CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENClOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Bogotá D.E-, Septiembre diez (10) de mil novecientos ochenta y uno
(1.981).-
CONSEJERO: JORGE DANGOND FLORES
Ref: Expediente 2836
Actor: LAUREANO OROZCO VALENCIA
Procede la Sala a decidir la apelación interpuesta por el apoderado de la parte demandada contra la sentencia de primer grado proferida por el Tribunal Administrativo del Cesar.
El señor Laureano Alfredo Orozco Valencia, por intermedio de abogado demandó ante el Tribunal Administrativo del Cesar la nulidad de la Resolución 001-653 emanada de la Gobernación del Departamento del Cesar con fecha 21 de noviembre de 1.978, y por medio de la cual se decretó la caducidad del contrato No. 058 del 14 de agosto del mismo año, suscrito entre el mencionado Departamento y el actor, y que como consecuencia se le declare
responsable en abstracto por los perjuicios, ocasionados y que constituyen el restablecimiento del derecho.
Fundó sus pretensiones en los siguientes hechos:
" 1. - Mi poderdante suscribió con el Departamento del Cesar el contrato 058 el 14 de agosto del año pasado, y por el cual el primero recibía en arriendo por parte del segundo el centro de recreación "El Rincón", de propiedad del Departamento del Cesar, ubicado a dos kilómetros de la ciudad capital con todas las Instalaciones allí construidas, tal como se expresa en el mencionado contrato, pactado por tres años a partir del 1o. de septiembre de 1.978.
" 2.- El fin del arriendo era la explotación turística, lo que mi poderdante cumplió a cabalidad en el corto lapso de la existencia.
"3.- El 21 de Noviembre de 1.978 el Departamento decretó la caducidad del contrato afirmando que mi poderdante le dió al inmueble arrendado un fin y tratamientos distintos según lo pactado (consideración (c) de la resolución), lo cual constituye una solemne mentira, pero además, no dice la resolución en que consistieron ese fin y tratamientos distintos.
"4.- Según el literal (d) de las consideraciones de la resolución parece ser que el sábado 18 de noviembre del año pasado mi poderdante atendió en el establecimiento a unas mujeres de lenocinio y a unos homosexuales, dizque contra prohibición. Simultáneamente en ese momento el señor Director de Turismo Departamental, dizque pidió no prestara servicio a esas personas, concluyendo la resolución que la visita de esos elementos el sitio es lesiva para los fines propios del contrato. Tales afirmaciones no son ciertas, y además, si en gracia de discusión se aceptara la invención de lo que se afirma en la resolución, en el contrato no se ha pactado que cualquier persona supuestamente prostituta u homosexual, no podía ser recibida por los servicios del establecimiento, más aún, ninguna ley ni la constitución han prohibido que esas personas no puedan entrar o utilizar los servicios que prestan los establecimientos públicos y en especial los sitios turísticos oficiales.
"Sin embargo, lo más Importante, es que el supuesto motivo mentiroso aún en el caso imposible de ser cierto (atender a esa gente), no fué estipulado en el contrato como causal de caducidad.
"5.- El Código Fiscal del Departamento del Cesar prescribe que para decretar la caducidad de un contrato se debe promover una investigación previa, lo que aquí no se hizo. Todo en síntesis, además de falso fué ilegal y antiprocesal.
"6. Como secuela de la caducidad decretada, el 5 del mes de Diciembre del año pasado la Alcaldía Municipal de Valledupar obedeciendo órdenes de la Gobernación del Departamento del Cesar comisionó al Inspector Primero de Policía local para que lanzara a mi poderdante, lo que efectivamente se hizo.
"7.- Mi poderdante hable adecuado el sitio turístico con radiolas, enfriadores, sillas y mesas que le costaron varios miles de pesos.
"8.- Mi poderdante recibía semanalmente miles de pesos como ganancia líquida por la explotación del establecimiento.
"9.- Tal como lo consigna mi poderdante en una denuncia el 27 de diciembre del año pasado a consecuencia de la ocupación del establecimiento por la Gobernación, como efecto de la caducidad decretada, el señor JOSE MARIA FUENTES, Jefe Departamental de Turismo, violentó la puerta de la pieza donde tenía OROZCO implementos guardados, lo que permitió su sustracción o perdida por un valor aproximado de sesenta mil pesos ($60.000.00) según se detalla en el inventario acompañado a la denuncia. Igualmente la Gobernación se apropio de un contador eléctrico y del valor de la matricula, gastos que mi poderdante hizo al iniciar labores..
Como normas violadas citó el artículo 59 del Código Fiscal del Departamento del Cesar (Ordenanza No. 013 de 1.976); artículo 255 del Código Contencioso Administrativo; 30 de la Constitución Nacional y 1602 del Código Civil. Cumplió con la carga de dar el concepto de violación.
El Tribunal dictó sentencia accediendo a las súplicas del libelo y contra esta decisión apeló el apoderado del Departamento.
Concedido el recurso se envió el expediente a esta Corporación y, tramitado normalmente, la Fiscalía Segunda emitió concepto de fondo en el sentido de confirmar la sentencia en sus puntos 1o. y 2o, en cuanto consideró no probada la excepción propuesta y declaró la nulidad de la resolución acusada y revocar los numerales 3o y 4o, relacionados con perjuicios porque no se probaron durante el proceso.
El a-quo en el fallo recurrido, expuso, entre otras cosas, lo siguiente:
"Queda claro, pues, que el contrato de arrendamiento número 058 se le dió principio de ejecución a mediados del mes de agosto de 1978, como lo afirma categóricamente la primera autoridad política administrativa del Departamento, Doctor Jaime Murgas Arzuaga en su declaración jurada rendida ante este Tribunal, persona esta que en su condición de Gobernador suscribió el contrato en referencia. También aparece claro en la anterior declaración que el sitio turístico denominado "El Rincón" era un lugar honesto, ajeno completamente a las actividades de la prostitución pera la época en que tuvo la administración del mismo, el señor Laureano Alfredo Orozco Valencia, por lo cual, en ningún momento se le cambió o se le dió un fin distinto al objeto del contrato. Confirman lo dicho por el doctor Jaime Murgas Arzuaga los declarantes doctores Dickson Enrique Quiroz Torres, (folio 61 frente) y José Calixto Quintero Corrales (folio 62 frente), ambos funcionarios pertenecientes a la rama Jurisdiccional del poder público en su condición de Jueces de la Nación.
"3.- El doctor FABIO MEDINA PUMAREJO en su alegato de conclusión manifiesta, en primer término, que el contrato de arrendamiento número 058, no se perfeccionó legalmente por faltarle algunos requisitos, entre otros no haberse revisado por el Tribunal Contencioso Administrativo del Cesar dentro de su oportunidad legal. Y en segundo lugar, observa también el apoderado de la parte demandada, que el acto impugnado se encuentra inexistente por estar revocado por la Resolución 00346 preferida por la Gobernación del Departamento del Cesar el 23 de febrero del corriente año.
"La sala entra a analizar a continuación este último punto, pues conviene esclarecer previamente si cabe o no pronunciarse sobre el contenido mismo del litigio por haber pedido el acto acusado existencia jurídica, según lo afirmado por el doctor Medina Pumarejo.
"Sobre el particular conviene transcribir a este respecto lo dicho por el Honorable Consejo de Estado en providencia de 7 de diciembre de 1.972 y enero 30 de 1.979, en las que se sostiene por el mas alto Tribunal de Justicia Contencioso Administrativa, en su orden, lo siguiente:
" ' La desaparición del acto administrativo que haya sido impugnado por revocación, derogatoria u otro evento semejante no conduce ineludiblemente a la imposibilidad de un pronunciamiento de fondo por parte del Tribunal que conoce del juicio por carencia de materia o por falta de un interés jurídico digno de tutela que justifique ese pronunciamiento.
" ' Si la acción incoada mira apenas al interés particular y éste queda satisfecho con la sola desaparición del acto acusado. 0 si esa misma circunstancia restablece directamente el imperio de la legalidad objetiva, sobraría una decisión judicial que tendiera a conseguir tales fines de antemano logrados y, por ello, no habría lugar a dictarla.
" ' Pero si el acto sub-judice ha desconocido derechos de los gobernados y ellos han reclamado oportunamente o si ha producido confusión o al menos razonable duda en cuanto al sentido, alcances o efectos de normas de jerarquía superior a la impugnada, es imperioso proferir sentencia aunque el acto haya dejado de regir.
" ' En la primera hipótesis para esclarecer si hay o no lugar al restablecimiento de derechos a los particulares reclamantes. Y en la segunda hipótesis, para cumplir con el deber de velar por la incolumidad del régimen jerárquico normativo, que institucionalmente les corresponde a los Tribunales de lo Contencioso Administrativo y que no se satisface de manera cabal si perduran por plazo indefinido la discrepancia o la duda sobre la legalidad o ilegalidad del precepto que plasmó una tesis o una interpretación jurídica porque dejó de pronunciarse un fallo, solicitado oportunamente por el demandante, y que habría definido, así fuese por vía de mera doctrina, la controversia planteada en el juicio.." (fallo Dic. 7 de 1972).
" ' La derogación o revocación de actos que produjeron la plenitud de sus efectos jurídicos es inocua y, por lo tanto, frente al proceso se han de reputar como insubsistentes, para evitar que se cometan fraudes contra la acción de la jurisdicción de lo contencioso administrativo y que se dicten actos ilegales'. (Fallo Enero 30/79).
" La doctrina transcrita la comparte íntegramente la Sala, por lo cual, no prosperará la excepción propuesta de inexistencia jurídica del acto impugnado.
"Y en cuanto a la facultad de revisión que tienen los Tribunales Contenciosos Administrativos, con relación a aquellos contratos que sean revisables por mandato de la ley, está condicionada lógicamente al hecho de la remisión oportuna de los contratos por parte de la administración pública, llámese esta nacional, departamental o municipal. En el caso de autos evidentemente el gobierno departamental omitió la obligación de remitir el contrato de la referencia a este Tribunal y esa es la razón de la constancia de la Secretarla de la Corporación que obra a folio 93 del expediente. Por consiguiente se puede afirmar con entera certeza, como lo afirma la constancia aludida, que el contrato no fué revisado por el Tribunal puesto que se omitió por parte del Gobierno Departamental la obligación legal que tenía de pasarlo al exámen de esta Corporación, a fin de que ella pudiera pronunciarse en relación con la autorización legal en virtud de la cual el contrato se celebraba; examinar la competencia de los funcionarios y la capacidad de las demás partes que en su celebración intervinieron y estudiar el régimen legal de las estipulaciones acordadas (caducidad, cláusula penal, pecuniaria, multas, garantías, sujeción y pago condicionada a las apropiaciones presupuestales, etc), y con relación a las prescripciones de orden fiscal. A este respecto es conveniente recordar que el artículo 245 del Código Contencioso Administrativo consagra que el Gobierno Nacional ( y en el presente caso el Departamental) dispone de un termino de 30 días, a partir de la fecha en que aprueba un contrato, para someterlo a la revisión del Consejo. La falta en el cumplimiento de esta obligación o el envío extemporáneo del contrato a la revisión, hace personalmente responsable a los funcionarios que celebrar el contrato por el perjuicio que se cause al tesoro público.
"Se comprende fácilmente, que si el Gobierno Departamental no cumplió con la obligación de enviar el contrato para su revisión, en caso de ser revisable, se repite, dentro del término dispuesto por la ley, es obvio que de ese hecho no podría inculparse al contratista demandante, pues toda la responsabilidad en este caso recaería sobre el funcionario que por negligencia u omisión dejó de hacerlo.
"Asimismo, aparece probado de autos (folio 36 y 37 frente), que el contratista, señor Laureano Alfredo Orozco Valencia reiteradamente solicitó a la Gobernación le fuera entregado el original y la copia del contrato de arrendamiento en mención, con el fin de tramitar la respectiva póliza de garantía ante los organismos competentes, y poder así dar cumplimiento a las exigencias de la Contraloría General del Departamento contenidas en la Resolución No. 000457 de 25 de Agosto de 1.978. Sin embargo, y no obstante las reiteradas solicitudes de que se viene hablando ellas fueron desatendidas Inexplicablemente por la Gobernación del Departamento.
"A este propósito y en materia de perfeccionamiento de contratos, conviene recordar lo consagrado en el artículo 39 del Decreto-Ley No. 150 de 1.976, en concordancia con el artículo 424 del Código Fiscal del Departamento del Cesar, que dice textualmente:
" 'Artículo 39. Perfeccionamiento de los contratos:
" 'Salvo disposición en contrario, los contratos que celebre la Nación se entienden perfeccionados con la ejecutoria de la providencia del Consejo de Estado que los declare ajustados a la ley; si no requieren revisión del Consejo de Estado, con la aprobación de las fianzas que se constituyen conforme al presente estatuto; y si no requieren constitución de fianzas, con el correspondiente registro presupuestal, si hay lugar a él, o una vez suscritos'. (el subbrayado es del Tribunal).
"..............................................
" La anterior Resolución de caducidad fué proferida por la Gobernación del Departamento del Cesar sin que ésta estuviera precedida de una conminación, notificación o requerimiento al contratista, al tenor de lo pactado o convenido en la cláusula Décima - Séptima del aludido contrato. Tampoco se llevó a cabo la "previa investigación del caso" antes de proferirse la declaratoria de caducidad a que alude el artículo 59, inciso final, del Código Fiscal del Departamento del Cesar (Ordenanza número 013 de 1.976) y que se transcribe textualmente:
" 'La declaratoria de caducidad debe proferirse por el Gobernador, por medio de una Resolución motivada, en la cual se expresarán las causas que dan lugar a ella, previa investigación del caso. La cláusula de caducidad establecerá los efectos que esta produzca una vez declarada y las prestaciones a que las partes quedan obligadas'.
" 'Habla la disposición transcrita anteriormente de "resolución motivada", lo que es evidente, pues, la resolución que declara la caducidad de un contrato administrativo, por tratarse de una medida de excepcional gravedad, debe expresarse claramente las causales que den lugar a ella, pues es evidentemente claro el derecho del contratista a conocer cuáles obligaciones contractuales o legales no cumplió, con el fin de poderse defender oportunamente de los cargos que le formula la Administración, y el mismo tiempo poder controvertirlos posteriormente en un juicio contencioso administrativo si no está de acuerdo con la decisión gubernativa.
"En Igual sentido se expresa el artículo 255 del Código Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 51 del Decreto-Ley 150 de 1.976, cuando dice, que la declaración de caducidad deberá proferirse por el Jefe de la entidad correspondiente, mediante resolución motivada, en la cual se expresarán las causas que dieren lugar a ella.
"Pero es lo cierto, que la Resolución acusada no especifica clara y concretamente los hechos y circunstancias que configuran la causal de caducidad alegada, entre otras cosas, o como ya se dijo anteriormente, para que el otro contratante conozca los cargos que se le hacen y pueda contradecirlos el hacer uso de los recursos existentes en el procedimiento gubernativo.
"Se limita la resolución de caducidad impugnada, a decir "que el arrendatario señor Laureano Alfredo Orozco Valencia le viene dando al inmueble un fin y tratamiento distinto para el cual fue arrendado, pero, sin precisar concretamente en que consistieron tales hechos. La sola presencia circunstancial y fortuita de unos homosexuales y unas mujeres de lenocinio, el día 18 de noviembre de 1.978, en el sitio turístico denominado "El Rincón", aparte de que no aparece suficientemente probada ese circunstancia en el expediente, no constituiría, ni puede constituir causal alguna de caducidad prevista en el contrato.
"Si tan imposible de probar resulta la negación indefinida como la afirmación indefinida, de nada serviría al contratante particular la utilización de un recurso frente a la simple afirmación de que no ha cumplido. La simple afirmación genérica de incumplimiento o de darle al inmueble un fin y tratamiento distinto para el cual fué arrendado, no constituye la motivación requerida por la norma citada, ni exigidas por los más elementales principios de lógica y equidad.
" Bastarían los anteriores razonamientos para declarar la nulidad de la Resolución de caducidad impetrada, por violación ostensible de las normas citadas por el actor como violadas, particularmente el artículo 59, inciso final del Código Fiscal del Departamento del Cesar y el artículo 1602 del Código Civil Colombiano.
"Y en cuanto a los perjuicios materiales sufridos por el contratista, señor LAUREANO ALFREDO OROZCO VALENCIA, por tratarse en este caso de un contrato conmutativo y oneroso, resultan obvios en su existencia; pero como no fué posible determinarlos en su cuantía en el Juicio, la condena se hará lógicamente en abstracto".
Para la Sala, el a-quo en la sentencia recurrida, anduvo acertado, pues su decisión se ajusta a derecho y la motivación en que la apoyó merece el respaldo de esta Corporación, para confirmarla sin necesidad de nuevos argumentos. En efecto:
1) No demostró la parte demandada que en la celebración del contrato de arrendamiento suscrito por el actor y el Gobernador del Departamento del Cesar, que se inició en el mes de agosto de 1.978, según declaración del propio gobernador (Véase fl.58), se hubieran violado disposiciones legales, para negarle su eficacia como lo pretende el apoderado de la parte demandada. Además, cuando la administración considere que en la celebración de un contrato administrativo no se cumplieron determinados requisitos legales, lo procedente, no es darlo por terminado en forma unilateral, sino que debe acudir a la Jurisdicción de lo contencioso administrativo.
2) La revocatoria del acto administrativo no es obstáculo para que la jurisdicción se pronuncie sobre el fondo de la demanda, cuando se reclaman perjuicios como consecuencia de la expedición del acto demandado. La cita jurisprudencial traída por la sentencia es suficientemente clara para desechar las pretensiones habilidosas de la parte demandada, quien en un acto de mala fé y con el solo objeto de burlar los derechos del administrado, revocó la resolución que había declarado la caducidad del contrato, tal vez, el darse cuenta que no había procedido en los términos de ley.
3) En cuanto a los perjuicios, es claro que el acto administrativo demandado impidió al demandante continuar con la explotación de su negocio que necesariamente le reportaba utilidades. Por esta razón la Sala no comparte el concepto fiscal, en cuanto considera que no se demostraron los perjuicios. El monto del daño será liquidado, tal como lo ordenó el fallo de primer grado, por el procedimiento indicado en el artículo 308 del Código de Procedimiento Civil.
Lo expuesto es suficiente para que el Consejo de Estado, Sala de Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLE
Se confirma en todas sus partes la sentencia recurrida.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE
JORGE DANGOND FLORES
Presidente Sección
CARLOS BETANCUR JARAMILLO
EDUARDO SUESCUN MONROY
JORGE VALENCIA ARANGO
ARTURO MORA VILLATE
Secretario
Se deja constancia que esta providencia fué discutida y aprobada en sesión de
la fecha.
