CONTRATO DE ARRENDAMIENTO. CESION, ALCALDE DISTRITAL - Facultades.
Las estipulaciones que se consagraron en el contrato de arrendamiento de naturaleza privada, no podían mortificarse por una simple cesión, para convertirlo en otro de naturaleza administrativa, porque el cesionario pasa a ocupar el lugar del cedente, sin recibir más de los derechos que éste posee. El Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, carecía del elemento material para dar por terminado un contrato de arrendamiento de naturaleza privada, pues la competencia de este evento particular era de los jueces comunes.
INTEGRACION DEL CONTRADICTORIO. LITIS CONSORCIO NECESARIO.
Si bien es verdad que al proceso deben concurrir todas las personas que sean sujetos de las relaciones jurídicas o de los cuales gira la controversia, estima la Sala que en el presente caso no era necesario integrar el contradictorio con los sujetos intervinientes en los otros contratos de arrendamiento, pues cada uno de ellos contenía una relación independiente y autónoma, así todos ellos hubiesen sido terminados por un mismo acto administrativo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCION TERCERA
Bogotá, D.E., Agosto Tres (3) de mil novecientos noventa (1.990)
Consejero Ponente: DOCTOR CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA
Referencia: Expediente No. 4530 (63) Actor: Erasmo Antonio Contreras Silva.
Demandado: Distrito Especial de Bogotá. Apelación Sentencia.-
<ENCABEZADO>. Reconstruido como se halla el expediente de la referencia (fs. 164 a 167 C.1) procede la Sala a dictar la sentencia que desata la apelación interpuesta por el Distrito Especial de Bogotá (f. 25 C.1), contra el fallo de primer .grado (fs. 26 a 40 C.1), mediante el cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró la nulidad de la resolución No. 0209 expedida por el Alcalde Mayor de Bogotá el 10 de marzo de 1982 (fs. 71 y 72 C.1). Se ha surtido el trámite de rigor y no se observa causal que invalide lo actuado.
La providencia recurrida invalidó la resolución cuestionada que dio por terminados unos contratos de arrendamiento, (fs. 71 y 72 C.1) con fundamento en que el Distrito Especial de Bogotá no tiene el carácter de arrendador en esa relación de tenencia, y, además, porque la administración invocó para esa decisión "motivos especiales de utilidad pública" (fl. 38 C.1) que no tienen existencia procesal. En lo fundamental, el Tribunal discurrió así:
"El acto administrativo acusado como irregular, se fundamenta, según sus considerandos en que el Código Fiscal, por medio de su artículo 411, faculta a la Administración 'en su calidad de arrendadora' para terminar el contrato de arrendamiento, atribución que está condicionada a esta ocurrencia: que 'se presenten motivos especiales de utilidad pública que lo hagan necesario'. En el presente caso no está acreditado que el Alcalde Mayor obrara en 'calidad de arrendador', luego sin tener esa calidad, no podía, sin violar el Código Fiscal, declarar la terminación del contrato. Y en cuanto a 'motivos especiales de utilidad pública' que hicieran necesario terminarlo, tampoco ellos tienen existencia procesal; el motivo de la orden de terminación del contrato con el actor no tiene carácter de utilidad pública sino de interés privado de la Administración distrital. En efecto. El segundo considerando confiesa su motivación así:
"La Administración necesita con extrema urgencia a donde pasar las oficinas de Servicios Generales del Edificio en el cual están, pues cursa sobre ellas un juicio de lanzamiento que está a punto llevarse a cabo.
"La utilidad pública es en el Estado colombiano una teoría política de superior categoría, como que surge del ordenamiento constitucional, y que se traduce en el 'interés superior de la comunidad nacional' que debe prevalecer sobre el interés privado para facilitar intervenciones del Estado tendientes a expropiar la propiedad Privada en las condiciones y términos estampados en el artículo 30 de la Constitución. Pero los motivos de utilidad pública está reservado determinarlos a la ley y la expropiación requiere sentencia judicial e indemnización previa. Pretender que es un acto de interés superior de la Nación o de utilidad 'pública de la comunidad colombiana, una necesidad de alojamiento de oficinas públicas distritales no deja de ser una exageración conceptual que, para el caso presente, de terminar un derecho de arrendamiento privado a un particular, constituye indudable distorsión de la verdad comprobada y desviación de las atribuciones que se dieron al Alcalde Mayor en el artículo 411 del Código Fiscal invocado por el mismo funcionario, por cuyo motivo la anulación del acto demandado está llamada a prosperar, sin que sea indispensable seguirlo confrontando con otras normas de derecho positivo superior.
"El acuerdo No 9 de 1976 (Código Fiscal Distrital) exige como condiciones o hechos ciertos para la aplicación de su artículo 411, precisamente estos: presencia de motivos de 'utilidad pública', y, que la administración tenga la calidad de 'arrendatario o arrendadora'. Ninguna de estas condiciones ha sido comprobada en este proceso por lo que la afirmación de su existencia expuesta en la parte motiva del acto acusado, no corresponde a la verdad material. En consecuencia la presunción de legalidad que ampara en principio el Acto del Alcalde Mayor objetado por el actor, se extingue y se excluye ante la comprobación que obra en autos de que no son ciertos los motivos en el que el acto se funda. "(fls. 37 a 39 C.1).
A folio 12 del expediente obra en fotocopia el memorial sustentatorio del recurso de apelación, interpuesto contra la sentencia por la mandataria judicial de la entidad demandada. Señala la recurrente que al entrar el bien de la sucesión del doctor Carlos Secundino Navarro al patrimonio del ente territorial, o sea, al Distrito Especial de Bogotá, adquirió la calidad de Bien Fiscal y que, establecida esa calidad del inmueble, queda por establecer qué normas rigen la relación contractual que existía entre el secuestre y los bienes de la sucesión y el arrendatario del local mencionado.
Difiere del criterio del Tribunal en cuanto éste sostiene que el contrato de arrendamiento debe regirse por normas del Código de Comercio, por tratarse de un local comercial, ya que, como lo anota el actor, el contrato es ley para las partes y no puede ser invalidado sino por el consentimiento mutuo de las partes contratantes o por causas legales.
Sostiene que el arrendatario se notificó de la cesión que del contrato de arrendamiento hizo el secuestre al Distrito Especial de Bogotá y pagó a éste los arrendamientos, es decir, que el arrendatario estaba enterado de que su arrendador era una entidad territorial y que el objeto del contrato había cambiado de bien privado por la de bien de una entidad de derecho público. Cita en el artículo 413 del C. de P. Civil, para indicar que a partir del 1o de julio de 1971, se da igual tratamiento a todos los bienes que sean de propiedad de las Entidades Territoriales.
Enfatiza que producido el cambio de calidad del objeto del contrato de arrendamiento, no por voluntad de la Alcaldía de Bogotá, sino como consecuencia de una sentencia judicial, no puede continuar dándose el mismo tratamiento legal al contrato, porque de conformidad con el artículo 9 del Código Civil, la ignorancia de las leyes no sirve de excusa.
Agrega que el señor Erasmo A. Contreras Silva no puede pretender que se sigan aplicando normas establecidas para bienes de derecho privado a bienes de derecho público, ya que su régimen es especial y para el caso de Bogotá dicho régimen está consagrado en el Código Fiscal del Distrito (Acuerdo 9 de 1976). Anota que, teniendo los bienes de las entidades públicas un régimen especial, la Alcaldía de Bogotá sólo podía aplicar esa norma de carácter especialísimo para dar por terminado el contrato de arrendamiento del cual era cesionario.
Por lo expuesto, considera la apelante que no son aplicables las normas del Código del Comercio y que para terminar el contrato de arrendamiento, la vía apropiada era la de expedir un acto administrativo, dictado con base en el Código Fiscal del Distrito.
Aunque la recurrente no expresó concretamente cuál era la finalidad del recurso, se entiende que la apelación se interpuso respecto a lo desfavorable al apelante. (art. 350 C. de P. Civil).
>PARTE 6>. LA REPLICA DEL ACTOR.
El procurador judicial del demandante, expuso sus planteamientos de carácter fáctico y jurídico a folios 157 a 161 del proceso, tendientes a solicitar la confirmación de la sentencia.
Afirma que los arrendatarios ocuparon el local comercial en virtud de una relación privada, regulada por el C. de Comercio en razón a que el contrato se celebró entre personas naturales y que se pactó que se arrendaba para cafetería con aplicación a los artículos 518 a 524 del C. de Comercio. Observa que el señor Jorge Zamudio Aguirre arrendó el local bajo el régimen del C. de Comercio y que los arrendatarios han permanecido en el local por siete años ininterrumpidos.
Expresa que los arrendatarios adquirieron derechos que las leyes consagran y que deben ser respetados por las leyes posteriores, con mayor razón si las normas que pretenden desconocerlos son de menor jerarquía.
Predica que el Distrito Especial heredó de la persona de Secundino Navarro, en virtud de normas de derecho privado, según el orden sucesoral de las sucesiones intestadas establecidas en el Código Civil, y que adquirió el derecho de dominio de los bienes de la sucesión, entre ellos el local comercial de la calle 14 No. 8-61. Arguye que Jorge Zamudio cedió al Distrito Especial de Bogotá el contrato de arrendamiento suscrito con Erasmo Contreras y Blanca de Contreras. Añade que la cesión es una institución en que el cesionario ocupa el lugar del cedente y que si el Distrito Especial de Bogotá es causahabiente de Secundino Navarro, aquél adquirió los derechos y contrajo las obligaciones del causante, por lo cual la relación jurídica está regulada por el Código de Comercio y no por el Código Fiscal de Bogotá, por ser éste extraño a las partes contratantes.
Precisa que el C. de Comercio -bajo el cual se realizó el contrato de arrendamiento- consagra derechos a favor de los arrendatarios de locales comerciales, derechos que no pueden ser desconocidos por leyes posteriores y menos cuando la norma que los pretende desconocer es una resolución del alcalde.
Hace hincapié en la norma invocada del Código Fiscal, para expresar que el Distrito Especial no entregó en arrendamiento el local comercial a los arrendatarios y que es solamente cesionario de un contrato suscrito entre personas naturales, lo cual demuestra que es falsa la motivación y antijurídica la resolución demandada. En cuanto a los motivos especiales de utilidad pública que el Distrito tomó como fundamento para dictar la resolución impugnada, sostiene que la declaratoria de utilidad pública no la puede hacer el alcalde, porque por el mandato constitucional se requiere definición del legislador y sentencia judicial, elementos que brillan por su ausencia.
EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
La Fiscal Segunda de esta Corporación solicitó la revocatoria del fallo apelado para que, en su lugar, se dicte sentencia inhibitorio, con fundamento en lo siguiente:
"En la resolución que se impugna, el Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá resolvió dar por terminados los contratos de arrendamiento celebrados entre el Secuestre de la sucesión del señor José Secundino Navarro (sic) y Luz Marina Quimbaya y Uriel Rubiano; Erasmo Contreras y Blanca de Contreras; Pedro Rueda, Jaime Tarazona y Bernardo E. Sánchez; Juditha Villarreal Valderrama y Marco Antonio Hernández Gutiérrez.
"Quiere decir lo anterior que los efectos de la decisión de la Administración, no solamente recaen en cabeza del único demandante, sino que afectan por igual a los demás arrendatarios por cuanto se dio por terminados los contratos de arrendamiento existentes.
"La prosperidad de la acción ejercida por el demandante se fundamenta en la demostración de la ilegalidad del acto administrativo que conllevaría a la declaración, de nulidad y al restablecimiento del derecho ejercitado por los afectados. Por esto, no es posible resolver la controversia planteada en la demanda sin la presencia de todos los arrendatarios de los locales en comento.
"La demanda fue presentada solamente por uno de los interesados y se presenta en este caso la figura jurídica del litisconsorcio necesario regulada en el Art. 51 del C. de P. C. establecida para aquellos asuntos en que la cuestión litigioso debe resolverse de manera uniforme para todos los litisconsortes, ya que la indivisibilidad de la situación jurídica impide una solución diferente para quienes deben concurrir al proceso.
"Por otra parte el Art. 83 del C. de P. C. dispone que: "Cuando proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales por su naturaleza o por disposición legal, no fuere posible resolver de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas ....."
"La jurisprudencia ha establecido que "Existe litisconsorcio necesario cuando hay imposibilidad jurídica de sentenciar por separado, respecto de varias personas, sobre una relación jurídica en la que están interesadas todas ellas. En este caso, la sentencia pronunciada respecto de una sola persona, no tiene por si misma ningún valor ni puede resolver legalmente (sic) la litis."
"En el caso analizado no podía declararse la nulidad del acto acusado por legal con efectos solamente para una de las personas afectadas y quedar vigentes para las otras que no se hicieron presentes en el proceso por no haber demandado. Como no se constituyó el litisconsorcio oportunamente, no es posible, ha dicho la Sala, un pronunciamiento de mérito.
"Por las anteriores consideraciones, esta Fiscalía se manifiesta en desacuerdo con lo expuesto por el fallador de instancia y tampoco comparte la decisión de declarar la nulidad del acto administrativo respecto al único demandante señor Erasmo Contreras. Además se observa que el fallo incurre en el error de pronunciarse a favor de la señora Blanca de Contreras, cuando la mencionada señora no aparece como demandante. En consecuencia la Fiscalía solicita a la Honorable Sala, revocar la sentencia apelada y en su lugar proferir fallo inhibitorio". (fs. 171 y 172 C.).
A) Por tratarse de una cuestión relacionada con la posibilidad jurídica de entrar o no al fondo de la controversia, la Sala abordará el examen de la argumentación expuesta por su colaboradora fiscal, en tomo a la institución del litis consorcio necesario.
Sostiene la Fiscalía que en caso que ocupa la atención de la Sala, había que integrar el contradictorio por el hecho de que la resolución impugnada dio por terminados todos los contratos de arrendamiento existentes y solo uno de los arrendatarios demandó en acción de restablecimiento sin que hasta ahora se hubiera vinculado procesalmente a los demás arrendatarios.
Es evidente que los artículos 51 y 83 del C. de P. Civil están íntimamente relacionados entre sí y ambos pueden ser aplicables al procedimiento de lo contencioso administrativo por remisión del artículo 267 del C.C.A. De ahí que, como lo afirma la agencia del Ministerio Público, el hecho de que la demanda no comprenda a todas las personas que integran el litis consorcio necesario, pudiera constituirse en causal de nulidad.
Si bien es verdad que al proceso deben concurrir todas las personas que sean sujetos de las relaciones jurídicas o de los actos respecto de los cuales gira la controversia, estima la Sala que en el presente caso no era necesario integrar el contradictorio con los sujetos intervinientes en los otros contratos de arrendamiento, pues cada uno de ellos contenía una relación independiente y autónoma, así todos ellos hubiesen sido terminados por un mismo acto administrativo.
En primer lugar, porque cada vínculo negocial conserva su independencia o autonomía respecto de los demás. Cada acuerdo de voluntades define sus propias obligaciones y derechos, sin dependencia alguna con las estipuladas en los demás contratos, y las controversias que eventualmente lleguen a presentarse han de girar alrededor de las condiciones específicas de cada contrato de arrendamiento.
En segundo lugar, porque la sentencia proferida en ejercicio de la acción de restablecimiento del derecho (antes de plena jurisdicción), produce efecto de cosa juzgada inter partes, de acuerdo con el artículo 175 del C.C.A. , cuyo inciso tercero, reza:
"La sentencia dictada en procesos relativos a contratos y de reparación directa y cumplimiento, producirá cosa juzgada frente a otro proceso que tenga el mismo objeto y la misma causa y siempre que entre ambos procesos haya identidad jurídica de las partes; la proferida en procesos de restablecimiento del derecho aprovechará a quien hubiere intervenido en el proceso y obtenido esta declaración a su favor." (rayas de la Sala).
Y es que, el restablecimiento del derecho lleva implícita la individualidad de la acción, consagrada en favor de la persona que se crea lesionada en su derecho, de tal modo que solo a quien la ejercita afecta o aprovecha la decisión judicial.
Y en tercer lugar, porque la parte resolutiva del fallo apelado, limita su decisión a favor de los arrendatarios Erasmo Contreras y Blanca de Contreras, relativo al local No. 8-61 de la Calle 14 de esta, ciudad, sin incluir, como era apenas natural, a los otros arrendatarios señalados en la resolución anulada.
B) No comparte la Sala la glosa que hace la colaboradora fiscal la Corporación, en cuanto observa que:
"El fallo incurre en el error de pronunciarse a favor de las señora Blanca de Contreras, cuando la mencionada señora no aparece como demandante."
Dispone el fallo en la parte resolutiva:
"1o. Es nula la Resolución número 0209 del 10 de marzo de 1982, expedida por el Alcalde Mayor de Bogotá por la cual se dan por terminados unos contratos de arrendamiento, en cuanto se relaciona con los arrendatarios ERASMO ANTONIO CONTRERAS Y BLANCA DE CONTRERAS quienes fueron los únicos que presentaron la demanda, relativos al local No. 8-61 de la calle 14 de esta ciudad, identificado por los linderos que aparecen en el contrato privado suscrito por estos y el arrendador Jorge Zamudio Aguirre, que obra a folio 11 del expediente."
En tratándose de un contrato de arrendamiento de derecho privado regido principalmente por el Código de Comercio, y en lo no previsto en éste por el Código Civil, los coarrendatarios son solidarios en los derechos y en las obligaciones que contraen, comparten un interés común, concurren a un mismo objeto jurídico y, en consecuencia, participan por igual de los beneficios o de las cargas que la convención o el acuerdo de voluntades les reporte.
El Código del Comercio, consagra:
"Artículo 825. En los negocios mercantiles, cuando fueren varios los deudores se presumirá que se han obligado solidariamente".
Esto significa que la señora Blanca de Contreras, aunque no haya sido demandante, aprovecha los beneficios que se derivan de la nulidad del acto impugnado, por la presunción de solidaridad que asiste al contrato de arrendamiento del local comercial, suscrito como arrendataria con Erasmo Contreras.
Sobre el fenómeno jurídico de la solidaridad, esta Corporación ha sostenido, reiteradamente, la tesis de que cualquiera de los coarrendatarios se encuentra legitimado por activa o por pasiva para actuar en el litigio y que basta la comparecencia de uno de ellos para integrar el contradictorio. En sentencia del 18 de mayo de 1982, Expediente No. 3672, Ponente Dr. Jacobo Pérez Escobar, se dijo:
"De otro lado de constata, como lo afirma el señor agente del ministerio público, que los aludidos coarrendatarios únicamente el señor Alvaro Silva Romero ha instaurado la presente acción y que, por otra parte, en el auto admisorio de la demanda no se ordenó la citación del otro coarrendatario, o sea del señor Iván José Pérez Delgado. Sin embargo, en opinión de la Sala, en el presente caso no se requería que la demanda fuera incoada por los coarrendatarios ni era necesaria la citación del señor Pérez Delgado para integrar el contradictorio, por cuanto el demandante se encuentra legitimado para actuar en nombre de ambos en virtud de la solidaridad activa y pasiva por ellos pactada en el contrato de arrendamiento a que se ha hecho referencia. Pues, de conformidad con el inciso 2o. del artículo 1568 del Código Civil, 'en virtud de la convención, el testamento o de la ley puede exigirse a cada uno de los deudores o por cada uno de los acreedores el total de la deuda, y entonces la obligación es solidaria o in solidum'. (rayas del texto).
Dentro de esa perspectiva jurisprudencias y jurídica, no era necesario, entonces, que a la coarrendatario se le citara al proceso y, por tanto, hizo bien el Tribunal al fallar a favor de la señora Blanca de Contreras.
C) La sentencia apelada será confirmada, no por los motivos que expresa el a-quo, sino por las razones que la Sala expone en seguida:
1.- Naturaleza del contrato.
Está probado en el proceso:
a) Que mediante documento privado suscrito el 27 de enero de 1978, el demandante compró a Dennisee Arévalo, Rafael Guevara y Guillermo A. Rubiano, un negocio de lonchería y cafetería que funcionaba en el local situado en la calle 14 No. 8-61 de Bogotá.
La compraventa incluía todo el mobiliario, aparatos y enseres que se hallaban dentro del establecimiento, así como el good will y el derecho a usufructo del contrato de arrendamiento del inmueble donde funcionaba el establecimiento objeto de la transferencia (f. 148).
b) Que el 1o. de febrero de 1978, se celebró entre Jorge Zamudio Aguirre, de una parte, y Erasmo Contreras y Blanca de Contreras, de la otra parte, un contrato de arrendamiento del local donde funcionaba el establecimiento adquirido por el demandante, con destino únicamente a Cafetería (f. 146). Aunque el contrato no lo dice, se sabe que el arrendador actuó en su carácter de secuestre de los bienes relictos del señor Carlos Secundino Navarro.
Las condiciones del contrato de arrendamiento y la calidad de las partes lo ubican dentro de las convenciones propias del derecho común, celebrados entre personas privadas y regulados principalmente por disposiciones especiales del C. de Co. en la medida en que se trata de operaciones mercantiles (art. 20 y 21 C. de Comercio).
Los dos contratos, el de compraventa y el de arrendamiento, se complementan entre sí, como quiera que al tenor del artículo 516 del Código de Comercio, los contratos de arrendamiento forman parte integrante de los establecimientos de comercio.
Las reflexiones que anteceden conducen a la Sala a sostener que, en el caso en comento, la relación negocial de arrendamiento es de naturaleza privada y que, por sus características de operación mercantil, debía someterse a la normatividad prevista en el Código de Comercio, y, en lo no previsto en éste por el Código Civil.
2.- Cesión del contrato.
No obra en el informativo la cesión que del contrato de arrendamiento hizo el arrendador al Distrito Especial de Bogotá. Sin embargo, hay que admitir su ocurrencia por la manifestación que de la misma hace el actor en el hecho 32. de la demanda (f. 74 vto.).
El mandatario judicial de la entidad demandada alega que al cederse el contrato, el objeto del mismo cambió y se convirtió de bien privado a bien fiscal, razón por la no podía continuársele aplicando el régimen del derecho privado, sino el régimen especial del C. Fiscal del Distrito (Acuerdo, 9 de 1976).
Considera la Sala que la naturaleza del contrato analizado, celebrado bajo las normas del derecho común, no puede alterarse por una simple cesión, para transformarlo en una relación negocial distinta, especialmente si tal diferencia implica el pasar de un régimen de derecho privado a uno de derecho público, en detrimento de los derechos de unas de las partes, sin su consentimiento y sin la observancia de las regulaciones legales sobre la materia.
Si el arrendador del local, en el sub-lite, actuó en su carácter de secuestre del bien, al ceder el contrato transmitió al cesionario de los derechos y las obligaciones contraidas en virtud del principio de que "nadie puede traspasar mayor derecho que el suyo propio." (Nemo plus juris ad alium transferre potes quam quod ipse habet). Principio que traduce el Código de Comercio, así:
"Artículo 895.- La cesión de un contrato implica la de las acciones, privilegios y beneficios legales inherentes a la naturaleza de condiciones del contrato; pero no transfiere los que se funden en causas ajenas al mismo, o en la calidad o estado de la persona de los contratantes".
En ese orden de ideas, las estipulaciones que se consagraron en el contrato de arrendamiento de naturaleza privada, no podían modificarse por una simple cesión, para convertirlo en otro de naturaleza administrativa, porque el cesionario pasa a ocupar el lugar del cedente, sin recibir más de los derechos que éste posee.
3.- Competencia del Alcalde Distrital.
El acto administrativo acusado motiva la decisión de dar por terminado el contrato de arrendamiento, así:
"Que el artículo 411 del Código Fiscal faculta a la administración en calidad de arrendataria o arrendadora para dar por terminado el Contrato de arrendamiento en cualquier momento, dando aviso a la otra parte con tres meses de anticipación, cuando se presentan motivos especiales de utilidad pública que lo hagan necesario".
Observa la Sala que la Resolución 0209 guarda silencio en tomo a la cesión del contrato, circunstancia que colocaría al Distrito Especial en posición extraña a su condición de cesionaria, si no fuera porque ambas partes aceptan el hecho de la cesión.
No obstante, aun negando la calidad de cesionaria del contrato de arrendamiento, la Administración Distrital, como heredera del señor Carlos Secundino Navarro, sucedió al causante en todos sus bienes, derechos y obligaciones trasmisibles (art. 1008 C.C.).
Esto significa que la Administración Distrital, en el caso sub-judice, actuó en su doble carácter de heredera y cesionaria, pero no en su calidad de arrendadora original del local, condición sine qua non para la aplicación del Código Fiscal en este punto. En efecto, bajo el acápite "Arrendamiento", el C. Fiscal, señala:
"Artículo 405. Mediante el contrato de arrendamiento CELEBRADO por la Administración con personas naturales y jurídicas, las dos partes se obligan recíprocamente, la una a conceder el uso y goce de un bien por un tiempo determinado y la otra a pagar un precio cierto de una sola vez o periódicamente, como contraprestación." (Mayúsculas de la Sala).
Y en complementación a la norma dispuso el inciso 22. artículo 411, ibídem:
"Cuando se presenten motivos especiales de utilidad pública que lo hagan necesario, la Administración en CALIDAD DE ARRENDATARIO -sic- o ARRENDADORA podrá dar por terminado el contrato..." (mayúsculas de la Sala).
En el campo del derecho administrativo, la competencia es la facultad que tiene la autoridad para ejercer determinadas funciones. En ese orden de ideas, la doctrina distingue tres elementos que determinan la competencia del funcionario para dictar un acto administrativo: el elemento material que se relaciona con las funciones que ejerce la autoridad; el elemento territorial, que se circunscribe al limite espacial dentro del cual la autoridad ejerce sus funciones, y el elemento temporal, que dice referencia a la oportunidad en que la autoridad puede ejercer sus funciones.
El profesor Manuel María Diez, enseña:
"En el campo del derecho privado la capacidad es la regla y la incapacidad es la excepción. No existen sino las incapacidades establecidas expresamente por la ley, principio que surge del derecho positivo. Por el contrario, en el campo del derecho público la competencia supone un texto. Nadie se discierne a sí mismo una competencia. Un agente no puede dictar un acto para el cual él mismo se ha conferido nuevas facultades. El ejercicio de la competencia es obligatorio; el de la capacidad, facultativo. Por ello la competencia es una carga y no un derecho subjetivo.... Si el órgano actúa fuera de su competencia, el acto administrativo dictado es ilegítimo, tiene vicio de competencia y corresponde su nulidad. La incompetencia puede ser por razón de lugar, tiempo, de materia y de grado. Por razón de lugar es muy raro en Derecho Administrativo, ya que cada agente conoce los límites del territorio dentro del cual de debe actuar. La incompetencia por razón de tiempo puede ocurrir cuando el funcionario tomó una decisión después de vencido el término en que debe tomarla. La incompetencia por razón de materia es la más común. Tiene lugar cuando el agente dispone en materia que no le corresponde. Los supuesto de incompetencia en razón del grado pueden traer como consecuencia la anulabilidad del acto y no su nulidad, en los casos en que la delegación sustitución estuvieron permitidas." (MANUAL DE DERECHO ADMINISTRATIVO, Tomo 1, Ed. Plus Ultra, págs. 132-134).
En el caso de autos, el alcalde del Distrito Especial de Bogotá carecía del elemento material para dar por terminado un contrato de arrendamiento de naturaleza privada, pues la competencia en este evento particular era de los jueces comunes. Cosa distinta si el Distrito Especial hubiera arrendado en forma directa un bien fiscal, pues en tal evento se trataría de un contrato de naturaleza administrativa sometido a las regulaciones del Código Fiscal del Distrito.
Y si bien es cierto que, por virtud de la cesión y en razón de su carácter de nuevo propietario, el Distrito Especial de Bogotá adquirió el carácter de arrendador del inmueble en cuestión, no por ello adquirió también la facultad a que se refiere el inciso 2o. del artículo 411 transcrito, pues ella se predica de aquellos contratos celebrados desde un inicio al amparo del Código Fiscal.
En el sentir de la Sala, el alcalde del Distrito Especial de Bogotá, eligió el camino más corto para ciar por terminados los contratos de arrendamiento, eludiendo el régimen aplicable a tales casos y convirtiendo, como por arte de magia, un contrato privado en contrato administrativo. Olvidó el funcionario que sólo dentro de los parámetros previstos en el contrato y con aplicación de las normas del derecho común, puede darse por terminado un contrato de arrendamiento sobre establecimientos comerciales.
Dentro de este marco conceptual y jurídico, es evidente que el Alcalde del Distrito Especial de Bogotá, carecía de competencia para dar por terminado el contrato de arrendamiento celebrado entre el señor José Zamudio, como arrendador, y Erasmo Contreras y Blanca de Contreras, como arrendatarios.
<FALLO>. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley,
FALLA:
Confírmase la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, el día seis (6) de abril de mil novecientos ochenta y cuatro (1984), pero no por las razones del a-quo, sino por las expresadas en la parte motiva de esta providencia.
CCOPIESE, PUBLIQUESE, NOTIFIQUESE y devuélvase al Tribunal de origen.
Se deja constancia que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha dos (2) de agosto de mil novecientos noventa (1990).
CARLOS BETANCUR JARAMILLO,
Presidente de la Sala
CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA.
GUSTAVO DE GREIFF RESTREPO.
JULIO CESAR URIBE ACOSTA.
FELIX ARTURO MORA VILLATE.
Secretario.
