CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMARIA
EXPEDIENTE No. : 1208
FECHA : Marzo 7 de 1991
CONSEJERO PONENTE : Dr. Libardo Rodríguez Rodríguez
ACTOR : Alberto Montoya Montoya.
La Sección primera procede a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, de fecha 27 de enero de 1989.
a. El actor, el tipo de acción incoada y las pretensiones de la demanda.
El ciudadano Alberto Montoya Montoya, en ejercicio de la acción de nulidad, consagrada en el art. 84 del C.C.A., demandó ante, el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca la nulidad de los artículos 3o y 4o del Acuerdo No. 020 de 9 de mayo de 1973, emanado del Consejo Municipal de Cartago y solicita que como consecuencia de la sentencia que declare la nulidad del acto impugnado se declare que quedan sin efecto los decretos reglamentarios del mismo.
b. El acto acusado.
Mediante el Acuerdo 020 de 1973, el Concejo Municipal de Cartago (Valle) ordenó el trazado y construcción de unas vías públicas. Las normas cuya nulidad se solicita son las siguientes:
"Art. 3o. La Oficina de VALORIZACION MUNICIPAL levará los planos respectivos y, una vez perfilado su trazo, el ALCALDE iniciará las gestiones correspondientes con los dueños de los predios que resultaren afectados con la ejecución de las obras de que aquí se habla, a fin de conseguir con ellos un arreglo directo sobre la zona o zonas que sean necesarias para la realización de los trabajos reseñados en el art. 1o. del presente Acuerdo.
"Art. 4o. Autorízase al Alcalde Municipal para que de conformidad con lo establecido en el C. Fiscal decrete las traslaciones en el Presupuesto Municipal y, sólo en cuanto sean necesarias para la realización de las obras a que se refiere el presente Acuerdo.
c. Los hechos de la demanda.
Los hechos que el actor cita como fundamento de sus pretensiones pueden resumirse así:
1o. Mediante Acuerdo 020 de mayo 9 de 1973 el Concejo Municipal de Cartago dispuso el trazado y construcción de unas vías públicas en esa ciudad; asimismo en él estableció especificaciones técnicas para su construcción y autorizó al Alcalde Municipal "para negociar directamente los predios afectados por la construcción de las vías especificadas a la vez que lo facultó para efectuar traslados en el presupuesto para el pago de los predios que el municipio comprara con destino a las vías públicas..".
2o. Con base en el art. 3o. del Acuerdo referido, la Oficina de Valorización Municipal de Cartago congeló los inmuebles afectados a fin de excluirlos del comercio, para que en ellos no se pudiera hacer ningún tipo de construcción.
3o. Las normas demandadas no limitaron en el tiempo las facultades dadas al Alcalde Municipal para efectuar las negociaciones sobre los inmuebles afectados.
4o. Desde 1973 hasta 1986 los alcaldes del municipio no han efectuado las negociaciones de los predios, lo cual ha ocasionado perjuicios a sus propietarios que no pueden enajenarlos ni construir sobre ellos.
d. Las normas presuntamente violadas y el concepto de violación.
Tanto en la demanda, como en la solicitud de suspensión provisional, el actor considera que con la expedición del acto acusado se violó el artículo 197 de la Constitución Política, en su numeral 7o. debido a que cuando el Concejo Municipal de Cartago autorizo al alcalde para negociar en forma directa la compra de los inmuebles par ala construcción de las vías públicas, no lo hizo por un período limitado o pro-tempore como lo ordena la referida norma constitucional, por lo que los alcaldes que han ocupado el cargo no han agotado tal facultad por entenderla en forma ilimitada, omisión que ha ocasionado perjuicio a los propietarios de los inmuebles afectados.
En opinión del actor, el análisis del artículo 197 de la Constitución nacional conlleva a las siguientes conclusiones: los municipios tienen dos órganos administrativos, uno de carácter colegiado, al cual el artículo 196 ibídem califica como Corporación administrativa de elección popular y otro de tipo singular o unipersonal al que el artículo 201 de la Constitución señala como agente del gobernador y jefe de la administración municipal. Con la reforma de 1968 en el artículo 197 de la Constitución Política se atribuyeron al alcalde "expresamente las facultades que allí se contemplan, especialmente la aptitud para recibir autorización del concejo municipal, para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro-témpore (sic), precisas funciones de aquellas que estén radicadas por la ley o la Constitución en la órbita del Cabildo", por lo que el actor concluye que dichas atribuciones recibidas del Concejo Municipal deben ser ejercidas por los alcaldes "en forma precisa en la materia y en el tiempo".
Considera el actor que las normas que impugna no se ajustan a los lineamientos de la Constitución Política, por cuanto la facultad otorgada al alcalde para efectuar gestiones sobre los predios en los que serían construidas las vías señaladas por el Concejo, "no puede entenderse como una facultad sin límite en el tiempo", porque no es justo que a causa de un acto administrativo los particulares vean vulnerados sus derechos patrimoniales.
En apoyo de sus argumentaciones, el actor cita la providencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, de fecha 17 de junio de 1983, Consejero ponente Jaime Betancur Cuartas, mediante la cual se absuelve la consulta formulada por el señor Ministro de Gobierno sobre la naturaleza de las autorizaciones de los Concejos Municipales a los Alcaldes para celebrar contratos. Igualmente cita la sentencia de la Corte Suprema de Justicia de fecha 1o. de octubre de 1969, que hace referencia al numeral 7o. del artículo 197 de la Constitución Política.
e. La actuación surtida.
De conformidad con las normas correspondientes previstas en el C.C.A., al proceso se le dio el trámite establecido para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto del a-quo visible a folios 19 a 21 del Cuaderno No. 2 se admite la demanda, con denegatoria de la suspensión provisional del acto acusado.
Apelado el auto anterior, en cuanto deniega la medida cautelar provisoria, el Consejo de Estado confirmó la providencia impugnada, mediante auto que obra a folios 31 a 36 del Cuaderno No. 2.
El Alcalde Municipal de Cartago no contestó la demanda, como consta en el informe secretarial que obra a folio 29 del Cuaderno No. 1.
Por auto que aparece al folio 30 del Cuad. No. 1, se decretaron las pruebas por el a-quo.
Dentro del término de traslado para alegar de conclusión, ninguna de las partes hizo uso de ese derecho.
En el concepto rendido por la Fiscalía ante el Tribunal se solicitó denegar las pretensiones de la demanda.
II- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA.
Al desatar la controversia planteada, el Tribunal de primera instancia negó las pretensiones de la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones principales:
Luego de transcribir textualmente el auto mediante el cual la Sección Primera del Consejo de Estado confirmó la providencia denegatoria de la suspensión provisional expresa que: "El Tribunal considera que la autorización conferida al Alcalde de Cartago mediante el Acuerdo censurado le fue dada tanto para invitar a los propietarios de los inmuebles afectados con las obras de trazado de las vías públicas como para celebrar los contratos pertinentes. Dicha autorización está ajustada a derecho pues se considera contemplada en el Art. 197 num. 7o. de la Constitución nacional, a nivel nacional (sic), entendiéndose que se extiende a nivel local también. Evidentemente las autorizaciones para celebrar contratos no pueden darse por un tiempo determinado, como lo sostiene el H. Consejo de Estado."
Concluye el Tribunal manifestando que los perjuicios de que se habla en la demanda, no aparecen acreditados a lo lardo del proceso.
En consecuencia, niega las peticiones de la demanda.
III- LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO.
En la sustentación del recurso de apelación el recurrente fundamenta su desacuerdo con la sentencia de primera instancia en las siguientes razones:
Las autorizaciones que se otorgan al alcalde municipal para adquirir inmuebles afectados a causa de una obra pública o por ser considerados de utilidad pública, "deben ser pro témpore (sic) ya que el Estado o una Entidad Territorial no pueden otorgar facultades sin límite de tiempo afectando gravámenes de personas particulares, por cuanto sería tanto como aceptar la confiscación de los bienes particulares 2. En caso contrario, el inmueble quedaría afectado de por vida sin que el propietario pueda disponer de él en ninguna forma.
Por otra parte, señala el recurrente que la ley en desarrollo de la constitución, indica precisamente a la administración la forma de efectuar contrataciones sobre inmuebles afectados pro una obra pública, de forma que si no lo hace en el término concedido para ello, el inmueble automáticamente queda libre del gravamen.
Al respecto, cita el artículo 14 de la Ley 1a. de 1943, el cual transcribe, concluyendo que "si el Municipio no adquiere obviamente a través del Alcalde Municipal el predio afectado en el plazo de dos (2) años a partir de la declaratoria de utilidad pública, este recobra su libertad.
Igualmente hace referencia a la Ley 09 de enero 11 de 1989, específicamente al artículo 37.
Finaliza su escrito reiterando que con el acto demandado se viola el ordinal 7o. del artículo 197 de la Constitución nacional, así como las otras disposiciones citadas, por cuanto la afectación por causa de obras públicas "no puede ser ilimitada ya que sería tanto como aceptar la existencia de bienes irredimibles".
En su concepto, el señor Fiscal Primero de la Corporación considera lo siguiente:
Las Leyes 97 de 1913, 1a de 1943 y 115 de 1948 facultaron a los municipios para disponer lo pertinente sobre urbanismo y planteamiento de las ciudades. En ellas se hizo referencia a los motivos de utilidad pública e interés social con fines de expropiación de predios urbanos.
La propiedad, en los términos del artículo 30 de la Constitución Política, constituye un medio de producción que además de interesar a su titular o beneficiario, tiene importancia para la sociedad; es por ello que se limita el ejercicio del derecho de dominio. El artículo citado hace referencia a las "leyes administrativas" en las cuales "hay subordinación de un sujeto a otro semejante a la comparación que se hace entre el derecho público y el derecho privado, donde el primero se aplica por imperio y el segundo por concierto, sin que se deje de indemnizar, reparar o compensar por el Estado cuando se produzca daño en la aplicación de la ley, frente a los derechos ciudadanos.
Con respecto a las leyes sobre las que el actor basa su escrito de apelación, considera que la Ley 1a. de 1943, en su artículo 14, hace referencia a las propiedades gravadas por el impuesto de valorización, por lo que no es de aplicación en el presente caso. En cuanto a la Ley 09 de 1989, señala que es posterior 16 años a la época en que se profirió el acuerdo demandado, y que además, en su artículo 1o. precisa que mantienen su vigencia los Planes de Desarrollo que se hayan expedido con anterioridad a ésta ley, que sin embargo, deberán ser adecuados a sus disposiciones dentro del año siguiente a su vigencia.
Sobre la presunta violación del artículo 197 de la Constitución nacional en su ordinal 7o. considera que "quiere decir que, el Concejo puede autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes municipales sin sujeción a término para ello, y puede el Concejo ejercer pro-tempore precisas funciones de las que le corresponden al Legislador Municipal, previa la autorización" (sic).
Señala finalmente la imposibilidad de someter un contrato, un empréstito o la enajenación de un bien municipal a un período de tiempo difícil de determinar por múltiples razones de distintos órdenes.
Por todo lo anterior, considera que debe confirmarse el fallo apelado.
V- CONSIDERACIONES DEL CONSEJO.
Como se desprende claramente de los términos de la demanda, el aspecto central de este proceso consiste en determinar si las autorizaciones que en virtud de la atribución 7a. del artículo 197 de la Constitución, el Concejo Municipal puede conceder al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes municipales, deben ser por un tiempo determinado o no. Dice la norma constitucional citada:
"Art. 197. Son atribuciones de los concejos, que ejercerán conforme a la ley, las siguientes:
"..
"7a. Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a los concejos2.
Al resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra el auto que negó el decreto de suspensión provisional de las normas acusadas, la Sala expresó una serie de argumentos para confirmar la decisión del Tribunal, y en ellos mismos se fundamentó el a quo para dictar la sentencia de primera instancia, por lo cual no es necesario transcribirlos en su integridad en esta decisión.
De ellos la Sala hace resaltar solamente los siguientes:
"Pero si se acepta que el Alcalde requiere autorización del Concejo para celebrar tales contratos, surge la siguiente cuestión: ¨la autorización que confiere el cabildo, es "pro tempore" ? Así lo sostiene el demandante en la interpretación que hace del numeral 7o del artículo 197 de la constitución. Sin embargo, la cuestión no es tan evidente como la supone el actor. En efecto, nótese como el numeral en comentario refunde en relación con los Concejos, las atribuciones de que tratan los numerales 11 y 12 del artículo 76 constitucional, en relación con el congreso, porque la primera parte del texto referido a la administración local expresa: "Autorizar al alcalde para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes municipales..", autorización que corresponde, mutatis mutandi, a la atribución 11 del artículo 76 cuando preceptúa: "conceder autorizaciones al Gobierno para celebrar contratos, negociar empréstitos, enajenar bienes nacionales y ejercer otras funciones dentro de la órbita constitucional". Para cumplir estas funciones, la Carta no exige que las autorizaciones sean por tiempo determinado, sino que su ejercicio estará condicionado por el que requiera el contrato, el empréstito o el trámite administrativo de la enajenación, porque resultaría en extremo difícil determinar a priori cuánto tiempo requiere cada una de estas operaciones que suponen la concurrencia de voluntades, como son las del Estado y la de la persona pública o privada, que comparece a la celebración del acto jurídico.
"La segunda parte de la atribución 7a. contenida en el artículo 197 de la Carta, permite al Concejo autorizar al alcalde para "y ejercer, pro tempore, precisas funciones de las que corresponden a los concejos", atribución pareja a la contenida en el numeral 12 del artículo 76 en relación con las Cámaras legislativas: "Revestir, "pro tempore" al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, cuando la necesidad lo exija o las conveniencias públicas lo aconsejen". A través de tales autorizaciones el Congreso, como el Concejo, se despoja de competencias suyas para que en su nombre las ejerza el Presidente, como en el ámbito local las puede ejercer el Alcalde. En consecuencia, podría entenderse que, así como las autorizaciones para ejercer precisas funciones de las propias de los concejos, han de ser limitadas en el tiempo, las destinadas a permitir la celebración de contratos, negociación de empréstitos y enajenación de bienes municipales, no lo son, por cuanto la conjunción copulativa "y" en este caso, une cláusulas distintas". (fls. 33-34 del Cuad. No. 2).
La Sala hace notar que si bien la argumentación anterior estuvo presentada en términos condicionales, ello se debió a que se trataba, como ya se expresó, de una decisión sobre suspensión provisional, la cual requería de un análisis definitivo con ocasión del estudio del proceso para fallo. Pero la Sala encuentra que el desarrollo del proceso no ha traído nuevos elementos que modifiquen lo expresado en aquella ocasión procesal.
Por el contrario, el análisis más detallado propio del fallo definitivo ratifican a la Sala en aquella posición.
Al respecto, es importante hacer notar que la misma jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia aducida por el actor en su demanda, permite concluir que también esa alta Corporación diferencia, para efectos del requisito de temporalidad, las autorizaciones para celebrar contratos de aquellas que se refieren a atribuciones propias del Concejo y que son delegadas al alcalde. En efecto, en la misma cita transcrita en la demanda se lee:
"Esta norma es también enteramente nueva. Implica que es ya función constitucional, y no simplemente adquirida por ministerio de la ley, la de aprobar o no contratos en general, empréstitos y enajenación de bienes raíces o muebles, pudiendo siempre autorizar al alcalde para tales actos, sea para negocios concretos o para una serie de ellos, relativos a determinadas actividades, o con relación a su cuantía, pues estas y otras modalidades de autorización son posibles y objeto propio de la reglamentación por ley. Y al igual de lo previsto para el Congreso en el numeral 12 del artículo 76, en lo sucesivo es legítimo que los concejos autoricen pro tempore al Alcalde para ejercer algunas de sus propias atribuciones". (Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia de octubre 1o. de 1969. Magistrado ponente: Doctor Hernán Toro Agudelo. Actor: César Castro Perdomo y otro. Gaceta Judicial Tomo CXXXVII. Pag. 392).
Como puede verse fácilmente en el aparte anterior, de él no se deduce, como lo pretende el actor, que la autorización para celebrar contratos, negociar empréstitos y enajenar bienes municipales deba estar condicionada a una limitación temporal. Por el contrario, lo que de allí se desprende es que esa condición de temporalidad (autorización pro tempore, en los términos de la constitución), está referida a aquellas autorizaciones similares a las previstas para el Presidente por parte del Congreso en el numeral 12 del artículo 76, para ejercer "precisas funciones de las que corresponden a los concejos".
La situación descrita no cambia por el hecho de que algunas leyes especiales como las citadas por el actor en la sustentación de su recurso (Ley 1a. de 1943, art. 14, y Ley 09 de 1989, art. 37) establezcan términos para adquirir los bienes afectados para la construcción de obras públicas, so pena de que desaparezca automáticamente dicha afectación. Precisamente el objetivo de esas leyes es el de evitar los perjuicios excesivos que podrían sufrir los propietarios en razón de la afectación indefinida, a los que hace referencia el actor. Pero ello es independiente de que la autorización del concejo para celebrar los contratos correspondientes pueda ser sin limitación temporal, pues nada obsta par que dicha autorización sea conferida sin ese límite, de acuerdo con el ordinal 7o. del artículo 197 de la Constitución a pesar de que en virtud de una ley específica el alcalde deba celebrar el contrato dentro de determinado término. De tal manera que en casos como el de la afectación, ésta terminará en virtud del vencimiento del término y si las autoridades pretenden mantenerla su actuación será ilegal por violación de la ley respectiva, más no por violación de la citada norma constitucional.
En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, a través de su Sección Primera, oído el concepto del agente del Ministerio Público y administrativo justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Primero. CONFIRMASE la sentencia de primera instancia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca de fecha 27 de enero de 1989.
Segundo. En firme esta sentencia, y previas las anotaciones de rigor, envíese el expediente al Tribunal de origen.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha siete de marzo de mil novecientos noventa y uno.
MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
JAIME MOSSOS GUARNIZO
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
RODRIGO VIEIRA PUERTA
VICTOR M. VILLAQUIRAN
Secretario
