CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - SECCION TERCERA
SENTENCIA : Del 9 de Junio de 1994
EXPEDIENTE : No. 6561
CONSEJERO PONENTE : DR. JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
DEMANDADO : DEPARTAMENTO DE NARIÑO
<TEMA : ACCIONES CONTRACTUALES / LEGITIMACION EN LA CAUSA>
<En el sub-lite pretende el actor que se declare la nulidad de la resolución No. 705 del 18 de noviembre de 1988, proferida por el Gobernador del Departamento de Nariño, y por cuya virtud se declaró la caducidad del contrato de comodato que había suscrito con la "Asociación de Jubilados Extrabajadores del Departamento de Nariño", el 14 de mayo de 1986.>
<a.- El acto por medio del cual se declara la caducidad administrativa del contrato pertenece a aquellos que doctrinal y jurisprudencialmente se habían venido calificando como de "actos contractuales propiamente dichos" bajo el régimen jurídico anterior (Decreto Extraordinario No. 222 de 1983) y que adquieren tal calificación legal en el nuevo (Ley 80 de 1993), con la aclaración de que, en éste, se adopta la denominación genérica de actos contractuales, sin más, para todos los pronunciamientos unilaterales de la administración en desarrollo de la actividad contractual.>
<b.- Descontada la naturaleza jurídica del acto cuestionado, la consecuencia procesal fluye sin dificultad; su impugnación se debe hacer a través de las acciones contractuales previstas por el artículo 87 del C.C.A., sin que resulte procedente ninguna otra.>
<D.- Sobre estas premisas, es obvio concluir que el actor debe estar legitimado en la causa para proponer la pretensión respectiva; y lo estar siempre y cuando sea parte en el contrato o causa habiente de las mismas; salvo para la nulidad absoluta cuya petición podrá formularse, además, por el ministerio público o por el tercero directamente interesado, y, a partir de la vigencia de la ley 80, por cualquier persona.>
<E.- Salta a la vista que el demandante carecía de legitimación en la causa pues no fue parte en el contrato de Comodato que generó la declaración de caducidad cuya nulidad impetra.>
<Y es bien sabido que la ausencia de legitimación en causa genera un fallo absolutorio y no uno inhibitorio como lo reclama el recurrente.>
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá D.C., junio nueve de mil novecientos noventa y cuatro
CONSEJERO PONENTE: DR. JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
REF: EXPEDIENTE No. 6561
ACTOR: RICARDO MOSQUERA ROBBIN
DEMANDADO: DEPARTAMENTO DE NARIÑO
Procede la Sala a resolver el recurso de apelación interpuesto por el demandante en contra del fallo proferido por el Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Nariño, el 13 de diciembre de 1990, por cuya virtud denegó "las súplicas de la demanda por ineptitud de la misma ante la falta de personería por activa en el demandante".
1. El 4 de abril de 1989, actuando en nombre de propio y en su condición de ciudadano, el abogado RICARDO MOSQUERA ROBBIN formuló, en demanda presentada en contra del Departamento de Nariño, estas peticiones:
"1- Solicito se declare que el Acto Administrativo Resolución 705 de noviembre 18 de 1988, emanado de la Secretaría de Fomento y Agricultura es nulo por violación de la Ley y de las normas a las que debe sujetarse.
"2- En consecuencia solicito se decrete la Suspensión Provisional del acto objeto de esta demanda.
"3 - Solicito - en lo pertinente - la nulidad de los actos de ejecución del Departamento de Nariño - Secretaría de Agricultura derivados de la ejecución del acto acusado. Declaración por ser ilegales y ejecutados sobre el Predio Pital - Piragua.
"4- Solicito la suspensión provisional a prevención de los actos de ejecución del Departamento de Nariño - Secretaría de Agricultura derivados del acto acusado y ejecutado sobre el predio Pital - Piragua del Municipio de Tumaco." (fl.1C. P.pal).
2.- Los hechos que invocó el demandante como constitutivos de la causa petendi se narraron así en la demanda:
"1 - Mediante ordenanza No. 035 de 1985 de noviembre 28, se cedió a título de Comodato unas mejoras ubicadas dentro del Predio PITAL - PRIRAGUA, vereda del mismo nombre y de la comprensión municipal de Tumaco, a la Asociación de Jubilados Extrabajadores del Departamento de Nariño.
"2 - Entre el Departamento de Nariño y la Asociación de Jubilados Extrabajadores del Departamento de Nariño, se celebró el día catorce (14) de mayo de mil novecientos ochenta y seis (1986), contrato de Comodato en cumplimiento de la Ordenanza citada.
"3 - Mediante escritura pública otorgada en la Notaría Segunda del Círculo de Pasto, se protocolizó el Contrato de Comodato en mención, el día 19 de junio de 1986, bajo el número 2613.
"4 - Por la Resolución número 705 de noviembre 18 de 1988, el Departamento de Nariño - Secretaría de Agricultura y Fomento Departamental, declaró la caducidad administrativa del contrato celebrado con fundamento en la ordenanza y bajo la forma de comodato celebrado con la Asociación de Jubilados del Departamento.
"5 - La resolución objeto de la demanda de nulidad, contempla expresamente, que solo regir a partir de la fecha de su promulgación. La resolución no ha sido publicada.
"6 - La resolución establece igualmente que debe ser notificada a los interesados. La resolución no ha sido notificada.
"7 - El Departamento de Nariño, inmediatamente después de la expedición de la mencionada resolución ejecutó la misma, ejerciendo actos de disposición, administración y mantenimiento de las formalidades legales." (fl. 1 a 2 C.Ppal).
3.- Se estimaron violados los artículos 26 de la C.N. vigente para entonces; 43 a 48 de C.C.A.; 1o. y 5o., literales D y H de la Ley 57 de 1985; 64 del Decreto 222 de 1983 y 65 del Decreto 382 de 1986.
También estimó que la resolución acusada desconocía la obligación contenida en la cláusula 7a. del contrato de comodato.
4.- La sentencia que es objeto de recurso, expresa en sus consideraciones:
"De conformidad con los términos de la demanda el Doctor RICARDO MOSQUERA ROBBIN, actúa en nombre propio y en calidad de simple ciudadano al solicitar se decrete la NULIDAD de la RESOLUCION Nro. 705 de 18 de noviembre de 1988, emanada de la Gobernación del Departamento de Nariño - Secretaría de Agricultura.
"Como antecedentes a la resolución Nro. 705 de 18 de noviembre de 1988, se tiene que la Asamblea de Nariño mediante ORDENAZA Nro. 035 de 28 de noviembre de 1985 autorizó al Gobernador del Departamento para que en calidad de poseedor del predio "PITAL PIRAGUA" ubicada en el Municipio de Tumaco, departamento de Nariño, ceda a título de COMODATO a la "Asociación de Jubilados Extrabajadores del Departamento de Nariño" las mejoras existentes en la Granja, de una extensión de cincuenta y cuatro mil trescientos cuarenta y tres metros con setenta y cinco centímetros, o sea cinco (5) hectáreas con cuatrocientos treinta y cuatro (434) metros y comprendida dentro de los siguientes linderos: "Por el norte, con propiedades de Antonio Cortés, quebrada Pital al medio, en una extensión de setenta (70) metros; por el Sur, con propiedades de Martiniana Cortés, quebrada de agua al medio, en una extensión de ciento sesenta y cinco (165) metros; por el Oriente, con propiedades de Justiniano Cuero Chinchandé, camino público al medio, en una extensión de cuatrocientos cincuenta y cinco (455) metros; y por el Oriente, con propiedades de Margarita Vidal, cerca de alambre al medio, en una extensión de cuatrocientos setenta (470) metros, quebrada de Venacio y Pital al medio."
"La Asociación de Jubilados del Departamento de Nariño, obtuvo reconocimiento de su personería jurídica mediante resolución Nro. 431 de 28 de junio de 1978 emanada de la Gobernación de Nariño Nro. 736 de 5 de junio de 1987 fue reconocida la nueva junta directiva, siendo su Presidente y Representante Legal el señor BARTOLOME PAREDES.
"En cumplimiento de la autorización contenida en la Ordenanza Nro. 035 ya citada, la Gobernadora del Departamento celebró el Contrato de COMODATO con dicha Asociación a través de su representante legal, contenido en el documento de 14 de mayo de 1986. Contrato que se protocolizó mediante Escritura Pública Nro. 2613 de 19 de junio de 1986 de la Notaría Segunda del Círculo Notarial de Pasto. El contrato de Comodato aparece publicado en la Gaceta Departamental Nro. 3009 de 21 de junio de 1986 (folio 23)
"En la cláusula primera del contrato se indica el Nro. de la Ordenanza que autorizó su celebración y se identifican las partes y el objeto del Comodato, que lo es la granja conocida como "Pital - Piragua".
"En la cláusula sexta se indican las OBLIGACIONES del COMODATARIO, que lo es la "Asociación de Jubilados Extrabajadores del Departamento Nariño-"
"En la cláusula sexta se indican las cláusulas taxativas por las cuales el comodato, o sea el Departamento de Nariño podrá declarar la CADUCIDAD ADMINISTRATIVA del contrato, en número de siete, incluyendo como causal séptima "las cláusulas del título IV del Decreto 222 de 1983."
"Las demás cláusulas reglamentan la entrega en caso de declaratoria de caducidad y la declaración de haber recibido el comodatario el objeto del contrato. Como parte del contrato se incluyó un inventario de las instalaciones y elementos pertenecientes a la granja. El contrato lo firmó la Gobernadora de ese entonces Doctora Mercedes Apráez de Ortega y el señor Bartolomé Paredes Quiñonez, como representante legal de la Asociación Comodataria.
"EL ACTO ADMINISTRATIVO, o sea la RESOLUCION Nro, 705 de 18 de noviembre de 1988, entre los considerandos para declarar la caducidad administrativa del contrato de comodato indica que: "El Comodatario ha cumplido los numerales 1o., 3o. y 5o., de la cláusula sexta del contrato, según el Acta de visita ocular realizada a la granja ubicada en el "Pital Piragua" del Municipio de Tumaco efectuada el 24 de septiembre de 1988 por el Secretario de Agricultura y Fomento..."
"Queda establecido por tanto que el citado Acto Administrativo afecta una relación contractual y no es un acto de carácter general que afecta a la comunidad. La solicitud de nulidad en realidad no busca el restablecimiento de orden jurídico ni el imperio de la ley, sino el restablecimiento de un derecho que se consideraría vulnerado por tal acto.
"En ese orden de ideas existe un interés particular, que implica que quien trate de defenderlo tenga legitimación en la causa por activa. Sabido es que "la legitimación en la causa por activa es la identidad del demandante con la persona a quien le ley le otorga la vocación jurídica para reclamar la titularidad de un derecho...", como lo recalca el Consejero de Estado Doctor Ramírez Arcila (providencia que aparece publicada en Extractos de Jurisprudencia del Consejo de Estado, Tomo I, 1988)
"En el caso en estudio ha debido demandar la "Asociación de Jubilados Extrabajadores del Departamento de Nariño" por intermedio de Abogado, ya que en dicha Asociación radica la vocación jurídica para reclamar el derecho que considerare fuere lesionado con el Acto Administrativo.
"Quien se ha presentado como demandante a nombre propio y en calidad de ciudadano, pretende al parecer ejercer la acción de nulidad que consagra el art. 84 del C.C.A., pero como el acto administrativo no es de orden general sino que afecta intereses particulares, corresponde a los particulares que consideren vulnerados sus derechos ejercen las acciones pertinentes, porque sólo ellos tienen la vocación jurídica que los legítima en la causa por activa.
"El particular que en nombre propio y en calidad de simple ciudadano ha presentado la demanda ha incurrido en ineptitud de su demanda por falta de personería sustantiva para demandar, lo que conlleva al fracaso de sus pretensiones.
"Se pretende disfrazar la acción de restablecimiento del Derecho que consagra el art, 85 del C.C.A., con la acción de nulidad consagrada por el artículo 84 del C.C.A. como se deduce sin mayor an lisis." (fls.122 a 124 C.ppal)
5.- A juicio del recurrente la sentencia, frente al uso indebido de la acción, debió ser inhibitoria y no absolutoria; acude luego a lo que denomina "teoría de los fines y los motivos" para señalar:
"Como se podría demostrar que los fines y motivos expresados en la demanda no son verdaderos. Si la infracción es evidente, no es apenas justo defender el orden Jurídico aceptando continuas violaciones a las normas superiores. Como sería posible indicarle a la Gobernación de Nariño, que a pesar de haber violado la ley "se salvo" por que la acción propuesta implicaba un rigor diferente.
"Aspiro a que el Consejo de Estado, se detenga un momento y aplique en consecuencia a este caso la Teoría de los FINES Y MOTIVOS que en los últimos años ha predominado, rebatiendo, el viejo formulismo de indicar que la iniciativa de la acción está sujeta a intrínseca en la naturaleza del acto administrativo." (fl. 133 C.Ppal.)
Y, concluye:
"Preguntaría respetuosamente, cuales, son los argumentos para que no se aplique al caso presente. Manifesté expresamente cual era el fin perseguido, explique retiradamente el motivo para acudir en demanda administrativa. Como se podría comprobar que lo dicho no es cierto, como presumir lo contrario?
"Para no aplicar esta teoría debe estar demostrado que el FIN, que el MOTIVO para interponer la demanda es obtener un beneficio particular. Si el FIN y si el MOTIVO es la tutela del Orden Jurídico tengo personería para actuar, como particular tengo derecho a intentar la defensa de las normas superiores violadas. Como demostrar lo contrario? (fl. 134 C. Ppal)
6.- La señora agente del Ministerio Público, en el concepto de fondo, estima que la sentencia apelada merece confirmación.
En el sub-lite pretende el actor que se declare la nulidad de la resolución No. 705 del 18 de noviembre de 1988, proferida por el Gobernador del Departamento de Nariño, y por cuya virtud se declaró la caducidad del contrato de comodato que había suscrito con la "Asociación de Jubilados Extrabajadores del Departamento de Nariño", el 14 de mayo de 1986.
Con tal propósito, presenta la demanda invocando su calidad de ciudadano.
Estos supuestos resultan suficientes para deducir las siguientes conclusiones:
a.- El acto por medio del cual se declara la caducidad administrativa del contrato pertenece a aquellos que doctrinal y jurisprudencialmente se habían venido calificando como de "actos contractuales propiamente dichos" bajo el régimen jurídico anterior (Decreto Extraordinario No. 222 de 1983) y que adquieren tal calificación legal en el nuevo (Ley 80 de 1993), con la aclaración de que, en éste, se adopta la denominación genérica de actos contractuales, sin más, para todos los pronunciamientos unilaterales de la administración en desarrollo de la actividad contractual.
b.- Descontada la naturaleza jurídica del acto cuestionado, la consecuencia procesal fluye sin dificultad; su impugnación se debe hacer a través de las acciones contractuales previstas por el artículo 87 del C.C.A., sin que resulte procedente ninguna otra.
Como se trata de un acto contractual, es decir, de aquellos que se profieren con posterioridad a la celebración del contrato, parece inútil detenerse aquí en el problema de los llamados "actos separables del contrato".
C.- En tratándose, pues, de un acto contractual cuya impugnación se hace por las acciones del artículo 87 del C.C.A., es irrelevante la denominación que el actor formule de la acción que ejerce; en otras palabras, el hecho de que su pedimento se limite a la nulidad del acto, no significa que la acción ejercida cambie su naturaleza contractual por otra; siempre seguir siendo contractual pese a las manifestaciones que, en contrario, haga el demandante.
D.- Sobre estas premisas, es obvio concluir que el actor debe estar legitimado en la causa para proponer la pretensión respectiva; y lo estar siempre y cuando sea parte en el contrato o causa habiente de las mismas; salvo para la nulidad absoluta cuya petición podrá formularse, además, por el ministerio público o por el tercero directamente interesado, y, a partir de la vigencia de la ley 80, por cualquier persona.
E.- Salta a la vista que el demandante carecía de legitimación en la causa pues no fue parte en el contrato de Comodato que generó la declaración de caducidad cuya nulidad impetra.
Y es bien sabido que la ausencia de legitimación en causa genera un fallo absolutorio y no uno inhibitorio como lo reclama el recurrente.
F.- Nada tiene que ver este planteamiento con la tesis jurisprudencial de los móviles y finalidades, cuya construcción conduce a que los actos de contenido particular y concreto se puedan cuestionar a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 del C.C.A.) y que no tiene aplicación, ni lejana, para los actos contractuales cuestionables por las acciones del mismo nombre y no por ninguna de las otras acciones reservadas para los demás actos administrativos (arts, 84 y 85 del C.C.A.).
Con estas pretensiones que son válidas tanto para el a-quo como para el recurrente, se confirmar el fallo apelado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA
CONFIRMASE el fallo apelado en cuanto deniega las súplicas de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y DEVUELVASE AL TRIBUNAL DE ORIGEN
Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la sala en sesión de fecha junio nueve (9) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
Presidente de la Sala
CARLOS BETANCUR JARAMLLO
JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ
JULIO CESAR URIBE ACOSTA
LOLA ELISA BENAVIDEZ LOPEZ
Secretaria
