CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
MAGISTRADO PONENTE: Dr. ALVARO LECOMPTE LUNA
FECHA: Santafé de Bogotá, D.C., veintisiete (27) de octubre de mil novecientos noventa y cuatro (1994).-
REF.: Radicado No. S-329
RECURSO EXTRAORDINARIO DE SUPLICA
(contra la sentencia de 30 de julio de 1993, de la Sección Tercera de la corporación).
ACTOR Y RECURRENTE: Faizal & Cía. S. en C.
Conoce la Sala del recurso extraordinario de súplica que ha formulado Faizal & Cía. S. en C., representada por la señora Henriette G. Abi Farah de Faizal y con domicilio en la ciudad de Girardot y a través de apoderado judicial, contra el fallo de segunda instancia proferido por la Sección Tercera calendado a treinta (30) de julio de mil novecientos noventa y tres (1993), por cuanto, según la actora y recurrente, al revocar la sentencia consultada que dictase el Tribunal Administrativo de Cundinamarca a dieciocho 818) de febrero del mismo año y, en su lugar, denegar las súplicas de la demanda, desconoció jurisprudencias sentadas por la antigua sala de negocios generales y por esta Sala Plena del Consejo de Estado.
1.- Al tenor del libelo demandatorio, entre la hoy actora y la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público) se celebró un contrato de arrendamiento respecto a los pisos segundo, tercero y cuarto de un inmueble de propiedad de aquella y ubicado en la ciudad de Girardot, distinguido con el número 15-47/57 de la carrera 11, 11-00/03 de la calle 16 y con los linderos que detalla, contrato que se pactó por un término de duración de doce meses a partir de la fecha de su perfeccionamiento -31 de octubre de 1983- y cuyo destino fue el funcionamiento de las oficinas de la Administración de Impuestos Nacionales en dicha ciudad. El valor del contrato se fijó en la suma de siete millones doscientos mil pesos ($ 7.200.000.oo) anuales, pagaderos por mensualidades vencidas a razón de seiscientos mil pesos ($ 600.000.oo) cada una, suma que se pagaría previa la presentación de la respectiva cuenta de cobro por intermedio de la Administración de Impuestos Nacionales de Bogotá; esas sumas se reajustarían en un quince por ciento (15%) anual a partir del 1o. de enero de 1984, quedando establecido, además, que la Nación estaría obligada a restituir el inmueble en el mismo estado en que fue entregado, salvo el deterioro natural causado por el uso y goce legítimos, así como la de pagar los diferentes servicios, tales como aseo, agua, energía eléctrica, teléfono y vigilancia.
2.- Sigue narrando la demanda que la Nación se comprometió a entregar el edificio con sujeción al inventario que se realizara, debidamente firmado por el arrendador y el Administrador de Impuestos Nacionales de Girardot en representación de la Nación; que teniendo que, realmente, el contrato quedó perfeccionado el 4 de noviembre de 1983, el arrendamiento debía cesar el 3 de noviembre de 1984, y, por lo tanto, previa la elaboración del inventario, la Administración debía proceder a la entrega del bien; es más, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público le comunicó a Faizal & Cía. S. en C., por oficio 399 del 24 de octubre de 1984, que no había intención de prorrogar el contrato y que la entrega se haría el 4 de noviembre; sin embargo, la firma actora le manifestó a la Nación que debía llevarse a cabo el inventario, máxime si se consideraba que el inmueble arrendado presentada unos deterioros que se habían causado y que no se podían calificar por el "uso y goce legítimos" y por lo tanto aspirada a que se le reconocieran perjuicios, y así, el 27 de noviembre se realizó la diligencia de inventario y en ella se comprobó una serie de daños que habían sufrido las instalaciones y que no se podían calificar como causados por el uso normal de la cosa y que, por ende, era obligación de la Nación su reparación de tal suerte que mientras ésta no se hiciera, la sociedad Faizal no podía recibir el inmueble. Pero como pasaba el tiempo y no se llevasen a cabo las reparaciones, el 31 de mayo de 1985, con asistencia del inspector segundo municipal de policía y de funcionarios de la Administración, la demandante recibió el inmueble, dejando constancia de los daños que sufrió y que la Nación no había procedido a reparar.
3.- Agrega el demandante que "como la restitución del inmueble sólo se produjo en el mes de mayo de 1985, se procedió a presentar cuentas de cobro correspondientes a los cánones de arrendamiento de los meses de noviembre y diciembre de 1984 y a los meses de enero, febrero, marzo, abril y mayo de 1985, a razón de $ 690.000.oo mensuales, más el reajuste del 15% previsto en el contrato.--- Igualmente y como estaba convenido, mi cliente manifestó que a LA NACION le correspondía cancelar los servicios de agua y luz causados durante el mismo período de tiempo. --- Frente a esta situación, la Administración de Impuestos Nacionales de Girardot expresó que como LA NACION no había ocupado el edificio durante dicho período, no procedía el cobro respectivo, y con respecto a las cuentas de agua y luz, tampoco dicha solicitud era procedente por cuanto el inmueble objeto del contrato había sido ocupado hasta el mes de octubre de 1984 y hasta esa fecha se habían pagado esos servicios.--- En el mismo sentido se pronunció el MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO en comunicación de 22 de julio de 1985, en donde expresó que los cánones de arrendamiento exigidos no podían ser cancelados por cuanto el contrato de arrendamiento se terminó el día 3 de noviembre de 1984, así como igual situación se presentaba frente al pago de los servicios de agua y luz. Finalmente, agregaba, que al no estar probados los perjuicios alegados, tampoco LA NACION podía reconocerlos motu proprio.--- En vista de la posición asumida por LA NACION, el día 24 de septiembre de 1985, la demandante solicitó la liquidación del contrato en los términos de los artículos 187 y siguientes del decreto 222 de 1983, a fin de que en ella se le reconocieran los perjuicios de todo orden que le fueron causados.
4.- Y termina diciendo, con relación a los hechos, que como la Nación no contestó la solicitud formulada, el día 12 de febrero de 1986, Faizal & Cía. S. en C. interpuso recurso de reposición y en subsidio apelación contra el acto presunto constitutivo del silencio administrativo, por medio del cual se negó la solicitud de liquidación del contrato, recursos que no fueron contestados por la administración y que, con su actuación, la Nación le ha causado graves perjuicios, tanto por los daños como por el valor de los cánones de arrendamiento durante todo el tiempo que la Nación tuvo el bien, así como los servicios de agua y luz, sumas éstas debidamente actualizadas a la fecha del pago y el respectivo lucro cesante.
5.- En cuanto a las pretensiones de la libelista, se busca la declaratoria de incumplimiento del contrato por parte de la Nación y que, como consecuencia de ella, a manera de restablecimiento del derecho, se la condene a pagar a Faizal & Cía. S.en C. el monto de los perjuicios materiales que le fueron ocasionados por el incumplimiento del contrato, con tasación y reajustes de acuerdo a la ley y a los méritos y procedimientos adoptados por la Sección Tercera en casos similares y teniendo en cuenta el art. 178 del C.C.A.; también que se le reconozca el lucro cesante y los intereses comerciales y moratorios a que hubiere lugar.
6.- Como pretensiones subsidiarias, pide la nulidad del acto presunto constitutivo del silencio administrativo por medio del cual la Nación rechazó la petición formulada el día 24 de septiembre de 1985, por la cual se solicitó la liquidación del contrato de arrendamiento, y, por lo tanto, se le negó a Faizal & Cía. el reconocimiento y pago de los perjuicios ocasionados por la Nación con ocasión del incumplimiento por parte de ésta del mencionado contrato, igual que los demás actos presuntos que agotaron la vía gubernativa y que, como consecuencia, se le paguen los perjuicios materiales que se ocasionaron con la ejecución y terminación del contrato de arrendamiento.
II- DE LA SENTENCIA DEL TRIBUNAL.
La sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca -Sección Tercera-, luego de detallar las pruebas allegadas a los autos concluye que las pretensiones de la parte actora deben prosperar, por cuanto hubo incumplimiento, de parte de la Nación (Ministerio de Hacienda y Crédito Público), en su obligación de reparar a la Sociedad Faizal & Cía. S. en C. por los daños ocasionados al inmueble que usaba en calidad de arrendatario.
III- DE LA SENTENCIA RECURRIDA.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado revoca el fallo consultado, por considerar que después de tanto tiempo, 23 años, durante el cual la Administración de Impuestos Nacionales hizo uso del inmueble en cuestión, era apenas obvio que los efectos inherentes a ese lapso influyera sobre las cosas integrantes del edificio. Agrega que a ellos se sumó el abandono en su mantenimiento por parte de la propietaria del inmueble, por lo que resulta de fácil entendimiento el estado de postración del mismo, lo que no es atribuible exclusivamente al descuido de sus obligaciones como arrendataria de la parte demandada. Agrega que resultan razonables las explicaciones dadas por los funcionarios de la administración de impuestos de Girardot cuando el 31 de mayo de 1985 expresaron que concurrían a la diligencia que llevó a cabo la inspección segunda de policía no para hacer entrega del inmueble, sino para constatar las reparaciones que había hecho espontáneamente la Nación y que se hallaba dicho inmueble a disposición de la arrendadora desde noviembre de 1984, cuando luego de desocuparlo le fueron entregadas las llaves del edificio al inspector de policía ante la renuencia de dicha arrendadora para recibirlo.
Y concluye la Sección Tercera:
"N las anteriores condiciones mal haría la Sala en mantener el fallo condenatorio contra la Nación, cuando el comportamiento contractual y pos-contractual de la misma se sujetó a las estipulaciones pactadas y a la buena fe, en contraste con la conducta bien cuestionable de la arrendadora para poner fin al contrato y concretar la entrega del inmueble arrendado, bajo la pretensión de conseguir que el ente arrendatario le entregara el inmueble en condiciones que olvidaban que el mismo había usado normalmente durante 23 años a través de los cuales la actora económicamente se lucró sin invertir suma alguna en su mantenimiento, ni siquiera en las reparaciones necesarias que legalmente le correspondieron, las que, hasta el final y sin ser de su cargo la Administración debió atender, con el agravante de que la actora no probó en el proceso en qué condiciones había entregado el inmueble, para así deducir la razón de sus reclamaciones".
IV- DE LOS CARGOS QUE EXPONE LA RECURRENTE.
La primera de las jurisprudencias que la recurrente afirma fueron desconocidas por la Sección Tercera originada por la antigua sala de negocios generales el 22 de abril de 1935, anales XLI, bis, pág. 213, que a la letra dice:
"La nación al contratar, queda sometida a las prescripciones del derecho común que gobiernan los contratos siendo una de ellas la del art. 1602 del C.C...".
La segunda, de la misma sala, data del 20 de marzo de 1928, Anales XXXV, pág. 262; fue corroborada el 4 de octubre de 1959, Anales XLVIII, pág. 947,y, según la transcribe el recurrente, dice:
"La nación, como persona jurídica, puede celebrar contratos con particulares, contraer obligaciones y quedar, en consecuencia, sometida a las prescripciones del derecho común que gobiernan tales actos, y en estos contratos el Estado contratante se coloca en igual condición jurídica que el contratista, sin que pueda interpretar unilateralmente sus cláusulas".
La Tercera, de esta Sala Plena, de 11 de abril de 1989, expediente No. A-034, con ponencia del consejero doctor Simón Rodríguez Rodríguez, y que dice:
"Bajo aquel entendimiento, la razón de ser del artículo 170 del C.C.A., es apenas palmaria, puesto que siendo la sentencia la declaración final formulada por el juez, que implica un acto de inteligencia por el cual se afirma la existencia de una voluntad de la ley que le garantiza un bien al demandante o demandado (Chiovenda, citado por Hernando Morales, "Curso de Derecho Procesal Civil}", parte general, pág. 480), resulta indiscutible que toda esa faena de lógica jurídica, que comienza con el análisis de los hechos de la controversia, las pruebas en su conjunto, las normas jurídicas pertinentes y los argumentos de las partes y que termina con la resolución de las peticiones, está dirigida a esta última finalidad apuntada. Inclusive bien puede darse el caso de que haya ausencia o insuficiencia de ley aplicable y aún así el juez está obligado a producir su voluntad de juzgamiento. Es por ello que el artículo 37, numeral 8 del C. de P.C. señala que es deber del juez decidir aunque no haya ley aplicable o ésta sea oscura o incompleta, caso en el cual aplicará las leyes que regulan situaciones o materias semejantes, y en su defecto la doctrina constitucional, la costumbre y las reglas generales de derecho sustancial y procesal. En este mismo orden de ideas es valedero el principio señalado en el artículo 48 de la ley 153 de 1887".
Para sostener su aserto, la recurrente argumenta:
"La sentencia que por medio de este escrito se recurre extraordinariamente modificó las jurisprudencias que arriba se transcribieron sin la aprobación de la Sala Plena tal y como se explica a continuación.
El fundamento de la sentencia de la Sección Tercera para haber negado las súplicas de la demanda se redujo a un solo aspecto: Que como el contrato de arrendamiento suscrito con la Nación llevaba más de veinte años, la arrendataria no podía pretender que al momento de restituir el inmueble se le devolviera en las condiciones por ella exigidas. Por consiguiente, al no poder alegar la restitución en esas condiciones la sociedad arrendataria no debía haberse opuesto a la entrega que del bien pretendía hacer la Nación.
Esta jurisprudencia es contraria a las que en este escrito se citan por cuanto en ellas se afirma claramente que las normas del Código Civil en cuanto hace al régimen de obligaciones y contratos son aplicables también a aquellos donde la Nación actúa como una de las partes.
La sentencia recurrida desconoció este principio, dejó a un lado las normas, que gobiernan estos contratos principalmente aquellas relacionadas con el contrato de arrendamiento y sentó una prerrogativa en favor de la Nación cuando actúa como arrendataria.
En efecto, la sentencia desconoció el artículo 1985 del Código civil en su inciso primero el cual señala: "La obligación de mantener la cosa arrendada en buen estado consiste en hacer, durante el arriendo, todas las reparaciones necesarias, a excepción de las locativas, las cuales corresponden generalmente al arrendatario".
Y qué se entiende por reparaciones locativas? pues, el artículo 1998 las define así: "se entienden por reparaciones locativas las que según la costumbre del país son de cargo de los arrendatarios, y en general las de aquellas especies de deterioro que ordinariamente se producen por culpa del arrendatario o de sus dependientes, como descalabros de paredes o cercas, albañales y acequias, rotura de cristales, etc..".
Ahora bien, si observamos los daños sufridos por el inmueble tales como vidrios rotos, sanitarios, faltantes o destruidos, paredes y escaleras descalabradas, etc., debemos concluir que las reparaciones de tales daños le correspondían al arrendatario, o sea la Nación. Ello es tan cierto que gran parte de dichas reparaciones las asumió voluntariamente pero ya cuando el contrato estaba terminado y por ello mantuvo la tenencia por los meses que se reclamaron en la demanda.
Estos preceptos de orden legal que son aplicables a los arrendamientos fueron desconocidos por la Sección Tercera estableciendo una jurisprudencia contraria a la consagrada por la Sala de Negocios Penales (sic) y sin aprobación de la Sala Plena del Comsejo (sic) de Estado.
Conforme lo anterior, la Sala Plena del Consejo de Estado deberá resolver si mantiene su jurisprudencia tradicional en el sentido de que las normas del Código Civil también son aplicables en los contratos que celebre la Nación, lo cual en mi opinión es obvio- o si por el contrario rectifica su posición afirmando que cuando el Estado actúa como parte en un contrato, no le son aplicables dichas normas.
V- CONSIDERACIONES DE LA SALA.
Se procede a analizar los cargos, así:
Se pueden resumir en el sentido de que la Nación, al celebrar contratos, queda sometida a las mismas normatividades comunes a los particulares cuando éstos celebran entre sí actos jurídicos de dicha naturaleza.
Tal afirmación no es tan exacta en los días que corren. Cuando fueron emitidas las jurisprudencias citadas, el 20 de marzo de 1928, el 22 de abril de 1935 y el 4 de octubre de 1959, en líneas generales el régimen de contratación del Estado estaba sometido a semejantes pautas legales que los particulares y de allí que señalaran dichas jurisprudencias una igualdad en cuanto atañe a las obligaciones que cobijaban tanto al Estado como a los particulares cuando celebraban esa clase de actos jurídicos de formación unilateral.
Recuérdese cómo hasta la expedición del decreto 528 de 1964 no había objeto para examinar y distinguir la naturaleza de los contratos de la administración, puesto que si bien es cierto que ya hubo incipientes atisbos de lo que después vendría como la inclusión de la cláusula de caducidad de que hablaban las leyes 53 de 1909 y 110 de 1912, como la licitación pública en los contratos de adquisición de materiales de que trataba la ley 612 de 1921, sólo vino a ser desarrollada entonces la teoría que distingue los contratos del Estado de derecho público de los contratos de los particulares. Sin recordar toda la normatividad al respecto, basta recordar la ley 4a. de 1964 y la ley 28 de 1974, que otorgó facultades extraordinarias al Gobierno, en virtud de las cuales fue dictado el decreto 1650 de 1975 y el decreto 150 de 1976; más adelante se expidió el decreto 222 de 1983 con base en lo establecido en la ley 19 de 1982. De tal suerte, que para la época en que fue proferido el fallo que ahora se analiza, no era dable equiparar, en un todo, los contratos del Estado de derecho público y los contratos que suelen celebrar los particulares.
En otras palabras, otros criterios, reglas y principios surgieron en el mundo de los contratos, cuando el Estado, a través de las distintas personas jurídicas que lo integran, aparece como sujeto en esas manifestaciones de voluntad.
Sin embargo, ha de observarse, analizando de manera más específica el caso sub-lite, que para lo atinente al contrato de arrendamiento, las normas que lo rigen generalmente son de derecho privado, salvo excepciones, y no cabe duda que ellas fueron las que aplicó la Sección Tercera en el caso que se estudia. En efecto, después de leer detenidamente las consideraciones que ella hace para determinar si en la sentencia objeto del presente recurso se relievó alguna distinción en cuanto a las obligaciones que surgen para la Nación cuando actúa como arrendataria, y no lo advierte esta Sala en lo más mínimo. Si revocó el fallo del a-quo y así exoneró a la parte demandada -la Nación- de responsabilidad, fue con base a unas observaciones más acordes con la realidad de los hechos como brota de los autos. De manera que la Sección Tercera en ningún momento ha dicho que la arrendataria no está obligada a indemnizar a la arrendadora porque la arrendataria fuera la Nación. Simplemente, aunque no lo dijera, dio aplicación a los eximientes de responsabilidad al precisar que el arrendatario no es responsable de los deterioros que provengan del tiempo y uso legítimos del bien arrendado, tal como lo enseña el Código Civil.
Se concluye, entonces, que no prosperan estos cargos.
Se refiere la tercera jurisprudencia que se dice desconocida que toda sentencia debe comenzar con el análisis de los hechos de la controversia, de las pruebas en su conjunto, de las normas jurídicas pertinentes y de los argumentos de las partes, y que debe terminar con la resolución de las peticiones. Y que inclusive bien puede darse el evento de que haya ausencia o insuficiencia de ley aplicable y aun así el juez está obligado a producir su juzgamiento.
No echó al olvido la Sección Tercera esta fórmula que podría calificarse de técnica procesal. Observa esta Sala que, en efecto, la providencia enjuiciada se inicia con una transcripción del petitum, de las pretensiones de la parte actora; continúa con un compendio de los antecedentes procesales, igual que de los hechos narrados por la parte actora. Habla luego de la actuación procesal, compendia la sentencia del Tribunal igual que el concepto del Ministerio Público, para pasar luego a puntualizar sus consideraciones, en las cuales consigna sus puntos de vista acerca de la materia debatida, objeto de la litis. Y concluye con el fallo, revocando la providencia del a-quo y denegando las súplicas de la demanda.
No observa entonces esta Sala que en el caso sub-lite se haya hecho caso omiso de lo que se anotó en la Jurisprudencia que la parte actora cree ignorada o desconocida.
Por lo tanto, tampoco prospera este tercero y último cargo.
Siendo ello así, no se infirmará la sentencia recurrida. No ha lugar a analizar el fondo del asunto.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
NO SE INFIRMA la sentencia de treinta (30) de julio de mil novecientos noventa
y tres (1993) dictada por la Sección Tercera de la Corporación.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE A QUIENES CORRESPONDA Y, UNA VEZ
EJECUTORIADA, DEVUELVASE EL EXPEDIENTE A LA SECCION DE SU ORIGEN. CUMPLASE.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala Plena en sesión
celebrada el día 24 de octubre de 1994.
AMADO GUTIERREZ VELASQUEZ
Presidente
MIGUEL GONZALEZ RODRIGUEZ
JAIME ABELLA ZARATE
ERNESTO RAFAEL ARIZA
Ausente
JOAQUIN BARRETO RUIZ
GUILLERMO CHAHIN LIZCANO
MIREN DE LA LOMBANA DE M.
CLARA FORERO DE CASTRO
DELIO GOMEZ LEYVA
LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJIA
ALVARO LECOMPITE LUNA
CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
DOLLY PEDRAZA DE ARENAS
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
YESID ROJAS SERRANO
Ausente
CONSUELO SARRIA OLCOS
MIGUEL TRIANA PATIÑO
DIEGO YOUNES MORENO
NUBIA GONZALEZ CERON
