ACCION DE DEFINICION DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Competencia excepcional de Contralorías General de la República para adelantar control posterior sobre cuentas de entidad territorial / CONFLICTO DE COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS - Competencia de la Contraloría General para adelantar control posterior sobre cuentas de entidad territorial / CONTRALORIA GENERAL DE LA REPUBLICA - Competencia excepcional para adelantar control posterior de las cuentas de entidad territorial / PROCESOS DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Eventos de competencia excepcional de la Contraloría General para adelantar control posterior sobre cuentas de entidad territorial / CONTROL FISCAL EXCEPCIONAL - Desplazamiento de contraloría territorial por contraloría general en investigación fiscal. Competencia prevalerte
El presente conflicto se originó en la solicitud que hiciera la Contraloría General de la República a la Distrital de Bogotá, de la remisión de la actuación adelantada dentro del expediente 15600, por presunto detrimento patrimonial generado por posibles irregularidades cometidas en la ejecución de los contratos celebrados entre la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, S.A. E.S.P. y otros, con el objeto de avocar el conocimiento de dicha investigación, con el fin de atender la solicitud de la Honorable Cámara de Representantes. El inciso tercero del artículo 267 de la Constitución Política, que atribuye al Contralor General de la República la facultad de ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial, tiene desarrollo en el artículo 26 de la ley 42 de 1993. Como se infiere de dicho artículo, la Contraloría General de la República está investida de una competencia excepcional para adelantar, siempre que se den las circunstancias allí descritas, el control posterior de responsabilidad fiscal, respecto de las cuentas de las entidades territoriales. Según lo señala la citada disposición, dicho control es excepcional, como quiera que se trata de una función que ordinariamente corresponde, según el caso, a las contralorías departamentales y municipales, por ser las entidades competentes para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal en el ámbito de su jurisdicción. Así mismo, se requiere para su ejercicio la solicitud de las autoridades señaladas en la ley, o de la ciudadanía, en la forma prescrita en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993. En el caso sub lite, la Contraloría General de la República decidió avocar el conocimiento de la investigación fiscal que adelantaba la Contraloría Distrital de Bogotá, por las presuntas irregularidades en la contratación suscrita entre la Empresa de Telecomunicaciones de Santafé de Bogotá y otras firmas, atendiendo la solicitud de la Cámara de Representantes, órgano autorizado para ello en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993. Ello significa que en este caso se dan los supuestos necesarios que legitiman a la Contraloría General de la República para ejercer el control fiscal, con desplazamiento de la Contraloría Distrital de Bogotá, por lo que se impone para la Sala dirimir la controversia en favor de aquélla, como se declarará en la parte resolutiva de este proveído.
NOTA DE RELATORIA: Auto C-604 de 6 de junio de 2000, Sala Plena. Ponente: Juan Alberto Polo Figueroa
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejera ponente: ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Bogotá D. C., treinta (30) de enero de dos mil uno (2001)
Radicación numero: C-716
Actor: CONTRALORIA DE BOGOTA D. C.
Decide la Sala el conflicto de competencias promovido por la Contraloría de Bogotá, Distrito Capital, con el objeto de que esta Corporación reconozca y declare que dicha entidad tiene competencia exclusiva para adelantar y llevar hasta su culminación los procesos de responsabilidad fiscal relacionados con los programas desarrollados por la actual administración.
LA DEMANDA
La Contraloría de Bogotá, D.C., ha incoado la acción de definición de competencias regulada por el artículo 88 del C.C.A., con el fin de que se dirima a su favor "la competencia exclusiva" para conocer de los procesos de responsabilidad fiscal que se encuentran en etapa de investigación y que han tenido origen en las irregularidades advertidas por esta entidad en ejercicio de la vigilancia de la gestión fiscal que le corresponde adelantar en el Distrito Capital, en relación con los programas desarrollados por la actual administración y que hacen parte del plan de desarrollo del Alcalde Mayor y, en especial, para que se defina a qué autoridad le corresponde el trámite y decisión del expediente Nº 15600, indagación preliminar por presunto detrimento patrimonial, por las posibles irregularidades cometidas en la ejecución de los contratos Nos. 4200000855 y 420001114, celebrados entre la EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. y las firmas RADIOTRONICA S.A. y el CONSORCIO INTERVENTORIA Y DISEÑOS LTDA., HIDROTEC LTDA., INGENIEROS CONSULTORES, INGENIERIA Y GERENCIA DE PROYECTOS INTERPROYECTOS LTDA., y J.E. JAIMES INGENIEROS LTDA., respectivamente.
Advierte que el conflicto se ha generado por la solicitud elevada por la Dra. Martha Lucía Franco Garcés, en su calidad de Directora de Investigaciones Fiscales de la Contraloría General de la República, en cumplimiento de lo ordenado en el auto del 21 de junio de 2000, en el cual se dispuso la remisión de la actuación adelantada en las investigaciones citadas en el párrafo antecedente, para que sean tramitadas conjuntamente con la que se surte en la Dirección de Investigaciones de la Contraloría General de la República.
Considera la actora que la solicitud formulada por la Contraloría General de la República excede el marco de competencias que le han sido reconocidas constitucionalmente, así como el principio de autonomía reconocido a las entidades territoriales y en especial a los organismos de control fiscal creados en los departamentos, distritos y municipios, que no tienen superior jerárquico dentro de la estructura del Estado y que, por tanto, son las únicas competentes para conocer y llevar asta su culminación los procesos de responsabilidad fiscal que tengan origen en hechos respecto de los cuales se haya solicitado el ejercicio del control fiscal excepcional, toda vez que el artículo 267 de la Carta Política limita dicho control a la revisión de cuentas de las entidades territoriales, lo que le confiere la facultad para adelantar las acciones derivadas del ejercicio del control fiscal.
Agrega que como el artículo 26 de la Ley 42 de 1993, aún se encuentra vigente, se entiende que el control fiscal excepcional se adelanta "sin perjuicio del control que les corresponde a las contralorías departamentales y municipales".
TRÁMITE
Por auto del 31 de octubre del año en curso se surtió el traslado a las partes para alegar de conclusión.
Dentro del término señalado, la Contraloría de Bogotá, D.C., manifiesta que el asunto planteado se contrae a establecer si con ocasión del ejercicio del control fiscal reconocido a la Contraloría General de la República, las Contralorías territoriales pierden la facultad de adelantar los procesos de responsabilidad fiscal y sancionatorios iniciados por el indebido manejo del recurso público, respecto de las actuaciones que excepcionalmente son sometidas a revisión de la Contraloría General.
Considera que la competencia asignada a la Contraloría General únicamente puede referirse a la revisión de las cuentas de los responsables del erario público, pues la existencia de organismos de control fiscal en el orden territorial constituye una materialización del principio de descentralización territorial, que impide que se pueda considerar a dicho organismo como un superior jerárquico de las Contralorías territoriales con facultades para desplazar totalmente a los entes de control en el ejercicio de sus funciones.
CONSIDERACIONES
La acción de definición de competencias, prevista en el artículo 88 del Código Contencioso Administrativo, se ha entendido como un proceso especial que se surte para dirimir los conflictos que, sobre competencias administrativas, se presenten en el seno de la administración.
El presente conflicto se originó en la solicitud que hiciera la Contraloría General de la República a la Distrital de Bogotá, mediante auto del 21 de junio de 2000, de la remisión de la actuación adelantada dentro del expediente Nº 15600, por presunto detrimento patrimonial generado por posibles irregularidades cometidas en la ejecución de los contratos celebrados entre la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá, S.A. E.S.P. y las firmas Radiotrónica S.A. y el consorcio Interventoría y Diseños Ltda., Hidrotec Ltda., Ingenieros Consultores, Ingeniería y Gerencia de Proyectos Interproyectos Ltda. y J.E. Jaimes Ingenieros Ltda., con el objeto de avocar el conocimiento de dicha investigación, "con el fin de atender la solicitud de la Honorable Cámara de Representantes, remitiendo copia de la misma, para el inicio de los trámites pertinentes".
El inciso tercero del artículo 267 de la Constitución Política, que atribuye al Contralor General de la República la facultad de ejercer control posterior sobre cuentas de cualquier entidad territorial, tiene desarrollo en el artículo 26 de la ley 42 de 1993, que dispone:
"La Contraloría General de la República podrá ejercer control posterior, en forma excepcional, sobre las cuentas de cualquier entidad territorial, sin perjuicio del control que les corresponde a las contralorías departamentales y municipales, en los siguientes casos :
"a) A solicitud del gobierno departamental, distrital o municipal, de cualquier comisión permanente del Congreso de la República o de la mitad más uno de los miembros de las corporaciones públicas territoriales.
"b) A solicitud de la ciudadanía, a través de los mecanismos de participación que establece la ley".
Como se infiere de la anterior preceptiva, la Contraloría General de la República está investida de una competencia excepcional para adelantar, siempre que se den las circunstancias allí descritas, el control posterior de responsabilidad fiscal, respecto de las cuentas de las entidades territoriales.
Según lo señala la citada disposición, dicho control es excepcional, como quiera que se trata de una función que ordinariamente corresponde, según el caso, a las contralorías departamentales y municipales, por ser las entidades competentes para ejercer la vigilancia de la gestión fiscal en el ámbito de su jurisdicción. Así mismo, se requiere para su ejercicio la solicitud de las autoridades señaladas en la ley, o de la ciudadanía, en la forma prescrita en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993.
En el caso sub lite, la Contraloría General de la República decidió avocar el conocimiento de la investigación fiscal que adelantaba la Contraloría Distrital de Bogotá, por las presuntas irregularidades en la contratación suscrita entre la Empresa de Telecomunicaciones de Santafé de Bogotá y las firmas ya mencionadas, atendiendo la solicitud de la Cámara de Representantes, órgano autorizado para ello en el artículo 26 de la Ley 42 de 1993. Ello significa que en este caso se dan los supuestos necesarios que legitiman a la Contraloría General de la República para ejercer el control fiscal, con desplazamiento de la Contraloría Distrital de Bogotá, por lo que se impone para la Sala dirimir la controversia en favor de aquélla, como se declarará en la parte resolutiva de este proveído.
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, al examinar un caso similar al que ocupa su atención en este proceso, tuvo oportunidad de pronunciarse respecto de la competencia excepcional sobre las entidades territoriales. Dijo la Sala:
"… Aunque en el artículo 26 en comento se hace la salvedad de que la facultad excepcional se ejercerá sin perjuicio del control que les corresponde a las contralorías departamentales y municipales, que no contempla la norma constitucional que la origina, es menester entender que es prevalente o preferente sobre el control fiscal que, en el caso, corresponda a la respectiva contraloría territorial. No es posible entenderlo de otra manera, por cuanto de no ser así se presentaría una competencia concurrente sobre un mismo caso y, por lo tanto, la posibilidad de que se adelanten dos acciones de control fiscal por dos autoridades distintas sobre el mismo, lo cual contraviene principios sustanciales como el del nom bis in idem y el del juez natural, entre otros, en cuanto a una misma acción y asunto se refiere. Es la interpretación más eficaz y razonable del precepto sobre el punto".
Es amplio o general, en lo que se refiere al alcance del control fiscal de la cuenta respectiva, toda vez que no existe, en lo sustancial ni en lo procesal, restricción alguna, aparte de que deba ser posterior y a solicitud de quienes están autorizados para pedir la comentada intervención.
Lo anterior significa que el control fiscal así asumido, en tanto vigilancia de la gestión fiscal que se ejercerá conforme a los procedimientos, sistemas y principios que establezca la ley (artículo 267 de la Carta), conlleva todas las facultades que él implica, como son las de aplicar sistemas de control como el financiero, de gestión, de resultados, la revisión de cuentas y la evaluación del control interno (artículo 9º de la ley 42 de 1.993), así como las de levantar el fenecimiento e iniciar el juicio fiscal (artículo 17 ibídem), cuando sea del caso establecer la responsabilidad fiscal a que haya lugar y ejercer la jurisdicción coactiva correspondiente"
Finalmente, en cuanto a la solicitud de la actora de aplicar la excepción de inconstitucionalidad del artículo 63 de la Ley 610 de 2000, dirá la Sala que la acción de definición de competencias administrativas consagrada en el art. 88 del C.C.A., corresponde a un proceso breve para dirimir conflictos de competencia de carácter positivo o negativo que se susciten en la administración, sin que pueda utilizarse para demandar asuntos sustanciales o de fondo, pues la providencia debe limitarse a señalar cuál de las dos entidades comprendidas en el conflicto es la competente para asumir el caso en la vía administrativa.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado,
RESUELVE
DECLARASE que la autoridad competente para continuar con el trámite del expediente Nº 15600, indagación preliminar por presunto detrimento patrimonial, por las posibles irregularidades cometidas en la ejecución de los contratos Nos. 4200000855 y 420001114, celebrados entre la EMPRESA DE TELECOMUNICACIONES DE BOGOTÁ S.A. E.S.P. y las firmas RADIOTRONICA S.A. y el CONSORCIO INTERVENTORIA Y DISEÑOS LTDA., HIDROTEC LTDA., INGENIEROS CONSULTORES, INGENIERIA Y GERENCIA DE PROYECTOS INTERPROYECTOS LTDA., y J.E. JAIMES INGENIEROS LTDA., es la Contraloría General de la República.
COMUNIQUESE esta decisión al Contralor de Bogotá, D.C., y al Contralor General de la República.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en sesión de la fecha.
MANUEL S. URUETA AYOLA
Presidente
MARIO RAFAEL ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMAN AYALA MANTILLA
TARSICIO CACERES TORO JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS
REYNALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
DELIO GOMEZ LEYVA ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
RICARDO HOYOS DUQUE JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
DANIEL MANRIQUE GUZMAN ROBERTO MEDINA LOPEZ
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDOÑEZ M.
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
DARIO QUIÑONES PINILLA GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
