CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
EXPEDIENTE No. : 5652
FECHA : Santa Fe de Bogotá, 3 de febrero de 2000
CONSEJERO PONENTE : Dra. OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ACTOR : FERROVALVULAS LIMITADA
REFERENCIA : APELACION SENTENCIA
Procede la Sala a decidir el recurso de apelación interpuesto por la parte actora respecto de la sentencia que con fecha noviembre 13 de 1998 profirió el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, denegando las pretensiones de la demanda.
A- EL ACTOR, EL TIPO DE ACCIÓN Y LAS PRETENSIONES DE LA DEMANDA.
La demanda fue presentada por la sociedad colectiva de comercio FERROVÁLVULAS LIMITADA, constituida por escritura número 4363 de julio 22 de 1980, otorgada en la notaría segunda de Cali.
Se ejercitó la acción de nulidad y restablecimiento del derecho formulando las siguientes pretensiones:
Primera: Que es nula la Resolución 00465 de mayo 10 de 1996 "Por medio de la cual se decomisa mercancía a favor de la Nación, importada por FERROVÁLVULAS LIMITADA", acto proferido por la Jefe de la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura, por cuanto las mercancías del importador no fueron relacionadas en el manifiesto de carga número 35500923 y conocimientos de embarque NRS KAOBVR959025 y KAOBVR959026, Motonave Clifford Maersk.
Segunda: Que es nula la Resolución 0046 de enero 22 de 1997 "Por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración interpuesto contra la Resolución 0465", proferida por el Administrador de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura, confirmando el acto recurrido.
Tercera: Que es nulo el auto 081 de febrero 5 de 1996 proferido por el Jefe de la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos y Aduana Especial de Buenaventura "Por medio del cual se formula pliego de cargos al importador FERROVÁLVULAS LIMITADA".
Cuarta: Que es nula el acta de aprehensión 133 del 11 de octubre de 1995 practicada por funcionarios del Grupo de Control a Depósitos, en la que se relaciona como mercancía no presentada la correspondiente al manifiesto de carga 35500923.
Quinta: Que, como consecuencia de la declaratoria solicitada, se declare que no existió transgresión alguna de normas aduaneras de parte de la accionante y a título de restablecimiento del derecho, se ordene la cancelación de las garantías de la Compañía Aseguradora Colseguros S.A. de Cali, constituidas en reemplazo de la mercancía aprehendida.
Además, que se permita la presentación de la declaración de importación con los pagos del gravamen arancelarios y el valor correspondiente al IVA al momento de llegada de la mercancía al país, al tipo de cambio vigente y sin el pago de sanción alguna.
Lo son las Resoluciones 00465 de mayo 10 de 1996 "Por medio de la cual se decomisa la mercancía a favor de la Nación"; la número 0046 de enero 22 de 1997 "Por medio de la cual se resuelve un recurso de reconsideración"; y el auto por medio del cual se formuló pliego de cargos y el acta de aprehensión base de la actuación administrativa.
C- LAS NORMAS PRESUNTAMENTE VIOLADAS Y EL CONCEPTO DE VIOLACION.
Se citaron como violadas las siguientes normas: artículos 2o, 4o, 6o, 29, 58, 83, 85, 90 y 209 de la Constitución Política; Decreto 2666 de 1984; Decreto 755 de 1990; Decreto 2274 de 1989; Decreto 2352 de 1989; Decreto 1105 de 1992; Decreto 1909 de 1992;Decreto 969 de 1993 y Decreto 1800 de 1994; artículos 35,36, 77 y 78 del C.C.A.
El concepto de violación se sintetiza de la siguiente manera:
Argumenta que se desconoció el principio al debido proceso en la medida de que la División de Fiscalización de la Administración Aduanera de Buenaventura inaplicó el artículo 21 del C. Penal en relación con el principio de CAUSALIDAD, que tiene fuerza de aplicación en cualquier actuación, bien jurisdiccional bien administrativa.
Luego de realizar un análisis sobre el principio enunciado a la luz de la doctrina, concluye que MAERKS en su calidad de transportista de la mercancía que finalmente fue decomisada, tenía el deber de presentar los documentos, en este caso el MANIFIESTO DE CARGA en el que debía incluirse cada uno de los conocimientos de embarque de la totalidad de las mercancías destinadas al Puerto de Buenaventura, así fueran cargas desconsolidadas o consolidadas con cada uno de dichos documentos de transporte (conocimientos de embarque) que constituyeran el consolidado.
Dicho deber se origina en los artículos 12 y 72 del Decreto 1909 de 1992, artículo 4o. del decreto 1105 de 1992, articulo 3o. de la Resolución 371 de 1992.
De las normas citadas se infiere que le señalan obligaciones al transportista de presentar la documentación en debida y legal forma y por la inactividad de MAERSK PORTUARIA DE COLOMBIA S.A. se produjo el resultado de la falta administrativa; por lo alegado no puede sancionarse a la actora por las conductas omisivas del transportista de la mercancía.
De la lectura del artículo 3o. del Decreto 1909 de 1992, al señalar cuáles son los responsables de la obligación aduanera, se infiere que cada quien debe responder en la medida en que sea partícipe o actor de la intervención aduanera, así:
El importador será responsable de la obligación de declarar la mercancía con una declaración de importación; de no omitir la descripción de la mercancía; de que la mercancía corresponda exactamente con la descripción declarada; y de que la cantidad encontrada sea igual a la señalada en la declaración.
En el caso del tenedor se deberá aclarar hasta qué punto y con qué limitantes se produce la tenencia de la mercancía, en tanto que se deberá respetar el principio de que nadie puede transferir lo que no tiene o, lo que es lo mismo, solo se transfiere el derecho del que se es titular.
Pero lo trascendental está previsto en la segunda parte del primer inciso del artículo 3o. del Decreto 1909 de 1992 al señalar que, así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven de su intervención, el transportador, el depositario, el intermediario y el declarante, para concluir que el transportador tiene la obligación de presentar los documentos de transporte a la aduana y, por lo tanto, la responsabilidad de la entrega de los documentos que conformaban el consolidado del contenedor MAEU 73734-0 era de éste y su omisión no puede achacársela al dueño de la mercancía.
Analiza luego el precepto contenido en el artículo 4o. del Decreto 1909 de 1992 para concluir que la obligación aduanera es de carácter personal y, por ello, en el caso de que la omisión haya sido del transportador y la mercancía haya sido aprehendida dicha aprehensión debe ser revocada y, en su lugar, proceder a sancionar solamente a éste.
Los artículos 3o. y 4o. del Decreto 1909 de 1992 están diseñados guardando plena armonía con el ordenamiento jurídico vigente, particularmente con el artículo 21 del Estatuto de los Delitos y de las Penas, llamado principio de CAUSALIDAD, así como con el del debido proceso que consagra el artículo 29 de la Constitución Política, por lo que no resulta congruente sancionar a unas personas por las conductas de otras.
En el Capítulo I se indican los trámites que deben realizarse en relación con la mercancía que arriba del extranjero, trámites que debe realizar el transportador.
Alega también como motivo de nulidad de los actos demandados la FALSA MOTIVACION, argumentando al respecto que el hecho 9o. contiene una mal intencionada afirmación cuando dice que" el control previo que adelanta el grupo control a depósitos en la bodega número 4o. de la sociedad portuaria regional de Buenaventura se pudo determinar que la mercancía que venía embalada en el contenedor MAEU 737134-0, no se encontraba manifestada en el conocimiento de embarque y además los B/L(s) hijos no fueron presentados antes del descargue de la M/N ante la DIAN", afirmación apartada de la realidad y que igualmente fue dejada como constancia en el acta de aprehensión número 133.
En efecto, del cotejo de los documentos acabados de mencionar con el Manifiesto de Carga 3500923, se puede llegar a la conclusión de que en el conocimiento de embarque número TPE 036261, correspondiente al contenedor MAEU 737134-0, sí se incluyó dentro del Manifiesto; situación totalmente diferente es que para desconsolidar la carga se requieran los conocimientos de embarque de cada una de las mercancías independientes que conforman el consolidado. Si la empresa transportadora no entregó los conocimientos de embarque, es una situación diferente a la de afirmar que la mercancía no fue manifestada porque no figuraba en el Manifiesto de Carga; al respecto solicita examinar el Manifiesto de Carga 35500923.
La Administración de Aduanas de Cali mediante apoderado contestó la demanda con los argumentos que se sintetizan a continuación ( folios 156 y siguientes):
1o. Luego de transcribir algunos artículos del Decreto 1909 de 1992, de la Instrucción 0027 de 1992, de la Orden Administrativa 001 de 1992 y del Decreto 1105 de 1992, concluye que los actos demandados fueron expedidos en cumplimiento de dichas normas, pues, ciertamente, la mercancía, en el caso en estudio, no fue presentada, hecho constitutivo de la aprehensión.
2o. Los interesados conocieron de la falta administrativa que, si bien, en principio, es imputable al transportador, no lo es menos, que la mercancía debía ser aprehendida para su posterior decomiso aunque la comisión de la falta fuera imputable al transportador.
Con la expedición de los actos demandados no se está sancionando al importador, lo que no quiere decir que la mercancía no pueda ser aprehendida.
3o. Uno es el procedimiento tendiente a sancionar al responsable de la comisión de la falta, que para el caso es el transportador, y otro el señalado para la definición jurídica de la mercancía introducida al país sin el lleno de los requisitos legales.
4o. Finalmente, aduce que la pretensión de resarcir el daño por las omisiones imputables al transportador no resulta de resorte de la jurisdicción contencioso administrativa.
Dentro del trámite procesal se resaltan las siguientes actuaciones:
La demanda fue admitida mediante auto de fecha junio 27 de 1997.
Mediante auto de diciembre 3 de 1997 se decretaron pruebas.
En providencia de fecha abril 15 de 1998, se ordenó correr traslado para
alegatos de conclusión.
II- SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.
Mediante la providencia impugnada el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca denegó las pretensiones de la demanda, con la siguiente argumentación:
1o. Los actos demandados ordenaron el decomiso de la mercancía aprehendida según acta número 133 de octubre 11 de 1995, porque dentro del contenedor MAEU 737134-0 se encontró mercancía sin relacionar en el Manifiesto de Carga.
2o. Tal omisión configuró la falta administrativa consagrada en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.
3o. En la demanda se formularon cargos por violación al debido proceso y por falsa motivación.
4o. En tratándose de infracción aduanera se tipifican dos conductas: una aplicable al importador y otra al transportador, generando dos trámites diferentes.
5o. En aplicación del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, se entenderá que la mercancía no fue presentada cuando no se relacionó en el Manifiesto de Carga y, en tal evento, procederá, a tenor de lo estipulado en el artículo 1o., literal a), del Decreto 1750 de 1991, la imposición de multa equivalente al 50% del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso.
6o. El artículo 4o. del Decreto 1105 de 1992 señala las sanciones relativas al Manifiesto de Carga: " Las mercancías que constituyan carga, incluyendo las mercancías a granel, a bordo de un medio de transporte que ingrese a territorio colombiano, deberán estar relacionadas en el Manifiesto de Carga, salvo que estén amparadas con documento de destino a otros puertos"
7o. De conformidad con lo señalado en el Decreto Reglamentario 1800 de 1994, son responsables de la obligación aduanera el importador, el propietario o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, depositario, intermediario y declarante.
8o. El artículo 12 del Decreto 1909 de 1992 dispone que el Manifiesto de Carga, los conocimientos de embarque y los demás documentos de transporte de la mercancía que adicionen el Manifiesto de Carga, serán entregados a la autoridad aduanera, antes del descargue de la mercancía.
9o. Dadas las circunstancias de la aprehensión y decomiso por causa legal, se generó para el importador la obligación de legalizar la mercancía y, al no hacerlo, se decomisó la misma a favor de la Nación.
10o. En el presente caso se trata de establecer quién es el responsable de la infracción al Régimen Aduanero; se encuentra que es imputable al transportador, situación que causa daño al importador, ya que al comprobarse la falta administrativa, lo viable era la aprehensión y el efecto de ésta el decomiso.
11o. En cuanto a la extemporaneidad del pliego de cargos que se alega en la demanda, por cuanto el Decreto 1800 de 1994 consagra el término de un mes para hacerlo, el pliego de cargos no constituye un acto administrativo sino una actuación preliminar y la normatividad aduanera no consagra el hecho alegado como causal de nulidad.
III- FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACION.
Inconforme la parte actora con la decisión del a quo, interpuso recurso de apelación, con los siguientes argumentos ( 168 a 219)
1o. La sentencia indica como demandada la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público- Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Pero leída la demanda se deduce que no se demandó a la Nación sino a la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales.
Se pregunta si el magistrado sustanciador notificó el auto admisorio de demanda al Ministro de Hacienda o al Director de la DIAN, pues si se notificó al primero existe causal para anular la actuación procesal.
2o.No entiende cómo en la providencia de primera instancia se sintetizan los cargos de la demanda que separó las obligaciones del transportador de las del importador, haciendo un maltrato del tema planteado. Tampoco entiende cómo en la sentencia apelada se dice que la parte actora no cuestionó la aplicación del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, cuando durante toda la actuación administrativa se adujo sobre la aplicación de tal norma. (cita hechos 9o. , 12o., 14., 15, 16, 17 ,18 y 19 de la demanda).
3o. En los hechos 22 y 23 de la demanda se hizo mención al principio de causalidad, que en buena hora recogió de la doctrina del Código Penal, aplicable a estas materias por expreso mandato legal , para acoplarlo al artículo 29 de la Constitución Política. Se expuso así, sobre la interpretación correcta del artículo 4o. del Decreto 1105 de 1992 y se insistió en la separación de responsabilidades del importador y del transportador.
4o. En cuanto a la extemporaneidad en la expedición del pliego de cargos, se adujo en la demanda que la actuación es contraria a la ley ya que la Resolución que ordena el decomiso y su confirmatoria tienen como soporte el auto de formulación del pliego de cargos, que fue producido ilegalmente en el tiempo y una ilegalidad jamás podrá generar legalidades.
5o. Sobre el carácter de acto administrativo del auto de formulación de cargos, afirma que constituye un acto de expresión de la voluntad de la administración de la Aduana de Buenaventura encaminada a producir efectos jurídicos lícitos y como tal goza de las características de legalidad, ejecutoriedad, exigibilidad, obligatoriedad, estabilidad y ejecutividad.
IV- TRAMITE DE LA SEGUNDA INSTANCIA.
Admitido el recurso de apelación, y en la oportunidad procesal respectiva, la demandada presentó los siguientes
Luego de hacer un recuento de los hechos que originaron el decomiso de la mercancía perteneciente a la firma FERROVÁLVULAS LIMITADA, se aduce que la parte actora reconoce la comisión de la falta administrativa, pero objeta la aplicación del inciso 2o. del artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, centrando todos sus esfuerzos para evadir la responsabilidad que en materia aduanera recae sobre el importador, olvidando que el transportador sólo es responsable de las obligaciones que se deriven de su intervención.
Con base en la sentencia que esta Sección profirió dentro del expediente 4921, concluye que no sólo el importador sino también el propietario o el tenedor de la mercancía, por ser responsables de obligaciones aduaneras, se les puede reclamar su cumplimiento.
En cuanto a la supuesta extemporaneidad en la formulación del pliego de cargos argumenta que, las regulaciones del Decreto 1909 de 1992 no permiten la exégesis que plantea el recurrente, pues de entrar en detalle respecto de todos los trámites que podía cumplir el administrado, dentro de los cuales pudo objetar el inventario de las mercancías recibidas en reemplazo de la garantía, éstos irían hasta finales de enero de 1996, por lo que se concluye que el pliego de cargos formulado en febrero 5 de 1996, no fue extemporáneo.
Finalmente, en cuanto a la infracción al artículo 72, inciso 2o., del Decreto 1909 de 1992 arguye que se encuentra demostrado en el expediente que la motonave CLIFFORD MARSK con carga destinada a la sociedad actora llegó al país el 09- 10-de 1995 y al inspeccionar el contenedor MAEU 737134-0, desembalado en la bodega #4 de la Sociedad Regional de Buenaventura, se encontró mercancía sin relacionar en el Manifiesto de Carga 35500923.
También, aduce, se encuentra demostrado que la causal de aprehensión de la mercancía fue la de no estar relacionada la misma en el Manifiesto de Carga y que tal hecho se adecua a lo previsto en la norma citada.
IV-2 CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
El Procurador Sexto Delegado ante el Consejo de Estado emitió concepto de fondo solicitando se confirme la sentencia apelada, con los siguientes argumentos (folio 27);
1o. Se debe precisar que la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales es una Unidad Administrativa Especial adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, motivo por el cual el sujeto con el cual se debía entrabar la relación jurídico procesal era precisamente la Nación- Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, como en efecto lo señaló la sentencia apelada.
2o. Se solicita, entre otros, la nulidad del auto mediante el cual se formuló pliego de cargos y del acta de aprehensión que efectuaron funcionarios de la Aduana, actos que ostentan carácter de mero trámite y que tienen por objeto impulsar la actuación administrativa.
3o. El hecho de que se haya formulado pliego de cargos dos meses y tres días después de efectuada la aprehensión, reconocimiento y avalúo de la mercancía, cuando el Decreto 1800 de 1994 establece que el término para ello es de un mes, eventualmente podría generar una sanción disciplinaria para el funcionario moroso, pero de ninguna manera afecta la legalidad de los actos administrativos.
4o. La razón por la cual se aprehendió la mercancía y se ordenó posteriormente su decomiso, fue la no entrega de la totalidad de los documentos de transporte que amparaban la mercancía, antes del descargue de la misma. Este hecho no ha sido controvertido por la demandante, quien, por el contrario, en el recurso de apelación manifestó que el contenedor consolidado sí figura en el manifiesto de carga, y es una verdad que no se puede desconocer; otra cosa es que se haya descargado el contenedor consolidado sin entregar los documentos de transporte, típica falta que comete el transportador.
5o. Transcribe el artículo 4o. del Decreto 1105 de 1992,los artículos 12 y 72 del Decreto 1909 de 1992 y el artículo 3o. de la Resolución 371 de 1992 como normas que establecen la presentación de documentos de transporte a la autoridad aduanera, para concluir que en el caso en estudio los conocimientos de embarque hijos no fueron entregados a los funcionarios aduaneros antes del descargue de la mercancía y, por ende, los funcionarios de la aduana no tenían opción diferente de la de aprehender la mercancía.
6o. Contrario a lo afirmado por la demandante, la no entrega de los documentos de aduana acarrea, además de la sanción a la empresa transportadora, la aprehensión y el decomiso de la mercancía, no solo porque así lo disponen las normas citadas sino por que ésta se encuentra ligada al cumplimiento de las obligaciones aduaneras.
VI- CONSIDERACIONES DE LA SALA.
Previo al estudio de fondo, y como quiera que uno de los fundamentos de la impugnación de la sentencia de primera instancia es el relativo a la legitimación por pasiva, corresponde a la Sala verificar este aspecto pues del planteamiento del mismo puede derivarse causal de nulidad procesal de lo actuado.
La demanda fue presentada contra la Nación- Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales - DIAN. El Tribunal a quo en auto de fecha junio veintisiete de 1997, por medio del cual la admitió, ordenó notificar en calidad de demandado al Director General de Impuestos Nacionales por intermedio del señor Administrador Local de Impuestos y Aduanas, diligencia que se surtió de conformidad con lo dispuesto en la providencia aludida, tal como consta a folio 144.
De manera que si algún equívoco se presentó en la demanda al desconocer la personería jurídica de la Unidad Administrativa Especial de Impuestos y Aduanas Nacionales- DIAN y su autonomía frente a la Nación, el Tribunal, al admitir la demanda, no tuvo como demandada a la Nación representada por el Director de la DIAN, sino a esta Unidad Administrativa Especial para entrabar la relación jurídico procesal.
De manera que al ostentar la DIAN personería jurídica y autonomía presupuestal y administrativa ostenta capacidad para ser sujeto procesal y los fallos de condena pueden afectar su presupuesto.
Aclarado este punto procede la Sala al examen de fondo.
Un primer aspecto a abocar es el carácter del auto 081 de febrero 5 de 1996, por medio del cual se formuló pliego de cargos al importador FERROVÁLVULAS LIMITADA, acto expedido por el Jefe de la División de Fiscalización de la Administración de Impuestos y Aduanas Especial de Buenaventura, cuya solicitud de nulidad constituyó una de las pretensiones de la demanda y sobre el cual, finalmente, el Tribunal de primera instancia se abstuvo de pronunciamiento de fondo.
Como quiera que el recurso de apelación de que se conoce se encuentra sustentado en el sentido de que el Consejo de Estado reconozca carácter de acto administrativo al mencionado auto y, consecuencialmente, se pronuncie sobre la legalidad del mismo, corresponde hacer sobre tal tópico el análisis correspondiente.
El acto administrativo debe contener una declaración; es su característica esencial la de exteriorizar una decisión de la Administración que cree, modifique o extinga una situación jurídica en relación con el administrado.
Queda, por lo tanto, tal noción reservada a las decisiones que por sí mismas generan efectos jurídicos para los terceros, resultando, en consecuencia, excluidos los actos que, no obstante producir efectos, incluso directos en el ámbito interno de la administración, carecen de tales consecuencias en el ámbito externo de ésta.
Dentro del trámite de la actuación administrativa, obviamente, se producen decisiones en relación con la adopción de diferentes etapas: probatoria, de alegaciones, de impugnación, etc. decisiones éstas que no tienen la virtualidad de definir la actuación en sí misma considerada sino que son de impulso procesal y, por ello, se les conoce con la denominación de actos de mero trámite que, por principio, no son demandables a no ser que con su expedición se impida al administrado continuar la actuación, tal como lo dispone la parte final del artículo 50 del C.C.A.
Si pudiera, como lo solicita la parte actora, darse calificativo de acto administrativo a cada una de las decisiones que expide la administración en aras de impulsar el trámite administrativo, se llegaría a la conclusión equivocada de que dentro del ejercicio de la acción contenciosa se estudiara la legalidad de diferentes decisiones correspondientes a las diversas etapas de la actuación como sería el caso del auto mediante el cual se decide abrir diligencias previas; de cada auto que ordene oír en versión a los posibles involucrados en la investigación administrativa o disciplinaria; de los autos que ordenan la incorporación de diversos medios probatorios; del auto mediante el cual se califican las diligencias preliminares; del auto que ordena la apertura de formal investigación sea ésta de carácter disciplinario, fiscal, etc., olvidando que ninguno de los mencionados define de fondo la actuación administrativa.
En el caso en estudio, la parte actora confunde el carácter que ostenta el auto mediante el cual se formula pliego de cargos o se solicitan explicaciones al administrado dentro del curso de una actuación administrativa, que aunque implica una decisión- la de formular cargo por la presunta comisión de una falta de rango administrativo -, con el carácter de acto definitivo inherente al acto objeto de control por la jurisdicción contencioso administrativo. Aún conteniendo una decisión de la administración, la de endilgar el presunto cometimiento de una falta de índole administrativa, dicha decisión al no definir la actuación no corresponde a la naturaleza de acto administrativo.
Así las cosas, concluye la Sala, el auto mediante el cual se formuló pliego de cargos expedido dentro de la actuación que culminó con la expedición de los actos que ordenaron el decomiso de la mercancía, no resultaba susceptible de ser conocido en ejercicio de la acción contenciosa y, por ende, se impartirá confirmación al aparte de la sentencia impugnada mediante la cual resolvió inhibirse de conocer del mismo.
Ahora, la administración se centró en el hecho de que la empresa transportadora que introdujo la mercancía al país presentó a las 4 horas del 7 de octubre de 1995 ante la administración aduanera los conocimientos de embarque (80) y sus respectivos B/L de la motonave CLIFFORD MAERKS y que comparados tales documentos se encontró que el conocimiento de embarque TPE 036261 de Kaohsiung dice contener 316 cartones, sin especificar que clase de mercancía ampara.
Además de lo anterior, que se pudo determinar que la mercancía que venía embalada en el contenedor MAEU 737134-0 no se encontraba manifestada en el conocimiento de embarque y que los B/L hijos no fueron presentados antes del descargue de la mercancía.
Sobre tales aspectos, consideró, se había incurrido en omisión en el debido cumplimiento de la obligación aduanera contemplada en el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 imputable al transportador.
Desde la misma intervención ante la autoridad administrativa la parte actora ha venido alegando que si el hecho censurado en la norma citada se produjo, la sanción, por ser imputable únicamente al transportador, no debía pesar sobre la mercancía afectando a su propietario que se presenta como un tercero ajeno al hecho calificado de contravencional.
Al respecto hay que tener en cuenta que se produjo la aprehensión de la mercancía, según se lee en el acta de aprehensión 133, fue porque la misma llegó al Puerto de Buenaventura consolidada en el contenedor MAEU 737134-0 y fue presentada a la Aduana con el Conocimiento de Embarque TPE036261 de Kohsiung relacionado en el Manifiesto de Carga 35500923, pero la mercancía no se encontraba manifestada en el conocimiento de embarque que se le entregó a las autoridades aduaneras.
Para la DIAN y para el Tribunal de primera instancia, si bien es cierto que cabe diferenciación en cuanto al tipo de obligaciones que genera y a los sujetos responsables de las mismas, en tratándose de operación aduanera, no lo es menos que el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 claramente tipifica la conducta irregular del importador en el inciso 1o. y, en el inciso 2o. se refiere a la del transportador, generando dos trámites que culminan, en ambos casos, con sanción de definición de la mercancía y con sanción pecuniaria.
Encuentra la Sala que examinada la normatividad que regula la materia se deduce que existen sanciones relativas al Manifiesto de Carga; en efecto, los artículos 4o. y 5o. del Decreto 1105 de 1992 establecen :
"ARTICULO 4o. SANCIONES RELATIVAS AL MANIFIESTO DE CARGA. La empresa transportadora responderá por la presentación en debida forma de la información contenida en el Manifiesto de Carga y demás documentos anexos suministrados a la Dirección General de Aduanas.
Las mercancías que constituyen la carga, incluyendo las mercancías a granel, a bordo de un medio de transporte que ingrese al territorio colombiano, deberán estar relacionadas en el Manifiesto de Carga, salvo que estén amparadas con documentos de destino a otros puertos.
Cuando la empresa transportadora no presente el Manifiesto de Carga o se hallare mercancía no relacionada en él, la mercancía se aprehenderá de inmediato para proceder a su decomiso.."
ARTICULO 5o. PROCEDIMIENTO PARA LA APLICACIÓN DE SANCIONES RELATIVAS AL MANIFIESTO DE CARGA. El procedimiento para declarar el decomiso y aplicar las multas señaladas en el artículo anterior será el siguiente: Una vez aprehendida la mercancía se formulará pliego de cargos a quien tenga derecho sobre la mercancía y a la empresa transportadora, cuando sea del caso, quienes podrán presentar descargos dentro del mes siguiente a su notificación. En todo caso no será aceptable la presentación posterior del Manifiesto de Carga o de los anexos que no fueron puestos a disposición de la autoridad aduanera al momento del descargue de las mercancías.."
Como se vio, tales obligaciones son inherentes al transportador de la mercancía que ingresa al país y consisten en la elaboración, en debida forma, y en la entrega, antes del descargue, de los documentos de embarque, guías aéreas o cartas de porte, y los demás documentos de transporte que adicionan el Manifiesto (artículo 12 Decreto 1909 de 1992), actividades en que realmente no participa el propietario o el importador de la mercancía, pues todo ese proceso se realiza por la empresa transportadora.
Pero la circunstancia de que no sea el importador o el propietario de la mercancía a quien se pueda imputar incumplimiento de tales deberes, no es óbice para aplicar la aprehensión y posterior decomiso de la mercancía a que se refieren las normas transcritas, pues ciertamente la mercancía se constituye en garantía del cumplimiento de las normas aduaneras que rigen su ingreso al territorio colombiano, sin que por ello se esté imponiendo sanción a su propietario o importador por hechos no atribuibles a su actuar.
Para efectos de la imputación de las contravenciones aduaneras, el transportador es sujeto calificado en lo que atañe a la elaboración de los documentos de transporte y a su posterior oportuna presentación ante las autoridades aduaneras para antes del descargue de la mercancía, proceso en el que, ciertamente, el propietario o importador resulta ajeno, pero que de todas maneras afecta la mercancía.
Lo anterior se deduce del precepto del artículo 3o. del Decreto 1909 de 1992 cuando establece:
"RESPONSABLES DE LA OBLIGACION ADUANERA. De conformidad con las normas correspondientes, serán responsables de las obligaciones aduaneras, el importador, el propietario o el tenedor de la mercancía; así mismo, serán responsables de las obligaciones que se deriven por su intervención, el transportador, depositario, intermediario y el declarante."
Ahora, el punto en debate es si la mercancía aprehendida mediante acta 133 del 11-10 de 1995 y decomisada mediante las Resoluciones acusadas, se encontraba o no relacionada en el respectivo de Manifiesto de Carga, pues la actora ha venido insistiendo, tanto en la actuación administrativa como en la presente, que el contenedor consolidado si figura en el Manifiesto de Carga presentado, y otra cosa es que se haya descargado sin entregar los conocimientos de embarque - hijos a los funcionarios aduaneros que es la típica falta que comete el transportador, en este caso Maerks Portuaria de Colombia.
Para la Sala, la infracción al artículo 72 del Decreto 1909 de 1992 se puede dar en razón a varios eventos:
1o.) MERCANCIA NO DECLARADA.
a) cuando no se encuentre la mercancía amparada por una declaración de importación
b) cuando se haya omitido la descripción de la mercancía
c) cuando la mercancía no corresponda con la descripción declarada.
d) cuando la cantidad encontrada sea superior a la señalada en la
declaración.
2o.) MERCANCIA NO PRESENTADA.
cuando no se entreguen los documentos de transporte a la Aduana.
cuando la introducción se realizó por un lugar no habilitado del territorio
nacional.
cuando la mercancía no se relacionó en el Manifiesto de Carga.
Cuando la mercancía se descargó sin que previamente se entregara el Manifiesto de Carga a la Aduana.
Para todos estos eventos, la norma establece una multa equivalente al 50% del valor de la mercancía, sin perjuicio de su aprehensión y decomiso y de que la misma pueda ser legalizada mediante procedimiento de rescate de que trata el artículo 82 del Decreto 1909 de 1992, modificado por el artículo 4o. del Decreto 1672 de 1994.
De lo expuesto, encuentra la Sala, que la introducción de mercancía extranjera al país supone el cumplimiento de estrictos controles, entre otros aspectos, que tienden a la cancelación del valor de los tributos aduaneros; existe una serie de reglamentaciones a las que debe ceñirse el importador y otra diferente para el transportador de la mercancía, pero de todas maneras, de conformidad con la reglamentación aludida, debe tenerse en cuenta que en ambos eventos la mercancía sirve de garantía para efectos de asegurar el cumplimiento de las obligaciones aduaneras y, por ello, la sanción de decomiso de la misma puede darse también por las omisiones del transportador, surgiendo en cabeza del propietario de la mercancía la posibilidad de reclamar los perjuicios que por la conducta omisiva se acarrearon sobre la propiedad, condena que no es del resorte de esta jurisdicción.
Ciertamente, en lo relativo a la elaboración de los documentos de transporte la carga se encuentra en cabeza del transportador, al igual que la de presentarlos en debida forma ante las autoridades aduaneras antes del descargue de la mercancía, pero tal separación de responsabilidades y el hecho mismo de que el importador no tenga manejo sobre la actividad que se desarrolla en el extranjero y al momento de presentación de los documentos antes del descargue de la mercancía, en principio, no lo afecta, pues no se le sanciona, ya que no interviene en tales diligenciamientos sin que, sin embargo, no pueda alegar que, por no ser de su resorte el cumplimiento de las mencionadas obligaciones aduaneras, no resulta procedente la aprehensión y posterior decomiso de la mercancía, pues ésta es una de las consecuencias que consagra el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992.
De todo lo anteriormente expuesto, concluye la Sala, que la sanción aplicable para el evento de incumplimiento de las obligaciones aduaneras de parte del transportador, independientemente de la multa a éste impuesta, es el decomiso de la mercancía, como en efecto se hizo mediante los actos demandados.
Como en el caso en estudio, la inicial aprehensión y posterior decomiso de la mercancía tuvo como origen que la mercancía con conocimiento de embarque TPEo36261 de Kaohsiung, llegada en la motonave Clifford Maerks M7C 35500923 y en el contenedor MAEU 737134-0 y desembalada en la bodega número 4 de la Sociedad Portuaria Regional de Buenaventura, se encontró mercancía sin relacionar en el Manifiesto de Carga y , además, se indica como documento no presentado KAOBVR959026, consignatario FERROVÁLVULAS LIMITADA , descripción tubos de acero inoxidable y el KAOBVR959025 también del mismo consignatario, descripción de mercancías tubos de acero inoxidable, según se desprende del contenido del acta de aprehensión número 133 ( folio27), y este hecho no fue controvertido dentro de la actuación administrativa ni dentro del presente proceso, la Sala encuentra que ante la configuración de uno de los supuestos fácticos que consagra el artículo 72 del Decreto 1909 de 1992, la administración no tenía otra opción que la de expedir la decisión de decomiso de la mercancía.
Por lo expuesto, la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
PRIMERO. CONFÍRMASE la sentencia apelada, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 13 de noviembre de 1998.
En firme esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala de la Sección Primera, en su sesión de fecha 3 de febrero del año 2.000.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROAPresidente
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
OLGA INES NAVARRETE BARRERO
MANUEL S. URUETA AYOLA
