CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN TERCERA
CONSEJERO PONENTE: RICARDO HOYOS DUQUE
FECHA: Bogotá, D.C., cinco (5) de abril de dos mil uno (2001)
REF: Radicación número 3057
ACTOR: ACERÍAS PAZ DEL RIO S.A
DEMANDADO: Nación - MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA-
<TESIS - Relatoría Consejo de Estado>
SUBSUELO - Modalidades legales para la explotación / YACIMIENTOS DE RESERVA ESPECIAL - Entrega por aportes a las Empresas o Sociedades del Estado / ZONAS DE RESERVA ESPECIAL - Explotación por el sistema de aporte
No hay duda de que los yacimientos sobre los cuales se plantea la controversia pertenecen a la Nación por mandato constitucional (art. 202 C.N.) y que por ello bien pudo entregarlos ya fuera en aporte o en arriendo tal como lo autorizaba la ley 54 de 1939 hasta tanto se expidió la ley 20 de 1969, la cual estableció una variación importante en la explotación del subsuelo de la Nación, ya que a partir de su expedición todas las minas quedaron sujetas al sistema de concesión, del aporte o del permiso. En cuanto a los yacimientos declarados de reserva especial , sólo podía darlos en aporte a empresas industriales y comerciales del Estado o a sociedades de economía mixta que tuviesen una participación oficial mínima del 51 o/o del respectivo capital. Esta fue la razón por la cual el gobierno nacional expidió el decreto No. 1179 de 1980 y la resolución 0795 de ese mismo año, actos demandados en este proceso, por medio de los cuales declaró de reserva especial los yacimientos ofrecidos en aporte a Acerías Paz del Río y se los concedió en cambio a Ecominas y a Carbocol, empresas del Estado que cumplían con las anteriores condiciones. En este orden de ideas, la sociedad actora no tenía al 22 de diciembre de 1969 un título específico de parte del Estado para explotar los yacimientos que le permitiera demostrar la existencia de un derecho adquirido, en los términos del art. 30 de la Constitución anterior (art. 58 de la actual) y 3º del decreto 1275 de 1970. Y si bien después de esta fecha la Nación realizó trámites encaminados a ceder los yacimientos prometidos a la Empresa Acerías Paz del Río S.A, tal situación no consolidó ningún derecho a su favor porque dicho contrato no se perfeccionó, vale decir, no culminó con las formalidades establecidas por los arts. 39 y 42 del decreto ley 150 de 1976 en cuanto no se sometió a la revisión del Consejo de Estado ni se elevó a escritura pública la cesión del aporte social correspondiente. Así mismo, la sociedad actora no podía ser titular de ese aporte, ya que si bien la ley 45 de 1947 la creó "como institución semioficial, quedando facultado el gobierno para transformarla en empresa oficial, si no concurriere a su financiación el capital privado nacional o extranjero" (art. 1º) y en el evento de organizarse como institución semioficial suscribiría un mínimo del 51% de su capital (art. 3º), mediante el decreto 2792 de 1955 se autorizó al gobierno nacional para vender al Banco de la República las acciones que poseía en Acerías Paz del Río S.A. De esta manera dicha empresa se convirtió en entidad particular o privada.
Nota de Relatoría: Ver sentencias de la Corte Suprema de Justicia, Sala Plena del 9 de noviembre de 1929, Gaceta Judicial No. 1814 y de la Sala Plena del Consejo de Estado, del 21 de mayo de 1993, Exp. S-058.
MERA EXPECTATIVA - No constituyen derecho contra la ley que las anule / DERECHO ADQUIRIDO - Inexistencia / APORTE SOCIAL DE LA NACION - Improcedencia / ACERIAS PAZ DEL RIO S.A. - Inexistencia de derecho adquirido
De acuerdo con el art. 17 de la ley 153 de 1887 "Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley que las anule o cercene". La Corte Suprema de Justicia ha dicho que "la noción de derecho adquirido estriba en las relaciones de derecho que producen los hechos legalmente consumados, como que aquellos hacen parte de nuestro patrimonio. De manera que en último análisis los derechos adquiridos quedan comprendidos en la idea de propiedad considerada en toda su amplitud y en todas sus manifestaciones". (Sentencia del 2 de marzo de 1918). En el caso concreto los conceptos derechos constituidos y derechos adquiridos ampararían únicamente aquellas situaciones jurídicas concretas e individualizadas que se tornaron irrevocables por haberse perfeccionado con anterioridad a la vigencia de la ley 20 de 1969, esto es, que a esa fecha el yacimiento se hubiera transferido debidamente. Esto significa que la situación jurídica individual que la actora alega a su favor con base en el decreto 323 de 1951 no se consolidó, toda vez que el aporte social de la Nación nunca se hizo, ya que fue sometido a nuevas condiciones que no se cumplieron y la promesa de contrato de cesión no se elevó a escritura pública por estar ya vigente la ley 20 de 1969, la cual declaró dichos yacimientos de reserva nacional y susceptibles de ser dados como aporte solamente a entidades estatales.
Nota de Relatoría: Ver sentencias del 12 de marzo de 1918 y del 29 de agosto de 1963, de la Corte Suprema
Sección Tercera, 01/04/05, Exp. 3057, Ponente: Dr. Ricardo Hoyos Duque, Actor: Acerías Paz del Río S.A.
<EXPEDIENTE:>
Procede la Sala a decidir la demanda instaurada por ACERIAS PAZ DEL RIO S.A, mediante apoderado judicial y en ejercicio de la acción de plena jurisdicción prevista en la ley 167 de 1941, hoy de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 del C.C.A) presentada el 23 de septiembre de 1980, en la cual solicita se hagan las siguientes declaraciones:
"PRIMERO.- Que es nulo el decreto número 1179 de 1980 (mayo 16), dictado por el señor Presidente de la República y su Ministro de Minas y Energía, "Por el cual se declaran de reserva especial unos yacimientos de minerales y se dictan otras disposiciones".
" SEGUNDO.- Que es nula la Resolución número 000794 de 1980 (mayo 16), dictada por el señor Ministro de Minas y Energía, "Por la cual se resuelve una oposición a un aporte de minas y se decide acerca de este último".
"TERCERO.- Que es nula la Resolución número 000795 de 1980 (mayo 16), proferida por el señor Ministro de Minas y Energía, "Por la cual se ordenan varios aportes".
"CUARTO.- Que como consecuencia de la nulidad de los citados actos administrativos, Decreto número 1179 y Resolución 000795, todos fechados el 16 de mayo de 1980, y para el restablecimiento del derecho violado, ACERIAS PAZ DEL RIO, S.A. tiene derecho a que el Gobierno Nacional le aporte, en los términos y condiciones de que tratan los decretos 323 de 1951 y 1255-Bis de 1971 y los contratos firmados con fechas 23 de junio de 1971, 19 de enero de 1972 y 17 de mayo de 1976, los derechos y acciones que a cualquier título le pertenezcan a la Nación en los yacimientos de hierro, carbón y calizas que se hallen dentro de las Zonas A. y B. delimitadas en los actos acusados; y que, en consecuencia, el Gobierno Nacional debe hacer a Acerías Paz del Río, S.A. el aporte de los tales derechos y acciones que tenga la Nación en los referido yacimientos mineros, a cambio de las contraprestaciones previstas a cargo de Acerías Paz del Río, S.A. en los Decretos 323 de 1951 y 1255-Bis de 1971, en la resolución 1899 de 1971 y en los contratos firmados entre el Gobierno y Acerías Paz del río, S.A. con fechas 23 de junio de 1971, 19 de enero de 1972 y 17 de mayo de 1976."
1. Hechos.
Los expone así la sociedad actora:
1. La Ley 97 de agosto 24 de 1938, "Por la cual se fomenta la industria siderúrgica", ordenó que el gobierno procediera a organizar el establecimiento de fábricas para la elaboración de hierro y acero, lo facultó para gestionar la formación de empresas con el fin indicado, suscribiendo en las compañías que al efecto se constituyeran hasta el 51% de las acciones. En el art. 8o dispuso que se destinarían hasta la suma de $500.000 anuales, por un término de cuatro años, para adquirir por cuenta de la Nación acciones en las tres primeras empresas siderúrgicas que se establecieran en el país, siempre que otorgaran al Gobierno una representación proporcional en las juntas directivas y el debido control en la inversión de los aportes de la Nación.
2. El Decreto-ley No. 1157 de julio 18 de 1940 en desarrollo de la ley 54 de 1939, adoptó un plan general para el fomento de las actividades económicas del país y dispuso en su artículo 15 que el Gobierno podía aportar las minas o yacimientos de propiedad nacional o darlos en arrendamiento a las empresas organizadas para su explotación, sin sujeción a las disposiciones pertinentes del Código Fiscal.
3. La Ley 45 de 1947 creó la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río con personería jurídica autónoma como institución semioficial pero facultó al gobierno para transformarla en empresa oficial si no concurriere a su financiación el capital privado nacional o extranjero.
4. Sobre las bases anunciadas, el Gobierno Nacional promovió y auspició la constitución de la referida sociedad y en esta forma mediante escritura pública No. 4.410 otorgada el 17 de septiembre de 1948 en la Notaría Cuarta de Bogotá, se constituyó y organizó debidamente la empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río con un capital autorizado de cien millones de pesos de los cuales el gobierno nacional suscribiría el 51% de las acciones que le daban la representación proporcional en la junta directiva. La empresa tendría dentro de sus fines la explotación de yacimientos de hierro en el territorio nacional y en primer término los de la región de Paz del Río, y beneficiar el mineral para la producción de hierro y acero y artículos manufacturados de los mismos materiales mediante el montaje y explotación de las plantas necesarias para la industria siderúrgica.
5. Mediante el decreto No. 00323 de 1951 el Gobierno reglamentó el artículo 8° de la Ley 97 de 1938 y el artículo 15 del decreto extraordinario No. 1157 de 1940 y estableció el siguiente procedimiento:
"Art. 1o.- La Nación aporta como parte del capital suscrito por el gobierno en la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz del Río Sociedad Anónima, los derechos o acciones que a cualquier título le pertenezcan en los yacimientos de hierro, carbón, calizas y demás substancias minerales situados en la zona en que ya se ha prospectado la explotación de la Empresa y que sean necesarios como materias primas para la elaboración de hierro y acero, mediante el cumplimiento de los siguientes requisitos:
a. La Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río, solicitará del Ministerio de Minas y Petróleos el aporte autorizado, determinando las zonas reconocidas por los geólogos como de posible riqueza minera necesaria a la Empresa para sus fines industriales;
b. El servicio geológico nacional del Ministerio de Minas y Petróleos, revisará la solicitud de la empresa y conceptuará sobre los informes geológicos que ella presente con su solicitud;
c. El valor de los derechos o posibles derechos de la Nación en los yacimientos comprendidos dentro de las zonas determinadas y pedidos por la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río S.A, será acordado por tres peritos designados así: uno por el Ministerio de Minas y Petróleos; otro por la Contraloría General de la República y otro por la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río S.A.;
d. Practicado el avalúo de los derechos o acciones de la Nación en los yacimientos de que se ha hablado, el Ministerio de Minas y Petróleos, dictará una resolución ordenando la cesión de tales bienes y derechos a la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río S.A por la cantidad acordada por los peritos;
e. La Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río, S. A, extenderá a favor de la Nación el título por las acciones de la Empresa que correspondan al valor de los bienes y derechos cedidos a su favor y depositará tal título en la Tesorería General de la República;
f. El Ministerio de Minas y Petróleos solemnizará el contrato con la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río S. A, otorgando la escritura pública correspondiente, previa la aprobación del contrato por el Consejo de Estado."
De los requisitos anteriormente transcritos se cumplieron los previstos en los literales a), b) y c), tal como consta en la resolución No.1899 de agosto 27 de 1971 y en el decreto 1255-Bis del mismo año.
6°. En virtud de una reforma estatutaria se cambió la razón social de la Empresa Siderúrgica Nacional de Paz de Río S.A por la actual de Acerías Paz del Río S.A. y mediante el Decreto legislativo No. 3181 de noviembre 5 de 1954 le fueron extendidas a ésta las exenciones, facultades, privilegios y autorizaciones contenidas en leyes y decretos a nombre de la primera sociedad.
7°.- Sobre estas bases el Gobierno Nacional y Acerías Paz del Río, suscribieron el 23 de junio de 1971 un contrato de promesa de cesión en el cual se estipuló entre otras cosas, que el Gobierno Nacional procedería a formalizar el aporte a favor de Acerías Paz del Río S.A. de los derechos y acciones que a cualquier título pertenezcan a la Nación en los yacimientos de hierro, carbón, calizas y demás substancias minerales situados en las zonas reconocidas por los geólogos como de posible riqueza necesaria para los fines de la citada empresa. Como consecuencia de lo anterior, Acerías Paz del Río S.A., pagaría al Gobierno Nacional la suma de $ 33'000.000, señalada por los peritos como valor de aquellos derechos, más la suma de $25'593.764 en dinero efectivo a título de compensación por las condiciones establecidas por la Ley para efectuar dicho aporte. Así mismo, el Ministerio de Minas y Petróleos procedería a dictar la resolución ordenando la cesión de tales bienes y derechos a Acerías Paz del Río S.A. para luego solemnizar el contrato a través de la escritura pública correspondiente y dentro de los diez días siguientes a la aprobación por el Consejo de Estado del mencionado contrato, Acerías Paz del Río S.A. extendería a favor de la Nación el título por las acciones de la Empresa y depositaría la suma de $25'593.764 en la Tesorería General de la República.
8°.- El Gobierno Nacional dictó el Decreto No. 1255 - Bis de 1971 en el que sustituyó los literales d) y e) del artículo 1° del decreto 00323 de 1951, los cuales quedaron así:
"d) El Ministerio de Minas y Petróleos procederá a dictar una resolución que ordene la cesión de tales bienes y derechos a Acerías Paz del Río, S.A. por la cantidad acordada por los peritos, o sea la de $ 33'000.000 representada en 3.300.000 acciones de la Empresa, a su valor nominal, más la cantidad de $25.593.764 en dinero efectivo, a título de compensación por las condiciones establecidas por la ley para efectuar el aporte.
e) Expedida la resolución de que trata el literal anterior se procederá por el Ministerio de Minas y Petróleos a solemnizar el contrato con Acerías Paz del Río, S.A., otorgando la escritura pública correspondiente. Dentro de los diez días siguientes a su aprobación por el Consejo de Estado, Acerías Paz del Río, S.A. extendería a favor de la nación el título por las acciones de la empresa a que se refiere el literal anterior y conjuntamente con la cantidad de $25'593.764, lo depositará en la Tesorería General de la República…."
9°.- En cumplimiento del literal d) anteriormente citado, el Ministerio de Minas y Petróleos dictó la resolución No. 001899 de agosto 27 de 1971, por la cual ordenó la cesión en favor de Acerías Paz del Río S.A., mediante contrato sujeto a la aprobación del Consejo de Estado, de los derechos y acciones que a cualquier título le pertenezcan a la Nación en los yacimientos de hierro, carbón, calizas y demás sustancias minerales situados en las zonas A y B. De tal manera que el señor Ministro de Minas y Petróleos firmó con el Presidente de Acerías Paz del Río S.A., el contrato de promesa de cesión fechado el 19 de enero de 1972, aprobado por el Consejo de Ministros y por el Señor Presidente de la República.
10°.- Enviado este contrato al Consejo de Estado para su aprobación, la Corporación ordenó devolverlo para que fuera modificado en el sentido de excluir de la cesión los yacimientos de las demás substancias minerales, por considerar que sólo los de hierro, carbón y calizas eran los necesarios para la industria siderúrgica y que por consiguiente la cesión de los restantes yacimientos rebasaba la autorización legal. Así mismo consideró que el avalúo pericial debía ser sometido a la aprobación de la Superintendencia de Sociedades por tratarse de un aporte en especie.
11°.- Aprobado el avalúo pericial por La Supersociedades mediante Resolución No. 02952 de julio de 1974 y cumplido lo ordenado por el Consejo de Estado, el Gobierno Nacional y Acerías Paz del Río S.A., suscribieron nuevamente el contrato de promesa de cesión el 17 de mayo de 1976.
12°.-Faltando únicamente el otorgamiento de la escritura pública correspondiente, una vez fuera aprobado el contrato de cesión por el Consejo de Estado y se diera el pago por Acerías de las sumas acordadas en acciones y en dinero, el Gobierno Nacional dictó el 16 de mayo de 1980 el Decreto No. 1179, por el cual declaró reserva especial los yacimientos de carbón, hierro y calizas necesarios para la industria siderúrgica que se encontraran en las zonas de los departamentos de Boyacá y Cundinamarca, que de acuerdo a la determinación de los linderos del art. 1° de dicho decreto son exactamente las mismas zonas A y B que Acerías había delimitado de conformidad con el Decreto 00323 de 1951 y que son igualmente las mismas zonas a que se refieren los contratos del 23 de junio de 1971, del 19 de enero de 1972 y del 17 de mayo de 1976. El mismo Decreto 1179 de 1980 dispuso que dichos yacimientos se aportarían por el Ministerio de Minas y Energía a empresas industriales y comerciales del Estado o a sociedades de economía mixta que tuvieran una participación oficial mínima del 51% del capital respectivo y dispuso que el Instituto de Desarrollo de Boyacá administraría e invertiría la totalidad de las regalías que se pagaran al Estado por la explotación de las minas situadas dentro de las zonas A y B.
13°.- El mismo 16 de mayo de 1980, el Ministerio de Minas y Energía dictó las resoluciones 000794 y 000795, la primera de ellas declaró infundada la oposición formulada por Acerías Paz del Río S.A. a la solicitud que el Gobernador de Boyacá elevó para que esos mismos yacimientos le fueran aportados al Instituto de Desarrollo del citado Departamento. Por la segunda, se dió cumplimiento a lo dispuesto en el Decreto 1179, aportando a Carbones de Colombia S.A. "Carbocol" el derecho a explorar y explotar el carbón de propiedad nacional existente en las zonas A y B y a la Empresa Colombiana de Minas "Ecominas" la exploración y explotación de los minerales de hierro, calizas y demás, necesarios para la producción de acero.
14o.- En el parágrafo del art. 4o de la resolución 000795 de 1980 el Ministerio de Minas y Energía creó a cargo de Acerías la obligación de reconocer por las explotaciones que hiciere en las zonas A y B, una vez concretara las respectivas negociaciones con Carbocol y Ecominas, las debidas contraprestaciones económicas al Departamento de Boyacá y a los municipios de ubicación de tales minas por las explotaciones de los yacimientos nacionales, desde la fecha en que se iniciaran las mismas.
2. Normas violadas y concepto de la violación.
Estima el apoderado de la sociedad actora que los actos acusados son nulos por las siguientes razones de orden legal:
"El Decreto 1179, la Resolución 000794 y la Resolución 000795, actos administrativos dictados el 16 de mayo de 1980 y que son los demandados, violan el artículo 8° de la Ley 97 de 1938, el art. 15 del Decreto-Ley 1157 de 1940, el artículo 13 de la Ley 95 de 1948, el Decreto 323 de 1951, el Decreto 1255 Bis de 1971, la Resolución 1899 del Ministerio de Minas y Petróleos proferida el 27 de agosto de 1971, el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, los contratos celebrados entre el Gobierno Nacional y Acerías Paz del Río S.A. con fechas 23 de junio de 1971, 19 de enero de 1972 y 17 de mayo de 1976, el artículo 8° de la Ley 20 de 1969, el artículo 89 de la Ley 153 de 1887, el artículo 5o de la Ley 57 de 1887, el artículo 1602 del Código Civil, el art. 248 del Código Contencioso Administrativo y el artículo 30 de la Constitución Nacional.
Sobre la base de que (…) Acerías Paz del Río S.A. tiene a su favor un derecho adquirido a que por la Nación se le transfieran, a título de aporte en el capital social y a cambio de las contraprestaciones (…) los derechos y acciones que a cualquier título pertenezcan a la Nación en los yacimientos de hierro, carbón y calizas situados en las zonas A y B que de los Departamentos de Boyacá y Cundinamarca delimitó oportunamente la Compañía de conformidad con el literal a) del artículo 1o del Decreto 323 de 1951, debe afirmarse, (…) que los actos desconocen y hacen nugatorio ese derecho adquirido y violan la norma constitucional, las normas legales y los contratos (…)
Al declararse por el Decreto 1179 de 1980 de reserva especial los yacimientos de carbón, hierro y calizas que sean necesarios para la industria siderúrgica y que se encuentren en las zonas de los Departamentos de Boyacá y Cundinamarca delimitados en el mismo decreto (artículo 1o) y que son exactamente las mismas zonas que con anterioridad había delimitado Acerías para los efectos del aporte ordenado en el Decreto 323 de 1951 y en los contratos (…), y al disponerse en el artículo 2o del mencionado Decreto que esos yacimientos se aportarían por el Ministerio de Minas y Energía a empresas industriales y comerciales de la Nación o a sociedades de economía mixta que tengan una participación oficial mínima del 51% del capital respectivo; al declararse por la resolución 794 de 1980 infundada la oposición que había formulado Acerías contra la solicitud de aporte elevada por el Gobernador de Boyacá en favor del Instituto de Desarrollo del mismo Departamento, aduciéndose que Acerías Paz del Río S.A. no tenía el derecho adquirido que invocaba, junto con otros argumentos, como fundamentos de su oposición; y al aportarse por la Resolución 795 de 1980 a Carbones de Colombia S.A. -Carbocol- el derecho a explorar y explotar el carbón de propiedad nacional existentes en las citadas zonas (…) y a la Empresa Colombiana de Minas -Ecominas- el derecho a explorar y explotar los minerales de hierro, calizas y demás necesarios para la producción de acero, existentes en las referidas zonas, (…) se dejaron sin posibilidad de producir los efectos a que estaban llamados el artículo 8o de la ley 97 de 1938, el artículo 15 del decreto ley 1157 de 1940, el artículo 13 de la Ley 95 de 1948, el decreto 323 de 1951, el decreto 1255-Bis de 1971, la resolución 1899 de 1971 y los contratos celebrados entre el Gobierno Nacional y Acerías Paz del Río (..) normas aquellas y convenios éstos que fueron desconocidos y violados en forma directa por todos y cada uno de los tres actos cuya nulidad demando (…)
Si (…) el artículo 8o de la Ley 97 de 1938 y el artículo 15 del Decreto-Ley 1157 de 1940 autorizaron al Gobierno para aportar yacimientos de propiedad nacional a empresas organizadas para su explotación, y si esta facultad dada en abstracto se concretó al señalarse el decreto 323 de 1951 y su modificatorio 1255-Bis de 1971, por la Resolución 1899 de 1971 y por los contratos suscritos en 1971, 1972 y 1976, a Acerías Paz del Río como destinataria específica de este aporte, los actos hoy acusados enervaron, violándolas, tales normas legales y reglamentarias, y desconocieron, dejándolos sin efecto, los referidos contratos a los cuales es aplicable lo que el artículo 1602 del Código Civil establece (…).
(…) y además, el artículo 24 del Decreto 2733 de 1959, en cuanto prescribe que "cuando el acto administrativo haya creado una situación jurídica individual, o reconocido un derecho de igual categoría, no podrá ser revocado sin el consentimiento expreso y escrito del respectivo titular" (…)
Igualmente, los actos acusados violan el artículo 89 de la ley 153 de 1887 por falta de aplicación, pues desconocen la obligación que surge de las promesas de cesión contenidas en los contratos atrás mencionados y que firmaron el Gobierno Nacional y Acerías; y el artículo 5° de la ley 57 de 1887 por falta de aplicación, toda vez que dan por derogadas por normas legales generales las normas legales especiales de las cuales deriva Acerías su derecho al aporte de los yacimientos mineros; el artículo 8o de la Ley 20 de 1969 por errónea interpretación, al considerar que no autoriza un aporte minero como el que Acerías reclama.
Pero además de las violaciones ya detalladas, los actos demandados infringen en forma directa y tajante el artículo 30 de la Constitución Nacional, que no por conocido sobra destacar: "Se garantiza la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores" Cómo no entender desconocido y vulnerado el derecho adquirido con justo título por Acerías Paz del Río S.A, al aporte de los yacimientos mineros, si el aporte de las mismas minas se hizo ya en favor de Carbocol y de Ecominas (Resolución 795), si el aporte solicitado por Acerías con anterioridad fue implícitamente negado (Resolución 794) y si esos yacimientos fueron declarados de reserva especial, con el propósito ad-hoc de aducir que a virtud de lo dispuesto por el artículo 8o de la Ley 20 de 1969 el referido aporte sólo podía hacerse en favor de empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta (decreto 1179) ? (…)"
3. Actuación procesal.
3.1 Por auto del 23 de enero de 1981 la Sala de la Sección Tercera admitió la demanda, ordenó la notificación al Ministerio Público y al Ministerio de Minas y Energía, la fijación en lista y no accedió a la suspensión provisional de los actos acusados, solicitada en la misma (fl. 133-136 C.1).
3.2 Abierto el proceso a pruebas se hizo parte el Departamento de Boyacá y en el traslado para alegar, alegaron de conclusión el apoderado de este ente territorial (fl.192) y el apoderado de la parte actora (fl. 240-256). En este estado del proceso el Ministerio Público en escrito del 28 de septiembre de 1982 (fl. 258) advirtió que se había incurrido en la causal de nulidad del artículo 113 numeral 3° de la Ley 167 de 1941 -falta de notificación en forma legal de cualquiera de las partes- por cuanto las empresas Carbocol y Ecominas no fueron notificadas del auto admisorio de la demanda, ni se constituyeron como partes en el proceso, a pesar del interés inequívoco en las resultas del mismo, toda vez que tenían en aporte los yacimientos mineros de las zonas A y B reclamadas por la sociedad actora.
3.3 Mediante auto del 19 de mayo de 1983 la sala ordenó poner en conocimiento de los representantes legales de las referidas empresas "los hechos a que alude la anterior solicitud" (fl. 261).
3.4 En escritos de 9 y 15 de noviembre de 1983 los apoderados judiciales de las empresas Carbones de Colombia S.A. (Carbocol) y Colombiana de Minas (Ecominas), expresaron su adhesión a la petición de nulidad planteada por el Ministerio Público (fl. 264 a 271).
3.5 Por auto del 18 de octubre de 1984 se declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso a partir del auto admisorio de la demanda, por no haberse notificado éste a Carbocol y Ecominas, empresas que debían tenerse como litisconsortes necesarios en el presente asunto (fl. 272).
3.6 En el lapso subsiguiente a la expedición del anterior auto, la parte actora lo impugnó a través de diferentes mecanismos (solicitud de nulidad, súplica y recurso de reposición), todos encaminados a que se mantuviera el auto admisorio de la demanda; recursos que se resolvieron negativamente mediante auto del 13 de febrero de 1986 (fl. 276 a 314).
3.7 Por auto del 23 de junio de 1986 el ponente concedió a la parte actora un término de cinco días para adecuar la demanda a las exigencias del decreto 01 de 1984 "como quiera que entre la fecha de presentación de la demanda (23 de septiembre de 1980 (…) y la de este auto, se produjo un cambio en la legislación en materia procesal …", para que efectuara "una estimación razonada de la cuantía" o manifestara si el restablecimiento solicitado carecía de cuantía, con el fin de determinar la competencia. (fl. 315).
3.8 En escrito de julio 10 de 1986 (fl.317) el apoderado judicial de la sociedad actora manifestó que adicionaba la demanda presentada el 23 de septiembre de 1980; precisó en esa oportunidad:
- Que la acción ejercida por Acerías Paz del Rió era la consagrada en el art. 85 del C.C.A. denominada "Acción de restablecimiento del derecho" antes denominada "acción contenciosa de plena jurisdicción" a la que se referían los artículos 62 y 67 del Código derogado.
- Que se notificara el auto admisorio de la demanda al señor Ministro de Minas y Energía y a los señores gerentes de Carbones de Colombia S.A. "Carbocol" y de la Empresa Colombiana de Minas "Ecominas", de conformidad con los artículos 149 y 150 del C.C.A.
- Que el restablecimiento del derecho solicitado por Acerías Paz del Río S.A. se dirige a que se suscriba por el Gobierno Nacional la escritura pública prevista en las normas legales y en los contratos citados en la demanda, a efecto de hacer en favor de esa empresa el aporte ordenado por dichas normas y que fue prometido contractualmente. Señaló que dicho restablecimiento carecía de cuantía por tratarse de una obligación de hacer, razón por la cual la competencia era del Consejo de Estado en única instancia según el art. 128 del C.C.A.
3.9 Mediante auto del 21 de julio de 1987 (fl.346), en los términos del art. 157 del Código de Procedimiento Civil, el ponente puso en conocimiento la nulidad de la fijación en lista a los representantes legales del Departamento de Boyacá, del Instituto de Desarrollo de Boyacá -IDEBOY- y de los municipios de Pesca, Cuítiva, Monguí, Jericó, Sativanorte, Tibasosa, Samacá, Ventaquemada, Guachetá y Ráquira, en razón de que el decreto 1179 de 1980 cuya nulidad se pretende por la sociedad actora, creó una situación jurídica y concreta en relación con todos ellos.
3.10 Efectuadas las notificaciones a las entidades anteriormente citadas y en vista de que no hubo saneamiento de la nulidad observada en la providencia de 21 de julio de 1987, mediante auto del 20 de febrero de 1989 (fl.399) se declaró la nulidad de la fijación en lista y se ordenó nuevamente la notificación del auto admisorio de la demanda.
3.11 El apoderado de la parte actora presentó recurso de súplica contra el auto anterior (fl. 402), por considerar que las entidades territoriales citadas no tenían vocación para comparecer al proceso, toda vez que la situación que se había creado a su favor en el parágrafo del art. 4o de la resolución 00795 de 1980 (contraprestaciones equitativas de carácter económico por la explotación de los yacimientos) había desaparecido con la expedición de la resolución 2574 de 1981, por cuanto en ésta se señaló al Estado como beneficiario de las mismas.
3.12 Mediante auto de 5 de mayo de 1989 (fl.406) la sala confirmó el auto de febrero 20 de 1989, toda vez que la situación en que se encontraban el Departamento de Boyocá, el Instituto de Desarrollo de Boyacá y los municipios en la zona de ubicación de los yacimientos, fue precisada en auto de febrero 18 de 1988 (fl.20 C.6) y si bien se presentaron modificaciones en la resolución 2574 de 1981, tales entes administrativos seguían teniendo interés en el proceso a excepción del Departamento de Boyacá cuya orden de notificación se había revocado.
3.13 Dentro del término para presentar alegatos, las partes en memorial del 9 de junio de 1993 (fl.658) firmado conjuntamente por la Procuradora Segunda Delegada en lo Contencioso Administrativo y los apoderados judiciales de Acerías Paz del Río, del Ministerio de Minas y Energía, de Carbocol y Mineralco S.A. antes Ecominas, solicitaron la suspensión del proceso por el término de dos (2) años, "mientras las partes: demandante y demandada exploran fórmulas que les permitan conciliar una solución satisfactoria y definitiva a sus intereses". Lo anterior en razón de que las entidades demandadas titulares de los aportes para la explotación de los yacimientos de carbón, hierro y caliza necesarios para la producción de acero, celebraron con Acerías Paz del Río los contratos de exploración y explotación de dichos yacimientos.
3.14 Por auto del 21 de julio de 1993 (fl. 667) el ponente decretó la suspensión del proceso por el término solicitado, el cual se reanudó en agosto 8 de 1995 al vencimiento del término de la suspensión.
3.15 El expediente entró a despacho para dictar sentencia el 30 de octubre de 1995, pero ante una redistribución de negocios en la sección cambió de ponente y el 17 de octubre de 1996 se radicó en el despacho de quien proyecta la presente sentencia, fecha desde la cual se encontraba en turno para fallo en el orden de ingreso del expediente de acuerdo con el art. 37 ord. 6o del C. de P.C. y 18 de la ley 446 de 1998.
3.16 El ponente mediante auto del 25 de noviembre de 1999 (fl. 686), requirió a las partes para que manifestaran si desistían del proceso o por el contrario tenían interés en reanudarlo, toda vez que de los contratos que celebró Acerías Paz del Río con Ecominas y Carbocol para que la primera explotara las zonas de los aportes y pagara las contraprestaciones económicas pactadas, se desprendía que la intención de los contratantes era la de mantener suspendido el proceso por períodos sucesivos de dos años, hasta completar el término de duración previsto en los contratos, los cuales se celebraron por 30 años en 1985 y 1989, respectivamente.
3.17 Los apoderados judiciales de la Empresa Nacional Minera -MINERCOL LTDA. y de Acerías Paz del Río S.A, se pronunciaron en memoriales del 3 de diciembre de 1999; el primero para informar la fusión de Mineralco (antes Ecominas) y de Ecocarbón, la cual pasó aser titular de los aportes y el segundo para solicitar la reanudación de proceso y por consiguiente que se profiriera la respectiva sentencia (fls. 690 y 700).
4. Intervención de las partes.
La demanda fue contestada por las siguientes entidades:
4.1. El Ministerio de Minas y Energía.
Se opone a las pretensiones de la sociedad actora porque considera que ha operado el fenómeno de la caducidad de la acción que debe definirse en la sentencia, toda vez que la demanda que dio origen a este proceso se presentó el 23 de septiembre de 1980 y a partir de esta fecha se tramitó toda una actuación que luego se declaró nula. Por lo tanto, después de la declaratoria de nulidad de todo lo actuado, incluido el auto admisorio de la demanda, hubo solución de continuidad, razón por la cual ya no debía tenerse por presentada la demanda en esa fecha.
Agrega que si el art. 143 del C.C.A. solamente permite conceder el término de cinco (5) días para subsanar la demanda, siempre que no quede comprendido en el término de caducidad, con mayor razón debe procederse en idéntico sentido cuando la sanción no es sólo la inadmisión de la demanda sino la anulación de todo lo actuado. En otras palabras, "la actuación que fue declarada nula, no podía ser reemplazada con otra, porque la última se estaría surtiendo después de la caducidad de la acción, que es lo que sanciona y contempla el C.C.A. atendiendo en especial la determinante circunstancia de lo que no fue una anulación parcial sino total".
En cuanto a los derechos que reclama Acerías Paz del Río, considera que no existen derechos adquiridos en favor de esta sociedad, puesto que ninguna de las leyes y actos administrativos invocados, ni los convenios celebrados, generaron un derecho debidamente perfeccionado para la misma. Tanto la Ley 97 de 1938 y el Decreto 1157 de 1940, son normas generales de fomento de la industria siderúrgica y la economía nacional y mal podría decirse que de normas generales de fomento se deriven derechos subjetivos, particulares y concretos. De igual forma, el Decreto 0323 de 1951 condicionó el aporte de los derechos sobre los yacimientos de hierro, carbón y caliza al cumplimiento por parte de Acerías de los requisitos allí contemplados, lo cual deja en claro que un decreto que establece un procedimiento para realizar un aporte social no puede generar un derecho adquirido.
Manifiesta que la modificación de la legislación minera con la expedición de la Ley 20 de 1969 y sus decretos reglamentarios, consistió básicamente en una reformulación de los sistemas jurídicos para la explotación de los yacimientos minerales de propiedad de la Nación, al eliminar el sistema de la adjudicación o redención a perpetuidad y establecer los sistemas de la licencia de exploración y de explotación, de concesión y el aporte minero; de tal manera que el Gobierno Nacional no podía ni puede desprenderse de la propiedad de sus yacimientos a ningún título. Sin embargo, esta ley dejó a salvo los derechos adquiridos con justo título con anterioridad a su vigencia, condicionados al cumplimiento de ciertos requisitos dirigidos a proteger la propiedad privada de las minas, pero las meras expectativas que tenía Acerías Paz del Río S.A. no quedaron previstas en las excepciones consagradas por la ley.
Por último aclara que la ley minera estableció el sistema del aporte minero para las empresas industriales y comerciales del Estado o las sociedades de economía mixta que tuvieran participación oficial mínima del 51% del respectivo capital, eventos que no corresponden a la naturaleza jurídica de la sociedad actora. Por estas razones el Ministerio aportó los yacimientos en discusión a Ecominas y Carbocol, empresas de las condiciones anotadas, previa declaratoria de reserva especial de los yacimientos (art. 4° Ley 60 de 1967) y con el lleno de los requisitos exigidos. En tales condiciones el gobierno nacional estaba en absoluta imposibilidad jurídica para desprenderse de la propiedad de los yacimientos reclamados por Acerías Paz del Río a partir de la Ley 20 de 1969.
4.2 La Empresa Colombiana de Minas - Ecominas.
Propuso también la excepción de caducidad de la acción y además la de legalidad y constitucionalidad absoluta de los actos demandados y la de inexistencia del derecho solicitado por la demandante.
Fundamentó la caducidad de la acción en el hecho de que la situación presentada dentro del proceso, esto es, haberse decretado la nulidad de todo lo actuado incluyendo el auto admisorio de la demanda, produjo el efecto legal y procesal de la ineficacia de la interrupción de la caducidad prevista en los arts. 90 y 91 del C.P.C. Si la demanda fue presentada el 23 de septiembre de 1980 se interrumpió aparentemente el término de caducidad que vencía el día 30 de ese mismo mes y año, pero como la demanda fue mal presentada al no haberse vinculado al proceso todas las personas que por ley debían intervenir en él, ello hizo que la demanda fuera inhábil (sic) y no interrumpió la prescripción o caducidad, con la consecuencia jurídica de que si los términos estaban vencidos se produjo la prescripción de los derechos y la caducidad de las acciones.
En otras palabras, para que el demandante castigado con esa sanción (la nulidad de todo lo actuado) pudiera volver a intentar la demanda con el lleno de los requisitos, debía estar todavía en tiempo hábil, lo que en este caso no se daba porque el término le había vencido el día 30 de septiembre de 1980.
Con relación a la excepción de legalidad de los actos acusados, señaló que el decreto 1179 del 16 de mayo de 1980 fue dictado por el Gobierno Nacional con fundamento en disposiciones legales y está revestido de plena constitucionalidad y legalidad, de tal manera que una mera expectativa de derecho de un particular no podrá sobreponerse o enervarlo.
Las resoluciones Nos. 00794 y 000795 de 1980 tienen un fundamento legal plenamente válido, toda vez que los referidos yacimientos fueron descubiertos desde mucho tiempo atrás por el Ministerio de Minas y Energía y considerados por el Gobierno como de importancia para el desarrollo de la economía nacional, razón por la cual de acuerdo con lo dispuesto por la Ley 20 de 1969 y los Decretos 1275 de 1970, 2181 de 1972 y 2477 de 1986, estas minas quedaron sometidas al régimen de aporte minero, el cual solamente podía otorgarse a las empresas que especificó la norma.
De otra parte afirma que el hecho de que la sociedad demandante haya celebrado un contrato con Ecominas para la explotación de los referidos yacimientos después de haberse efectuado el aporte de los mismos, no es otra cosa que un reconocimiento del derecho de aporte que tiene esta empresa en forma exclusiva, como lo tiene Carbocol sobre las minas de carbón.
A la expedición de la Ley 20 de 1969 y el Decreto 1275 de 1970, la demandante no tenía ni ha tenido ningún derecho minero concreto, subjetivo y debidamente perfeccionando y vinculado a yacimientos determinados de hierro, carbón y caliza.
Por ultimo expresa que el convenio suscrito entre Acerías Paz del Río S.A. y el Ministerio de Minas y Petróleos del 23 de junio de 1971 y el contrato de promesa de cesión celebrado entre las mismas partes el 19 de enero de 1972 y en mayo de 1976, están viciados de nulidad absoluta por objeto ilícito, habida cuenta de que fueron suscritos con posterioridad a la vigencia de la Ley 20 de 1969 y el Decreto 1275 de 1970, normas que excluyeron la venta o cesión del derecho de dominio de los yacimientos mineros por parte del Estado en favor de terceros.
4.3 Carbones de Colombia S.A. - Carbocol.
Manifiesta que el contrato de promesa suscrito entre el Ministerio de Minas y Energía y Acerías Paz del Río S.A no es un contrato de cesión de bienes o de derechos personales como lo quiere hacer aparecer la actora, sino un "típico contrato mercantil de suscripción de acciones" en los términos del art. 384 del Código de Comercio, por el cual la Nación prometió transferir al fondo social de dicha sociedad un aporte en especie representado en los yacimientos mineros reclamados como pago de las acciones que pretendía suscribir, razón por la cual requería solemnizarse por escritura pública como condición ad substantiam actus para la existencia del contrato por tratarse de bienes inmuebles, requisito que nunca se produjo.
Los decretos 0323 de 1951, 1255 Bis de 1971 y la resolución 1899 del mismo año, fueron emitidos por el gobierno como "actos administrativos de simple trámite" para el perfeccionamiento de la decisión final que sería el contrato, pero no tuvieron la virtud de generar "una situación subjetiva, personal y concreta" o "derechos adquiridos" para la demandante al no perfeccionarse el contrato de cesión.
"Sostener la tesis de los derechos adquiridos, equivale a tornar la facultad que tiene la Nación conforme al artículo 44 de la C.N. de asociarse mediante la suscripción de unas acciones en una sociedad anónima determinada, previo el cumplimiento de las formalidades legales, en una obligación pura y simple, de entregar yacimientos mineros suyos a la sociedad demandante, lo cual, naturalmente, no se compadece con ese derecho de la Nación ni con las características y elementos esenciales del contrato de suscripción de acciones. La voluntad o el consentimiento de la Nación en la celebración de ese contrato estaba subordinada a la plena observancia de todos los requisitos legales previos al perfeccionamiento del contrato (…)".
De tal manera que si dos de los requisitos no se dieron: la aprobación del Consejo de Estado de la promesa de contrato y la solemnización de la escritura pública, los yacimientos mineros jamás salieron del patrimonio de la Nación y Acerías Paz del Río no tuvo ningún derecho real o personal aunque a lo sumo si tuvo una expectativa "de que le fueran aportados como pago de las acciones que emitiría a favor de la Nación"; expectativa que no le concedía ningún derecho mientras los trámites definitivos del contrato no culminaran.
Reitera esta entidad que la legalidad de los actos acusados deviene de las leyes 60 de 1967, 20 de 1969 y 61 de 1979, las cuales crearon condiciones especiales para la explotación de los yacimientos mineros en las zonas declaradas de reserva.
Coincidió con las otras entidades intervinientes en que debe prosperar la excepción de caducidad de la acción, fenómeno que se produjo "porque entre la fecha del auto que decretó la nulidad del proceso a partir del auto admisorio de la demanda y la fecha en que el demandante volvió a presentar la demanda, había transcurrido un término superior a los cuatro meses previstos en la ley 167 de 1940 (sic)".
4.4 Intervención de los municipios.
Los municipios de Jericó, Socotá, Corrales, Gámeza, Tasco, Firavitoba, Nobsa, Sativanorte y Monguí fueron notificados de la demanda al encontrarse la reserva especial declarada en el decreto 1179 de 1980, en terrenos y yacimientos mineros de su jurisdicción.
En un confuso escrito coadyuvan las pretensiones de Acerías Paz del Río para que se declare la nulidad del decreto 1179 de 1980 por medio del cual se definieron como reserva especial los yacimientos de carbón, hierro y calizas que se encuentren en las zonas de Boyacá y Cundinamarca, por cuanto el Estado no tuvo en cuenta que dichas zonas no son baldías, ya que son de propiedad privada por debido reparto de los resguardos indígenas, como lo fueron la totalidad de los municipios que intervienen, reconocido en fallos del Consejo de Estado y de la Corte Suprema de Justicia.
5. Alegatos de conclusión.
La parte actora alegó de conclusión y reiteró como lo hizo en la demanda que "tiene un legítimo derecho adquirido a que se le haga cesión de los yacimientos mineros de hierro, carbón y calizas que sean propiedad nacional y que se hallen dentro de las zonas A y B delimitadas por la Empresa desde el 1o de julio de 1958 en su solicitud de aporte".
"(…) la empresa en cuya representación hablo, por ser una de las tres primeras que se constituyeron en el país para la explotación de la industria siderúrgica, tenía a la luz de la Ley 97 de 1938 y del Decreto-ley 1157 de 1940, capacidad para recibir el aporte minero de que hablaban esas normas, y tenía asimismo una mera expectativa para ser destinataria de ese aporte. Pero los desarrollos legales y contractuales posteriores (decreto 323 de 1951, resoluciones ministeriales y contratos válidamente celebrados,…) convirtieron esa mera expectativa inicial en un derecho adquirido por cuanto en el Decreto 323 y en los actos unilaterales se señaló expresa e inequívocamente a la Empresa como destinataria del aporte (…).
(...)
Se ha alegado por el Gobierno que como el aporte en favor de la Empresa no llegó a perfeccionarse mediante la escritura pública de cesión de las zonas, los respectivos yacimientos no han salido del dominio de la Nación y pueden ser objeto de reserva especial (...). Lo anterior sería válido si el único derecho que pudiera adquirirse fuera el real de propiedad; pero resulta que el artículo 30 de la Constitución Nacional no sólo garantiza la propiedad privada sino también "los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales y jurídicas", ninguno de los cuales puede ser desconocido ni vulnerado por leyes posteriores; y los derechos que se adquieren y que así están constitucionalmente garantizados, no son solamente los reales, y entre ellos el de propiedad o dominio, sino también los personales o de crédito que son derechos tan respetables, invulnerables y protegidos como aquéllos, puesto que uno y otro hacen parte del patrimonio en cuanto entren en él.
"La empresa tiene un derecho de crédito o personal a que la propiedad de los yacimientos se le transfiera por la Nación a título de aporte al capital social, derecho que encaja dentro de la definición que da el Código Civil en su artículo 666, que nace del concurso real de las voluntades del Gobierno y de la Empresa (contratos de junio 23 de 1971, enero 19 de 1972 y mayo 17 de 1976) y de las disposiciones de la ley (artículo 8o de la ley 97 de 1938; artículo 15 del Decreto-ley 1157 de 1940; Decreto 323 de 1951; decreto 1255-Bis de 1971 y resolución 1899 de 1971), o sea de dos de las fuentes de las obligaciones que consagra el Código Civil en su artículo 1494".
Agrega que la empresa adquirió el derecho a que se le haga el aporte de lo yacimientos mineros por normas especiales que no pueden ser derogadas por normas generales, como lo establece el art. 5o de la ley 57 de 1887. Con posterioridad a la vigencia de las leyes 60 de 1967 y 20 de 1969 siguió entendiéndose y admitiéndose que subsistía el derecho que tenía la empresa a que se le hiciera este aporte en propiedad, puesto que la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado no rechazó ese acuerdo de voluntades en su concepto de 7 de abril de 1972, sino que apenas ordenó unas modificaciones y que se obtuviera la aprobación del dictamen pericial por la Superintendencia de Sociedades. Además, también con posterioridad a dichas leyes se expidieron actos en favor de la empresa como el decreto 1255-Bis y la resolución 1899 de 1971 y se firmaron los convenios para la cesión del aporte, que no habrían podido producirse si el Consejo de Estado y el Gobierno hubieran estimado insubsistentes y sin vigencia el decreto 323 de 1951, las leyes especiales y los reglamentos de las cuales devino para la empresa el derecho adquirido que reclama.
En otras palabras afirma que dichas normas y convenios tornaron en subjetiva, personal y concreta la situación impersonal y abstracta prevista en la ley 97 de 1938 y el decreto ley 1157 de 1940, lo cual constituye un legítimo y verdadero derecho adquirido en favor de esa empresa, a que el gobierno le haga el aporte y cesión de los derechos y acciones que a cualquier título le pertenezcan a la Nación en los yacimientos mineros de hierro, carbón y calizas que se encuentran en las zonas que Acerías delimitó en los términos del decreto 323 de 1951.
La sala pone de presente que las circunstancias que se relacionaron en la actuación procesal, justifican por si solas la demora en proferir la sentencia que deba poner fin al proceso.
Las pretensiones de la demanda no están llamadas a prosperar. Para su examen la sala abordará los siguientes aspectos: 1) La competencia del Consejo de Estado. 2) La acción intentada. 3) Las pretensiones de la demanda. 4) La excepción de caducidad alegada por las entidades demandadas. 5) Los actos administrativos demandados. 6) El derecho alegado por la demandante. 7) La sociedad actora sólo tenía una mera expectativa. 8) Acerías Paz del Río S.A no podía ser beneficiaria del aporte de los yacimientos prometidos? 9) La situación actual de los yacimientos en discusión.
1. La competencia del Consejo de Estado.
La competencia de la Corporación para conocer privativamente y en única instancia del presente asunto deriva del art. 128 ord. 6o C.C.A, con las modificaciones introducidas por el art. 36 de la ley 446 de 1998, por tratarse de un asunto minero en el que es parte la Nación.
2. La acción intentada.
La acción invocada en la demanda fue la de plena jurisdicción prevista en la Ley 167 de 1941, hoy de nulidad y restablecimiento del derecho (art. 85 c.c.a).
En estas condiciones, el término legal para el ejercicio oportuno de la acción era de cuatro meses contados a partir de la publicación, notificación o ejecución del acto, de acuerdo con el art. 83 inc. 3o de la ley 167 de 1941 y el art. 136 del c.c.a.
3. Las pretensiones de la demanda.
La demanda está encaminada a obtener la nulidad del decreto 1179 de 1980 y las resoluciones 0794 y 0795 del 16 de mayo de 1980 expedidas por el Ministerio de Minas y Energía, respectivamente, actos mediante los cuales se declararon de reserva especial los yacimientos de carbón, hierro y caliza que se encuentran en la zona A y B de los departamentos de Boyacá y Cundinamarca y se ordenó aportar a Carbocol y a Econimas el derecho a explorar y explotar los yacimientos antes mencionados, en su condición de empresas industriales y comerciales del Estado.
El restablecimiento del derecho se hace consistir en que la Nación le debe transferir a Acerías Paz del Río S.A, a título de aporte al capital social de la sociedad los derechos y acciones que a cualquier título le pertenezcan en dichos yacimientos, tal como se dispuso por el decreto 0323 de 1951 y la resolución No.1899 de 1971 del Ministerio de Minas y Energía y se de cumplimiento a los contratos que el gobierno celebró con la actora en junio 23 de 1971, enero 19 de 1972 y 17 de mayo de 1976. En tal sentido, solicita que se suscriba la escritura pública para hacer el aporte prometido, tanto por esas normas como en los citados contratos.
4. La excepción de caducidad alegada por las entidades demandadas.
Para las entidades demandadas la acción propuesta por la sociedad actora caducó al haberse declarado la nulidad de todo lo actuado incluyendo el auto admisorio de la demanda, toda vez que con esa decisión no se interrumpió la caducidad como lo establece el ordinal 4o del art. 91 del Código de Procedimiento Civil.
Sobre la caducidad de la acción establecía el art. 87 de la derogada ley 167 de 1941 lo siguiente:
"No se dará curso a la demanda que carezca de alguna de las anteriores formalidades, y su presentación no interrumpe los términos para la caducidad de la acción. (se subraya).
Las resoluciones 0794 y 0795 del 16 de mayo de 1980 expedidas por el Ministerio de Minas y Energía y cuya nulidad se solicita fueron notificadas a la sociedad demandante el 28 de mayo de 1980 (fls. 12 y 19 C.1). El decreto 1179 también del 16 de mayo de 1980 fue publicado el 12 de junio de 1980 (fl. 6 C.1), fechas a partir de las cuales empezaba a correr el plazo de cuatro meses que tenía la sociedad demandante para ejercer en tiempo la acción de plena jurisdicción (hoy de nulidad y restablecimiento del derecho).
Si la demanda fue presentada el 23 de septiembre de 1980 (fl. 115 vto Cdno.1) con su presentación se interrumpió el término para la caducidad de la acción, ya que como lo tiene dicho la reiterada jurisprudencia de esta corporación, la presentación de la demanda que reúne todas las exigencias de la ley procesal interrumpe los términos señalados para la caducidad de la acción (1).
No resultan, por tanto, aplicables las normas del Código de Procedimiento Civil invocadas por la parte demandada, por cuanto en los términos del art. 90 de ese Estatuto de acuerdo con el texto vigente para la época en que se presentó la demanda, la interrupción de la prescripción -no de la caducidad que es lo que se debate en el presente caso- se configura con la admisión de la demanda y no con la presentación de la demanda admisible como sucede en relación con los procesos que se siguen ante esta jurisdicción.
En tales condiciones, no prospera la caducidad de la acción invocada por las entidades demandadas.
5. Los actos administrativos demandados.
Se demanda el Decreto No. 1179 de 16 de mayo de 1980 (2) cuyo texto es el siguiente:
"Por el cual se declaran de reserva especial unos yacimientos de minerales y se dictan otras disposiciones.
El Presidente de la República de Colombia, en uso de sus atribuciones legales, y en especial de las que le confieren las Leyes 60 de 1967, 20 de 1969 y del Decreto 1245 de 1974.
CONSIDERANDO:
Que es indispensable desarrollar una política coordinada para la explotación técnica y el aprovechamiento racional de los recursos mineros que requiere la industria siderúrgica;
Que ha sido política de la actual administración la de velar por los intereses de la Nación, reivindicando los derechos que tiene sobre los recursos naturales;
Que el articulo 4° de la Ley 60 de 1967 faculta al Gobierno para declarar de reserva especial determinados yacimientos;
Que la cesión a que se refería el Decreto 1255 bis de 1971 no llegó a efectuarse y, en consecuencia, los yacimientos respectivos no han salido del dominio de la Nación y pueden ser objeto de reserva especial; (se subraya).
Que de conformidad con lo dispuesto en el articulo 8° de la Ley 20 de 1969, todas las minas que pertenezcan a la Nación quedan sujetas al sistema de la concesión, del permiso o del aporte, otorgado este último cuando se trate de minas de reserva especial a empresas industriales y comerciales del Estado o sociedades de economía mixta;
Que el Decreto 1245 de 1974, articulo 7°, autoriza al Gobierno para determinar en cada caso que la totalidad de las regalías pagadas al Estado por las explotaciones mineras sea administrada e invertida por institutos o corporaciones regionales de fomento de carácter oficial;
DECRETA:
Artículo primero. Decláranse de reserva especial los yacimientos de carbón, hierro y calizas que sean necesarios para la industria siderúrgica, que se encuentren en las zonas de los departamentos de Boyacá y Cundinamarca que se delimitan a continuación:
Zona A. Partiendo de la iglesia de la población de pesca cuyas coordenadas geográficas según determinaciones hechas por la oficina de longitudes son 5o 04' 24" de latitud norte y 1o 01' 50" longitud este con respecto al meridiano de Bogotá, se traza una línea recta hasta encontrar la torre de la iglesia de Cuitiva, de allí en línea recta a encontrar la torre de la iglesia de Monguí, de allí en línea recta a la iglesia de la población de Jericó, de este punto en línea recta hasta dar con la iglesia de la población de Sativanorte y de allí en línea recta a la población de Tibasosa y de allí en línea recta a dar a la torre de la iglesia de la población de Pesca origen de la alinderación.
Zona B. Partiendo de la torre de la iglesia de Samacá cuyas coordenadas geográficas según la determinación de la oficina de longitudes son 5o 29' 29" de latitud norte y 0 35' 30" al oeste del meridiano de Bogotá, se traza una línea recta hasta encontrar la torre de la población de Ventaquemada, de allí en línea recta a dar a la torre de la iglesia de la población de Guachetá, de este punto en línea recta a la torre del caserío denominado la Candelaria en el corregimiento del mismo nombre del municipio de Ráquira, y de allí en línea recta a dar a la torre de la iglesia de la población de Samacá punto de partida de la alinderación.
Artículo segundo. Los yacimientos de que trata el artículo anterior se aportarán por el Ministerio de Minas y Energía a empresas industriales y comerciales de la Nación o a sociedades de economía mixta que tengan una participación oficial mínima del 51% del capital respectivo, de acuerdo con las disposiciones vigentes.
Artículo tercero. Lo dispuesto en el presente decreto se aplicará dejando a salvo las situaciones jurídicas concretas originadas en la propiedad del subsuelo debidamente reconocida, o en licencias de exploración, permisos de explotación, concesiones o aportes de minas que se hallen perfeccionados a la vigencia de este decreto y que versen sobre los mismos minerales de que trata el artículo primero de esta providencia.
Artículo cuarto. En los términos del artículo 7o del decreto 1245 de 1974, el Instituto de Desarrollo de Boyacá -Ideboy- administrará e invertirá la totalidad de las regalías que se paguen al Estado por la explotación de las minas situadas en municipios del Departamento de Boyacá, dentro de las zonas "A" y B" alinderadas en el artículo primero de este decreto.
(…).
Artículo quinto. El presente Decreto rige a partir de la fecha de su expedición y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias."
El Ministerio de Minas y Energía expidió la resolución 000794 del 16 de mayo de 1980, en la cual declaró infundada la oposición formulada por Acerías Paz del Río contra la solicitud de aporte presentada por el gobernador de Boyacá a favor del Instituto de Desarrollo de Boyacá, con fundamento en la Ley 20 de 1969.
En la misma fecha expidió la resolución 0795 en la cual dispuso (fl. 16):
"Por el cual se ordenan varios aportes
EL MINISTRO DE MINAS Y ENERGIA,
en uso de sus atribuciones legales y en especial de las que le confieren la ley 20 de 1969 y sus decretos reglamentarios y el decreto No. 1179 de 1980, y
CONSIDERANDO:
Que mediante decreto No. 1179 de 1980 se declaró de reserva especial los yacimientos de carbón, hierro y calizas que se encuentren en las zonas de los departamentos de Boyacá y Cundinamarca, delimitadas así:
ZONA A: (…)
ZONA B: (…)
Que el mismo decreto antes citado ordenó aportar por el Ministerio de Minas y Energía los yacimientos mencionados en el considerando anterior a empresas industriales y comerciales de la nación o a sociedades de economía mixta que tengan una participación oficial mínima del 51% del capital respectivo, de acuerdo con las disposiciones vigentes.
Que de conformidad con lo dispuesto en el articulo 8° de la ley 20 de 1969, todas las minas que pertenezcan a la nación quedan sujetas al sistema de la concesión, del permiso o del aporte, otorgado este último cuando se trate de minas de reserva especial a empresas industriales y comerciales del Estado o a sociedades de economía mixta;
Que mediante resolución No. 0794 de 1980 del Ministerio de Minas y Energía se resolvieron negativamente las peticiones que tanto Acerías Paz de Río S.A. como el Instituto de Desarrollo de Boyacá - IDEBOY - formularon ante este Ministerio, así como la oposición de dicha sociedad a la solicitud del citado Instituto, en relación con los aportes de las referidas minas;
Que la Empresa Colombiana de Minas -ECOMINAS- y Carbones de Colombia, S.A., -CARBOCOL- son empresas industriales y comerciales del estado vinculadas a este Ministerio y habilitadas por la ley para recibir en aporte los yacimientos antes descritos;
Que de conformidad con lo dispuesto en la ley 20 de 1969 y su decreto reglamentario No. 1275 de 1970, este Ministerio puede elegir dentro de las entidades aptas para recibir el aporte las que a su juicio sean las más idóneas para ello, dentro de las entidades del orden nacional, y
Que por las explotaciones hechas por Acerías Paz de Río S.A., en las zonas antes descritas, debe tal sociedad reconocer las debidas contraprestaciones económicas al Departamento de Boyacá y a los municipios de la ubicación de tales minas, desde cuando se iniciaron dichas explotaciones,
RESUELVE
ARTÍCULO PRIMERO. Aportar a Carbones de Colombia S.A. -CARBOCOL- por toda la vida económica de los yacimientos, el derecho a explorar y explotar el carbón de propiedad nacional existente en las zonas "A" y "B" determinadas en el considerando 1) de esta resolución.
ARTICULO SEGUNDO. Aportar a la Empresa Colombiana de Minas -ECOMINAS por toda la vida económica de los yacimientos, el derecho a explorar y explotar los minerales de hierro, calizas y demás necesarios para la producción de acero, existentes en las mismas zonas "A" y "B" y que pertenezcan a la Nación.
ARTICULO TERCERO. Quedan a salvo los derechos de terceros a que se refiere el artículo tercero del decreto No. 1179 de 1980.
ARTICULO CUARTO. Carbones de Colombia S.A. -CARBOCOL- y la Empresa Colombiana de Minas -ECOMINAS- negociarán preferencialmente con Acerías Paz del Río S.A. la explotación y explotación de los respectivos yacimientos mineros objeto de los aportes de que tratan los artículos primero y segundo de esta resolución.
PARAGRAFO. En las respectivas negociaciones deberán contemplarse contraprestaciones equitativas de carácter económico a favor del Departamento de Boyacá y de los municipios de la ubicación de Acerías Paz del Río S.A., tomando en cuenta la fecha en que se iniciaron tales explotaciones, sin perjuicio del impuesto de que trata la ley 61 de 1979."
6. El derecho alegado por la demandante.
La empresa Acerías Paz del Río se creó por iniciativa del gobierno nacional, como se desprende de las leyes 97 de 1938, 54 de 1939 y 45 de 1947.
En desarrollo de la intención de que la Nación tuviera la mayor participación en el capital de la sociedad Paz del Río, el Presidente de la República expidió el decreto 0323 del 10 de febrero de 1951, por el cual reglamentó la ley 97 de 1938 y el art. 15 del decreto extraordinario 1157 de 1940, con el fin de establecer el procedimiento para realizar el aporte del gobierno en la empresa siderúrgica, el cual se haría entregando los derechos que poseía en los yacimientos de hierro, carbón caliza y demás sustancias minerales situados en la zona de Paz de Río, en la que se había prospectado inicialmente la explotación de dicha empresa, a cambio de acciones en su capital social.
Los requisitos establecidos por dicho decreto consistían en su orden, en la solicitud al Ministerio de Minas del aporte autorizado a la empresa siderúrgica; en el avalúo de los derechos de la Nación; en la expedición del acto administrativo por parte del Ministerio de Minas y Energía ordenando la cesión de tales bienes y derechos a la empresa; en la expedición por parte de la sociedad del título por las acciones que correspondieran a la Nación y el depósito del mismo en la Tesorería General de la Nación y en la solemnización del respectivo contrato (otorgamiento de la escritura pública, previa aprobación del Consejo de Estado).
Todos los requisitos anteriores se cumplieron a excepción de los dos últimos, puesto que el trámite del contrato sólo tuvo las siguientes etapas:
- Convenio del 23 de junio de 1971 firmado por el Ministro de Minas y Petróleos y el Presidente de Acerías (fl. 31): allí se acordó que el gobierno procedería a formalizar el aporte en favor de esa empresa de los derechos y acciones que tuviera la nación en los yacimientos de hierro, carbón y caliza de las zonas reconocidas por los geólogos como de posible riqueza para los fines de la empresa. Como consecuencia de lo anterior la empresa pagaría al gobierno nacional la suma de 33 millones de pesos representada en 3.300.000 acciones de la empresa, más la suma de 25 millones en dinero efectivo a título de compensación por las condiciones establecidas por la ley para efectuar el aporte. El Ministerio procedería a dictar la resolución ordenando la cesión de tales bienes y derechos en la forma acordada.
- El Ministerio de Minas y Petróleos expidió la resolución No. 1899 del 27 de agosto de 1971, a través de la cual ordenó la cesión por parte del gobierno nacional a favor de Acerías Paz del Río "de la totalidad de los derechos y/o acciones" que a cualquier título le pertenecieran en los yacimientos tantas veces señalados, previa la celebración del respectivo contrato.
- El 19 de enero de 1972 se firmó el contrato por el cual el gobierno, representado por el Ministro de Minas y Petróleos, prometió ceder en favor de la empresa los derechos y acciones sobre los yacimientos delimitados en las zonas A y B, por el mismo valor, la misma cantidad de acciones, la misma cantidad en dinero efectivo y acordaron que la escritura pública de la cesión se otorgaría dentro de los 30 días siguientes a la fecha en que el Consejo de Estado impartiera aprobación al contrato (fl.32).
- Revisión de la Sala de consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, la cual hizo algunas observaciones a la anterior promesa de contrato (fl. 83).
- El 17 de mayo de 1976 se aclaró la promesa de cesión efectuada en el contrato de enero 19 de 1972, acatando las observaciones que hizo la sala de consulta y servicio civil del Consejo de Estado (fl.34).
No hay duda de que los yacimientos sobre los cuales se plantea la controversia pertenecen a la Nación por mandato constitucional (art. 202 C.N.) y que por ello bien pudo entregarlos ya fuera en aporte o en arriendo tal como lo autorizaba la ley 54 de 1939 hasta tanto se expidió la ley 20 de 1969, la cual estableció una variación importante en la explotación del subsuelo de la Nación, ya que a partir de su expedición todas las minas quedaron sujetas al sistema de concesión, del aporte o del permiso.
En cuanto a los yacimientos declarados de reserva especial, sólo podía darlos en aporte a empresas industriales y comerciales del Estado o a sociedades de economía mixta que tuviesen una participación oficial mínima del 51% del respectivo capital. Esta fue la razón por la cual el gobierno nacional expidió el decreto No. 1179 de 1980 y la resolución 0795 de ese mismo año, actos demandados en este proceso, por medio de los cuales declaró de reserva especial los yacimientos ofrecidos en aporte a Acerías Paz del Río y se los concedió en cambio a Ecominas y a Carbocol, empresas del Estado que cumplían con las anteriores condiciones.
Es claro que el aporte del gobierno en el capital de la sociedad demandante quedaba perfeccionado una vez se solemnizara por escritura pública la cesión de los yacimientos de carbón, hierro y caliza prometidos, esto es, los de la zona A y B de los departamentos de Boyacá y Cundinamarca, proceso que se frustró con la declaración de los mismos como de reserva especial.
Aquí cabe preguntar: Debía el gobierno nacional continuar con el trámite para la cesión del aporte al capital de la sociedad actora, a pesar de haberse declarado la reserva y de haber empezado a regir un nuevo sistema de explotación de las minas en el país con la ley 20 de 1969 ?
Considera la sala que no por las siguientes razones:
La Ley 20 de 1969 reiteró la propiedad que la Nación tenía sobre todas las minas, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros en cuanto se tratara de situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas, salvedad que ya existía por mandato constitucional (art. 202) y la cual también hizo el decreto 1179 de 1980 que se demanda en este proceso, en los siguientes términos:
"Artículo tercero. Lo dispuesto en el presente Decreto se aplicará dejando a salvo las situaciones jurídicas concretas originadas en la situación del subsuelo debidamente reconocida, o en licencias de exploración, permisos de explotación, concesiones o aportes de minas que se hallen perfeccionados a la vigencia de este decreto y que versen sobre los mismos minerales de que trata el artículo primero de esta providencia." (se subraya)
De acuerdo con el art. 3o del decreto 1275 de 1970, reglamentario de la ley 20 de 1969 (subrogado por el art. 4o del decreto 2477 de 1986), "dicha excepción, a partir del 22 de diciembre de 1969, sólo comprende las situaciones jurídicas subjetivas y concretas perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos. Se entiende que únicamente reúnen tales requisitos las situaciones individuales creadas con anterioridad a la citada fecha por un título específico de adjudicación minera, por una redención a perpetuidad o por una sentencia definitiva, siempre que estos actos, de acuerdo con la legislación de la época, impliquen el otorgamiento, el reconocimiento o la declaración del derecho de una persona a la propiedad de los minerales de que se trate, y que conserven su validez jurídica".
En este orden de ideas, la sociedad actora no tenía al 22 de diciembre de 1969 un título específico de parte del Estado para explotar los yacimientos que le permitiera demostrar la existencia de un derecho adquirido, en los términos del art. 30 de la Constitución anterior (art. 58 de la actual) y 3o del decreto 1275 de 1970. Y si bien después de esta fecha la Nación realizó trámites encaminados a ceder los yacimientos prometidos a la Empresa Acerías Paz del Río S.A, tal situación no consolidó ningún derecho a su favor porque dicho contrato no se perfeccionó, vale decir, no culminó con las formalidades establecidas por los arts. 39 y 42 del decreto ley 150 de 1976 en cuanto no se sometió a la revisión del Consejo de Estado ni se elevó a escritura pública la cesión del aporte social correspondiente.
Podría objetarse que precisamente lo que pretende la sociedad actora es el otorgamiento de la escritura pública mediante la cual se perfeccione la cesión de los aportes prometidos. Sin embargo, al existir normas de orden superior que lo impedían, no podía la Nación culminar con el trámite de cesión de unos yacimientos mineros, cuando aquélla no cumplía con los requisitos que para tal efecto señaló la nueva legislación (Ley 20 de 1969), situación que debió ser advertida por la Sala de Consulta y Servicio Civil al revisar el contrato de promesa de cesión (concepto del 7 de abril de 1972. rad. No. 597, fl. 83) y de cuya omisión tampoco se derivó derecho alguno como pretende derivarlo la sociedad demandante.
La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en un caso similar donde se alegaba un supuesto derecho adquirido frente a un yacimiento en relación con un contrato que se hallaba en curso cuando se expidió otra ley que cambió las condiciones para su celebración, dijo en esa oportunidad (3):
"Podrá decirse que mientras una propuesta esté en curso, sea cual fuere el estado en que se halle, tiene el proponente un derecho adquirido a que se celebre con él el correspondiente contrato, es decir, a ser arrendatario del yacimiento respectivo? Indudablemente que no, pues cuando la ley, como en el presente caso, exige una serie de actos sucesivos para la obtención de un derecho, éste no se adquiere mientras tales actos no se hayan realizado en su totalidad.
La anterior consideración cobra mayor fuerza si se tiene en cuenta que, por consecuencia de la tramitación especial que corresponde según la ley a esta clase de negocios, tienen ellos un carácter de eventual, pues mientras no venga la aprobación de la Junta de Hacienda, aprobación que ésta puede negar por motivos de conveniencia para el país, los cuales aprecia libre y razonablemente, los contratos no tienen vida jurídica. Esta facultad tan amplia que la ley concede a la Junta de Hacienda crea una situación de contingencia, y es bien sabido que la certidumbre es un elemento que entra por mucho en la noción de derecho adquirido.
Síguese de lo expuesto que los interesados apenas tienen en estos casos una simple expectativa que no constituye derecho, en armonía con el artículo 17 de la Ley 153 de 1887, y en tal virtud el legislador bien podía suspender el curso de esas negociaciones e imponer nuevas y distintas condiciones sin vulnerar derecho alguno o relación jurídica de carácter concreto.
De manera que admitiendo que el "celebrará el contrato" de que habla el artículo 10 de la Ley 14 de 1923, constituya una disposición de carácter imperativo para el Gobierno, la situación que ahora se contempla no es la de examinar si él hizo bien o mal en no adelantar la realización de los contratos, sino de establecer si el legislador tuvo o nó facultad, de acuerdo con la Constitución, para suspender la tramitación de esos asuntos, ya se encontraran en estado de celebrarse el contrato o después de esa celebración y antes de su perfeccionamiento; y como el legislador, según se ha visto, sí tuvo esa facultad, el cargo de inconstitucionalidad que se ha venido examinando carece de fundamento.
Pero se dirá que si fuera potestativo de la Junta de Hacienda y del Consejo de Estado aprobar o nó los contratos que ha celebrado el Gobierno sobre explotación de hidrocarburos, resultaría que personas o entidades que hubieran hecho cuantiosos gastos en exploraciones, confiados en las ofertas del legislador en las disposiciones citadas, quedarían expuestos a ser burlados en sus esperanzas y propósitos con la no aceptación de los contratos que se han formulado de acuerdo con la ley, por no haber obtenido el concepto favorable de aquellas dos entidades.
A esto contesta la Corte que a tales contingencias están sometidos los contratos y convenios que por disposición constitucional requieren la aprobación del congreso, o de las entidades en quienes él delega esa facultad, situación que los interesados respectivos debían conocer. Tal es, por otra parte, la doctrina constitucional establecida por paises adelantados como los Estados Unidos de América, según se ve del aparte siguiente tomado de la jurisprudencia establecida por la Corte Suprema Federal de dicha Nación:
"Todo individuo que traza sus planes hace sus arreglos para un fin, confiado en la existencia permanente de una ley, tal como a la sazón rige, toma sobre sí el riesgo que provenga del cambio de ella, y el Estado no incurre en responsabilidad alguna, aunque la variación de la ley resulte perjudicial a los intereses de aquel individuo" ".
7. La sociedad actora sólo tenía una mera expectativa.
De acuerdo con el art. 17 de la ley 153 de 1887 "Las meras expectativas no constituyen derecho contra la ley que las anule o cercene".
La Corte Suprema de Justicia ha dicho que "la noción de derecho adquirido estriba en las relaciones de derecho que producen los hechos legalmente consumados, como que aquellos hacen parte de nuestro patrimonio. De manera que en último análisis los derechos adquiridos quedan comprendidos en la idea de propiedad considerada en toda su amplitud y en todas sus manifestaciones". (Sentencia del 2 de marzo de 1918).
Sobre la excepción consagrada tanto en el art. 202 de la Constitución anterior como en el art. 1o de la ley 20 de 1969, es decir, sobre los derechos constituidos a favor de terceros en relación con las minas ha dicho la Corte Suprema de Justicia (sentencia del 29 de agosto de 1963):
"La excepción consagrada en el artículo 202 de la Constitución de 1886 sólo ampara situaciones jurídicas individuales, y la ley 127, como las demás de los Estados Soberanos que establecieron el sistema de la accesión, solo puede crear una situación impersonal o abstracta, por los motivos ya expresados, y además, porque no podía ser objetiva o concreta e relación con cosas cuya existencia todavía se ignoraba cuando entró a regir el precepto constitucional, es decir, respecto de las cuales aún no se había consumado el hecho que podía producir la adquisición del dominio, ya que el derecho adquirido es el efecto jurídico de un hecho cumplido conforme a una normación legal, por la cual supone el conocimiento y la determinación del objeto al que ese hecho se refiere (…) y la condición en que están quienes a éste pueden tener derecho es de simple expectativa (…).
De tal manera que los conceptos derechos constituidos y derechos adquiridos ampararían únicamente aquellas situaciones jurídicas concretas e individualizadas que se tornaron irrevocables por haberse perfeccionado con anterioridad a la vigencia de la ley 20 de 1969, esto es, que a esa fecha el yacimiento se hubiera transferido debidamente.
Esto significa que la situación jurídica individual que la actora alega a su favor con base en el decreto 323 de 1951 no se consolidó, toda vez que el aporte social de la Nación nunca se hizo, ya que fue sometido a nuevas condiciones que no se cumplieron y la promesa de contrato de cesión no se elevó a escritura pública por estar ya vigente la ley 20 de 1969, la cual declaró dichos yacimientos de reserva nacional y susceptibles de ser dados como aporte solamente a entidades estatales.
8. Acerías Paz del Río S.A no podía ser beneficiaria del aporte de los yacimientos prometidos ?
El decreto 1179 de 1980 cuya nulidad se demanda dispuso:
"Artículo segundo. Los yacimientos de que trata el artículo anterior se aportarán por el Ministerio de Minas y Energía a empresas industriales y comerciales de la Nación o a sociedades de economía mixta que tengan una participación oficial mínima del 51% del capital respectivo, de acuerdo con las disposiciones vigentes."
Esta previsión está en consonancia con lo dispuesto por el art. 8o de la Ley 20 de 1969, el cual había señalado que los yacimientos que constituyen la reserva especial del Estado sólo podían aportarse o concederse a empresas comerciales e industriales de la Nación o a sociedades de economía mixta, en las que la participación oficial fuera cuando menos en ese porcentaje.
En cumplimiento de esta norma el Ministerio de Minas y Energía expidió la resolución 0795 del 16 de mayo de 1980, a través de la cual aportó a Carbones de Colombia S.A. -CARBOCOL- y a la Empresa Colombiana de Minas -ECOMINAS- el derecho a explorar y explotar el carbón de propiedad nacional y los minerales de hierro, caliza y demás necesarios para la producción del acero, respectivamente, existentes en las zonas A y B que se delimitaron en el decreto 0321 de 1951 y que no eran otros que los que explotaba para su comercialización Acerías Paz del Río S.A.
Tal fue el fundamento de la resolución 0794 de1980 para negar la oposición de la sociedad actora a la solicitud del Departamento de Boyacá para la entrega del aporte minero, por cuanto desde entonces el Ministerio de Minas y Energía se pronunció sobre la imposibilidad de conceder el aporte a dicha sociedad: "No habiéndose perfeccionado el aporte que pretende Acerías Paz del Río S.A., como es cierto que no se perfeccionó, el derecho no llegó a consolidarse y delante de las disposiciones que rigen el aporte minero en la actualidad, resulta legalmente imposible proceder a la celebración de un contrato que sería doblemente ilícito en cuanto contrario a normas imperativas terminantes: en lo relativo a la inenajenabilidad del dominio minero de la Nación y en lo que hace a la exigencia de que la destinataria del aporte sea entidad oficial o de economía mixta con capital oficial mayoritario."(fl. 10)
En tales condiciones, la sociedad actora no podía ser titular de ese aporte, ya que si bien la ley 45 de 1947 la creó "como institución semioficial, quedando facultado el gobierno para transformarla en empresa oficial, si no concurriere a su financiación el capital privado nacional o extranjero" (art. 1o) y en el evento de organizarse como institución semioficial suscribiría un mínimo del 51% de su capital (art. 3o), mediante el decreto 2792 de 1955 se autorizó al gobierno nacional para vender al Banco de la República las acciones que poseía en Acerías Paz del Río S.A. De esta manera dicha empresa se convirtió en entidad particular o privada. Desde ese momento, sin embargo, los inversionistas particulares se propusieron obtener el aporte de los yacimientos que se habían concebido para la entidad descentralizada de carácter semioficial, por el mismo valor del avalúo que inicialmente se fijó, no obstante que la Ley 20 de 1969 dispuso aportar los yacimientos calificados como de reserva especial a las empresas comerciales e industriales del Estado o a las sociedades de economía mixta con un capital oficial superior al 51%, características que no reunía.
9. La situación actual de los yacimientos en discusión.
No puede perderse de vista que tal como lo dispuso la resolución 0795 del 16 de mayo de 1980, Carbocol y Ecominas debían negociar preferencialmente con Acerías Paz del Río S.A. la exploración y explotación de los respectivos yacimientos mineros objeto de los aportes que les concedió el mismo acto.
En efecto, reposan en el expediente los contratos números 6577 del 10 de octubre de 1989 y 1090-V de febrero 4 de 1985, respectivamente (fls. 621 y 650), a través de los cuales se otorgó "a Acerías el derecho temporal y exclusivo de realizar por su cuenta y riesgo, los trabajos técnicos de exploración y explotación tendientes a obtener carbón en sus calidades coquizante, aglomerante, mixta y térmica, dentro del área de aporte 923B y del que también se hizo a CARBOCOL mediante la resolución número 00795 del 16 de mayo de 1980 …" y "los trabajos técnicos de exploración y explotación tendientes a obtener mineral de hierro y caliza siderúrgica, dentro del área del aporte 92…"
Por su parte, en el contrato 1090-V de 1985 convinieron: (fl.65o Vlto.):
"El objeto del presente contrato es otorgar al operador el derecho temporal y exclusivo de realizar por su cuenta y riesgo los trabajos técnicos de exploración y explotación tendientes a obtener minerales de hierro y caliza siderúrgica, dentro del área del aporte número 923…."
Como consecuencia de lo anterior, se le hizo entrega a Acerías Paz del Río de las zonas en discusión por un término inicial de 30 años.
Esto significa que ACERÍAS PAZ DEL RIO S.A no adquirió en virtud de los decreto 323 de 1951 y los actos y resoluciones que lo reglamentaron un derecho que ahora deba protegerse, porque no cumplía las condiciones establecidas por la ley 20 de 1969 para tenerla como propietaria de los yacimientos mineros que mediante la presente demanda reclama a título de un aporte social de la Nación. El gobierno nacional por su parte, a través del Ministerio de Minas y Energía, protegió la situación que la demandante tenía hasta la fecha de expedición de esa ley, garantizando la explotación de los yacimientos reclamados de acuerdo con las nuevas condiciones previstas en la ley.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
NIÉGANSE las súplicas de la demanda.
CÓPIESE Y NOTIFÍQUESE
ALIER EDUARDO HERNANDEZ E.
JESÚS MARÍA CARRILLO B.
Presidente de Sala
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
RICARDO HOYOS DUQUE
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
1 Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 21 de mayo de 1993, Exp. S-058. Sección Cuarta, sentencia del 8 de septiembre de 2000, Exp. 10.667.
2 Publicado en el Diario Oficial No. 35.536 del 12 de junio de 1980. Pag. 1. (fl. 6 C.1)
3 Sentencia del 9 de noviembre de 1929, Gaceta Judicial No. 1814, p.364.
