CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
EXPEDIENTE No. : 3933
FECHA : 12 de junio de 1997
CONSEJERO PONENTE : Dr. MANUEL S. URUETA AYOLA
<TESIS - Relatoría Consejo de Estado>.
SERVICIO DE ENERGIA ELECTRICA / ALUMBRADO PUBLICO - Cobertura / DESVIACION
DE PODER
Así las cosas, cuando la resolución 043 de 1995 dice que la competencia del municipio, para prestar el servicio de alumbrado público, abarca su perímetro urbano ".y el área rural comprendida en su jurisdicción", no hace otra cosa que darle aplicación al mandato contenido en la parte final del citado art. 57, pues con ello solo busca determinar con exactitud hasta donde puede llegar la acción de la localidad correspondiente con el propósito de prestar el servicio, o de precisar el alcance del suministro de éste, que se contrae por el municipio; y lo propio puede afirmarse respecto de las demás disposiciones que conforman la resolución acusada. Si, pues, al municipio corresponde ".prestar los servicios públicos que determine la ley." (art. 311 de la C.P.), y es de ésta donde se desprende la facultad de aquel ente, como se vio, de distribuir el alumbrado público municipal; el razonamiento contenido en la demanda para demostrar que la plurimencionada resolución 043 quebrantada ordenamientos superiores, resulta a todas luces inane, pues con ella la Comisión de Regulación de Energía y Gas obró de conformidad con el art. 57, in fine, de la ley 143 de 1994, como se ha precisado precedentemente.
AUTONOMIA DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES - Servicio público de alumbrado municipal / PRESTACION DE SERVICIO PUBLICO DE ALUMBRADO - Pautas
No aprecia la sala que se cause detrimento a la autonomía de las entidades territoriales, ni que se viole la consensualidad de los contratos que es menester celebrar con motivo de la prestación del servicio de alumbrado público municipal; ni que se favorezca la compra de energía por las empresas de servicios públicos; lo que ocurre es que, dada la importancia de la materia y su repercusión en los intereses comunitarios locales es obvio que la actividad misma por desarrollarse, así como los convenios o contratos que deben celebrarse, estén sujetos a las pautas contenidas en la res. 043, la cual, como se vio antes, se ajusta a las normas legales que tratan sobre el tema. Si bien es cierto que el parágrafo 4o. del art. 2o. de la res. 043 se refiere al acuerdo que puede celebrarse con este tipo de entidades, no es menos evidente que en el siguiente se alude, a la empresa de servicios públicos que le suministre la energía eléctrica al municipio y a ".cualquier otra persona natural o jurídica que acredite idoneidad y experiencia en la realización de dichas labores.", a lo que debe añadirse que, según el inciso 1o. ib. "Es competencia del municipio prestar el servicio de alumbrado público dentro del perímetro urbano y el área rural comprendida en su jurisdicción", lo que significa que, en primer término, la prestación del servicio incumbe al municipio, quien a su vez está facultado para convenir el suministro, sin que esto conduzca ineluctablemente a la contratación que el actor señala como obligatoria por virtud del acto administrativo demandado.
CONTRATO DE SUMINISTRO, MANTENIMIENTO Y EXPANSION DEL SERVICIO DE ALUMBRADO
PUBLICO - Aspectos / COMISION DE REGULACION DE ENERGIA - Facultades
Cuando en el art. 8o. de la res. 043 se señalan los distintos aspectos que deben contener los contratos de suministro, mantenimiento y expansión del servicio de alumbrado público, no se hace sino, por parte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, expedir un ordenamiento encaminado a asegurar "la disponibilidad de una oferta energética eficiente" (art. 23 literal a), de la ley 143 de 1994), el cual no puede entenderse, dada la importancia de sus objetivos y la materia a que se refiere, como cercenamiento de la consensualidad contractual, pues las partes, no obstante ser ello así, entre cruzan libremente sus voluntades, pero sin dejar de tener en cuenta el especial propósito del vínculo en que se involucran.
CONTRATO DE SERVICIO PUBLICO DE ALUMBRADO - Apropiacion presupuestal
Es apenas obvio desde el punto de vista presupuestal, que si una de las entidades referidas en la norma dicha contrae obligaciones como motivo del servicio de alumbrado público, haga las apropiaciones que son de rigor con el fin de solucionarlas del modo y en la oportunidad convenida, todo con sujeción a las normas legales del presupuesto.
EXONERACION EN EL PAGO DE SERVICIO PUBLICO DE ALUMBRADO - Improcedencia
La prohibición de exonerar al municipio del suministro de energía eléctrica a que hace referencia el parágrafo del art. 6o de la res. 043 acusada, armoniza con la previsión que contiene el art. 99.9 de la ley 142 de 1994 en el sentido de que ".no exista exoneración en el pago de los servicios de que trata esta ley para ninguna persona natural o jurídica".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
CONSEJERO PONENTE: DR. MANUEL S. URUETA AYOLA
Santa Fe de Bogotá, D.C., doce (12) de junio de mil novecientos noventa y siete (1.997).
Expediente No. 3933
Actor. RAFAEL ALBERTO GAITAN GOMEZ
Procede la Sala a dictar sentencia en el caso de la referencia, promovido por Rafael Alberto Gaitán Gómez, dentro del marco de la acción consagrada en el artículo 84 del C.C.A., a fin de que se declare la nulidad de los apartes subrayados de los artículos 1o., 2o., parágrafo del artículo 4o., 5o., parágrafo del artículo 6o., 7o., 8o., 9o., y 10., de la resolución 043 del 23 de octubre de 1995, expedida por la Comisión de Regulación de Energía y Gas "Por la cual se regula de manera general el suministro y el cobro que efectúen las empresas de servicios públicos domiciliarios a municipios por el servicio de energía eléctrica que se destine para alumbrado público".
"ARTICULO 1o. DEFINICIONES. Para efectos de la presente Resolución se tendrán en cuenta las siguientes definiciones:
"SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO: Es el servicio público consistente en la iluminación de las vías públicas, y demás espacios de libre circulación que no se encuentren a cargo de ninguna persona natural o jurídica de derecho privado o público, diferente del municipio, con el objeto de propiciar la visibilidad adecuada para el normal desarrollo de las actividades tanto vehiculares como peatonales. También se incluirán los sistemas de semaforización y relojes electrónicos instalados por el Municipio. Por las vías públicas se entienden los senderos peatonales y públicos, calles y avenidas de tránsito vehicular.
"SUMINISTRO: Es la cantidad de energía eléctrica que el municipio o distrito contrata con una empresa de servicios públicos para dotar a sus habitantes del servicio de alumbrado público.
"MANTENIMIENTO: Es la revisión y reparación periódica de todos los dispositivos y redes involucrados en el servicio de alumbrado público, de tal manera que pueda garantizarse a la comunidad del municipio un servicio eficiente y eficaz.
"EXPANSION: Es la extensión de nuevas redes y transformadores exclusivos de alumbrado público por el desarrollo vial o urbanístico del municipio o por el redimensionamiento del sistema existente.
"SERVICIO PUBLICO DOMICILIARIO DE ENERGIA ELECTRICA: Es el transporte de energía eléctrica desde las redes regionales de transmisión hasta el domicilio del usuario final, incluida su conexión y medición.
"ARTICULO 2o .RESPONSABILIDAD EN LAS ETAPAS DE PRESTACION DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO. Es competencia del Municipio prestar el servicio de alumbrado público dentro del perímetro urbano y el área rural comprendidas en su jurisdicción.
"El Municipio es responsable del mantenimiento de los postes, redes, transformadores exclusivos para alumbrado público, luminarias y demás elementos destinados para la prestación del servicio en los términos que se señalen en el convenio o contrato respectivo, para lo cual se tendrá en cuenta la propiedad de las redes y demás elementos destinados al servicio. Deberá, igualmente, velar por la incorporación de los avances tecnológicos que permitan hacer un uso más eficiente de la energía eléctrica destinada para tal fin, así como la de elementos que ofrezcan la mejor calidad de iluminación, según la capacidad económica del municipio. Para realizar el mantenimiento se debe tener en cuenta la norma técnica colombiana correspondiente.
"También le corresponde al municipio desarrollar la expansión de su sistema de alumbrado público, sin perjuicio de las obligaciones que señalen las normas urbanísticas o de planeación municipal a quienes acometan proyectos de desarrollo urbano.
"El suministro de energía eléctrica para el servicio de alumbrado público es responsabilidad de la empresa distribuidora o comercializadora con quien el municipio acuerde el suministro, mediante convenios o contratos celebrados con tal finalidad. Las características técnicas de la prestación del servicio se sujetarán a lo establecido en los Códigos de Distribución y de Redes.
"El Municipio podrá realizar el mantenimiento y la expansión por su propia cuenta o mediante convenio o contrato celebrado con la misma empresa de servicios públicos que le suministre la energía eléctrica o con cualquier otra persona natural o jurídica que acredita idoneidad y experiencia en la realización de dichas labores. En todo caso, dichas actividades se cumplirán con sujeción a la normalización técnica aplicable.
(..)
ARTICULO 4o. Determinacion del Consumo.
(..)
"PARAGRAFO. El Municipio deberá actualizar los inventarios de que trata este artículo con la expansión o redimensionamiento del sistema de alumbrado público y revisarlo, por lo menos, una vez cada tres años.
"ARTICULO 5o . SISTEMA TARIFARIO. Cuando exista medición, la tarifa de suministro de energía del servicio de alumbrado público, será igual a la tarifa monomia oficial correspondiente al nivel de tensión en el cual se encuentre conectado el medidor.
"La tarifa de suministro de energía de alumbrado público para los municipios que no tengan medición de energía será igual a la tarifa monomia del servicio oficial correspondiente al nivel de distribución secundaria.
"El servicio de alumbrado público no causará los derechos de conexión, debido a que el municipio debe asumir los costos de mantenimiento y expansión del servicio.
"En el evento en que el municipio esté en capacidad de recibir la energía para el servicio de alumbrado público en un solo punto o, aunque teniendo diferentes puntos de suministro cualquiera de ellos tenga una demanda máxima superior de 2 MW o el límite que establezca la Comisión de Regulación de Energía y Gas, se considerará como usuario no regulado.
"PARAGRAFO. Para considerar el servicio de alumbrado público de un Municipio como usuario no regulado es necesario que exista medición, y que ésta se adecúe a lo establecido en el Código de Medida.
"ARTICULO 6o . FACTURACION, La empresa distribuidora o comercializadora facturará mensualmente o bimestralmente el servicio de alumbrado público al municipio, de acuerdo con el sistema de facturación que tenga autorizado la empresa suministradora de energía eléctrica.
"PARAGRAFO. El municipio está obligado al pago oportuno del suministro de energía eléctrica y en ningún caso habrá lugar a la exoneración del pago, por expresa prohibición legal . La empresa distribuidora o comercializadora y el respectivo municipio podrán acordar modalidades de pago, con sujeción a las disposiciones legales vigentes.
"ARTICULO 7o. SISTEMA DE PAGO. El municipio se someterá a los procedimientos para los pagos por concepto del servicio público de energía que tenga establecidos la empresa de servicios públicos con quien acuerde el suministro para los usuarios oficiales. Estos procedimientos incluyen los definidos para los plazos de vencimiento y sanciones por mora en los pagos.
"De acuerdo con las leyes 142 y 143, la Nación, las demás entidades territoriales, las entidades descentralizadas de aquélla y éstas, así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas u órganos que integran la estructura del Estado, en todos los órdenes y niveles, incorporarán en sus respectivos presupuestos apropiaciones suficientes para satisfacer las obligaciones económicas contraidas por el uso del servicio de alumbrado público, las cuales se deberán cancelar en las fechas en que se hagan exigibles.
"Es deber del Contralor General de la República y de los contralores departamentales y municipales, según el caso, cerciorarse de que los funcionarios que tienen la responsabilidad de preparar los proyectos de presupuesto, de ejecutar apropiaciones y de cancelar las obligaciones, incorporen y realicen los pagos derivados de ellas. A quienes no lo hagan se les sancionará en la forma prevista en las normas vigentes, inclusive solicitando su destitución a la autoridad nominadora competente, sin perjuicio de las responsabilidades civil y penal que puedan corresponderles.
"ARTICULO 8o. CONTRATO DE SUMINISTRO, MANTENIMIENTO Y EXPANSION DEL SERVICIO DE ALUMBRADO PUBLICO. Con sujeción a las normas que lo rigen, el Municipio podrá celebrar convenios o contratos para el suministro, mantenimiento y expansión del servicio de alumbrado público. Los contratos deberán contener, como mínimo, los siguientes aspectos:
"8.1 SUMINISTRO:
"1. Objeto
"2. Obligaciones y deberes de las partes contratantes (condiciones especiales del suministro).
"3. Estado actual del servicio (inventario de luminarias).
"4. Forma de lectura y estimación del consumo (de acuerdo con lo establecido en la presente Resolución).
"5. Tarifas del suministro (la cual debe corresponder a la determinada por la entidad competente).
"6. Períodos de facturación.
"7. Forma de pago.
"8. Intereses moratorios.
"9. Causales de revisión del convenio.
"10. Causales de terminación anticipada.
"11. Duración del contrato.
"8.2 MANTENIMIENTO:
"1. Objeto.
"2. Obligaciones y deberes de las partes contratantes (condiciones especiales de mantenimiento).
"3. Estado actual del servicio (inventario de luminarias).
"4. Modalidad y periodicidad del mantenimiento.
"5. Valor del servicio del mantenimiento.
"6. Metodología para su cálculo.
"7. Facturación.
"8. Forma de pago.
"9. Causales de revisión del convenio.
"10. Causales de terminación anticipada.
"11. Duración del contrato.
"8.3 EXPANSION:
"1. Objeto
"2. Obligaciones y deberes de las partes contratantes (condiciones especiales de la expansión).
"3. Estado actual del servicio (inventario de luminarias).
"4. Modalidad y periodicidad de la expansión.
"5. Valor del servicio de la expansión.
"6. Metodología para su cálculo.
"7. Facturación.
"8. Forma de pago.
"9. Causales de revisión del convenio.
"10. Causales de terminación anticipada.
"11. Duración del contrato.
"Las actividades de que trata el presente artículo podrían ser desarrolladas por uno o varios contratistas, a juicio de la entidad contratante. En cualquier caso, debe tenerse en cuenta el principio de eficiencia, que procura una correcta utilización y asignación de los recursos disponibles.
"ARTICULO 9o. MECANISMO DE RECAUDO. El municipio es responsable del pago del suministro, mantenimiento y expansión del servicio. Este podrá celebrar convenios con las empresas de servicios públicos, con el fin de que los cobros se efectúen directamente a los usuarios, mediante la utilización de la infraestructura de las empresas distribuidoras.
"PARAGRAFO 1o. Los convenios estipularán la forma de manejo y administración de dichos recursos por parte de las empresas de servicios públicos. Estas no asumirán obligaciones por manejo de cartera, y en todo caso, el municipio les cancelará la totalidad de la deuda por el servicio de alumbrado público, dentro de los períodos señalados para tal fin.
"PARAGRAFO 2o. El municipio no podría recuperar más de los usuarios que lo que paga por el servicio incluyendo expansión y mantenimiento.
"ARTICULO 10. TRANSICION. Los municipios y las empresas distribuidoras o comercializadoras de energía eléctrica tendrán plazo hasta el 30 de junio de 1996 para adecuar sus mecanismos administrativos de operación y aplicar la presente Resolución. No obstante, las empresas distribuidoras continuarán prestando el servicio en los términos acordados y en los convenios que hubieren celebrado con las entidades territoriales que se encuentren vigentes y no resulten contrarias a las disposiciones legales aplicables a esta materia".
Señala el actor las siguientes normas: artículos 1o., 38, 121, 287, 288, 311, 356, 357, 362 y 367 de la Constitución Política; 1o., 2o., 21 y 22 de la Ley 60 de 1993; 32 y 40 de la Ley 80 de 1993; 1o., y 2o. de la Ley 136 de 1994; 1o., 5o, 6o inciso 1, 12, 14 (14.21 y 14.25), 31 inciso 1; 73, 74, 128 y 132 de la Ley 142 de 1994; 8 inciso 1; 20, 23, 43, 85 y 95 de la Ley 143 de 1994.
En cuanto al artículo 1o. de la resolución 043 de 1995 acusada, la parte actora sostiene que al precisar qué debe entenderse por servicio de alumbrado público, suministro, mantenimiento y expansión, y al radicar en los municipios esas competencias y funciones, se traspasaron los límites fijados en la Constitución, la cual no autorizó que se asignara dicha competencia por la Comisión de Energía y Gas Combustible a las entidades territoriales, en materia de servicio de alumbrado público, pues tal capacidad para distribuir competencias, "según el régimen constitucional de distribución de competencias en la descentralización territorial, le está reservada a la ley".
Agrega que se incurrió en violación de la ley, pues ésta no señala como de cargo de los municipios la obligación de prestar el servicio de alumbrado público sin la asignación concomitante de recursos suficientes para ello; ni es posible disponer de recursos pertenecientes al municipio para que cumpla unas obligaciones que en materia de alumbrado público no le han sido asignadas por la ley. Anota, así mismo, que con esa asignación de competencias, la Comisión de Regulación de Energía y Gas lo que busca es favorecer a las empresas de servicios públicos mediante ".. la compra de energía eléctrica a cargo de los municipios..".
Y señala, además, lo siguiente :
a. Se vulnera el principio de consensualidad de los contratos, ya que se impone que el suministro de energía se contrate con una empresa comercializadora o distribuidora sin respetar el principio de la autonomía de la voluntad por causa de la obligatoriedad de lo preceptuado en el artículo 2o. de la resolución demandada.
b. En cuanto al parágrafo del artículo 4o., al municipio no se le puede asignar competencia alguna en materia de alumbrado público y menos para determinar un consumo al que no se le puede obligar por vía normativa.
c. Despréndese de lo anterior que de conformidad con el sistema tarifario no se puede tomar al municipio ni como prestador del servicio ni como usuario de éste, ni tampoco como responsable del mantenimiento y expansión del servicio, tal como se dijo al sustentar el cargo contra el artículo 1o.
d. El parágrafo del artículo 6o. de la resolución 043 se refiere a una prohibición legal inexistente, "sobre la exoneración del pago que haga una empresa a un municipio por el suministro de energía eléctrica..", pues lo que la ley consagra es la obligación de incluír en los presupuestos de las entidades rubros "para el pago de energía eléctrica", sin que se prohiba "a las empresas de servicios públicos exonerar del pago a los usuarios".
e. Se obliga a los municipios a agregar a sus presupuestos ".. recursos para atender las obligaciones que contraigan por el uso del alumbrado público", obligaciones que en parte alguna de las leyes 142 y 143 se encuentran definidas.
f. En cuanto al artículo 8o, dado que la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible no está facultada "..para asignar competencia en materia de alumbrado público ni en ninguna otra", no es posible mantener el municipio como referencia "para la prestación del servicio de alumbrado público".
g. Los textos acusados se oponen a los principios referentes a "la organización administrativa fundada en la descentralización territorial, como son la distribución de competencias, la asignación de recursos suficientes, la autonomía patrimonial de las entidades territoriales, la consensualidad de los contratos y la autonomía de la empresa de servicios públicos, en la medida que asigna competencias sobre alumbrado público, sin tener tal facultad, a los municipios, y los obliga a celebrar contratos en los que las partes participan no por su voluntad sino por disposición de la norma demandada, además con contenidos que no le es dable definir a la Comisión de Regulación de Energía y Gas Combustible".
La Nación - Ministerio de Minas y Energía - Comisión de Regulación de Energía y Gas, luego de oponerse a las pretensiones formuladas por la parte actora, hizo las siguientes apreciaciones :
a. A los municipios corresponde gestionar todos aquellos intereses que tienen un ámbito puramente local; y aunque no se haya precisado de manera clara la competencia para prestar un servicio determinado, se puede establecer, con base en los principios constitucionales de coordinación, concurrencia y subsidiariedad que consagra el artículo 288 de la C. P. cuál es la autoridad competente, como ya lo ha hecho la jurisprudencia de la Corte en materia de transporte. En la medida en que el alumbrado público tiene un carácter local, es claro que el mismo en principio corresponde al municipio.
b. Si el municipio puede, a la luz de la ley 143 de 1994, celebrar contratos de concesión (art. 55) relacionados con el servicio público de electricidad, conclúyese que el municipio debe asegurar la prestación del servicio de alumbrado eléctrico, pues no podría conceder un servicio que no le corresponda, pero sobre todo si se tienen en cuenta el artículo 57 ibídem, que otorga al municipio la competencia en materia de distribución de electricidad, y el carácter local del alumbrado.
c. Las leyes 97 de 1913 y 84 de 1915 prevén la posibilidad de establecer un impuesto para la prestación del servicio de alumbrado público, pues ésta es función tradicional de los municipios, no siendo así pertinentes la cita de las normas constitucionales y legales que como violadas hace la parte actora, sobre el traslado de competencias de otras autoridades a la órbita municipal. Existe entonces un mecanismo financiero para atender la prestación de dicho servicio, lo cual desvirtúa el argumento de que no existe asignación de recursos para tal efecto.
d. La resolución acusada no viola el principio de consensualidad, pues no exige que se cumplan determinadas formas para efectos de la formación del contrato.
e. Tampoco viola con la precisión del contenido de los contratos de suministro, ni la ley ni la libertad contractual, pues la Comisión de Regulación de Energía, en desarrollo de sus facultades, puede tomar medidas para asegurar la debida prestación del servicio como lo dispone la ley 143 de 1994; servicio que debe prestarse para satisfacer el interés general dentro del marco de la constitución y la ley, lo cual no puede entenderse como violación de la autonomía de las empresas.
f. La resolución 043 no asigna competencia a los municipios, sino que reitera las ya existentes, que emanan de la Constitución y la ley. La finalidad de la resolución es regular la relación existente entre una empresa productora o comercializadora de energía y un usuario, el municipio.
g. No hay desviación de poder, pues la resolución acusada aplica el principio según el cual el valor del servicio debe cobrarse; por lo que no debe exonerarse de su pago a ninguna persona natural o jurídica (art. 99.9.L. 142 /94).
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO.
Considera el Ministerio Público que las súplicas de la demanda están llamadas a prosperar, por cuanto, por una parte, las normas especiales en materia de servicios públicos contenidas en las leyes 142 y 143 de 1994 no disponen que pese sobre los municipios la obligación ".. de asumir los costos del servicio de alumbrado público, concepto que tampoco fue definido por las citadas leyes".
Y agrega :
"La resolución acusada introduce nuevas definiciones en materia de servicios públicos así como consagra competencias nuevas, no previstas en las leyes especiales a los municipios, desbordando sus facultades legales. De las disposiciones constitucionales y legales referidas es claro que el Constituyente le defirió a la ley exclusivamente la facultad de asignar competencias a las entidades territoriales.
"La facultad reguladora está prevista en sentido amplio en el artículo 20 de la ley 143 de 1994, el artículo 23 ibídem precisa las funciones de la Comisión de Regulación de Energía y Gas y en ninguna de ellas previó la obligación del municipio de asumir el costo del servicio de alumbrado público".
Un primer interrogante respecto de las censuras de la demanda es, ante todo, el que se relaciona con la labor desarrollada por la Comisión de Regulación de Energía y Gas a través del acto materia de la impugnación, es decir, la resolución 043 del 23 de octubre de 1995, tendiente a esclarecer si mediante ésta se señala o no, a las entidades territoriales municipales, competencia para prestar el servicio de alumbrado eléctrico y si, en consecuencia, dicha Comisión obró, o no, por fuera de la órbita de sus atribuciones.
De conformidad con el artículo 55 de la Ley 143 de 1994, "mediante el contrato de concesión, la Nación, el departamento, el municipio o distrito competente podrán confiar en forma temporal la organización, prestación, mantenimiento y gestión de cualquiera de las actividades del servicio público de electricidad a una persona jurídica privada o pública o a una empresa mixta, la cual lo asume por su cuenta y riesgo, bajo la vigilancia y el control de la entidad concedente" (inc. 1).
El artículo 57 ibídem consagra la competencia del municipio para otorgar contratos de concesión en ".. lo atinente a la distribución de electricidad" y agrega que "corresponderá a la Comisión de Regulación de Energía y Gas precisar el alcance de las competencias señaladas".
Fluye espontáneamente de las normas anteriores que la prestación del servicio de distribución de electricidad, a nivel local, radica en cabeza del municipio, pues de ser cierto lo afirmado por la actora sería ilógico que pudiese conceder dicho servicio a personas jurídicas, privadas o públicas, a fin de que procedieran a su explotación, bajo su vigilancia y control.
Así las cosas, cuando la resolución 043 de 1995 dice que la competencia del municipio, para prestar el servicio de alumbrado público, abarca su perímetro urbano ".. y el área rural comprendida en su jurisdicción", no hace otra cosa que darle aplicación al mandato contenido en la parte final del citado artículo 57, pues con ello solo busca determinar con exactitud hasta donde puede llegar la acción de la localidad correspondiente con el propósito de prestar el servicio, o de precisar el alcance del suministro de éste, que se contrate por el municipio; y lo propio puede afirmarse respecto de las demás disposiciones que conforman la resolución acusada.
Si, pues, al municipio corresponde "..prestar los servicios públicos que determine la ley .." (art. 311 de la C.P.), y es de ésta de donde se desprende la facultad de aquel ente, como se vio, de distribuir el alumbrado público municipal; el razonamiento contenido en la demanda para demostrar que la plurimencionada resolución 043 quebranta ordenamientos superiores, resulta a todas luces inane, pues con ella la Comisión de Regulación de Energía y Gas obró de conformidad con el artículo 57, in fine, de la ley 143 de 1994, como se ha precisado precedentemente.
2. La violación de la ley y la desviación de poder que se le endilgan en la demanda al acto acusado parten de la base de que por medio éste se determinó o decidió que el municipio tuviera competencia para prestar el servicio de alumbrado público; apreciación inadmisible de conformidad con las razones expuestas precedentemente. Por lo que carece de asidero sostener que con la resolución 043 se haya dispuesto de recursos pertenecientes a los municipios para atender obligaciones que no le fueron señaladas por el legislador, o también que se haya favorecido la compra de energía eléctrica por las empresas de servicios públicos, rompiendo la relación que debe existir entre prestador - usuario. Se aprecia, sí, que por medio de la resolución acusada se crea un mecanismo para que el municipio acuerde el suministro de energía con una empresa distribuidora y comercializadora; para que con ésta, o cualquier otra persona natural o jurídica, contrate la expansión del sistema de alumbrado público o el mantenimiento correspondiente. Así mismo, señala el procedimiento para determinar el consumo, bien sea con base en medidores, o ya con fundamento en cálculos, debiendo efectuar la actualización de los inventarios requeridos para medir el consumo, bien sea con base en medidores, o ya con fundamento en cálculos, debiendo efectuar la actualización de los inventarios requeridos para medir el consumo, y las revisiones que sean del caso cada tres años; también precisa, por una parte, lo relacionado con la facturación y la obligación del municipio de pagar el suministro de energía eléctrica, sin derecho a exoneración, y las modalidades que pueden convenirse para efectuar dicho pago, y, por otra, el deber de incorporar en su presupuesto "..apropiaciones suficientes para satisfacer las obligaciones económicas contraídas por el uso del servicio de alumbrado público, las cuales se deberán cancelar en las fechas en que se hagan exigibles"; deber cuyo cumplimiento es inspeccionado por el contralor correspondiente. Por último, regula lo concerniente al contrato de suministro, mantenimiento y expansión del servicio de alumbrado público y el mecanismo que debe seguirse para el pago de ello.
Examinado el conjunto de las normas que componen la resolución 043, se aprecia su indiscutible propósito de ofrecer un
servicio público eficiente, es decir, con capacidad para satisfacer las necesidades de cada localidad, bien sea de modo directo por el municipio, bien porque se contrate el suministro con entidades privadas o públicas, ora porque el mantenimiento y expansión del servicio lo lleve a cabo aquella entidad territorial, ya, en fin, porque lo convenga del modo más favorable para las aspiraciones de la comunidad. También se observa la pertinente previsión para la viabilidad financiera del servicio, como cuando se impone la obligación de efectuar las apropiaciones presupuestales (art. 7o resol. 043), lo cual, sin duda, se ajusta a la previsión del literal a) del artículo 23 de la Ley 143 de 1994 sobre las funciones de la Comisión de Regulación de Energía y Gas con relación al servicio de electricidad, cuyo texto asigna a la Comisión la función de "Crear las condiciones para asegurar la disponibilidad de una oferta energética eficiente, capaz de abastecer la demanda bajo criterios sociales, económicos, ambientales y de viabilidad financiera, promover y preservar la competencia".
No aprecia la Sala que se cause detrimento a la autonomía de las entidades territoriales, ni que se viole la consensualidad de los contratos que es menester celebrar con motivo de la prestación del servicio de alumbrado público municipal; ni que se favorezca la compra de energía por las empresas de servicios públicos; lo que ocurre es que, dada la importancia de la materia y su repercusión en los intereses comunitarios locales es obvio que la actividad misma por desarrollarse, así como los convenios o contratos que deben celebrarse, estén sujetos a las pautas contenidas en la resolución 043, la cual, como se vio antes, se ajusta a las normas legales que tratan sobre el tema.
Si se examina el artículo 2o. de la resolución impugnada por el actor, no se ve, como lo sostiene éste, que se imponga obligación alguna de contratar el suministro de energía con una empresa comercializadora o distribuidora; si bien es cierto que el párrafo 4o. del artículo 2o. de la resolución 043 se refiere al acuerdo que puede celebrarse con este tipo de entidades, no es menos evidente que en el siguiente se alude, a la empresa de servicios públicos que le suministre la energía eléctrica al municipio y a "..cualquier otra persona natural o jurídica que acredite idoneidad y experiencia en la realización de dichas labores..", a lo que debe añadirse que, según el inciso 1o. Ib., "Es competencia del municipio prestar el servicio de
alumbrado público dentro del perímetro urbano y el área rural comprendida en su jurisdicción"; lo que significa que, en primer término, la prestación del servicio incumbe al municipio, quien a su vez está facultado para convenir el suministro, sin que esto conduzca ineluctablemente a la contratación que el actor señala como obligatoria por virtud del acto administrativo demandado.
Los contratos, como cualesquiera actos jurídicos, persiguen determinados propósitos, buscan fines concernientes a las partes que intervienen en la relación jurídico material; fines que no son nada distinto del logro de sus aspiraciones o satisfacción de sus intereses. Y esta idea de carácter general encuentra soporte en el artículo 3o. de la ley 80 de 1993 "Por la cual se expide el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública", según el cual "Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellas en la consecución de dichos fines. Los particulares, por su parte, tendrán en cuenta al celebrar y
ejecutar contratos con las entidades estatales que, además de la obtención de utilidades cuya protección garantiza el Estado, colaboran con ellas en el logro de sus fines y cumplen una función social que, como tal, implica obligaciones".
De modo que cuando en el artículo 8o. de la resolución 043 se señalan los distintos aspectos que deben contener los contratos de suministro, mantenimiento y expansión del servicio de alumbrado público, no se hace sino, por parte de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, expedir un ordenamiento encaminado a asegurar "la disponibilidad de una oferta energética eficiente" (arts. 23, literal a, de la Ley 143 de 1994 ), el cual no puede entenderse, dada la importancia de sus objetivos y la materia a que se refiere, como cercenamiento de la consensualidad contractual, pues las partes, no obstante ser ello así, entrecruzan libremente sus voluntades, pero sin dejar de tener en cuenta el especial propósito del vínculo en que se involucran.
Finalmente, hay otros dos aspectos de la resolución, en relación con los cuales el actor también manifiesta su inconformidad: el primero, referente a que "..la Nación, las demás entidades territoriales, las entidades descentralizadas de aquellas y éstas, así como las entidades descentralizadas indirectas y las demás personas jurídicas u órganos que integran la estructura del Estado, en todos los órdenes y niveles, incorporarán en sus respectivos presupuestos apropiaciones suficientes para satisfacer las obligaciones económicas contraídas por el uso del servicio de alumbrado público, las cuales se deberán cancelar en las fechas en que se hagan exigibles". Y el segundo aspecto se refiere a la obligación del municipio de pagar oportunamente el suministro de energía eléctrica sin que pueda tener lugar "la exoneración del pago, por expresa prohibición legal".
En cuanto al primer aspecto, cabe anotar que no se aprecia que se oponga a mandatos u ordenamientos de carácter superior como los señalados en la demanda, a lo que se añade que es apenas obvio, desde el punto de vista presupuestal, que si una de las entidades referidas en la norma dicha contrae obligaciones con motivo del servicio de alumbrado público, haga las apropiaciones que son de rigor con el fin de solucionarlas del modo y en la oportunidad convenida, todo con sujeción a las normas legales del presupuesto.
Y en cuanto al segundo, la prohibición de exonerar al municipio del suministro de energía eléctrica a que hace referencia el parágrafo del artículo 6o de la resolución 043 acusada, armoniza con la previsión que contiene el artículo 99.9 de la ley 142 de 1994 en el sentido de que ".. no existirá exoneración en el pago de los servicios de que trata esta ley para ninguna persona natural o jurídica".
Las consideraciones expuestas anteriormente conducen, pues, a la desestimación de las súplicas impetradas por el actor.
En consecuencia, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, en desacuerdo con el concepto de la Procuradora Primera Delegada (E), administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
Deniéganse las súplicas de la demanda.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.
La anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 12 de junio de 1997.
MANUEL S. URUETA AYOLAPresidente
ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
