ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS-Competencia excepcional de Contraloría General de la República para adelantar control posterior sobre cuentas de entidad territorial / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS-Competencia de la Contraloría General para adelantar control fiscal excepcional sobre cuentas de entidad territorial / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA-Competencia excepcional para adelantar control fiscal posterior sobre cuentas de entidad territorial / PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL-Eventos de competencia excepcional de la Contraloría General para adelantar control fiscal excepcional sobre cuentas de entidad territorial / CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL-Desplazamiento de contraloría territorial por contraloría general en investigación fiscal. Competencia prevalente
En virtud del artículo 267 de la Carta, la Contraloría General de la República podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial,"en los casos excepcionales previstos en la ley". En desarrollo de la norma anterior, el artículo 26 de la Ley 42 de 1993, prescribe que "La Contraloría General de la República podrá ejercer control posterior, en forma excepcional, sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que le corresponde a las contralorías departamentales y municipales", entre otros eventos, a solicitud de cualquier comisión permanente del congreso, y que en el caso sub judice se hizo por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes. Ahora bien, tal como lo sostuvo la Sala al resolver un conflicto positivo de competencias entre la Contraloría General de la República y la Contraloría Municipal de Ibagué, aun cuando en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993 se hace la salvedad de que el control fiscal excepcional de la Contraloría General de la República, se ejercerá sin perjuicio del control que corresponde a las contralorías de las entidades territoriales, el control excepcional es prevalente o preferente sobre el control asignado a la correspondiente contraloría territorial, pues no otro sentido puede darse al carácter excepcional del control posterior que ejerce la entidad del orden nacional en comento, control que implica que en los casos de excepción y dentro de los estrictos límites de la solicitud que legalmente lo motiva, la contraloría territorial es relevada de su competencia fiscalizadora, lo cual, como bien lo anota el apoderado de la Contraloría General de la República, no riñe con la competencia de la contraloría territorial, ya que ésta continúa con sus funciones normales, en todo lo que no es materia de control fiscal excepcional. Es de anotar que en la citada providencia la Sala dispuso que en razón del control fiscal excepcional es competente la Contraloría General de la República para continuar con el proceso de responsabilidad fiscal en contra de la alcaldesa de Ibagué. En consecuencia, es la Contraloría General de la República la competente para adelantar, tramitar y llevar hasta su culminación el proceso de responsabilidad fiscal 799 por presunto detrimento patrimonial derivado de la contratación de los bolardos, y respecto del cual la Contraloría Distrital profirió el Auto de Apertura a Juicio Fiscal 046 el 7 de marzo de 2000, tal como lo declarará la Sala.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: DELIO GOMEZ LEYVA
Bogotá D. C, treinta (30) de enero de dos mil uno (2001)
Radicación número: C-722
Actor: CONTRALORIA DE BOGOTA D .C
Demandado: CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA
Decide la Sala el conflicto positivo de competencias suscitado entre la Contraloría de Bogotá D. C y la Contraloría General de la República, promovido por la primera de las entidades en mención con base en lo prescrito en los artículos 88 y 128 No 15 del Código Contencioso Administrativo.
ANTECEDENTES
En el mes de agosto de 1999, la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, solicitó a la Contraloría General de la República que, con base en lo dispuesto en el literal a) del artículo 26 de la Ley 42 de 1993, y dada la magnitud de las posibles irregularidades en que se ha incurrido en la gestión de la administración del Distrito Capital, que se traducen en considerables perjuicios patrimoniales al erario público, "asuma la vigilancia de la gestión fiscal, inicie o continúe el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal pertinentes y haga uso de la facultad contenida en el numeral 8 del artículo 268 de la Constitución," entre otros, en relación con el Instituto de Desarrollo Urbano por la contratación de bolardos en el Distrito Capital.
Por Auto No 000406 del 6 de septiembre de 1999, la Dirección General de Investigaciones y Juicios Fiscales de la Contraloría General de la República, se dispuso que a través de la Dirección del Sector Infraestructura, Industria y Desarrollo, Dirección Sector Social y Dirección Sector Estado Nacional se avoque conocimiento, adelante control excepcional y se "practiquen, inicien o continúen las diligencias de carácter fiscal correspondientes".
Previamente, mediante auto del 12 de julio de 1999, proferido dentro del expediente No 799, la Contraloría Distrital abrió investigación fiscal por las posibles irregularidades generadas en la instalación y remoción de bolardos por parte del IDU y la Secretaría de Tránsito y Transportes de Bogotá. A su vez, por auto de apertura a juicio fiscal No 46 del 7 de marzo de 2000, se vincularon al proceso de responsabilidad fiscal a varias personas naturales y jurídicas.
Por otra parte, a través de Auto No 00200 del 24 de agosto de 2000, la Contraloría General de la República, por medio de la Contraloría Delegada de Investigaciones, Juicios Fiscales y Jurisdicción Coactiva, avocó el conocimiento del juicio fiscal 046 del 7 de marzo de 2000, correspondiente a las diligencias fiscales adelantadas en el IDU y la Secretaría de Tránsito y Transporte, por parte de la Contraloría de Santafé de Bogotá y dispuso proseguir con las diligencias respecto del expediente No 799. La referida decisión fue comunicada a la Contraloría Distrital, mediante oficio No 003576 del 24 de agosto de 2000.
La Contraloría Distrital promovió ante la Corporación el conflicto positivo de competencias, pues, a su juicio, la actuación de la Contraloría General de la República excede el marco de sus competencias que constitucionalmente le han sido reconocidas a dicha institución, así como el principio de autonomía reconocido a las entidades territoriales y a los organismos de control fiscal de las mismas, las cuales no tienen superior jerárquico dentro de la estructura del Estado.
Al efecto, manifestó que es la única competente para conocer y llevar hasta su culminación los procesos de responsabilidad fiscal que tengan origen en los hechos respecto de los cuales se solicitó el ejercicio del control fiscal excepcional, dado que el artículo 267 de la Carta limita dicho control a la revisión de cuentas de las entidades territoriales y, de otra parte, el artículo 26 de la Ley 42 de 1993, que prevé el control de excepcional para los efectos en comento "sin perjuicio del control que les corresponde a las contralorías departamentales y municipales", se encuentra vigente.
Por lo anterior, la Contraloría Distrital ha decidido no remitir las diligencias requeridas por la Contraloría General de la República y además promover la acción de definición de competencias ante esta Corporación.
Como pretensiones, solicitó la Contraloría Distrital se reconozca y declare que dicha entidad es la competente para adelantar y llevar hasta su culminación los procesos de responsabilidad fiscal que han tenido origen en irregularidades advertidas por la Contraloría Distrital en relación con programas desarrollados por la administración de Enrique Peñalosa Londoño, y en especial, el proceso de responsabilidad fiscal No 799 por presunto detrimento patrimonial ocasionado por la instalación y posterior remoción de bolardos frente a la solicitud de la Contraloría General de la República, en cumplimiento del auto No 200 del 24 de agosto de 2000, y que se declare incompetente a esta última entidad.
De otra parte, advirtió que si bien el artículo 63 de la Ley 610 de 2000, previó una competencia prevalente para adelantar hasta su culminación los procesos de responsabilidad fiscal que se originen como consecuencia del ejercicio de la facultad excepcional de control establecida en el artículo 267 de la Carta, dicha disposición constituye un exceso del legislador, pues la norma constitucional en mención no permite tal facultad; así mismo, manifestó que demandó la referida disposición ante la Corte Constitucional.
Mediante auto de Sala Unitaria del 3 de noviembre de 2000, y en cumplimiento de lo previsto en el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo, se ordenó correr traslado a las partes por el término de tres días, lapso que transcurrió con la intervención de ambas partes.
En efecto, la Contraloría Distrital reiteró que la Contraloría General de la República, por mandato constitucional, sólo puede revisar las cuentas y que el ejercicio de su control excepcional no desplaza el de las contralorías territoriales para adelantar procesos de responsabilidad fiscal.
Al efecto transcribe apartes del fallo de la Corte Constitucional No C-403 de 1999, sobre la exequibilidad del artículo 26 de la Ley 42 de 1993, que desarrolló el artículo 267 de la Carta, en la cual se reconoció que por ser una norma excepcional se habilita al Contralor General de la Nación para revisar las cuentas de las entidades territoriales. En consecuencia, no es posible extender dicha competencia al trámite y definición de los procesos de responsabilidad fiscal y sancionatorios que de tal evaluación puedan derivarse.
Solicitó, por último, revisar el tema a la luz de la Carta Política, en especial del artículo 4, con el objeto de definir cuál es el organismo competente respecto del presente asunto.
Por su parte, la Contraloría General de la República manifestó que la filosofía del control excepcional de ese organismo es la de relevar temporalmente de su competencia al órgano primario de fiscalización sobre la ejecución de su control en determinados casos, y en ejecución estricta de la solicitud que obra en el expediente, abrogársela a esta entidad para estos casos, lo cual no riñe con la competencia del órgano distrital, porque éste seguiría con sus competencias normales, deslindando únicamente de los hechos materia de control excepcional.
Así mismo, el control fiscal excepcional es una potestad de estirpe constitucional, artículo 267 de la Carta, y como tal, normas de inferior jerarquía no pueden desconocer su finalidad, ni establecer limitaciones a su ejercicio.
De otra parte, precisó que a pesar del carácter excepcional del control fiscal establecido en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993, el contenido del control fiscal debe ejercerse de la misma forma que el régimen general, esto es, de manera posterior y selectiva, sobre las cuentas de la entidad controlada. Igualmente, precisó que son distintos los conceptos de vigilancia fiscal y gestión fiscal, y en apoyo transcribió sentencias de la Corte Constitucional.
Igualmente, expresó que una vez la Contraloría General de la República avoca el conocimiento de los hechos objeto de la solicitud, compete de manera exclusiva a la Comisión de Control Excepcional conocer de estos hechos e irregularidades, pues no de otra manera se justificaría la figura y finalidad del control excepcional.
A su vez, si la Contraloría General de la República adquiere competencia excepcional para avocar el conocimiento de los casos solicitados, no puede la Contraloría Distrital avocar nuevamente el conocimiento formal, pues se violaría el debido proceso porque se juzgaría dos veces por el mismo hecho.
Advirtió, por último, que la Sala, en providencia del 6 de junio de 2000 se pronunció en favor de la Contraloría General de la República y al efecto transcribió apartes de la referida decisión. En consecuencia, solicitó que el conflicto se dirimiera a favor de la Contraloría General de la República.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
De conformidad con lo previsto en los artículos 88 y 128 No 15 del Código Contencioso Administrativo, es esta Corporación, en única instancia, la competente para dirimir el conflicto positivo de competencias administrativas planteado a instancia de la Contraloría Distrital de Bogotá, entre ésta autoridad y la Contraloría General de la República, dado que la primera de las entidades en mención se ha declarado competente para conocer y adelantar el proceso de responsabilidad fiscal por las presuntas irregularidades en que ha podido incurrir la Administración Distrital (Instituto de Desarrollo Urbano IDU y Secretaría de Tránsito y Transportes de Bogotá D.C), por la contratación de los bolardos en la ciudad, expediente radicado bajo el No 799, y en el cual, mediante Auto No 046 del 7 de marzo de 2000, dicha entidad ordenó la apertura a juicio fiscal a varias personas naturales y jurídicas.
A su vez, la Contraloría General de la República, previa solicitud de la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, y en ejercicio del control fiscal excepcional previsto en el artículo 267 de la Carta, avocó el conocimiento del proceso No 799, pues mediante Auto No 00200 del 24 de agosto de 2000, resolvió "asumir el conocimiento del Juicio Fiscal 046 del 7 de marzo de 2000, correspondiente a las diligencias fiscales, adelantadas en el Instituto de Desarrollo Urbano-IDU y la Secretaría de Tránsito y Transporte S.T.T, por parte de la Contraloría de Santafé de Bogotá D.C y proseguir con las mismas".
Pues bien, en virtud del artículo 267 de la Carta, la Contraloría General de la República podrá ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial,"en los casos excepcionales previstos en la ley".
En desarrollo de la norma anterior, el artículo 26 de la Ley 42 de 1993 "Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen", prescribe que "La Contraloría General de la República podrá ejercer control posterior, en forma excepcional, sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que le corresponde a las contralorías departamentales y municipales", entre otros eventos, a solicitud de cualquier comisión permanente del congreso, y que en el caso sub judice se hizo por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, debido a la magnitud de las posibles irregularidades en que se ha incurrido en la gestión de la administración de Bogotá, que se traducen en considerables perjuicios patrimoniales al erario público, en relación, entre otras entidades, con el Instituto de Desarrollo Urbano por la contratación de los bolardos en la capital del país.
Ahora bien, tal como lo sostuvo la Sala al resolver un conflicto positivo de competencias entre la Contraloría General de la República y la Contraloría Municipal de Ibagué, aun cuando en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993 se hace la salvedad de que el control fiscal excepcional de la Contraloría General de la República, se ejercerá sin perjuicio del control que corresponde a las contralorías de las entidades territoriales, el control excepcional es prevalente o preferente sobre el control asignado a la correspondiente contraloría territorial (auto del 6 de junio de 2000, expediente No C-604, Consejero Ponente, doctor Juan Alberto Polo Figueroa), pues no otro sentido puede darse al carácter excepcional del control posterior que ejerce la entidad del orden nacional en comento, control que implica que en los casos de excepción y dentro de los estrictos límites de la solicitud que legalmente lo motiva, la contraloría territorial es relevada de su competencia fiscalizadora, lo cual, como bien lo anota el apoderado de la Contraloría General de la República, no riñe con la competencia de la contraloría territorial, ya que ésta continúa con sus funciones normales, en todo lo que no es materia de control fiscal excepcional.
Es de anotar que en la citada providencia la Sala dispuso que en razón del control fiscal excepcional es competente la Contraloría General de la República para continuar con el proceso de responsabilidad fiscal en contra de la alcaldesa de Ibagué.
Consecuentes con el razonamiento de la Sala, el cual se reitera, y por cuanto la Contraloría General de la República, en virtud de la solicitud hecha por la Comisión Primera de la Cámara de Representantes, con fundamento en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993, mediante Auto No 00200 del 24 de agosto de 2000, decidió avocar el conocimiento del proceso No 799, en el cual la Contraloría Distrital profirió Auto de apertura a juicio fiscal el 7 de marzo de 2000, y en consecuencia, solicitó a dicha contraloría territorial la remisión de las diligencias fiscales respectivas en el estado en que se encuentren, es obvio que se cumplen los supuestos de la norma en comento que habilitan a la Contraloría General de la República para ejercer en el caso concreto el control fiscal excepcional, y por ende, preferente y prevalente respecto del control que frente a los casos que no sean materia de control excepcional, corresponden a la Contraloría Distrital de Bogotá.
En consecuencia, es la Contraloría General de la República la competente para adelantar, tramitar y llevar hasta su culminación el proceso de responsabilidad fiscal No 799 por presunto detrimento patrimonial derivado de la contratación de los bolardos, y respecto del cual la Contraloría Distrital profirió el Auto de Apertura a Juicio Fiscal No 046 el 7 de marzo de 2000, tal como lo declarará la Sala.
Cabe advertir que por mandato del artículo 67 de la Ley 610 de 2000, publicada el 18 de agosto del mismo año, "Por la cual se establece el trámite de los procesos de responsabilidad fiscal de competencia de las contralorías", si a la entrada en vigencia de dicha ley se ha proferido auto de apertura a juicio fiscal, como sucede en el sub judice, dado que dicha decisión se profirió por la Contraloría Distrital el 7 de marzo de 2000, o los procesos se encuentran en la etapa de juicio fiscal, el trámite hasta el fallo definitivo es el previsto en la Ley 42 de 1993.
De otra parte, la Sala no accederá a la solicitud de la Contraloría Distrital de Bogotá en el sentido de que se declare que dicha entidad tiene competencia exclusiva para adelantar y llevar hasta su culminación todos los procesos de responsabilidad fiscal que se encuentran en etapa de investigación y que han tenido origen en las irregularidades advertidas por la Contraloría en ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal en relación con programas desarrollados por la actual administración y que hacen parte del Plan de Desarrollo del Alcalde Mayor, doctor Enrique Peñalosa Londoño, pues, en la presente oportunidad y salvo el caso en estudio, no se ha promovido respecto de cada uno de los tales procesos, que ni siquiera están identificados, el respectivo conflicto de competencias administrativas, tal como lo ordena el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo.
Por lo anterior la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo,
RESUELVE,
1. Declárese que la Contraloría General de la República es la competente para adelantar, tramitar y llevar hasta su culminación el proceso de responsabilidad fiscal No 799 por presunto detrimento patrimonial derivado de la contratación de los bolardos, y respecto del cual la Contraloría Distrital profirió el Auto de Apertura a Juicio Fiscal No 046 el 7 de marzo de 2000.
2. Niégase la solicitud de la Contraloría Distrital de Bogotá en el sentido de que se declare que dicha entidad tiene competencia exclusiva para adelantar y llevar hasta su culminación todos los procesos de responsabilidad fiscal que se encuentran en etapa de investigación y que han tenido origen en las irregularidades advertidas por la Contraloría en ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal en relación con programas desarrollados por la actual administración y que hacen parte del Plan de Desarrollo del Alcalde Mayor, doctor Enrique Peñalosa Londoño, por las razones expuestas en la parte motiva.
3 Comuníquese la presente decisión a la Contraloría General de la República.
Notifíquese y cúmplase . Devuélvase el expediente a la Contraloría Distrital de Bogotá, por ser la entidad que promovió el conflicto positivo de competencias.
La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha
MANUEL URUETA AYOLA
Presidente
ALBERTO ARANGO MANTILLA GERMAN AYALA MANTILLA
JESUS MARIA CARRILLO B. TARSICIO CACERES TORO
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
DELIO GOMEZ LEYVA ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
RICARDO HOYOS DUQUE DANIEL MANRIQUE GUZMAN
ROBERTO MEDINA LOPEZ GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
OLGA INES NAVARRETE B. ANA MARGARITA OLAYA FORERO
ALEJANDRO ORDOÑEZ M. NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE DARIO QUIÑONES PINILLA
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE GERMAN RODRIGUEZ V.
JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE MARIO R. ALARIO MENDEZ
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
