Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente 12591AC de 2001

SESIONES DEL CONGRESO - Excusas que permiten justificar ausencia de congresista / CONGRESISTA - Hechos que justifican inasistencia a sesiones

Esta Sala considera que el artículo 90 de la Ley 5ª   de 1992 debe ser interpretada en el siguiente sentido:  los miembros del Congreso de la República pueden excusarse válidamente de asistir a las sesiones plenarias y de comisión, siempre que ocurran hechos constitutivos de fuerza mayor, entendidos como situaciones imprevisibles e irresistibles, extrañas y externas a su voluntad.  Además, podrán excusarse por las razones establecidas en los numerales 2 y 3 del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992.  El evento previsto en el numeral 1 estaría comprendido, sin duda, en la noción de fuerza mayor.

DETENCIÓN PREVENTIVA DE CONGRESISTA - Es fuerza mayor que justifica inasistencia a sesiones / PRIVACIÓN DE LA LIBERTAD DE CONGRESISTA - Es fuerza mayor que justifica inasistencia a sesiones / SESIONES DEL CONGRESO - Inasistencia por detención preventiva

La privación de la libertad de los Representantes Juan Ignacio Castrillón y Darío Saravia, ocurrida en cumplimiento de la medida de aseguramiento de detención preventiva impuesta por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, es un hecho constitutivo de fuerza mayor, que permite justificar su inasistencia a las sesiones plenarias y de comisión de la Cámara de Representantes, realizadas entre el 3 y el 31 de octubre de 2000, época en la cual no habían sido suspendidos de sus cargos.  De acuerdo con lo expresado anteriormente, la Mesa Directiva de dicha corporación -si se hubiera presentado la oportunidad- habría podido adoptar una decisión en tal sentido, considerando válidas o aceptables las excusas, "de conformidad con la Constitución y la ley", en los términos del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, y, de esa manera, apartarse del dictamen rendido por la Comisión de Acreditación Documental, que, en todo caso, resultó inocuo, dado que sólo fue emitido el 28 de noviembre de 2000 -con evidente retraso- y recibido por la citada Mesa Directiva el 5 de diciembre siguiente, cuando ya se había adoptado la decisión de suspender en el ejercicio de sus cargos a dichos parlamentarios

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia por no configurarse indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - No se configuró por pago de asignación a congresista detenido / PAGO DE SALARIOS A CONGRESISTA DETENIDO - Improcedencia. Falta Temporal. Inasistencia a sesiones por fuerza mayor / DETENCIÓN PREVENTIVA DE CONGRESISTA - Improcedencia de pago de salarios / CONGRESISTA - Falta temporal originada en detención preventiva / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - Norma que regula excusa por inasistencia a sesiones del Congreso

Siendo válidas las excusas presentadas por los parlamentarios Castrillón y Saravia para justificar su inasistencia a las sesiones del mes de octubre de 2000, podía considerarse, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992, que había lugar al pago a su favor de los salarios y prestaciones correspondientes a ese mes.  En efecto, tal norma dispone que "La falta de asistencia de los Congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes".  Contrario sensu, debe entenderse que éstos últimos sí se causan cuando la inasistencia es justificada mediante excusa válida. No se configuraría, en consecuencia, la indebida destinación de dineros públicos, como causal de pérdida de investidura para quien ordenó el pago respectivo.  En efecto, el pago efectuado, en las condiciones antes anotadas, estaba permitido. Sobre este punto debe observarse que sería la aplicación de otras disposiciones, como los artículos 399 del Código de Procedimiento Penal y 277 de la Ley 5ª de 1992 -que regulan la suspensión en el ejercicio del cargo-, las que impedirían que los congresistas siguieran devengando sus salarios y demás prestaciones, en caso de ser privados de la libertad. Ahora bien, la Sala considera necesario advertir que, en su opinión, el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 debe ser interpretado a la luz de las normas constitucionales que regulan las faltas temporales y absolutas de los congresistas, y en concordancia con los artículos 90 y 274 de la misma ley. Teniendo en cuenta lo anterior, en opinión de esta Sala, debe entenderse que, en todo caso de falta temporal de un congresista, los salarios y prestaciones correspondientes serán devengados por quien ocupe su lugar.  De esta manera, cuando el reemplazo se produzca por alguno de los hechos que constituyen falta temporal y son, a la vez, definidos como eventos que permiten justificar la inasistencia a las sesiones, como ocurre en el caso de la fuerza mayor, perderá sentido la disposición contenida en el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992.  En efecto, la inasistencia del congresista en tal caso, a pesar de estar justificada por excusa válida, impide el pago a su favor de los respectivos salarios y prestaciones, que serán recibidos por quien deba reemplazarlo. Así las cosas, encuentra la Sala que, en los casos de inasistencia a las sesiones del Congreso, por razones de fuerza mayor, si bien puede considerarse válida la excusa presentada, no deben efectuarse pagos a favor del congresista ausente, por concepto de salarios y demás prestaciones laborales, dado que la fuerza mayor constituye uno de los eventos de falta temporal, que conforme a los artículos 134 y 261 de la Constitución Política, da lugar al reemplazo inmediato.  Será, entonces, la persona que asuma el cargo, quien tendrá derecho a recibir el pago correspondiente.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente:  ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Bogotá, D.C., Veintitrés (23) de abril de dos mil uno (2001).

Radicación Número: AC-12591

Actor: PABLO BUSTOS SÁNCHEZ Y OTRA

Demandado: BASILIO VILLAMIZAR TRUJILLO.

Referencia: PÉRDIDA DE INVESTIDURA

Procede la Sala a decidir sobre la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara Basilio Villamizar Trujillo, formulada por los ciudadanos Pablo Bustos Sánchez y Myriam Bustos Sánchez.

I. ANTECEDENTES

1. La demanda

Mediante escrito presentado el 1º de diciembre de 2000, en ejercicio de la acción consagrada en el artículo 184 de la Constitución Política, los ciudadanos Pablo y Myriam Bustos Sánchez, identificados con las cédulas de ciudadanía 19.443.082 y 51.688.371 de Bogotá, respectivamente, solicitaron que se decrete la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Basilio Villamizar Trujillo (folios 1 a 13 del cuaderno principal).

Como fundamento de su solicitud, expusieron los siguientes hechos:

b. El señor Basilio Villamizar Trujillo fue elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Norte de Santander.

c. El citado parlamentario fue elegido, igualmente, presidente de la Cámara de Representantes para la actual legislatura, a partir del 20 de julio de 2000.  En esa condición, es el ordenador del gasto y la suprema autoridad encargada del control interno en dicha corporación.

d. La Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia adelanta actualmente un proceso penal contra los Representantes a la Cámara Darío Saravia, Juan Ignacio Castrillón, Armando Pomárico, Octavio Carmona, Luis Norberto Guerra y Miguel Flórez, "a raíz de la millonaria contratación irregular realizada en el pasado año en la Cámara de Representantes...".  Dentro de este proceso, se definió la situación jurídica de los investigados, imponiéndoles medida de aseguramiento de detención preventiva, a comienzos del año 2000.

e. Como consecuencia de "tan sonado escándalo de corrupción en el Congreso", el Consejo de Estado ordenó la pérdida de investidura de Armando Pomárico y Luis Norberto Guerra.  Se hallan en trámite los procesos adelantados por los mismos hechos ante dicha corporación judicial contra Darío Saravia, Miguel Flórez y Juan Ignacio Castrillón.

También la Procuraduría, la Contraloría y la Fiscalía han adelantado investigaciones por los mismos hechos, contra  Saud Castro, exdirector administrativo de la Cámara de Representantes.  También han adelantado investigaciones el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción y el D.A.S.

f. El desenlace de los proceso penales y de pérdida de investidura fue ampliamente divulgado y conocido por la opinión pública nacional e incluso internacional, razón por la cual el señor Basilio Villamizar, en su condición de ciudadano, parlamentario y presidente de la Cámara de Representantes, tenía plena conciencia e información sobre la situación jurídica de los señores Juan Ignacio Castrillón, Miguel Angel Flórez, Darío Saravia y Octavio Carmona, miembros de la misma cámara, durante la misma legislatura y representantes "de sectores políticos afines a las bancadas parlamentarias".

Los mencionados hechos de corrupción en la contratación de la Cámara de Representantes, además, fueron motivo de investigación y amplios informes en esa corporación, donde dio lugar a debates en los que participó Villamizar Trujillo, y a la creación, con su anuencia, de una subcomisión accidental de la verdad.

g. El señor Basilio Villamizar Trujillo, en su condición de presidente de la Cámara de Representantes, autorizó "la reserva y disponibilidad presupuestales" y "el pago de los salarios y remuneraciones de los parlamentarios DARIO SARAVIA, MIGUEL ANGEL FLOREZ, OCTAVIO CARMONA y JUAN IGNACIO CASTRILLON", no obstante que estaban privados de la libertad y, por lo tanto, evidentemente imposibilitados tanto física como jurídicamente para desempeñarse como parlamentarios, "por causas imputables a su voluntad, como es la posible comisión de hechos punibles".

El señor Villamizar Trujillo "ordenó... el pago de salarios del mes de octubre de 2000, de los entonces parlamentarios MIGUEL ANGEL FLOREZ, DARIO SARAVIA, JUAN IGNACIO CASTRILLON y OCTAVIO CARMONA, detenidos desde el pasado 2 de octubre de 2000..., por valores cercanos o superiores a $10.048.055..., así como a favor de ARMANDO POMARICO, por valor de $11.326.835, no obstante hallarse todos privados de la libertad.

h. El señor Basilio Villamizar Trujillo tenía conocimiento de que estos parlamentarios estaban privados de la libertad, y no obstante, "canceló o permitió" el pago de sus salarios, "denostando de su cuidado y diligencia, en el cuidado del patrimonio público, las normas de austeridad del gasto público".

La causal de pérdida de investidura invocada es la de "indebida destinación de dineros públicos", consagrada en el artículo 183, numeral 4, de la Constitución Política, cuya existencia se sustentó con los siguientes argumentos:

i. Conforme a lo dispuesto en el artículo 43, numerales 7 y 11, los Presidentes de las Cámaras Legislativas llevan la representación de la Corporación y deben cuidar de que el secretario y los demás empleados de la misma cumplan debidamente sus funciones y deberes.

Por otra parte, el artículo 14 del Decreto 870 de 1989 y la Ley 80 de 1993 radican la ordenación del gasto en cabeza del Presidente de la Cámara de Representantes.

j. El Presidente de la Cámara autorizó, como ordenador del gasto y "mediante su firma", la disponibilidad presupuestal para cancelarle los salarios y demás prestaciones a los parlamentarios citados anteriormente.

Al autorizar, permitir y no impedir el pago de los salarios a dichos parlamentarios, cuando se encontraban privados de la libertad, el señor Basilio Villamizar destinó indebidamente dineros públicos, dado que se produjo la erogación de "varias decenas de millones de pesos por servicios parlamentarios... no prestados", a favor de quienes se encontraban en imposibilidad absoluta y física para desempeñar sus funciones, "por circunstancias que en nada constituyen fuerza mayor, por cuanto... se trata de hechos punibles cuya posible comisión resulta derivada de una atribuida responsabilidad derivada de un despliegue voluntario de la conducta y acontecer fáctico -determinación de la voluntad- por parte de los procesados, y más si se tiene en cuenta que las imputaciones no obedecen a tipos penales culposos -negligencia imprudencia ni impericia- ni a una presunta responsabilidad objetiva".  

k. El demandado, como Presidente de la Cámara, pudo constatar de manera permanente, oficial y directa la no asistencia de los parlamentarios antes mencionados a las sesiones del mes de octubre, porque en ellas es obligatorio llamar a lista y verificar el quórum, dejando en las actas las constancias sobre ello y sobre la presentación y consideración de las excusas por faltas o ausencias temporales o absolutas, para efectos de descuentos y pagos.

l. "Si se delegan o distribuyen funciones, no ocurre lo mismo con las responsabilidades, lo que es particularmente válido.... en las pérdidas de investidura...".  Además, el Presidente de la Cámara cuenta con diez funcionarios para el apoyo de su gestión administrativa y de control, de manera que hubo por lo menos negligencia grave en el control y vigilancia del ordenamiento del gasto.

1. La contestación de la demanda

Admitida la demanda el 7 de diciembre de 2000 (folio 17 del cuaderno principal) y hechas las notificaciones correspondientes, el Representante a la Cámara Basilio Villamizar Trujillo le dio respuesta oportunamente, por medio de apoderado judicial debidamente constituido, oponiéndose a las pretensiones del actor (folios 21 a 46 del cuaderno principal).

En relación con el cargo imputado, precisó que se refiere, únicamente, a la autorización del pago de los salarios correspondientes al mes de octubre de 2000, a favor de los parlamentarios DARÍO SARAVIA GÓMEZ, MIGUEL ANGEL FLÓREZ RIVERA, OCTAVIO CARMONA SALAZAR y JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN, no obstante encontrarse éstos últimos privados de la libertad y, por lo tanto, imposibilitados para desempeñar sus funciones.

Aceptó que, en el mes de octubre de 2000, los Representantes Darío Saravia Gómez y Juan Ignacio Castrillón recibieron la remuneración correspondiente a dicha mensualidad.  Expresó, en cambio, que los señores Miguel Ángel Flórez y Octavio Carmona no recibieron pago por ese concepto, dado que el primero se encontraba gozando de licencia no remunerada y el segundo había perdido su investidura en fecha anterior.

De otra parte, explicó que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia profirió, el 2 de octubre de 2000, una providencia mediante la cual definió la situación jurídica provisional de los Representantes Flórez, Castrillón y Saravia, entre otros; se les impuso medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, sin beneficio de excarcelación.  En esa misma providencia, se dispuso solicitar a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes la suspensión en el ejercicio del cargo de los citados parlamentarios, hecho que debía producirse y comunicarse a la Sala Penal dentro de los cinco días siguientes al recibo de la solicitud, conforme al artículo 399 del Código de Procedimiento Penal.  Esta decisión fue comunicada a la Presidencia de la Cámara de Representantes mediante oficio recibido el 9 de octubre siguiente.

Dado que el artículo 277 de la Ley 5ª de 1992 establece que el ejercicio de la función de congresista puede ser suspendido en virtud de una decisión judicial en firme, el Vicepresidente de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la Cámara de Representantes solicitó a la Sala Penal de la Corte, el 11 de octubre de 2000, certificar si la providencia por la cual se decidió la situación jurídica provisional de los congresistas citados estaba en firme.  Dicha petición fue respondida el 20 de octubre siguiente, mediante oficio en el que se informó que la mencionada providencia "aún no se encuentra en firme, por cuanto se pudo constatar en el expediente que el defensor del DR. FLOREZ RIVERA interpuso recurso de reposición" en su contra.

El 18 de octubre de 2000, el Secretario General de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista le comunicó al señor Basilio Villamizar Trujillo que esa comisión, de acuerdo con el artículo 277 de la Ley 5ª de 1992, recomendó a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes suspender a los señores Castrillón Roldán, Saravia Gómez y Flórez Rivera, si la decisión judicial estaba en firme.  Siguiendo esta recomendación la Mesa Directiva no ha suspendido a los parlamentarios, y el Secretario General de la Cámara de Representantes solicitó a la Corte Suprema de Justicia, el 25 de octubre de 2000, informarle "el instante en el cual cobre su ejecutoria de rigor" la providencia aludida.

De acuerdo con lo anterior, es claro que, en el mes de octubre de 2000, los parlamentarios Juan Ignacio Castrillón, Darío Saravia y Miguel Angel Flórez no habían sido suspendidos de sus cargos.  Además, "esta omisión no es imputable al doctor  VILLAMIZAR TRUJILLO, y... ella se ajusta a derecho y especialmente a lo dispuesto en el artículo 277 de la Ley 5ª de 1992...".  Recalcó que la decisión de suspender a los congresistas debe ser adoptada por la corporación legislativa y, en subsidio, por la mesa directiva, mas no por el Presidente de la Cámara.

Agregó que la Corte Suprema de Justicia ordenó la captura inmediata de los congresistas anteriormente mencionados, sin que estuvieran suspendidos de sus cargos, esto es, "sin que se cumpliera con este requisito previo para que proceda la captura, que por regla general, consagra el artículo 299 del Código de Procedimiento Penal".  En efecto, la Corte aplicó la excepción consagrada en la misma norma, referida a que la captura podrá realizarse "cuando a juicio del funcionario judicial la privación inmediata de la libertad no perturbe la buena marcha de la administración", lo que no parece razonable, dada la función que desempeñan los miembros del Congreso de la República.

Precisó que, por no estar suspendidos de sus cargos, los Representantes Castrillón, Saravia y Flórez  permanecían en ejercicio de sus funciones como congresistas, de manera que sus derechos derivados de dicha condición, entre los cuales se encuentra el de recibir mensualmente su remuneración, estaban vigentes.

Explicó, además, que dichos parlamentarios presentaron excusas por su inasistencia a las sesiones del mes de octubre de 2000, indicando que no podían participar en ellas, por encontrarse privados de la libertad, lo que constituye fuerza mayor.  En efecto, la detención de una persona, en los términos del artículo 1º de la Ley 95 de 1890, constituye un imprevisto al que es imposible resistir; dicha norma, inclusive, se refiere, al citar algunos ejemplos, a los "autos de autoridad ejercidos por un funcionario público".

Manifestó que, conforme al artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, la fuerza mayor es una razón válida para justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones.  Indicó que las excusas presentadas deben remitirse a la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara, para que ella profiera el dictamen correspondiente, determinando si la excusa es aceptable o no. Precisó que el señor Basilio Villamizar Trujillo no forma parte de esa comisión.  Además, el dictamen debe remitirse a la Mesa Directiva, la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley, razón por la cual es claro que la decisión sobre la aceptación de las excusas tampoco es competencia del parlamentario demandado.

Indicó que, en este caso, la Comisión de Acreditación Documental rindió su dictamen, considerando que la excusa presentada por los parlamentarios no debía aceptarse, dado que los hechos que le sirven de fundamento no constituyen fuerza mayor.  Sin embargo, dicho dictamen sólo fue rendido el 28 de noviembre de 2000 y recibido por la Mesa Directiva el 5 de diciembre siguiente.  Además, ésta última no se ha pronunciado al respecto.

Llamó la atención sobre el hecho de que la responsabilidad por el pago o no pago del salario a los funcionarios que están privados de la libertad, pero no han sido suspendidos de sus cargos, corresponde exclusivamente a la entidad en la cual prestan sus servicios, de manera que si el no pago resulta injustificado, serán dicha entidad y los funcionarios que adoptaron la decisión quienes deban responder por el perjuicio patrimonial causado.

Con el fin de demostrar que la participación que tuvo el señor Villamizar Trujillo en los hechos que dieron lugar al pago de los salarios del mes de octubre de 2000 a los citados Representantes a la Cámara no puede servir de fundamento para deducirle o imputarle ningún tipo de responsabilidad, precisó:

Al Presidente de dicha corporación no le corresponde determinar qué parlamentarios asisten a las sesiones del Congreso, para definir a quiénes debe pagárseles su salario y a quiénes no.  La función de controlar la asistencia de los parlamentarios y reportar a pagaduría los nombres de aquellos que no asistan a las sesiones con excusa justificada le corresponde al Secretario General.  Es éste último quien determina quiénes no asistieron y, entre ellos, cuáles lo hicieron sin excusa justificada.  Sobre este punto, además, el Presidente de la Cámara impartió instrucciones claras a dicha secretaría, como consta en la sesión ordinaria del 20 de septiembre de 2000.

Concluyó, entonces, que el Presidente de la Cámara, en su condición de ordenador del gasto, simplemente firma la nómina luego de que ella ha sido elaborada, "y de que en su elaboración se ha tenido en cuenta el informe del Secretario General".  Además, no es lógico que aquél revise toda la actuación precedente a la firma de la nómina y la información presentada por el Secretario General.

Agregó que la función de ordenación del gasto había sido delegada al Director Administrativo de la Cámara de Representantes, quien, por lo tanto, era el competente para firmar la nómina.  No obstante, el funcionario que la elaboró, incluyó equivocadamente, como ordenador del gasto, al Presidente de la Cámara, quien la firmó, luego de "venir refrendada por el Jefe de Control, el Jefe de Presupuesto y el Secretario General".

Finalmente, manifestó que las irregularidades imputadas no constituyen indebida destinación de dineros públicos y recalcó que las causales de pérdida de investidura son taxativas y de interpretación restrictiva.  Indicó, al respecto, que la indebida destinación de dineros públicos alude a la disposición de dineros del Estado para fines distintos a aquéllos para los que habían sido previstos en el presupuesto, situación que no se presenta en este caso, dado que los salarios de los congresistas no fueron pagados con una partida presupuestal destinada a otro fin.  Y si, en gracia de discusión, se aceptara que fueron indebidamente pagados, podría configurarse una irregularidad administrativa o de otra naturaleza, mas no la causal de pérdida de investidura invocada.

2. La audiencia pública

El 20 de febrero de 2001, una vez practicadas las pruebas ordenadas mediante auto del 24 de enero de 2001, se realizó la audiencia pública prevista en los artículos 10 y 11 de la Ley 144 de 1994, con la participación de los demandantes, la Representante del Ministerio Público, el congresista investigado y su apoderado, quienes intervinieron en la siguiente forma (folios 225 y ss. del cuaderno principal):

3.1. Intervención de los demandantes

El ciudadano Pablo Bustos Sánchez manifestó que si bien el apoderado del señor Basilio Villamizar Trujillo expresa que la demanda de pérdida de investidura se funda, exclusivamente, en el pago de salarios efectuado a favor de los Representantes Castrillón, Saravia y Flórez durante el mes de octubre de 2000, debe tenerse en cuenta lo expresado en el hecho séptimo de la misma, donde se alude, de manera general, a la autorización de la reserva y disponibilidad presupuestales, así como al pago de los salarios y remuneraciones a dichos parlamentarios mientras estaban privados de la libertad.

Expresó, por otra parte, que la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes hizo un "esguince", para no darle cumplimiento a la solicitud formulada por la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de suspender a los citados congresistas.  En efecto, dijo, el recurso de reposición contra la providencia que ordenó formular tal solicitud sólo fue interpuesto por el apoderado del señor Miguel Ángel Flórez; sin embargo, los demás representantes sólo fueron suspendidos 45 días después de que se formulara la petición.  Por esta razón, explicó, la Mesa Directiva de la Cámara se abrogó (sic) funciones judiciales. Consideró, además, que la Comisión de Ética tenía que rendir su concepto sobre la suspensión solicitada por la Corte, dentro de un término de cinco días, y si no lo hacía, en cumplimiento del artículo 277, inciso 3º, de la Ley 5ª de 1992, la Mesa Directiva debía ordenar la suspensión de los parlamentarios.  Sin embargo, se abstuvo de hacerlo.

Indicó, igualmente, que se incumplió el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992, y se refirió al artículo 41, numeral 19, de la Ley 200 de 1995, conforme al cual está prohibido ordenar el pago por servicios no prestados, salvo cuando existen excepciones legales.  Consideró que de acuerdo con el Decreto 1950 de 1973, en este caso, se presentó abandono del cargo por parte de los congresistas privados de la libertad.  Así las cosas, al margen de la decisión de la Corte Suprema de Justicia, es claro que bastaba que éstos últimos no asistieran a las sesiones de la Cámara para que no se les pagara.  Sobre este punto, agregó que el pago realizado en favor de los Representantes a la Cámara implica el desconocimiento del derecho a la igualdad, porque mientras los parlamentarios reciben su salario estando privados de la libertad, los demás trabajadores colombianos, en tal circunstancia, no percibirían su remuneración.

Finalmente, en relación con los pagos efectuados, manifestó que ellos se hicieron, entre otros conceptos, por prima de salud y prima de dotación y vivienda, como si los parlamentarios no tuvieran esos servicios en las casas fiscales de la cárcel La Picota, donde fueron recluidos.

El señor Pablo Bustos presentó un resumen escrito de sus alegatos, en el que se limitó a citar apartes de algunos fallos de la Corte Constitucional, relativos diferentes temas, tales como los límites del control político del Congreso, la autonomía judicial, la naturaleza del fuero de los congresistas, y a indicar las fechas y números de radicación de dos conceptos rendidos por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado (folios 135 a 139 del cuaderno principal).

3.2 Intervención del Ministerio Público

La Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado precisó, en primer lugar, que de la lectura de la demanda se desprende que la imputación se refiere, exclusivamente, al pago efectuado por concepto de salarios y demás prestaciones, en el mes de octubre de 2000, a favor de los congresistas privados de la libertad.

Se refirió, luego, al trámite dado a la solicitud de suspensión de dichos congresistas, formulada por la Corte Suprema de Justicia.  Indicó que el auto por el cual se formuló tal solicitud quedó ejecutoriado el 23 de noviembre de 2000, lo cual le fue comunicado a la Mesa Directiva de la Cámara el 29 de noviembre siguiente.  Consideró que, conforme al artículo 277 de la Ley 5ª de 1992, es correcto que sólo en ese momento (al día siguiente), cuando la decisión estaba en firme, se hubiera suspendido de sus cargos a los Representantes Flórez, Saravia y Castrillón.  Indicó, sin embargo, que ese no es el punto central del debate en el presente proceso, dado que la discusión debe dirigirse a establecer si a pesar de estar privados de la libertad desde el 3 de octubre de 2000 y, por lo tanto, imposibilitados físicamente para cumplir sus funciones de congresistas, los Representantes aludidos tenían derecho a recibir su salario.

Consideró probado que Miguel Ángel Flórez, Armando Pomárico y Octavio Carmona no percibieron salario en el mes de octubre de 2000.  En cambio, está demostrado que a los Representantes Darío Saravia y Juan Ignacio Castrillón se les pagó totalmente el salario correspondiente al mismo mes.  Se refirió a las excusas presentadas por éstos últimos para justificar su inasistencia a las sesiones de la corporación y, especialmente, al hecho de que la Comisión de Acreditación Documental, a la que se remitieron dichas excusas el 19 de octubre y el 17 de noviembre, sólo rindió concepto sobre su validez el 28 de noviembre de 2000, considerando que aquéllas no eran aceptables. Este concepto, además, fue remitido por dicha comisión al Presidente de la Cámara el 5 de diciembre siguiente.  

Así las cosas, concluyó que en las fechas en que se elaboraron la prenómina y la nómina, y durante todo el trámite de la misma, que terminó con la firma del ordenador del gasto, no existía, ni podía existir, recomendación de la Comisión de Acreditación, ni menos aún decisión de la Mesa Directiva sobre la validez de las excusas, que sirviera de soporte para la cancelación del salario correspondiente al mes de octubre, razón por la cual debió considerarse que las ausencias no estaban justificadas y, por lo tanto, que los congresistas citados no tenían derecho a percibir remuneración.  Agregó que, de conformidad con el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992, no existió fundamento fáctico ni jurídico para efectuar el pago de los salarios.  En efecto, la validez de las excusas se refiere a su admisibilidad por los órganos respectivos, de manera que mientras no se hayan admitido, no son válidas.

Ahora bien, respecto de la participación del investigado en el resultado, esto es, en la realización del pago, explicó que el Presidente de la Cámara de Representantes, de acuerdo con los artículos 43 de la Ley 5ª de 1992 y 91 de la Ley 38 de 1989, tiene la ordenación del gasto de dicha corporación, y si bien esta función estaba delegada en el director administrativo, el señor Villamizar Trujillo la reasumió, al firmar la nómina del mes de octubre de 2000.

En cuanto a lo expresado por el defensor del congresista, en relación con que la función de verificación y certificación sobre la asistencia de los Representantes a las sesiones está asignada al Secretario General, manifestó que en el texto de las actas consta que tal función se cumplió; explicó, sin embargo, que no es este funcionario el encargado de establecer las causas de la inasistencia, ni de definir si ella se justifica o no, dado que a las excusas se les debe dar el trámite previsto en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992.

Insistió en que la validez de la excusa hace relación a su reconocimiento por los órganos encargados de decidir si es admisible o no, y mientras ello no ocurra, no puede afirmarse sino que se trata de una excusa, sin calificativo alguno, el cual le otorga el funcionario competente para ello, que era, en este caso, la Mesa Directiva de la Cámara, previo concepto de la Comisión de Acreditación Documental.

Concluyó, entonces, que Basilio Villamizar Trujillo incurrió en indebida destinación de dineros públicos, en este caso por haberse aplicado dineros públicos a fines no obligatorios, esto es, al pago de una obligación que carecía del soporte necesario para su reconocimiento.  Precisó, además, que no puede aceptarse el argumento que presenta el apoderado del investigado, en el sentido de que era imposible para éste último revisar todos los trámites y documentos allegados previamente para la elaboración de la nómina.  En efecto, de la lectura del acta de 28 de noviembre de 2000, se deduce claramente que el Presidente de la Cámara conoció directamente que los Representantes Saravia y Castrillón presentaron excusas por su inasistencia en el mes de octubre del mismo año, por estar privados de la libertad, y que la Comisión de Acreditación Documental no se había pronunciado.  Por lo tanto, sabía que no podían ser consideradas válidas; sin embargo, ordenó liquidar y pagar los valores incluidos equivocadamente en la nómina.

Precisó, finalmente, que es inexcusable el desconocimiento del reglamento del Congreso, del cual forman parte las normas antes referidas, por lo cual no podría alegarse que hubo error en la conducta del investigado.

Como consecuencia de lo anterior, solicitó acceder a la solicitud de pérdida de investidura.

La Representante del Ministerio Público presentó un resumen escrito de sus alegatos, en el que precisó algunos aspectos de su intervención oral, especialmente respecto de las pruebas que permiten considerar demostrados los hechos objeto del proceso (folios 144 a 170 del cuaderno principal).

3.3. Intervención del congresista investigado

El señor Basilio Villamizar Trujillo solicitó a los Consejeros escuchar los argumentos de su apoderado, teniendo en cuenta que el debate objeto del proceso es eminentemente jurídico.  Agregó que, durante el tiempo en que ha ocupado la Presidencia de la Cámara de Representantes, ha habido austeridad en el gasto y que ha actuado sujetándose estrictamente a la ley.

3.4. Intervención del apoderado del congresista investigado

El apoderado del señor Basilio Villamizar Trujillo expuso tres argumentos principales, en la siguiente forma:

a) El investigado no estaba autorizado para impedir el pago:

Manifestó, al respecto, que si bien los Representantes Castrillón y Saravia estaban privados de la libertad, no estaban suspendidos de sus cargos durante el mes de octubre de 2000, por lo cual continuaban gozando de sus derechos como servidores públicos, entre ellos el de recibir mensualmente su remuneración.  Indicó, además, que la Mesa Directiva estaba obligada a aceptar el concepto de la Comisión de Ética, que había recomendado hacer efectiva la suspensión solicitada por la Corte Suprema de Justicia, siempre que el auto respectivo estuviera en firme.  Así, cuando esta última corporación informó, el 30 de noviembre de 2000, sobre la ejecutoria de dicho auto, se expidió la resolución correspondiente, ordenando la suspensión de los citados parlamentarios y de Miguel Ángel Flórez.  Se pregunta, entonces, ¿con base en qué norma legal podía el Presidente de la Cámara ordenar el no pago de los salarios a los Representantes Castrillón y Saravia?, y concluye que, antes de que se decretara su suspensión, aquél no tenía facultad legal para interrumpir el pago de los salarios respectivos.

En relación con las excusas presentadas para justificar la inasistencia a las sesiones de la Cámara, se refirió al procedimiento previsto en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 y, concretamente, al trámite ante la Comisión de Acreditación Documental, cuyo concepto previo, dijo, no tiene por objeto determinar si el congresista tiene o no derecho a su remuneración.  Explicó que el tema relativo a la procedencia del pago de salarios sólo depende de la certificación que expida el Secretario de la Cámara sobre la asistencia de los Representantes.  Indicó que el citado artículo 90 debe ser interpretado teniendo en cuenta el texto original de las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, en lo relativo a las causales de pérdida de investidura, previstas en los artículos 296 y siguientes, que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia del 14 de julio de 1994.   En efecto, la causal establecida en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, referida a la inasistencia de los congresistas a las sesiones plenarias, requería de "previo pronunciamiento congresional", por lo cual se dispuso que la inasistencia fuera calificada previamente por la Comisión de Acreditación Documental.

Por otra parte, insistió en que la privación de la libertad constituye fuerza mayor, conforme al artículo 95 de la Ley 95 de 1890, y solicitó que ello fuera tenido en cuenta, en el evento de no admitirse a interpretación propuesta del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992. Precisó, sobre este punto, que la noción de fuerza mayor, como causa externa al demandado, utilizada para establecer la responsabilidad patrimonial de los particulares y de las entidades públicas, no puede ser tenida en cuenta en este caso. En efecto, aquí se trata de una situación distinta, esto es, de un evento no previsto por los congresistas, al cual no podían resistirse.

b) El cargo formulado no le es imputable al investigado.

Manifestó que para el pago de los salarios a los Congresistas, se requiere de dos actos; en primer lugar, la certificación de la asistencia (artículo 89 de la Ley 5ª de 1992 y parágrafo del artículo 3 del Decreto 870 de 1989), y en segundo lugar, la ordenación del pago.  La certificación sobre la asistencia corresponde al Secretario General de la Cámara, quien la envía al pagador, para que efectúe los descuentos correspondientes.  Y en este caso concreto, está demostrado que la función fue cumplida efectivamente por el Secretario General, respecto de la asistencia de los Representantes a las sesiones de octubre y noviembre de 2000.  Se refirió, concretamente, a los informes rendidos por el jefe de Registro y Control y el Director Administrativo de la Cámara, en relación con el procedimiento seguido para la elaboración de la nómina mensual, y a la constancia suscrita por el Secretario General, incluida en el resumen general de la nómina de los meses citados.

En cuanto a la ordenación del gasto, esta función había sido delegada en el Director Administrativo y la delegación había sido ratificada, de manera que es este funcionario quien ordena el pago. El Presidente de la Cámara sólo firma un resumen de la nómina, que contiene sumas totales, y lo hace después de que han firmado tres funcionarios encargados de hacer las revisiones correspondientes, y especialmente el Secretario General, quien certifica la asistencia.  Es claro, entonces, que el Presidente de la Cámara no conoce la lista de los parlamentarios a los que se les va a pagar.  Posteriormente, es el Director Administrativo quien realmente ordena el pago de la nómina (ver numeral 9 del oficio del jefe de Registro y Control).  

c) No hubo indebida destinación de dineros públicos.

La firma de un resumen global de la nómina no constituye indebida destinación de dineros públicos. Sobre el contenido de esta causal de pérdida de investidura, hay dos posiciones en la jurisprudencia del Consejo de Estado, una amplia y otra restrictiva.  Esta última debe ser aplicada en este caso, dado que si bien no se requiere de la existencia de los elementos y requisitos previstos en el Código Penal, la sanción disciplinaria sólo puede imponerse cuando se presenten ciertos elementos que con claridad haya establecido el Consejo de Estado.

El proceso de pérdida de investidura, además, no es un juicio político-disciplinario, dado que el juez no puede tener esa función política.  Así, en el juzgamiento no se puede acudir a elementos extrajurídicos.

Finalmente, no puede confundirse la destinación de dineros públicos con el gasto de dineros públicos; ello implicaría interpretar extensivamente la causal.  En efecto, el concepto de indebida destinación se refiere a la violación de la especialidad del presupuesto, lo que permite concluir que en él no se comprende la noción de gasto indebido, en la que se pierde el referente, en contra del principio de legalidad.  En este caso, es claro que los salarios fueron pagados de una partida presupuestal destinada a ese fin, y no a otro.

Concluyó el apoderado su intervención afirmando que el señor Villamizar Trujillo no certificó ni ordenó el pago, por lo cual se le debe absolver en el presente proceso. Y respecto de la justificación de la excusa presentada por los Representantes Castrillón y Saravia, indicó que existe una discusión jurídica sobre si la privación de la libertad constituye o no un evento de fuerza mayor.  Es evidente, entonces, que estamos ante un problema de interpretación de la ley, y la toma de una posición frente al mismo no puede dar lugar a que se ordene la pérdida de investidura de un parlamentario, so pena de tornar objetiva la responsabilidad disciplinaria.

Presentó, al igual que los demás intervinientes, un resumen escrito de sus alegatos (folios 171 a 224 del cuaderno principal), en el cual expone los argumentos anteriores e insiste en los planteamientos de la contestación de la demanda.  Respecto de la regulación contenida en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, indicó que si estuviera establecida como requisito para el pago de la remuneración a los parlamentarios, habría que concluir que el mismo estaría sujeto a la calificación de la excusa por parte de la Comisión de Acreditación Documental y no simplemente a la certificación de asistencia realizada por el Secretario.  Está probado en el proceso que "esto no se hace así en la práctica y ello, de ser así, volvería absolutamente dispendioso el proceso de elaboración de pago de la nómina mensual de los Congresistas".

En relación con la ordenación del pago por parte del Director Administrativo, indicó que dicho funcionario cumplió tal función durante los meses de octubre y noviembre de 2000.  En efecto, dijo, "Dicha orden de pago se incluye en un formulario unificado denominado S.I.I.F. (Sistema Integrado de Información Financiera), cuya copia obra en el expediente, que contiene la orden final de pago, y teniendo en cuenta que los recursos son girados del Ministerio de Hacienda, dispone que los dineros se cancelen a la Cámara de Representantes; incluye el N.I.T. de la Corporación; señalan (sic) la cuenta corriente donde deben ser consignados los recursos; e indica el compromiso presupuestal con base en el cual se ordena el pago".

En cuanto a la inexistencia, en este caso, de indebida destinación de dineros públicos, manifestó que mientras dicha causal tiene un referente, constituido por el presupuesto de egresos -que es el instrumento de planificación del gasto, en el que se indica el destino del dinero público-, cuando se trata de un gasto indebido, dicho referente no existe y la determinación de lo que es debido o indebido queda al arbitrio del interprete.  Por esta razón, no puede darse el mismo contenido a las dos nociones, sin interpretar analógica o extensivamente la norma, lo que es improcedente en un proceso sancionatorio, dado que supone una violación al principio de tipicidad.

II. CONSIDERACIONES

Antes de abordar el análisis de las pruebas que obran en el expediente y dilucidar, con fundamento en ellas, los diferentes problemas jurídicos planteados, la Sala advierte que la acusación formulada en la demanda, fundada en la causal  de pérdida de investidura prevista en el artículo 183, numeral 4, de la Constitución Política, esto es, la indebida destinación de dineros públicos, se refiere exclusivamente al hecho de que el señor Basilio Villamizar Trujillo, en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes, "autorizó, permitió y no impidió" el pago de los salarios correspondientes al mes de octubre de 2000, a los parlamentarios Armando Pomárico, Octavio Carmona, Miguel Ángel Flórez, Darío Saravia y Juan Ignacio Castrillón, mientras estaban privados de la libertad.  Así se desprende de lo expresado en el hecho octavo de la solicitud y en la exposición de los fundamentos jurídicos de la misma.  Queda, así, delimitado el objeto del presente proceso.

1. Alcance de la causal de pérdida de investidura consistente en la indebida destinación de dineros públicos.

En relación con el alcance de la causal de  pérdida de investidura invocada en la demanda, se ha pronunciado esta Corporación en varias oportunidades. Considera la Sala que sus elementos han sido precisados suficientemente, con ocasión de la decisión de diferentes situaciones que han sido puestas a su consideración, y para ello se han tenido en cuenta las importantes observaciones hechas por la Corte Constitucional sobre la naturaleza del juicio de pérdida de investidura de los congresistas y su autonomía respecto del proceso penal.  Por esta razón, se estima pertinente citar algunos apartes de las sentencias expedidas por ésta última, al conocer las demandas de inconstitucionalidad formuladas contra las normas de la Ley 5ª de 1992 y de la Ley 144 de 1994, que regulan esta materia.

En sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, expresó la citada corporación, para justificar su decisión de declarar inexequibles el parágrafo del artículo 296 y el artículo 297 de la citada Ley 5ª, que exigían el pronunciamiento judicial previo, para la procedencia de las causales de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias:

"Esta Corporación estima contraria a la Carta Política la exigencia previa de sentencia penal condenatoria, en los dos casos a que se ha hecho referencia...

En efecto, en sentir de esta Corte, por razón de su naturaleza y de los fines que la inspiran, la pérdida de investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la transgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan.

Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al Congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el Constituyente erigió en causal de pérdida de investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal.

La jurisprudencia constitucional... ha tenido oportunidad de examinar esta cuestión, y de decantar las razones que hacen constitucionalmente válida la coexistencia de los regímenes disciplinario y penal para los servidores del Estado..., por proteger cada uno de ellos intereses diferenciados, que la sociedad tiene en alta estima.

Particularmente relevante es la sentencia No. 61 del 12 de agosto de 1982 de la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia...  A dicho pronunciamiento pertenecen los siguientes apartes..., que esta Corte hace suyos:

"(...)

Estos dos mandatos (el 20 -en la Constitución de 1886, hoy artículo 6º- que establece que los funcionarios públicos son responsables ante las autoridades por infracción de la Constitución y las leyes y por extralimitación o por omisión en el ejercicio de funciones y el 51 -hoy artículos 133 y 124 de la Carta-, que preceptúa que las leyes determinarán la responsabilidad a que quedan sometidos los funcionarios públicos de todas clases), permiten al legislador la potestad de señalar la responsabilidad por infracción disciplinaria del funcionario, derivada no solo del incumplimiento de las funciones asignadas, sino de su comportamiento en cuanto perjudique la dignidad de su investidura, o la cabal prestación del servicio atinente a su tarea pública.

(...)

... Pues la función pública supone no solo la tutela implícita de libertad de trabajo y de escogencia de actividad, de oficio o de profesión, sino también la fundamental y explícita garantía de imparcialidad, decoro, dignidad, probidad, aptitud, capacidad e idoneidad que el Estado le debe a sus gobernados...".

De ahí que en relación con el artículo 296, parágrafo segundo, y 297 de la Ley 5ª de 1992.... esta Corte coincida con el señor Procurador General de la Nación..., al considerarla contraria a la Carta.

(...)

Además, por cuanto quien conoce de la acción disciplinaria, con plena competencia constitucional, no es el mismo organismo a quien se le ha adscrito la potestad de la sanción penal.

Ello es obvio, pues, lo contrario, conduciría indefectiblemente a que, por el hecho de ser sancionado penalmente por un organismos diferente, tenga otra Corporación judicial (Consejo de Estado) que limitarse a cumplir el proveído que consolida la existencia de un delito, para deducir, además, sin fórmula de juicio, una responsabilidad disciplinaria de pérdida de investidura que acarrearía una doble sanción frente a un mismo hecho, con violación del principio universal NON BIS IN IDEM".  (Se subraya).

En sentido similar, se pronunció la misma Corte, en sentencia C-247  del 1º de junio de 1995, al fundamentar la decisión de declarar inexequible artículo 5º de la Ley 144 de 1994:

"La Corte debe insistir en que las normas constitucionales sobre pérdida de la investidura tienen un sentido eminentemente ético.  Buscan preservar la dignidad del congresista y, aunque se refieran a conductas que puedan estar contempladas en la legislación como delictivas, su objeto no es el de imponer sanciones penales, sino el de castigar la vulneración del régimen disciplinario impuesto a los miembros del Congreso en razón de la función que desempeñan... Se trata de un juicio y de una sanción que no están necesariamente ligados al proceso penal que, para los respectivos efectos, lleve a cabo la jurisdicción, pues la Constitución exige más al congresista que a las demás personas: no solamente está comprometido a no delinquir sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada que, si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no es la adecuada a la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda".  (Se subraya).

Atendiendo estas observaciones y dada la necesidad de precisar el contenido de la causal de indebida destinación de dineros públicos, que no se encuentra definida en la Constitución Política, ni en las leyes 5ª de 1992 y 144 de 1994, expresó esta Sala lo siguiente, en sentencia del 30 de mayo de 2000 (expediente AC-9877), que ha sido reiterada en decisiones posteriore:

"...ha de tenerse en cuenta que destinación, como acción y efecto de destinar, significa ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto; por consiguiente, desde el punto de vista jurídico, aquélla se torna indebida, cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario.

Ha de precisarse, sin embargo que, en el caso de la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución, la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de estos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con transgresión de los linderos del derecho penal.  En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible (Sentencia de Sala Plena del Consejo de Estado del 19 de octubre de 1994, expediente AC-2102).

Entre la gama de conductas que pueden dar lugar a la causal en cuestión, si bien algunas de ellas al tiempo se encuentran definidas en la legislación penal como delitos, tales como el peculado (por apropiación, por uso, o por aplicación oficial diferente (arts. 133, 134 y 136 del C.P.), el enriquecimiento ilícito (art. 148 del C.P.), el interés ilícito en la celebración de contratos (art. 145 del C.P.), el trámite de contratos sin observancia de los requisitos legales (art. 146 del C.P.), ellas no son las únicas a las que se refiere el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución, por cuanto existen otras más que perfectamente pueden quedar comprendidas en esta específica causal de pérdida de investidura, en tanto consistan en la aplicación de dineros públicos a una finalidad o propósito diferente o contrario al legal o reglamentariamente preestablecido, sin que necesariamente las mismas estén tipificadas como delitos.

Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público..., con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o justificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.

En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos". (Se subraya).

Lo anterior es suficiente para desestimar los planteamientos expuestos por el apoderado del congresista investigado en este caso, en relación con el contenido de la causal alegada por el demandante.  En efecto, el argumento según el cual el concepto de indebida destinación de dineros públicos se refiere, exclusivamente, a la violación del principio de especialización del sistema presupuestal, definido en la parte final del artículo 345 de la Constitución Política y en el artículo 18 del Decreto 111 de 1996, llevaría a concluir que dicha causal de pérdida de investidura sólo se presenta cuando el congresista comete el delito de peculado por aplicación oficial diferente, consistente en dar a los bienes del Estado "aplicación oficial diferente de aquélla a que están destinados", o comprometer sumas superiores a las fijadas en el presupuesto, o invertir o utilizarlas en forma no prevista en éste (artículo 136 del Código Penal), resultando más restringida la responsabilidad político disciplinaria a que da lugar la pérdida de investidura que la responsabilidad penal de los congresistas.

Sin duda, no es éste el alcance de la citada causal, que, como ha quedado explicado, no sólo se verifica cuando se realizan conductas que coinciden con la descripción contenida en el tipo penal que se acaba de mencionar y en otros diferentes, sino cuando los congresistas, en el ejercicio de sus funciones, aplican dineros públicos a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o a un fin prohibido, ilícito, injusto o innecesario, sin que forzosamente las mismas conductas deban estar tipificadas como delitos.  Lo anterior resulta coherente con lo expresado por la Corte Constitucional, en el sentido de que la Carta Política es más exigente con los congresistas que con las demás personas, en la medida en que aquéllos no sólo están obligados a no delinquir, sino a observar una conducta especialmente pulcra y delicada que, si presenta manchas, así no sean constitutivas de delito, no resulta adecuada frente a la dignidad del cargo ni a la disciplina que su ejercicio demanda.

2. La función de ordenación del gasto

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 179 de 1994, recogido en el artículo 110 del Decreto 111 de 1996, por el cual se compilaron las normas que contienen el Estatuto Orgánico del Presupuesto, la atribución de ordenación del gasto en los distintos órganos que integran el presupuesto general de la Nación corresponde al jefe de cada órgano.  Esta misma norma prevé que en la sección correspondiente a la rama legislativa, tal capacidad se ejercerá de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes.  La Ley 5ª de 1992, por la cual se expidió el reglamento del Congreso, dispone en su artículo 43 que los presidentes de las cámaras legislativas tienen, entre otras, las funciones de presidir la respectiva corporación y llevar su debida representación.   Así las cosas, es claro que la ordenación del gasto en la Cámara de Representantes corresponde a su presidente. De otra parte, el citado artículo 51 autoriza la delegación de la ordenación del gasto, en funcionarios del nivel directivo o en quienes hagan sus veces.

Está demostrado en el proceso que el señor Basilio Villamizar Trujillo fue elegido Representante a la Cámara, por la circunscripción electoral de Norte de Santander, para el período constitucional comprendido entre los años 1998 y 2002.  Así lo certificó la Dirección Nacional Electoral de la Registraduría Nacional (folio 14 del cuaderno principal).  Igualmente, está probado que el señor Villamizar Trujillo fue elegido presidente de la Cámara de Representantes, en sesión plenaria de dicha corporación del 20 de julio de 2000.  Allí mismo se le declaró electo y se le dio posesión. Estos hechos constan en el acta 110 de esa fecha, publicada en la Gaceta del Congreso No. 324 del 15 de agosto siguiente (folios 109 a 123 del cuaderno 2).

Debe advertirse que si bien, de acuerdo con lo anterior, en el caso de la Cámara de Representantes, la ordenación del gasto es ejercida por su presidente, que es siempre un miembro de dicha corporación legislativa, tal función es típicamente administrativa y, por lo tanto, aquél actúa, en su ejercicio, como autoridad administrativa, y le son aplicables las disposiciones contenidas en los artículos 211 de la Constitución Política y 9 y siguientes de la Ley 489 de 1998.

El artículo 211 establece que la delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual corresponderá exclusivamente al delegatario, cuyos actos o resoluciones podrá siempre reformar aquél, reasumiendo la responsabilidad consiguiente. En el mismo sentido, el inciso segundo del artículo 12 de Ley 489 de 1998 establece:

"La delegación exime de responsabilidad al delegante, la cual  corresponderá exclusivamente al delegatario, sin perjuicio de que en virtud de lo dispuesto en el artículo 211 de la Constitución Política, la autoridad delegante pueda en cualquier tiempo reasumir la competencia y revisar los actos expedidos por el delegatario, con sujeción a las disposiciones del Código Contencioso Administrativo" (Se subraya).

En este caso, está probado que mediante Resolución 042 del 14 de abril de 2000, la señora Nancy Patricia Gutiérrez Castañeda, en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes, delegó la función de ordenación del pago en el Director Administrativo de dicha corporación (folios 1 y 2 del anexo 4; 160 y 161 del anexo 9). Posteriormente, en reunión del 3 de agosto del mismo año, la Mesa Directiva de la misma cámara decidió ratificar la citada resolución (folios 3 a 7 del anexo 4; 162 a 166 del anexo 9).

Sin embargo, obra en el expediente el documento titulado "RESUMEN GENERAL DE LA NÓMINA DE REPRESENTANTES OCTUBRE DE 2000", suscrito por el señor Basilio Villamizar Trujillo, en su calidad de Presidente de la Cámara de Representantes, al pie de la frase: "SE ORDENA EL PAGO".  Aparecen, igualmente, precediendo la firma del señor Villamizar, las firmas del jefe de Registro y Control, señor Santiago Silva Melo, quien da su visto bueno, del Secretario General, Argelino Lizcano Rivera, quien certifica la asistencia de los Representantes durante el período señalado, y del jefe de la División Financiera y Presupuesto, señor William Fernando Charry Vargas, en el espacio correspondiente a "imputación presupuestal".

En este documento aparecen los valores totales devengados por los Representantes a la Cámara, durante el mes de octubre de 2000, por concepto de sueldo básico ($495.923.890.oo), prima de locación y vivienda ($535.720.218.oo), prima de salud ($137.754.999.oo), gastos de representación ($881.642.041.oo) y prima de transporte ($12.583.614.oo), para un total de $2.063.624.762.oo); aparecen también los valores totales de las deducciones efectuadas y el valor total neto a pagar, correspondiente a la suma de $1.547.808.437.oo (folios 87 del cuaderno 2; 71 del anexo 1; 236 del anexo 8 y 135 del anexo 9).

En atención a la solicitud formulada dentro del proceso, el Director Administrativo de la Cámara de Representantes informó que el trámite adelantado para la elaboración de la nómina mensual de los Representantes tiene las siguientes etapas (folios 78 a 80 del cuaderno 2):

"1. Se efectúa el cierre de la nómina del mes anterior, mediante una orden al software de nómina. (Responsable: Jefe Sección Registro y Control, Dr. Santiago Silva Melo).

1. Se incluyen al sistema las novedades así:

a) Ingreso y salida de Representantes, de acuerdo a información escrita mediante oficio, suministrada por Secretaría General (Responsable: Secretario General, Dr. Argelino Lizcano Rivera).

b) Libranzas, cooperativas y bancos.

c) Embargos

d) Cuentas de bancos de los Representantes para consignar el valor del sueldo.

e) Fondo de salud y pensión.

3. Se procede a grabar la información digitada (indexar) (Responsable: Jefe Sección Registro y Control, Dr. Santiago Silva Melo).

4. Posteriormente se efectúa el proceso de reliquidación de la nómina (Responsable Jefe Sección Registro y Control, Dr. Santiago Silva Melo).

5. Se imprimen listados para la revisión de novedades (Responsable Jefe Sección de Registro y Control, Dr. Santiago Silva Melo).

6. Luego de revisada la nómina general el resumen de nómina y el resumen de pagos a terceros (Responsable Jefe Sección Registro y Control, Dr. Santiago Silva Melo).  Se efectúa la revisión final y se firma por el Jefe Sección Registro y Control (Dr. Santiago Silva Melo) y se envía el resumen junto con el listado respectivo a la Secretaría General para que confronten las novedades de ingresos y salidas, de acuerdo a la información que ellos con antelación han enviado (Responsable Secretario General, Dr. Argelino Lizcano Rivera).

7. Posteriormente pasa el resumen de nómina (un (1) folio) para firma del Señor Presidente de la Corporación, (Dr. Basilio Villamizar Trujillo), cabe anotar que el resumen de nómina sólo incluye los subtotales y el gran total del valor de la nómina...

8. El resumen de nómina, debidamente firmado por los anteriores funcionarios, pasa a la División Financiera para la imputación presupuestal, a través del SIIF (Responsable Jefe de la División Financiera, Dr. William Fernando Charry Vargas).

9. Posteriormente estos documentos son enviados a la Dirección Administrativa para la ordenación del pago (Responsable Dr. Cesar Eduardo Camargo Ramírez).

10. Simultáneamente se procede a imprimir listado de bancos, terceros, desprendibles, cheques y nómina de Representantes del mes respectivo.  Además se generan los diskettes para ser enviados al Banco Ganadero.

11. Cuando está totalmente efectuado el proceso y listados de nómina se envía a la Sección de Pagaduría (Responsable Jefe Sección Pagaduría, Dr. Alfredo Fernández Ortega) para que tramite junto con la División Financiera el pago de la nómina (Responsable Jefe División Financiera y Presupuesto, Dr. William Fernando Charry Vargas)."  (Se subraya).

El mismo procedimiento es descrito por el jefe de Registro y Control de la citada corporación, en oficio que obra a folios 159 y 160 del cuaderno 2.

Por su parte, el Representante Villamizar Trujillo informa, mediante oficio del 2 de febrero del presente año, que el único trámite que se surte en la Presidencia de la Cámara de Representantes es la firma del resumen general de la nómina, que se compone de un solo folio (folios 81, 82 del cuaderno 2)

Teniendo en cuenta lo anterior, manifiesta el apoderado del investigado que éste no conoció la lista de los parlamentarios a los que se les iba a pagar, al momento de suscribir el resumen de la nómina, y que la ordenación del pago sólo se produjo con posterioridad, con la intervención del Director Administrativo.

Este argumento no es de recibo para la Sala.  En efecto, si bien en la las comunicaciones del Director Administrativo y del jefe de la Sección de Registro y Control de la Cámara de Representantes, se informa que la ordenación del pago sólo se produce con la firma del primer funcionario citado, después de que el Presidente de la Cámara de Representantes ha suscrito el "resumen general de la nómina", de la lectura de éste último documento, se concluye claramente que dicha ordenación, en relación con la nómina de los Representantes correspondiente al mes de octubre de 2000, fue realizada directamente por el señor Basilio Villamizar Trujillo, en su condición de Presidente de la corporación, a quien, como se vio, la ley atribuye la función de ordenación del gasto.  Se reitera, al respecto, que su firma aparece inmediatamente debajo de la frase: "SE ORDENA EL PAGO".  Por lo demás, lo anterior es confirmado por el jefe de la División Financiera y de Presupuesto, quien informó a esta Corporación que el "resumen de la nómina" es firmado, entre otros funcionarios, "por el Ordenador del Gasto Presidente de la Cámara Doctor BASILIO VILLAMIZAR TRUJILLO" (folio 229 del anexo 8).

En esas condiciones, cualquier intervención posterior del Director Administrativo -aunque suponga la suscripción de un documento titulado "ORDEN DE PAGO" (ver folio 238 del anexo 8)-, puede tener fines de ejecución o de otra naturaleza, pero no supone el ejercicio de la función indicada, que ya estaría cumplida por su titular.  Por lo demás, si la intervención del Presidente de la Cámara en el proceso de aprobación de la nómina no tuviera por objeto la ordenación del gasto, no resulta claro cuál sería su finalidad, y no tendría ningún sentido que su actuación pudiera ser controlada por un funcionario de inferior jerarquía.

Así las cosas, concluye la Sala que no obstante encontrarse delegada en el Director Administrativo la función de ordenación del gasto en la Cámara de Representantes, la misma fue reasumida por el señor Basilio Villamizar Trujillo, en su condición de Presidente de dicha corporación, en el mes de octubre de 2000, cuando suscribió el documento denominado "Resumen General de la Nómina de Representantes - Octubre de 2000".

Ahora bien, la circunstancia de que el señor Villamizar Trujillo no hubiera conocido y revisado los documentos que sirvieron de base para la elaboración de la nómina autorizada -entre los que se encuentra el listado general de los Representantes destinatarios del pago (ver folios 72 a 76 del anexo 1)- sólo podría indicar que la importante función de ordenación del gasto a él asignada no se cumple con la atención y el cuidado debidos, y no podría servir, de ninguna manera, para justificar su conducta, en caso de advertirse alguna irregularidad.

Por último, observa el Director Administrativo, en su comunicación, que, según lo dispuesto en el artículo 3, parágrafo primero del Decreto 870 de 1989, en las nóminas, los Secretarios Generales certificarán la asistencia de los Representantes y Senadores, y que tal función se cumplió respecto de la nómina del mes de octubre de 2000, hecho al que también alude el apoderado del investigado.  A este respecto se referirá la Sala más adelante; por ahora, baste con anotar que en la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara, conforme a las instrucciones recibidas del Presidente de dicha corporación, se indican los nombres de los Representantes que no asisten a las sesiones y no presentan excusa para justificar su ausencia.  Así se desprende de la directriz que dio el señor Basilio Villamizar al Subsecretario General, en sesión plenaria del 20 de septiembre de 2000 (folio 20 del anexo 4). No se incluye en dicha certificación, entonces, la lista de los parlamentarios que presentan excusas, lo que explica que en la elaboración de la nómina del mes de octubre de 2000 se hubieran incluido los nombres de los Representantes Castrillón y Saravia.

b. Pago efectuado a los congresistas

De acuerdo con la información suministrada por los jefes de la Sección de Registro y Control y de la División Financiera y Presupuesto de la Cámara de Representantes, así como por el jefe de la Sección de Pagaduría de ésta última división, en octubre de 2000 se pagaron los salarios y demás prestaciones correspondientes a los Representantes Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez.  No se hicieron pagos, durante ese mes,  a favor de los Representantes Armando Pomárico, Octavio Carmona y Miguel Ángel Flórez (folios 213 a 214 del cuaderno 1; 1, 41 a 62, 128, 135 a 158 del cuaderno 2; 1154 a 1158 del anexo 6; 158 del anexo 9).

En relación con el Representante Miguel Ángel Flórez, obra en el proceso la Resolución MD-0930 del 19 de julio de 2000, por la cual se le concedió licencia no remunerada por el período comprendido entre el 20 de julio y el 19 de octubre de 2000 (folios 213, 124 del cuaderno 1; 1341 y ss. del anexo 6; 13 y 14 del anexo 9), y consta, igualmente, que debió reintegrarse a partir del 20 de octubre, pero entre esta fecha y el 31 de octubre de 2000 no sesionó la plenaria de la Cámara de Representantes (folios 555, 555A del cuaderno 1).  En todo caso, como se observó, está probado que no se hicieron pagos a su favor en el mes de octubre de 2000.

Respecto de los Representantes Armando Pomárico y Octavio Carmona, está probado que mediante Resoluciones MD-1075 del 1º de agosto de 2000 y MD-1015 del 27 de julio del mismo año, respectivamente, se acataron los fallos proferidos por el Consejo de Estado, mediante los cuales se ordenó la pérdida de su investidura de congresistas (folios 213, 214, 555 y 555A del cuaderno 1; 8 a 11 del anexo 4; 9 a 12 del anexo 9).  Es claro, entonces, que en el mes de octubre de 2000 no tenían la condición de Representantes a la Cámara.

El pago a favor del Representante Juan Ignacio Castrillón Roldán se efectuó mediante consignación en una cuenta a su nombre, en el Banco Ganadero, el 20 de octubre de 2000.  De acuerdo con las respectivas hojas de nómina, se tiene que el valor de la asignación es de $12.806.601.oo, y hechas las deducciones legales, el saldo por pagar era de $10.036.955.oo, equivalente a la suma consignada (folios 27 a 30, 39, 40 del cuaderno 2; 126 del anexo 9).  De igual manera, el pago a favor del Representante Darío Saravia Gómez se realizó mediante consignación en una cuenta a su nombre, en la misma fecha y en el mismo banco. En este caso, el valor de la asignación es, de acuerdo con las hojas de nómina, de $12.736.749.oo, y hechas las deducciones, se pagó la suma total de $11.326.835.oo (folios 63 a 66, 76 a 77 del cuaderno 2; 127 y 146 del anexo 9).

Teniendo en cuenta lo anterior, los aspectos que siguen se analizarán, exclusivamente, en relación con la situación de los Representantes Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez.  En efecto, sólo respecto de ellos está demostrado el hecho que sirve de fundamento a la acusación, esto es, el pago realizado durante el mes de octubre de 2000, por concepto de los salarios y demás prestaciones correspondientes a ese mismo mes.

4. Privación de la libertad

Está demostrado que la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, mediante auto del 28 de septiembre de 2000, proferido dentro del proceso No. 17.089, adelantado por los delitos de concierto para delinquir, contrato sin cumplimiento de requisitos legales y peculado por apropiación, resolvió la situación jurídica provisional de los investigados, adoptando, entre otras decisiones, la de ordenar la detención preventiva, sin excarcelación, de los Representantes Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez.  Igualmente, ordenó solicitar a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, suspenderlos en el ejercicio de sus cargos y, por considerar que su privación de la libertad no afectaría el servicio ni el cumplimiento de las funciones de dicha corporación, ordenó su captura inmediata (folios 11 a 343 del anexo 2).

El 3 de octubre siguiente, se produjo la captura de los citados parlamentarios (folios 357 y 358 del anexo 2), quienes fueron recluidos en las casas fiscales anexas a la Penitenciaría Central de Colombia La Picota, en cumplimiento de la asignación efectuada por el Director del INPEC (folios 226 del cuaderno 1 y 359 del anexo 2).  

El 19 de diciembre de 2000, se suspendió la detención preventiva del Representante Darío Saravia Gómez, por grave enfermedad coronaria, con el compromiso de éste de permanecer en su residencia, ubicada en la ciudad de Santa Marta.  Los demás sindicados, entre ellos el Representante Juan Ignacio Castrillón Roldán, han permanecido privados de la libertad en forma continua e ininterrumpida desde el momento mismo de su captura, y aún siguen en tal condición.  A ninguno se le ha concedido detención domiciliaria, en los términos del artículo 396 del Código de Procedimiento Penal, y el auto del 28 de septiembre de 2000, antes citado, no ha sufrido ninguna modificación.  Así lo certificó la Secretaria de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia (folios 1 a 10 del anexo 2).

Conforme a lo anterior, es claro que los Representantes a la Cámara Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez estuvieron privados de la libertad durante el período comprendido entre el 3  y el 31 de octubre de 2000, no obstante lo cual recibieron el pago de los salarios y demás prestaciones laborales correspondientes a ese mismo mes.

5. Suspensión en el cargo

Como se ha expresado, por medio de la providencia del 28 de septiembre de 2000, antes citada, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ordenó solicitar a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes la suspensión en el ejercicio del cargo, de los Representantes Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez.  Esta decisión fue comunicada al Presidente de dicha corporación legislativa, señor Basilio Villamizar Trujillo, mediante oficio del 6 de octubre de 2000, recibido el día 9 siguiente (folios 67, 136, 138 a 146 del anexo 1; 360 del anexo 2).

El 11 de octubre de 2000, el Secretario General de la Cámara de Representantes envió a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista la solicitud de suspensión formulada por la Corte, con el fin de que ésta rindiera el dictamen a que se refiere el artículo 277 de la Ley 5ª de 1992 y comunicara su decisión a la corporación en un término no mayor de 5 días (folio 66 del anexo 1; 363 del anexo 2).  En esa misma fecha, el Vicepresidente de dicha comisión pidió a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia que le informara si el auto por el cual se solicitó la suspensión en el cargo de los Representantes Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez, proferido el 28 de septiembre de 2000, se encontraba en firme (folio 361 del anexo 2).  El 18 de octubre siguiente, la citada comisión recomendó a la Cámara de Representantes suspender a los congresistas mencionados, siempre y cuando la decisión judicial se encontrara en firme (folios 64 y 65 del anexo 1).

La Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia informó al Vicepresidente de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista, por oficio del 20 de octubre de 2000, recibido cuatro días después, que el auto del 28 de septiembre aún no se encontraba en firme, "por cuanto se pudo constatar en el expediente que el defensor del DR. FLOREZ RIVERA interpuso recurso de reposición contra la referida providencia" (folios 63 del anexo 1; 365 del anexo 2).

El 25 de octubre de 2000, la Cámara de Representantes, por intermedio del Secretario General, solicitó a la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia que le informara "el instante en el cual cobre su ejecutoria de rigor la providencia proferida... el 28 de septiembre del año en curso, mediante el cual se resolvió la situación jurídica provisional, entre otros, a los doctores: MIGUEL ANGEL FLOREZ RIVERA, JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN y DARÍO SARAVIA GÓMEZ" (folio 62 del anexo 1).  En atención a esta petición y mediante oficios del 29 de noviembre de 2000, recibidos el día siguiente, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia informó al Secretario General de la Cámara de Representantes y al Vicepresidente de la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista de la misma corporación, que el auto citado cobró ejecutoria el 23 de noviembre de 2000, fecha en que se resolvió el recurso de reposición interpuesto en su contra, negándolo (folios 61 del anexo 1; 366 a 388 del anexo 2).

El 30 de noviembre de 2000, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes expidió la Resolución MD-1873, por la cual suspendió en el ejercicio de sus cargos a los Representantes Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez, acatando la solicitud de la Corte Suprema de Justicia (folios 213, 214 del cuaderno 1; 81 y 82 del cuaderno 2; 56 a 56 del anexo 1; 1311 y 1312 del anexo 6; 190, 191 del anexo 9).  Así, es claro que si bien estos dos parlamentarios estuvieron privados de la libertad entre el 3 y el 31 de octubre de 2000, durante ese mismo período no se encontraban suspendidos en el ejercicio de sus cargos.

El demandante Pablo Bustos Sánchez expresó en la audiencia pública realizada en el curso del proceso que la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes hizo un "esguince", para no darle cumplimiento a la solicitud de suspensión de los citados congresistas, formulada por la Corte Suprema de Justicia.  Dijo, al respecto, que el recurso de reposición contra la providencia que ordenó formular tal solicitud sólo fue interpuesto por el apoderado del Representante Miguel Ángel Flórez; sin embargo, los demás congresistas fueron suspendidos 45 días después de que se formulara la petición.  Por ello, explicó, la Mesa Directiva de la Cámara se "abrogó" (sic) funciones judiciales. Agregó que la Comisión de Ética tenía que rendir su concepto sobre la suspensión solicitada por la Corte, dentro de un término de cinco días, y si no lo hacía, en cumplimiento del artículo 277, inciso 3º, de la Ley 5ª de 1992, la Mesa Directiva debía ordenar la suspensión de los parlamentarios, no obstante lo cual, se abstuvo de hacerlo.

En relación con estos planteamientos, la Sala advierte de nuevo que la acusación formulada en la demanda se refiere, exclusivamente, al hecho de que el señor Basilio Villamizar Trujillo, en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes, "autorizó, permitió y no impidió" el pago de los salarios correspondientes al mes de octubre de 2000, a los parlamentarios Armando Pomárico, Octavio Carmona, Miguel Ángel Flórez, Darío Saravia y Juan Ignacio Castrillón, mientras estaban privados de la libertad.  Así las cosas, la posible configuración de la causal alegada como consecuencia del incumplimiento de la solicitud formulada por la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de suspender a algunos de dichos parlamentarios en el ejercicio de sus cargos, no se encuentra comprendida dentro del objeto del proceso.

No obstante lo anterior, es importante anotar que, conforme al artículo 277 de la Ley 5ª de 1992, el ejercicio de la función de Congresista puede ser suspendido de virtud de una decisión judicial en firme, y para su cumplimiento, la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista debe rendir un dictamen, dentro de los 5 días siguientes a la recepción de la solicitud, y comunicarlo a la corporación legislativa correspondiente, para que adopte la decisión pertinente.  Si transcurridos estos términos, la comisión no se hubiere pronunciado, la respectiva Mesa Directiva debe ordenar la suspensión.

De lo anterior se desprende, por una parte, que eran la Cámara de Representantes, en pleno, y, eventualmente, su Mesa Directiva, los órganos competentes para adoptar la decisión de suspender a los Representantes Castrillón Roldán y Saravia Gómez, a solicitud de la autoridad judicial correspondiente.  Por otra, que tal decisión procede cuando la providencia judicial se encuentra en firme.

En este caso, está demostrado que tanto la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista como la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes actuaron con prontitud para establecer el cumplimiento de este último requisito, solicitando a la Corte Suprema de Justicia las certificaciones necesarias.  Adicionalmente, la citada comisión rindió concepto el 18 de octubre de 2000, esto es, antes del vencimiento de los cinco días hábiles siguientes a la recepción de la solicitud.

Igualmente, está probado que el 20 de octubre de 2000, la Corte Suprema de Justicia informó a la Comisión de Ética y Estatuto del Congresista que la decisión del 28 de septiembre anterior, por la cual se resolvió la situación jurídica provisional de los citados Representantes y se ordenó solicitar a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes su suspensión en el cargo, no se encontraba en firme, por haber interpuesto contra ella recurso de reposición el apoderado del señor Miguel Ángel Flórez.  Inmediatamente se informó por parte de la corporación judicial mencionada que dicha decisión estaba ejecutoriada, procedió la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes a ordenar la suspensión requerida. No se advierte, entonces, irregularidad alguna en el cumplimiento del procedimiento previsto por la ley.

Por lo demás, la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia ha precisado que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 197 y 223 del Código de Procedimiento Penal, no es posible hablar de la ejecutoria ni de la ejecutividad parcial de las providencia, con lo cual quedaría absuelta la inquietud planteada por el demandante Bustos Sánchez respecto de la firmeza del auto expedido por dicha Sala el 28 de septiembre de 2000, aspecto en el que se funda para afirmar que, al no darle cumplimiento inmediato respecto de los parlamentarios Castrillón Roldán y Saravia Gómez,  la Cámara de Representantes se arrogó funciones judiciales.

6. Presentación y trámite de las excusas por inasistencia.

El artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 dispone lo siguiente:

"ARTÍCULO 90. Excusas aceptables. Son excusas que permiten justificar las ausencias de los Congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en los siguientes eventos:

1. La incapacidad física debidamente comprobada.

2. El cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso.

3. La autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en el presente reglamento.

PARÁGRAFO. Las excusas por inasistencia serán enviadas a la Comisión de Acreditación Documental de la respectiva Cámara, en los términos dispuestos por el artículo 60 de este Reglamento.  Su dictamen será presentado a la Mesa Directiva la cual adoptará la decisión final, de conformidad con la Constitución y la ley". (Se subraya).

El artículo 60 de la misma ley se refiere a la integración de la Comisión de Acreditación Documental en cada una de las cámaras y dispone que ellas revisarán, dentro de los cinco días siguientes a su presentación, los documentos que acrediten las calidades de quienes aspiran a ocupar cargos de elección del Congreso o de las mismas cámaras.

En este caso, está demostrado que los Representantes Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez se excusaron de asistir a las sesiones de las Comisiones Primera y Sexta Constitucionales Permanentes, respectivamente, de las cuales eran miembros, según consta en las actas y en las hojas de nómina allegadas al expediente (folios 1154 y siguientes del anexo 6; anexo 7), y a las de las sesiones plenarias de la Cámara de Representantes, realizadas durante el mes de octubre de 2000.

En efecto, obra en el proceso el acta No. 4, correspondiente a la sesión de la Comisión Primera Constitucional Permanente realizada el 4 de octubre de 2000, donde consta que el Representante Juan Ignacio Castrillón presentó excusa por su inasistencia (folios 220 y 221 del cuaderno 1), y obran las actas Nos. 6 y 7 de la Comisión Sexta Constitucional Permanente, correspondientes a las sesiones realizadas los días 4 y 11 de octubre de 2000, donde consta que el Representante Darío Saravia Gómez se excusó por no asistir (anexo 7).

Se allegó también al expediente copia de la excusa presentada conjuntamente por los Representantes Castrillón Roldán y Saravia Gómez, por su inasistencia a las sesiones plenarias previstas para los días 3, 4, 10 y 11 de octubre de 2000, así como de las excusas presentadas separadamente por los mismos parlamentarios, por su inasistencia a las sesiones plenarias de la semana del 17 de octubre siguiente (folios 562 a 565 del cuaderno 1; 97, 98, 103 a 105 del cuaderno 2).

De acuerdo con la información suministrada por el Secretario de la Comisión de Acreditación de la Cámara de Representantes, dicha corporación sesionó, en plenaria, en tres ocasiones durante el mes de octubre de 2000, concretamente los días 3, 4 y 17 de ese mes (folios 555 y 555A del cuaderno 1).  Obran en el proceso las actas Nos. 122, 123 y 124, correspondientes a dichas sesiones (folios 60 a 207 del anexo 4).

Expresan los citados Representantes, en sus diferentes escritos, que se excusan de asistir, en los términos del artículo 90 de la ley 5ª de 1992, teniendo en cuenta que se encuentran privados de la libertad desde el 3 de octubre de 2000, por orden de la Corte Suprema de Justicia, y no han sido suspendidos de sus cargos.

En relación con el trámite de las excusas presentadas, se advierte que, el 19 de octubre de 2000, el Subsecretario General de la Cámara de Representantes envió al Secretario de la Comisión de Acreditación Documental de la misma corporación, copia de las excusas presentadas por varios parlamentarios, para justificar su inasistencia a las sesiones plenarias del mes de octubre de 2000.  Entre ellas figuran las presentadas por los Representantes Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez, por su inasistencia a dichas sesiones plenarias, en las fechas antes indicadas (folios 83 del cuaderno 2 y 49 del anexo 1).

El 28 de noviembre de 2000, los Representantes Luis Fernando Velasco, Antenor Durán y Hernando Castillo, tres de los cinco miembros de la citada Comisión de Acreditación Documental, emitieron su dictamen sobre la validez de las excusas por inasistencia a las sesiones plenarias de la corporación celebradas durante los meses de octubre y noviembre de 2000, presentadas por los Representantes mencionados.  Luego de referirse a los antecedentes y transcribir el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, se expresó, en dicho dictamen, lo siguiente (folios 556 a 561 del cuaderno 1, y 26  a 28 del anexo 1; 1183 a 1188 del anexo 6):

"De la lectura desprevenida del precepto transcrito no se observa en cual de las causales pueda adecuarse la situación de los Representantes CASTRILLÓN ROLDÁN y SARAVIA GÓMEZ. Sobre el primer numeral, es claro que la incapacidad física se relaciona con el estado de salud que impide al Congresista asistir a las sesiones plenarias, lo cual debe estar debidamente respaldado por un certificado de incapacidad médica expedido por la División de Prestaciones Médicas del Fondo de Previsión Social del Congreso.

En cuanto al numeral segundo, igualmente es claro que no estamos ante una Comisión de Estudios o invitación de Gobierno Extranjero para el intercambio cultural o científico.  Restaría entonces, el numeral tercero relacionado con la autorización de la Mesa Directiva, y valga la pena aclarar, que debe estar amparada en los casos contemplados en el Reglamento Interno del Congreso de la República, situación que para el caso tampoco se presenta.

Por vía residual quedaría la fuerza mayor y el caso fortuito.  Sobre estos fenómenos propios del derecho, la doctrina y la jurisprudencia ampliamente han expresado:

"Se presenta esta figura (caso fortuito) cuando en la actividad del sujeto interviene una serie causal no conocida, que preexiste y es simultánea a la conducta humana". (RUIZ, Servio Tulio. Teoría del hecho punible. Bogotá, Ediciones Librería El Profesional, 1980, págs. 245, 246).

"Hay caso fortuito cuando hay imposibilidad de previsión de un hecho independiente de la conducta del sujeto de conformidad con las normas generales de la experiencia.  Existe conducta voluntaria pero sus consecuencias eran imprevisibles para el común de las personas". (ESTADA (sic) Vélez, Federico. Derecho Penal, Parte General, Bogotá, Ediciones Librería El Profesional, 1980, pág. 348).

En ese orden de ideas, teniendo en cuenta que el caso fortuito se refiere a una acción humana, éste siempre deberá caracterizarse por la imprevisibilidad, mientras que la fuerza mayor se produce por el desencadenamiento de una energía natural o humana, siendo característica fundamental de la inevitabilidad.

Nótese que ni la imprevisibilidad, ni la inevitabilidad se identifican con el conocido hecho de la privación de la libertad por mandato judicial de los Representantes..., por el contrario, desde que se le dictó la medida de aseguramiento conocían el hecho jurídico y por ende su situación jurídica.

Tampoco estos hechos han sido imprevisibles e inevitables para la Mesa Directiva de la Cámara, por cuanto los antecedentes citados, se notan en los varios oficios remitidos por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia...

Ante la meridiana claridad, consideramos que las excusas presentadas por los doctores JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN y DARÍO SARAVIA GÓMEZ, no se ubican dentro de las causales taxativamente contempladas en la Ley 5ª de 1992 quedando su situación circunscrita a una imposibilidad -no incapacidad física- de atender los deberes congresuales, debido a que se encuentran privados de la libertad por mandato judicial".

Teniendo en cuenta la fecha en que se emitió este dictamen, así como el hecho de que fue recibido por la Presidencia de la Cámara de Representantes el 5 de diciembre de 2000 (folio 1180 del anexo 6), es claro que el mismo no pudo ser evaluado por la Mesa Directiva de esa corporación antes del 20 de octubre del mismo año -fecha en la que se produjo el pago de los salarios y demás prestaciones laborales correspondientes a ese mes-, para adoptar la decisión final en relación con la validez de las excusas presentadas por los parlamentarios Castrillón Roldán y Saravia Gómez.

El apoderado del investigado manifestó en la audiencia pública que el procedimiento previsto en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 y, concretamente, el trámite ante la Comisión de Acreditación Documental, para establecer la validez de las excusas por inasistencia presentadas por los parlamentarios, no tiene por objeto determinar si éstos tienen o no derecho a su remuneración.  Explicó que el tema relativo a la procedencia del pago de salarios sólo depende de la certificación que expida el Secretario de la Cámara sobre la asistencia de los Representantes.  Indicó que el citado artículo 90 debe ser interpretado teniendo en cuenta el texto original de las disposiciones de la Ley 5ª de 1992, en lo relativo a las causales de pérdida de investidura, previstas en los artículos 296 y siguientes, que fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional en sentencia del 14 de julio de 1994.   En efecto, la causal establecida en el numeral 2 del artículo 183 de la Constitución Política, referida a la inasistencia de los congresistas a las sesiones plenarias, requería de "previo pronunciamiento congresional", por lo cual se dispuso que la inasistencia fuera calificada previamente por la Comisión de Acreditación Documental.  En el resumen escrito de sus alegatos, agregó que si el procedimiento previsto en el artículo 90 estuviera establecido como requisito para el pago de la remuneración a los parlamentarios, habría que concluir que éste estaría sujeto a la calificación de la excusa por parte de la Comisión de Acreditación Documental y no simplemente a la certificación de asistencia realizada por el Secretario.  Está probado en el proceso que "esto no se hace así en la práctica y ello, de ser así, volvería absolutamente dispendioso el proceso de elaboración de pago de la nómina mensual de los Congresistas".

En relación con estas afirmaciones, la Sala considera necesario aclarar lo siguiente:

El artículo 90 de la Ley 5ª de 1992 se encuentra dentro del capítulo quinto del título primero de dicha ley, que establece el régimen de las sesiones del Congreso, tanto plenarias como de comisiones.  En el artículo inmediatamente anterior se regula el llamado a lista y se dispone que en el acta se harán constar los nombres de los asistentes y ausentes, y las razones de excusa invocadas, con su transcripción textual.

Por otra parte, el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992, establece:

"ARTÍCULO 271. Inasistencia. La falta de asistencia de los congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes.  Ello, sin perjuicio de la pérdida de la investidura cuando hubiere lugar" (Se subraya).

Conforme a lo anterior y dado que el último artículo citado se refiere, igualmente, a todo tipo de sesiones, sin establecer distinciones, resulta evidente que la validez o aceptabilidad de las excusas fue prevista en la Ley 5ª de 1992 como un requisito necesario tanto para determinar el derecho de los parlamentarios ausentes para recibir su remuneración, como para establecer la posible existencia de la causal de pérdida de investidura prevista en el numeral segundo del artículo 183 de la Constitución Política, que se refiere a la inasistencia, en un mismo período de sesiones, a seis reuniones plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura.  Igualmente, considera la Sala que la determinación de la validez de las excusas, conforme a lo dispuesto en la Ley 5ª de 1992, resulta fundamental para justificar, eventualmente, el incumplimiento por parte de los congresistas del deber previsto en el numeral primero del artículo 268 de la citada ley, consistente en asistir a "las sesiones del Congreso pleno, las Cámaras Legislativas y las Comisiones de las cuales formen parte" (se subraya), cuyo desconocimiento constituye falta, en los términos del artículo 269, y puede dar lugar a la imposición de las sanciones previstas en el artículo 270.

A la Comisión de Acreditación Documental de la respectiva Cámara se le atribuyó en la Ley 5ª de 1992, entonces, la competencia para rendir dictamen, en todos los casos, sobre la justificación de las excusas presentadas, y remitirlo a la respectiva Mesa Directiva, para que ésta, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 90 citado, adopte la decisión final, "de conformidad con la Constitución y la ley".

Con fundamento en las pruebas que obran en el proceso, observa la Sala, sin embargo, que el trámite previsto en esta disposición sólo se cumple en la Cámara de Representantes, en la práctica, cuando se trata de excusas presentadas para justificar la inasistencia de los parlamentarios a las sesiones plenarias.  Según se desprende de las constancias que obran en las actas de las diferentes sesiones plenarias y de comisiones, así como de algunos otros documentos, especialmente oficios remitidos por la Secretaría Privada de la Presidencia de dicha corporación a la Subsecretaría General, parece claro que una vez presentada una excusa, independientemente de su justificación, ésta es, de plano, considerada válida, para efectos del pago de los salarios y prestaciones correspondientes, y muy seguramente, para explicar el incumplimiento del deber previsto en el numeral primero del artículo 268 antes citado.

En efecto, luego de cada sesión, se remiten a esta última dependencia los listados "de asistencia y no asistencia, con excusa y sin ella", para que se pase "el informe a Pagaduría, de los Representantes que no asisten sin excusa, para que le (sic) hagan el descuento respectivo de los honorarios (sic) mensuales" (ver folio 95 del cuaderno 2), lo que quiere decir que basta la presentación de excusas para impedir la realización del descuento salarial.  Y esto se hace en cumplimiento de la directriz impartida por la Presidencia de la Cámara de Representantes en sesión plenaria del 20 de septiembre de 2000, en la que se recordó al Subsecretario General "pasar el informe a pagaduría de los Representantes que no asisten sin excusa, para que le (sic) hagan el descuento respectivo de los honorarios (sic) mensuales" (se subraya). (folio 20 del anexo 4).

  Lo anterior se confirma si se tiene en cuenta que, de acuerdo con la constancia que obra al folio 1181 del anexo 6, la Comisión de Acreditación Documental sólo se reunió una vez en el período comprendido entre los meses de septiembre a diciembre de 2000, y lo hizo el 28 de noviembre de ese año, para pronunciarse sobre la validez de las excusas presentadas por los Representantes Castrillón Roldán y Saravia Gómez, por su inasistencia a las sesiones plenarias realizadas en octubre y noviembre de 2000, no obstante que también se excusaron de asistir a las reuniones de comisión y, además, según se desprende de la lectura de las actas de sesiones plenarias y de comisión que obran en el proceso, muchos otros Representantes se excusaron de asistir a ellas, alegando diferentes razones y, en varias oportunidades, afirmaron simplemente que su inasistencia se debía a "caso fortuito", o a la necesidad de atender "compromisos personales", o a "inconvenientes de última hora" (ver, por ejemplo folios 746 del anexo 5; 978, 990 y 992 del anexo 6).

Sin duda, es ésta una práctica nociva, que redunda en perjuicio del funcionamiento de la función legislativa. Por ello, la Sala llama la atención de los miembros de la Cámara de Representantes. Es tan evidente la falta de seriedad de los parlamentarios en la presentación de excusas por inasistencia, que son muy pocas las sesiones en que ellas no son aducidas por varios parlamentarios, no obstante la excepcionalidad de los eventos previstos en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, y, como se ha observado, en muchos casos, ni siquiera se ocupan de explicar las razones que las justifican.  Por lo demás, esta situación, al parecer, no ha merecido reparos del Presidente de la Cámara y de los presidentes de sus diferentes comisiones, no obstante que tienen la obligación de "Cuidar que los miembros que conforman la corporación... concurran puntualmente a las sesiones, requiriendo -con apremio si fuere el caso- la presencia de los ausentes que no estén legalmente excusados" (artículo 43, numeral 3 y parágrafo, de la Ley 5ª de 1992).

Ahora bien, como se explicará más adelante, esta Sala considera que, en la actualidad, debe dársele al artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 una interpretación coherente con las disposiciones contenidas en los artículos 134 y 261 de la Constitución Política, en la forma en que éstos últimos fueron modificados por el Acto Legislativo No. 3 del 15 de diciembre de 1993, razón por la cual el análisis de la validez de las excusas presentadas por los parlamentarios para justificar su inasistencia a las sesiones distintas a las plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, resultaría necesario, exclusivamente, para efectos de determinar si está justificado el incumplimiento del deber consagrado en el numeral 1º del artículo 268 de la misma ley, y podría haber perdido sentido para la determinación del derecho a percibir los salarios y demás prestaciones laborales, salvo que se trate de ausencias justificadas con fundamento en los numerales 2 y 3 del artículo 90 citado.

El llamado de atención que acaba de hacerse debe entenderse, entonces, especialmente, en relación con la necesidad de dar estricta aplicación a las normas indicadas, para garantizar en debida forma el cumplimiento del mencionado deber, cuya desatención reiterada constituyó, precisamente, uno de los móviles fundamentales de las importantes reformas introducidas a la regulación del Congreso de la República en la Constitución de 1991.

7. La detención preventiva por orden judicial como hecho constitutivo de fuerza mayor.

Ha quedado establecido que durante el período comprendido entre el 3 y el 31 de octubre de 2000, los Representantes a la Cámara Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez se encontraban privados de la libertad, mas no habían sido suspendidos en el ejercicio de sus cargos.  Presentaron excusas por su inasistencia a las sesiones plenarias de la corporación, así como de las comisiones a las cuales pertenecían, previstas para ese período, y explicaron que ella se debía a que estaban privados de la libertad, por orden de la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia.

También se ha establecido que mediante providencia del 28 de septiembre de 2000, la citada Sala Penal resolvió la situación jurídica de los parlamentarios mencionados, imponiéndoles medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, sin excarcelación, y ordenó su captura inmediata, lo que se cumplió el 3 de octubre siguiente.

Conforme al artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, transcrito en el acápite anterior, son excusas que permiten justificar las ausencias de los congresistas a las sesiones, además del caso fortuito, la fuerza mayor en tres eventos: 1) la incapacidad física debidamente comprobada; 2) el cumplimiento de una comisión oficial fuera de la sede del Congreso, y 3) la autorización expresada por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva Corporación, en los casos indicados en la misma ley.  Debe establecerse, entonces, si, en este caso concreto, las excusas presentadas por los Representantes Castrillón Roldán y Saravia Gómez resultaban aceptables, en los términos de esta disposición.

No es afortunada, ciertamente, la redacción de la norma, dado que parece distinguir los conceptos de fuerza mayor y caso fortuito, y da a entender que la primera es una noción más limitada que la segunda, en la medida en que sólo se presentaría en los tres casos citados, dos de los cuales -los contemplados en los numerales 2 y 3- carecerán, normalmente, de los elementos de imprevisibilidad e irresistibilidad propios de la fuerza mayor.

Por otra parte, debe tenerse en cuenta que el artículo 183 de la Constitución Política dispone, en su parágrafo, que las causales de pérdida de investidura previstas en los numerales 2 y 3 de la misma norma, relativas a la inasistencia a ciertas sesiones plenarias y al hecho de no tomar posesión del cargo oportunamente, "no tendrán aplicación cuando medie fuerza mayor". Parecería, entonces, que la fuerza mayor puede excusar, en todos los casos, la inasistencia a las sesiones plenarias a que se refiere el numeral segundo del citado artículo 183, pero la inasistencia a otro tipo de sesiones sólo podría excusarse, por fuerza mayor, en los tres eventos específicos previstos en el artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, y siempre por caso fortuito.  La confusión, entonces, resulta evidente.

Con el fin de establecer la correcta interpretación de esta norma, debe tenerse en cuenta, en opinión de la Sala, lo siguiente:

El artículo 1º de la Ley 95 de 1890 dispone:

"Art. 1º- "Se llama fuerza mayor o caso fortuito, el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los autos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc.".

Mucho se ha discutido por la doctrina y la jurisprudencia sobre el alcance de estos conceptos, en torno al problema de establecer la responsabilidad patrimonial de los particulares o del Estado. Quienes son partidarios de diferenciarlos, manifiestan que la fuerza mayor es una causa extraña y externa al hecho del demandado; un hecho conocido, irresistible e imprevisible, que es ajeno y exterior a la actividad o al servicio que causó el daño.  El caso fortuito, por el contrario, proviene de la estructura de la actividad de aquél, puede ser desconocido, permanecer oculto, y en la forma que ha sido definido, no constituye una verdadera causa extraña, con virtualidad   para   suprimir   la imputabilidad del daño  Otros, por el contrario, consideran innecesaria la distinción, teniendo en cuenta que quienes la hacen reconocen que sólo los hechos imprevisibles e irresistibles, no imputables al deudor o al demandado, podrían dar lugar a su exoneración; por lo demás, el legislador ha identificado los dos conceptos

Es claro, entonces, que tratándose de la responsabilidad patrimonial de los particulares o del Estado, el demandado puede resultar exonerado si demuestra que el daño se produjo por una causa extraña, esto es, imprevisible e irresistible para él, y no dependiente de su voluntad.  Estas son las condiciones que deben reunir el caso fortuito y la fuerza mayor, para quienes identifican los dos conceptos, o ésta última, para quienes los distinguen y le niegan poder de exoneración al primero.  Desde esta perspectiva, carece de sentido la interpretación literal del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, que sugeriría, como se ha dicho, que la fuerza mayor es un concepto más limitado que el de caso fortuito, y opera sólo en tres eventos específicos.

Así las cosas, esta Sala considera que la norma debe ser interpretada en el siguiente sentido:  los miembros del Congreso de la República pueden excusarse válidamente de asistir a las sesiones plenarias y de comisión, siempre que ocurran hechos constitutivos de fuerza mayor, entendidos como situaciones imprevisibles e irresistibles, extrañas y externas a su voluntad.  Además, podrán excusarse por las razones establecidas en los numerales 2 y 3 del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992.  El evento previsto en el numeral 1 estaría comprendido, sin duda, en la noción de fuerza mayor.

Ahora bien, teniendo en cuenta que ninguno de los eventos específicos regulados en los tres literales de dicha norma se presentaron en el caso de los Representantes Castrillón Roldán y Saravia Gómez, debe establecerse si su detención preventiva, cumplida por orden de la Corte Suprema de Justicia, constituye fuerza mayor.

Manifiesta, al respecto, el demandante Pablo Bustos Sánchez que dicha detención no constituye fuerza mayor, dado que se está ante "... hechos punibles cuya posible comisión resulta derivada de una atribuida responsabilidad derivada de un despliegue voluntario de la conducta y acontecer fáctico -determinación de la voluntad- por parte de los procesados, y más si se tiene en cuenta que las imputaciones no obedecen a tipos penales culposos -negligencia imprudencia ni impericia- ni a una presunta responsabilidad objetiva".  

Por su parte, la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara de Representantes, consideró que "...ni la imprevisibilidad, ni la inevitabilidad se identifican con el conocido hecho de la privación de la libertad por mandato judicial de los Representantes..., por el contrario, desde que se le dictó la medida de aseguramiento conocían el hecho jurídico y por ende su situación jurídica". (Se subraya). Alude la Comisión, evidentemente, a la posibilidad que tenían los parlamentarios de prever que les sería imposible acudir a las sesiones de la corporación, una vez se dictó la medida de aseguramiento, pero no estudia el punto central sometido a su consideración, esto es, si la adopción de tal medida, consistente en detención preventiva, constituía o no para ellos un hecho imprevisible e irresistible.  En ese sentido, su dictamen no aporta elementos de juicio a la discusión.

De otra parte, el apoderado del Representante investigado manifiesta que la detención de una persona, por orden de una autoridad judicial, constituye, en los términos del artículo 1º de la Ley 95 de 1890, un imprevisto al que no es posible resistir, y por lo tanto, fuerza mayor, que permite excusar válidamente la inasistencia a las sesiones del Congreso.  Indica que la noción de fuerza mayor, como causa externa al demandado, utilizada para establecer la responsabilidad patrimonial de los particulares y de las entidades públicas, no puede ser tenida en cuenta en este caso. Expresa que aquí se trata de una situación distinta, esto es, de un evento no previsto por los congresistas, al cual no podían resistirse.

La Sala comparte la conclusión obtenida por el apoderado; sin embargo, son otras las consideraciones que le permiten llegar a ella.  En efecto, de su planteamiento parece deducirse que la detención preventiva por orden de autoridad competente no constituye una situación externa y extraña a los parlamentarios afectados con la medida, no obstante lo cual, por tratarse de un acontecimiento imprevisible e irresistible, es constitutivo de fuerza mayor.  Para la Sala, estas últimas condiciones del hecho se cumplen únicamente cuando éste es extraño a quien pretende exonerarse, o lo que es lo mismo, cuando no resulta imputable a su actividad.  En ese sentido, el concepto de fuerza mayor aplicado por la doctrina y la jurisprudencia para establecer la existencia o inexistencia de responsabilidad patrimonial es perfectamente aplicable en este caso, sobre todo si se tiene en cuenta que la exterioridad no debe ser analizada desde el punto de vista físico, sino jurídico

En el caso planteado, considera la Sala que la detención preventiva de los Representantes Juan Ignacio Castrillón y Darío Saravia debe ser considerada un evento de fuerza mayor, esto es, un hecho imprevisible e irresistible para ellos, ajeno a su voluntad, que ha ocurrido como consecuencia de la orden de una autoridad competente.  Una posición diferente implicaría desconocer la presunción de inocencia que los ampara, mientras no se les declare judicialmente culpables, e incurrir, en consecuencia, en violación de su derecho constitucional fundamental al debido proceso.  Al respecto, resultan pertinentes las siguientes observaciones formuladas por la Corte Constitucional, en diferentes providencias, en las cuales se pronunció sobre la exequibilidad de normas legales que otorgan a los fiscales, en algunos casos, facultades para proferir medida de aseguramiento de detención preventiva:

"El cargo fundamental contra los mencionados preceptos radica en la posible violación del principio según el cual toda persona se presume inocente mientras no se le pruebe lo contrario, ya que, en el sentir del actor, si ello es así, ninguna persona podrá ser privada de la libertad mientras no sea declarada su responsabilidad mediante sentencia.

En síntesis, se ha puesto en tela de juicio la constitucionalidad de la detención preventiva y de las medidas de aseguramiento en general.

Se trata de instituciones perfectamente compatibles con la Constitución en cuanto tienen un carácter preventivo, no sancionatorio.  Por medio de ellas se busca asegurar que la persona sindicada de haber cometido un delito, cuando contra ella existan indicios graves de responsabilidad, comparezca efectivamente al proceso penal, es decir, no escape a la acción de la justicia.

En cuanto a la detención, la Carta Política distingue claramente entre ella y la pena.  El artículo 28 alude a la primera y exige, para que pueda llevarse a cabo, mandamiento escrito de autoridad judicial competente, impartido y ejecutado con las formalidades legales y por motivo previamente definido en la ley.  A la segunda se refiere el artículo 29, que plasma la presunción de inocencia a favor de toda persona, estatuyendo, para que pueda imponerse una pena, el previo juzgamiento conforme a las leyes preexistentes, ante  juez o tribunal competente, con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio y con la integridad de las garantías que configuran el debido proceso.

Así, una cosa es detener al individuo contra el cual existen indicios graves acerca de que puede ser responsable penalmente, para que esté a disposición de la administración de justicia mientras se adelanta el proceso en su contra, y otra muy distinta que, cumplidos los trámites procesales y celebrado el juicio con observancia de todas las garantías, reconocimiento y práctica del derecho de defensa, se llegue por el juez a la convicción de que en realidad existe esa responsabilidad penal y de que, por tanto, debe aplicarse la sanción contemplada en la ley.  Es entonces cuando se desvirtúa la presunción de inocencia y se impone la pena.

Es claro que tal presunción subsiste respecto de quien apenas está detenido preventivamente o ha sido objeto de otra medida de aseguramiento, ya que ninguna de ellas tiene por fin sancionar a la persona por la comisión del delito.  Mal podría ocurrir así pues en esa hipótesis se estaría desconociendo de manera flagrante el debido proceso.

(...)

Pretender que toda detención o medida de aseguramiento deba estar forzosamente precedida de un proceso íntegro llevaría a desvirtuar su carácter preventivo y haría en no pocas ocasiones completamente inoficiosa la función judicial, pues la decisión correspondiente podría tropezar -casi con certeza- con un resultado inútil en lo referente a la efectividad de la pena que llegara a imponerse..." (negrillas fuera de texto).

"Fundamento insoslayable del debido proceso (artículo 29 C.P.) es el de la certidumbre, garantizada por el constituyente, de que toda condena estará precedida de un juicio en el curso del cual se establezca la responsabilidad del procesado y resulte desvirtuada la presunción de su inocencia.

(...)

La presunción de inocencia, en la cual descansa buena parte de las garantías mínimas que un Estado democrático puede ofrecer a sus gobernados, no riñe, sin embargo, con la previsión de normas constitucionales y legales que hagan posible la aplicación de medidas preventivas, destinadas a la protección de la sociedad frente al delito y a asegurar la comparecencia ante los jueces de aquellas personas en relación con las cuales, según las normas legales preexistentes, existan motivos válidos y fundados para dar curso a un proceso penal, según elementos probatorios iniciales que hacen imperativa la actuación de las autoridades competentes.

La detención preventiva, que implica la privación de la libertad de una persona en forma temporal con los indicados fines, previo el cumplimiento de los requisitos contemplados en el artículo 28, inciso 1, de la Constitución Política, no quebranta en sí misma la presunción de inocencia, dado su carácter precario que no permite confundirla con la pena, pues la adopción de tal medida por la autoridad judicial no comporta definición alguna acerca de la responsabilidad penal del sindicado y menos todavía sobre su condena o absolución.

La persona detenida sigue gozando de la presunción de inocencia, pero permanece a disposición de la administración de justicia en cuanto existen razones, previamente contempladas por la ley, para mantenerla privada de su libertad mientras se adelanta el proceso, siendo claro que precisamente la circunstancia de hallarse éste en curso acredita que el juez competente todavía no ha llegado a concluir si existe responsabilidad penal.

La detención preventiva difiere de la aprehensión física de la persona en los casos de flagrancia y cuasiflagrancia, a los cuales se ha referido esta Corporación expresando que corresponden a situaciones "en donde una persona es sorprendida y capturada en el momento de cometer un hecho punible o cuando es sorprendida y capturada con objetos, instrumentos o huellas, de los cuales aparezca fundadamente que momentos antes ha cometido un hecho punible (Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-024 del 27 de enero de 1994. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).

La Corte subrayó en el citado fallo que lo que justifica la excepción al principio constitucional de la reserva judicial para la privación de la libertad en los eventos descritos es "la inmediatez de los hechos delictivos y la premura que debe tener la respuesta que hace imposible la obtención previa de la orden judicial".

(...)

Resaltada la distinción, que recae exclusivamente sobre la reserva judicial consagrada para la captura, ha de proclamarse que todas las formas autorizadas por la Constitución para la privación de la libertad antes de una sentencia suponen que el sujeto sometido a ella es inocente mientras no sea declarado culpable.

Así las cosas, las normas legales que permiten y regulan la detención preventiva no pueden ser señaladas como inconstitucionales bajo el argumento de que desconozcan la presunción constitucional, ya que se trata de dos categorías diferentes: la una toca con la protección de la libertad (artículos 28 y 32 de la Carta); la otra se refiere de manera específica al debido proceso, cuyo fundamento básico reside, en esta materia, en la obligación del Estado y de los particulares de tener por inocente a quien no ha sido condenado mediante sentencia judicial definitiva" (Se subraya).

De acuerdo con lo anterior, resulta evidente que la detención preventiva no desvirtúa en modo alguno la presunción de inocencia que ampara al destinatario de la medida.  Su imposición -que implica una restricción del derecho a la libertad- está autorizada por el artículo 28 de la Constitución Política, con el único objeto de asegurar la comparecencia al proceso de la persona investigada y garantizar la protección de la sociedad.  La citada presunción sólo se desvirtúa con la sentencia condenatoria, y permanece incólume mientras ella no se profiera.

Así las cosas, en el caso que ocupa a la Sala, no podría considerarse, de ninguna manera, que los Representantes Castrillón Roldán y Saravia Gómez dieron lugar, con su conducta, a la orden impartida por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, en el sentido de imponerles medida de aseguramiento de detención preventiva.  Cosa diferente es que la adopción de tal medida resulte justificada, en la etapa en que se encuentra el proceso (etapa de investigación, según consta en el folio 1 del anexo 2), con fundamento en las pruebas indiciarias que obran en él, para garantizar los objetivos antes indicados.   La culpabilidad de los citados congresistas y su consiguiente responsabilidad penal serán definidas en una etapa posterior, cuando se dicte la sentencia definitiva.

Se concluye, entonces, que la privación de la libertad de los Representantes Juan Ignacio Castrillón y Darío Saravia, ocurrida en cumplimiento de la medida de aseguramiento de detención preventiva impuesta por la Sala Penal de la Corte Suprema de Justicia, es un hecho constitutivo de fuerza mayor, que permite justificar su inasistencia a las sesiones plenarias y de comisión de la Cámara de Representantes, realizadas entre el 3 y el 31 de octubre de 2000, época en la cual no habían sido suspendidos de sus cargos.  De acuerdo con lo expresado anteriormente, la Mesa Directiva de dicha corporación -si se hubiera presentado la oportunidad- habría podido adoptar una decisión en tal sentido, considerando válidas o aceptables las excusas, "de conformidad con la Constitución y la ley", en los términos del artículo 90 de la Ley 5ª de 1992, y, de esa manera, apartarse del dictamen rendido por la Comisión de Acreditación Documental, que, en todo caso, resultó inocuo, dado que sólo fue emitido el 28 de noviembre de 2000 -con evidente retraso- y recibido por la citada Mesa Directiva el 5 de diciembre siguiente, cuando ya se había adoptado la decisión de suspender en el ejercicio de sus cargos a dichos parlamentarios.

8. Interpretación del artículo 271 de la Ley 5ª de 1992

Conforme a lo expresado, siendo válidas las excusas presentadas por los parlamentarios Castrillón y Saravia para justificar su inasistencia a las sesiones del mes de octubre de 2000, podía considerarse, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992, que había lugar al pago a su favor de los salarios y prestaciones correspondientes a ese mes.  En efecto, tal norma dispone que "La falta de asistencia de los Congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes".  Contrario sensu, debe entenderse que éstos últimos sí se causan cuando la inasistencia es justificada mediante excusa válida.

Es ésta una interpretación posible de la norma, que, inclusive, ha sido prohijada por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, al expresar que "una excusa válida para la inasistencia del congresista a las sesiones, aceptada de acuerdo con lo establecido por el parágrafo de la última norma invocada (artículo 90 de la Ley 5ª de 1992), no trae como consecuencia la retención de los salarios y prestaciones.  Es la inasistencia sin excusa válida la que genera la retención" (texto en paréntesis fuera de cita).

No se configuraría, en consecuencia, la indebida destinación de dineros públicos, como causal de pérdida de investidura para quien ordenó el pago respectivo.  En efecto, el pago efectuado, en las condiciones antes anotadas, estaba permitido.

Sobre este punto debe observarse que sería la aplicación de otras disposiciones, como los artículos 399 del Código de Procedimiento Penal y 277 de la Ley 5ª de 1992 -que regulan la suspensión en el ejercicio del cargo-, las que impedirían que los congresistas siguieran devengando sus salarios y demás prestaciones, en caso de ser privados de la libertad.

Ahora bien, la Sala considera necesario advertir que, en su opinión, el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 debe ser interpretado a la luz de las normas constitucionales que regulan las faltas temporales y absolutas de los congresistas, y en concordancia con los artículos 90 y 274 de la misma ley.

La Constitución Política de 1991 estableció, en su artículo 134, el orden que debía seguirse para suplir las vacancias absolutas de los congresistas. En el artículo 261, dispuso que ningún cargo de elección popular en corporaciones públicas tendría suplente, y previó, igualmente, el orden que debía seguirse para su ocupación, en caso de falta absoluta del titular.

En desarrollo de estos preceptos constitucionales, que pretendían acabar con las suplencias personales -de las que se había abusado tanto que se puso en peligro el respeto al mandato popular-, la Ley 5ª de 1992 determinó, en su artículo 274, los hechos que constituyen faltas absolutas y faltas temporales, incluyendo entre éstas últimas las previstas en el artículo 90 de la misma ley, al que ya se ha hecho suficiente referencia.  El artículo 278, por su parte, estableció el procedimiento para llamar al candidato no elegido de la misma lista del ausente, en caso de falta absoluta, y dispuso que ninguna falta temporal del congresista daría lugar a su reemplazo.

Posteriormente, se expidió el Acto Legislativo No. 3 del 15 de diciembre de 1993, por el cual se reformaron los citados artículos 134 y 261 de la Constitución Política, para incluir, en ambos, la posibilidad de suplir las faltas temporales.  En el artículo 261 se estableció, además, qué hechos causan las faltas absolutas y las temporales, mencionando, dentro de éstas últimas, la fuerza mayor.

La realización de esta reforma obedeció, según consta en las respectivas actas de las sesiones en que fue discutida, a la necesidad de garantizar el debido funcionamiento del Congreso, en aquellos eventos en que se presentan faltas temporales de los parlamentarios, algunos de los cuales son de ocurrencia frecuente

Así las cosas, una vez expedido el Acto Legislativo No. 3 de 1993, devino inconstitucional el último inciso del artículo 278 de la Ley 5ª de 1992, antes citado, que prohibía el reemplazo en caso de faltas temporales.  En estos eventos, como en los de faltas absolutas, debe adelantarse, entonces, de inmediato, el procedimiento previsto para la provisión de los cargos.  Además, resultaría parcialmente inconstitucional el inciso segundo del artículo 274 de la misma ley, en cuanto le da el carácter de faltas temporales a todos los casos regulados en el artículo 90; en efecto, sólo la fuerza mayor y el evento previsto en el numeral 1º de dicha norma (que bien podría considerarse, como se ha explicado, un caso de fuerza mayor) están incluidos dentro de la enumeración contenida en el artículo 261 de la Constitución Política  No constituirían faltas temporales, entonces, los eventos contemplados en los numerales 2 y 3 del artículo 90 citado, aunque sí razones válidas para justificar la inasistencia a las sesiones.

Teniendo en cuenta lo anterior, en opinión de esta Sala, debe entenderse que, en todo caso de falta temporal de un congresista, los salarios y prestaciones correspondientes serán devengados por quien ocupe su lugar.  De esta manera, cuando el reemplazo se produzca por alguno de los hechos que constituyen falta temporal y son, a la vez, definidos como eventos que permiten justificar la inasistencia a las sesiones, como ocurre en el caso de la fuerza mayor, perderá sentido la disposición contenida en el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992.  En efecto, la inasistencia del congresista en tal caso, a pesar de estar justificada por excusa válida, impide el pago a su favor de los respectivos salarios y prestaciones, que serán recibidos por quien deba reemplazarlo.

La norma deberá seguir siendo aplicada, en cambio, en los eventos previstos en los numerales 2 y 3 del artículo 90 de la misma ley, que constituyen razones válidas para excusarse por la inasistencia a las sesiones, pero no dan lugar, sin embargo, a la existencia de una falta temporal, en los términos del inciso tercero del artículo 261 de la Constitución Política.  Lo anterior resulta lógico si se tiene en cuenta que los mencionados numerales se refieren al cumplimiento de comisiones oficiales fuera de la sede del Congreso y a la autorización especial concedida por la Mesa Directiva o el Presidente de la respectiva corporación, situaciones que suponen, por lo general, la realización de actividades relacionadas con las funciones de las cámaras legislativas.

Por esta razón, se expresó anteriormente que el análisis de la validez de las excusas presentadas por los parlamentarios para justificar su inasistencia a las sesiones distintas a las plenarias en las que se voten proyectos de acto legislativo, de ley o mociones de censura, resultaría necesario, exclusivamente, para efectos de determinar si está justificado el incumplimiento del deber consagrado en el numeral 1º del artículo 268 de la misma ley, y podría haber perdido sentido para la determinación del derecho a percibir los salarios y demás prestaciones laborales, salvo que se trate de ausencias justificadas con fundamento en los numerales 2 y 3 del artículo 90 citado.

Así las cosas, encuentra la Sala que, en los casos de inasistencia a las sesiones del Congreso, por razones de fuerza mayor, si bien puede considerarse válida la excusa presentada, no deben efectuarse pagos a favor del congresista ausente, por concepto de salarios y demás prestaciones laborales, dado que la fuerza mayor constituye uno de los eventos de falta temporal, que conforme a los artículos 134 y 261 de la Constitución Política, da lugar al reemplazo inmediato.  Será, entonces, la persona que asuma el cargo, quien tendrá derecho a recibir el pago correspondiente.

No obstante lo anterior, la Sala advierte que esta conclusión se deriva de la interpretación del artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 en el sentido que acaba de plantearse, que obligaría a inaplicarlo, por razones de inconstitucionalidad, en los eventos en que la inasistencia a las sesiones se justifique en motivos de fuerza mayor que resulten aceptables; en efecto, en tales eventos, según se ha explicado, la validez de la excusa no le otorgaría al parlamentario ausente el derecho a recibir su remuneración.

En estas condiciones y dado que la responsabilidad disciplinaria no es de carácter objetivo, -en la medida en que las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa-, no podría considerarse, de ninguna manera, que el Representante Basilio Villamizar Trujillo es responsable disciplinariamente por haber ordenado el pago de los salarios y demás prestaciones laborales correspondientes al mes de octubre de 2000, a favor de los congresistas Juan Ignacio Castrillón Roldán y Darío Saravia Gómez.  Si se considera, conforme a la interpretación aquí propuesta, que el citado artículo 271 debió ser inaplicado en el caso concreto, y, por lo tanto, que la ordenación de dicho pago, por ser injustificado, dio lugar a la destinación indebida de dineros públicos, la conducta del investigado resultaría inculpable, por haber actuado -conforme a lo dispuesto en la norma mencionada- con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria.

En efecto, sin duda, la redacción del artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 -que no hace distinciones- permite interpretar dicho precepto en el sentido de que, en todo caso de inasistencia justificada por excusa válida, deben pagarse los salarios y demás prestaciones laborales correspondientes al congresista ausente.  Y si bien el artículo 4º de la Constitución Política establece el deber de aplicar la excepción de inconstitucionalidad para todas las autoridades judiciales y administrativas, al disponer que "En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se aplicarán las disposiciones constitucionales", es claro que este deber sólo puede ser cumplido por el funcionario respectivo, con fundamento en la interpretación que él mismo realice de la norma correspondiente, dado que el órgano competente para adoptar la decisión definitiva sobre la exequibilidad de la disposición, esto es, la Corte Constitucional, no se ha pronunciado.  En estas condiciones, la realización por parte del investigado, de una interpretación diferente a la que hace el juez que juzga su responsabilidad disciplinaria, no podría dar lugar, de ninguna manera, al reproche de su conducta

Por lo demás, la posible inconstitucionalidad del artículo 271 de la Ley 5ª de 1992, cuando se trata de excusas fundadas en razones de fuerza mayor, no resulta palmaria.  Lo anterior es evidente si se tiene en cuenta el esfuerzo interpretativo realizado en esta providencia, a fin de explicar la opinión de la Sala.  Valga anotar, finalmente, que, en el caso planteado, no está demostrado que el reemplazo de los parlamentarios Castrillón Roldán y Saravia Gómez se hubiera producido durante el mes de octubre de 2000.

Con fundamento en lo anterior, concluye la Sala que no hay lugar a decretar la pérdida de investidura solicitada.

En virtud de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

PRIMERO: DENIÉGASE la solicitud de pérdida de investidura de congresista del Representante a la Cámara Basilio Villamizar Trujillo.

SEGUNDO: Comuníquese esta sentencia a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno, para lo de su cargo.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y ARCHÍVESE EL EXPEDIENTE. CÚMPLASE.

MANUEL SANTIAGO  URUETA AYOLA

Presidente

MARIO ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMAN AYALA MANTILLA

TARCISIO CACERES TORO JESUS MARIA CARRILLO B.

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

ALIER  EDUARDO HERNANDEZ  E. RICARDO HOYOS DUQUE

JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE LIGIA LÓPEZ DÍAZ

ROBERTO MEDINA LOPEZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.

OLGA INES NAVARRETE BARRERO ANA MARGARITA OLAYA FORERO

ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO MARÍA INÉS ORTIZ BARBOSA

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIÉ NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

DARIO QUIÑONES PINILLA

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia porque no se configuró indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Pago de salarios a congresista detenido

ACLARACIÓN DE VOTO

DEL DR. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ

Ref. Expediente No. AC-12.591

Actor: PABLO BUSTOS SÁNCHEZ

PROVIDENCIA DE 23 DE ABRIL DE 2001

1. P. Dr. ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Comparto la decisión adoptada por la Sala Plena en cuanto negó la pérdida de investidura del Congresista.

No obstante quiero precisar que mi voto afirmativo obedece a que los pagos que efectuó el demandado como Presidente de la Cámara los hizo con base en una interpretación de buena fe de la norma que sometía la pérdida del derecho a los salarios por inasistencia a las sesiones, a la existencia de una excusa válida.  Como la calificación de dicha excusa no correspondía al Presidente de la Cámara, sino a la Comisión de Acreditación Documental, mientras no se había recibido la misma, la  cual fue tardía e inoportuna como lo dice la sentencia, la interpretación hecha de la existencia de una fuerza mayor por la detención de la autoridad pública, en principio es aceptable y puede conducir a un error inexcusable, pues cuántos eventos se repiten cada día en los cuales la retención de una persona confluye finalmente en la más palmaria violación del derecho a la libertad individual, al resultar inocente la persona de lo que se le acusa y cuya situación sólo se aclara después de poner fin a los, a veces engorrosos y prologados, trámites judiciales.

Se hubiera evitado tal situación si el Presidente de la Cámara hubiera recibido la orden de suspensión en el ejercicio de las funciones de  los Congresistas o que la Comisión, en un ejercicio prudente de sus funciones, hubiera presentado su concepto oportunamente sobre la justificación o no para no asistir a las sesiones, pues se repite el hecho objetivo de la retención de una persona no es índice concluyente de que su retención tenga justificación.

Fecha ut supra

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Pago de salarios a congresista detenido no se originó en conducta del acusado

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Bogotá, D.C., Veintiséis  (26) de abril de dos mil uno (2001)

R E F E R E N C I A S   :   ACLARACION DE VOTO

EXPED. :   AC-12.591

ACTORES: PABLO BUSTOS SÁNCHEZ Y OTRA

ACUSADO: BASILIO VILLAMIZAR TRUJILLO

REPRESENTANTE A LA CÁMARA

PROC. PERDIDA DE INVESTIDURA

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Respetuosamente me permito presentar la ACLARACION DE VOTO a la Sentencia de veintitrés de abril del presente año, dictada en el proceso de la referencia con ponencia del Magistrado Dr. ALIER E. HERNÁNDEZ ENRÍQUEZ

Me permito expresar  que  el derecho a recibir el salario o su equivalente por  los servidores públicos está consagrado como una justa retribución por los servicios prestados; por eso el ordenamiento jurídico autoriza  que no se paguen  los días no laborados, salvo los casos previstos en las excepciones de ley.  

Claro está que en el caso de autos se dieron unas circunstancias que  impidieron la aplicación inmediata de este principio por el Ordenador del Gasto, como fue la detención de los Congresistas sin que estuviera en firme el auto que lo ordenó que fue de su conocimiento y  la no resolución oportuna  de la excusa que ellos presentaron ante las autoridades de la Cámara de Representantes.  Como estas conductas y circunstancias  no son imputables al acusado en pérdida de investidura, no puede responder por las consecuencias que de ellas se derivaron.

Ahora, como efectivamente el pago de los salarios se dio  y en el evento que frente a la ley  no se justifique,  las autoridades competentes tienen la posibilidad de reclamar su devolución con destino al Tesoro Público.

Con todo comedimiento,

TARSICIO CACERES TORO

MAGISTRADO

INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Pago de salarios a congresista detenido

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Bogotá D.C. veintisiete (27) de abril de dos mil uno (2001)

Aclaración de Voto del Doctor  NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

REFERENCIA :  RADICACION AC-12591

ACTOR :  PABLO BUSTOS SÁNCHEZ Y OTRA

Providencia aprobada en la sesión del 23 de abril de 2001

Consejero Ponente doctor Alier E. Hernández Enríquez

Comparto la ponencia que se aprobó pero hago la siguiente precisión: La acusación formulada contra el Congresista Basilio Villamizar Trujillo se apoyó en la causal de indebida destinación de dineros públicos, por haberse ordenado por éste, quien se desempeñaba como presidente de la Cámara de Representantes, el pago de los salarios del mes de octubre de 2000 de varios miembros de esa Corporación, no obstante que se hallaban privados de la libertad desde el día 3 de dicho mes.

El derecho es una ciencia interpretativa, razón por la cual a quien le incumbe aplicar una norma jurídica debe desentrañar su significado o precisar su alcance en cada caso concreto.

Sin duda alguna, la conducta del Congresista demandado, cuando ordenó a favor de los representantes Juan Ignacio Castrillón y Darío Saravia el pago de sus salarios y prestaciones del mes de octubre del año próximo pasado, se apoyó en la interpretación que dio al artículo 271 de la ley 5 de 1992, del cual puede concluirse, sin que con ello se violen las reglas del buen sentido y de la lógica, que habiéndose presentado excusa válida por los representantes a la Cámara, era menester hacer el reconocimiento de los sueldos correspondientes.

A nadie se le puede sancionar cuando aplica una norma de derecho con un determinado alcance, si, como se dijo, el entendimiento que se hace de ésta no pugna con el sentido común.

He ahí la razón fundamental por la cual comparto la decisión de la ponencia aprobada.

Cordialmente,

III. NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Pago de salarios de congresista detenido no fue indebido

IV. CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ACLARACION DE VOTO DE MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Ref.: Expediente núm. AC-12.591       

Actor: Pablo Bustos Sánchez y otra

Pérdida de investidura del Representante a la Cámara BASILIO VILLAMIZAR TRUJILLO

No se decretó la pérdida de la investidura de congresista del Representante a la Cámara BASILIO VILLAMIZAR TRUJILLO, acusado de indebida destinación de dineros públicos por haber ordenado el pago del sueldo correspondiente al mes de octubre de 2000 a los Representantes DARÍO SARAVIA y JUAN IGNACIO CASTRILLON, quienes se encontraban detenidos por orden de la Corte Suprema de Justicia.

No obstante que la fuerza mayor constituye  excusa válida que genera falta temporal, la cual, según los términos de los artículos 134 y 261 constitucionales, da lugar al reemplazo inmediato y, en consecuencia, al no pago de salarios del titular de la excusa, "… la Sala advierte que esta conclusión se deriva de la interpretación del artículo 271 de la Ley 5ª de 1992 en el sentido que acaba de plantearse, que obligaría a inaplicarlo, por razones de inconstitucionalidad, en los eventos en que la inasistencia a las sesiones se justifique en motivos de fuerza mayor que resulten aceptables; en efecto, en tales eventos, según se ha explicado, la validez de la excusa no le otorgaría al parlamentario ausente el derecho a recibir su remuneración".

Agrega que en esas condiciones y dado que la responsabilidad disciplinaria no es de carácter objetivo, en la medida en que las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa, no podría considerarse, de ninguna manera, que el Representante es responsable disciplinariamente por haber ordenado el pago de los salarios, si se considera que el artículo 271 debió ser inaplicado.

El suscrito Magistrado comparte la parte resolutiva de la providencia, pero no estima necesario inaplicar el artículo 271 de la Ley 5ª de 1992, cuyo texto dice: "La falta de asistencia de los congresistas a las sesiones, sin excusa válida, no causará los salarios y prestaciones correspondientes. Ello, sin perjuicio de la pérdida de la investidura cuando hubiere lugar", pues no se observa la oposición de dicha norma con los textos constitucionales que se invocan, esto es los artículos 134 y 261, los cuales se refieren a las vacancias por faltas absolutas, para efectos de llamar a los candidatos no elegidos de la misma lista.

En fin, la falta de asistencia con excusa válida, acompañada de la no firmeza de la orden de suspensión del cargo, ya que se había interpuesto un recurso contra la decisión de la Corte Suprema de Justicia, son suficientes para considerar que no hubo pago indebido de los sueldos y, en consecuencia, no decretar la pérdida de la investidura en el caso sub judice. No era necesario acudir a la justificada no aplicación de la excepción de inconstitucionalidad por el ordenador del gasto, ni a la afirmación de que las faltas generadoras de pérdida de investidura sólo son sancionables a título de dolo o culpa, pues resultaba suficiente, como ya se dijo, la excusa válida para no asistir a las sesiones en cuestión.

Atentamente,

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Fecha ut supra

INCONSTITUCIONALIDAD SOBREVINIENTE - Interpretación / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD - Improcedencia frente a norma que regula excusas por inasistencia a sesiones del congreso / SESIONES DEL CONGRESO - Norma que regula excusas está derogada

V. CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero Ponente: ALIER HERNÁNDEZ HENRÍQUEZ

Bogotá, D. C., once (11) de mayo de dos mil uno (2.001).

Actores: PABLO BUSTOS SÁNCHEZ y MYRIAM BUSTOS SÁNCHEZ

Referencia: Radicación interna AC-12.591. Solicitud de pérdida de la investidura de congresista del Representante BASILIO VILLAMIZAR TRUJILLO

ACLARACIÓN DE VOTO

I.

La pérdida de investidura, como se lee en los artículos 110, 183, 184 y 291 de la Constitución, está dirigida contra los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales -diputados y concejales- y contra los congresistas -senadores y representantes-, y es sanción disciplinaria, que priva a esos servidores públicos de su calidad de tales y los inhabilita, en forma vitalicia en algunos casos, para ocupar ciertos cargos de elección popular.

Ahora bien, según el artículo 29 de la Constitución toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable, de lo que resulta que solo se es responsable cuando se es culpable.

Entonces, solo la conducta culpable -o sea, aquella dirigida por la voluntad del agente, que solo así le es atribuible-, puede ser sancionada.

Siendo así, la pérdida de investidura es sanción que solo puede imponerse cuando el hecho previsto como causal sea cometido culpablemente, es decir, con dolo o con culpa.

Se dijo en la sentencia, por fin, que "la responsabilidad disciplinaria no es de carácter objetivo -en la medida en que las faltas solo son sancionables a título de dolo o culpa".

Y de ahí mi adhesión a la misma, en cuanto fue absuelto el Representante acusado porque, no obstante que "dio lugar a la destinación indebida de dineros públicos", su conducta es inculpable, porque actuó "con la convicción errada e invencible de que su conducta no constituía falta disciplinaria".

II.

Me separa de los motivos de la sentencia lo relativo a la detención preventiva por orden judicial como hecho constitutivo de fuerza mayor, tal como quedó consignado.

Según lo establecido en el artículo 64 de la ley 95 de 1.890, se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, lo que indica que ha de tratarse de un hecho extraño, es decir, que el agente no ha contribuido a producir; imprevisible, esto es, que no pueda ser razonablemente previsto, que por ello el agente no habría podido disponer lo conveniente para evitarlo o evitar sus consecuencias, precaverse contra ese hecho o abstenerse de asumir sus riesgos; e irresistible, o sea, insuperable, que haga imposible al agente el cumplimiento de su obligación, y no que lo haga más difícil.

La Sala de Consulta y Servicio Civil, en conceptos de 7 de noviembre de 1.99

 y 11 de mayo de 1.99, explicó que el acontecimiento que constituye fuerza mayor o caso fortuito es el externo y puramente objetivo, es decir, ajeno a la órbita de responsabilidad o de acción del sujeto, pues si este hubiera intervenido en su producción no constituye evento que lo exonere de responsabilidad; que, así las cosas, no es cualquier acto de autoridad irresistible el que constituye fuerza mayor, sino aquel respecto del cual el sujeto es completamente ajeno en su causación; que, entonces, si el sujeto hubiera dado origen al acto de la autoridad judicial de detención preventiva, por la presunta comisión de un hecho punible, que por su carácter coercitivo le es irresistible, no puede alegarlo como causal de fuerza mayor para dejar de cumplir sus obligaciones; y que, en este orden de ideas, la detención preventiva de un congresista no constituye fuerza mayor que lo excuse de asistir a las sesiones del Congreso.

Esa opinión es errónea, porque parte del supuesto de la culpabilidad del sindicado, contra lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución, según el cual, ya se dijo, toda persona se presume inocente mientras no se le haya declarado judicialmente culpable; y también contra lo establecido en el artículo 389, numeral 2, del Código de Procedimiento Penal, según el cual las medidas de aseguramiento solo suponen "la probable responsabilidad del sindicado, como autor o participe".

La sentencia rectificó adecuadamente esa opinión, en lo que dijo que la detención preventiva era un hecho extraño a la voluntad del detenido, pues una posición diferente implicaría el desconocimiento de la presunción de inocencia que ampara a quien no haya sido declarado judicialmente culpable y la violación del derecho al debido proceso, pues "la detención preventiva no desvirtúa en modo alguno la presunción de inocencia que ampara al destinatario de la medida", que su imposición "está autorizada por el artículo 28 de la Constitución Política, con el único objeto de asegurar la comparecencia al proceso de la persona investigada y garantizar la protección de la sociedad", y que esa presunción "solo se desvirtúa con la sentencia condenatoria. Y permanece incólume mientras ella no se profiera".

En la sentencia se dijo, sin embargo, que la detención preventiva de los Representantes Darío Saravia Gómez y Juan Ignacio Castrillón Roldán "debe ser considerada un evento de fuerza mayor, esto es, un hecho imprevisible e irresistible para ellos, ajeno a su voluntad, que ha ocurrido como consecuencia de la orden de una autoridad competente", y me resulta claro que es ese un hecho irresistible, pero no que sea imprevisible, y en la sentencia no se explicó.

Es que, según lo establecido en el artículo 387 del Código de Procedimiento Penal, recibida la indagatoria el funcionario judicial debe resolver la situación jurídica del sindicado con medida de aseguramiento, si hubiere prueba que la justifique, u ordenando su libertad. Entonces, no resulta imprevisible para quien ha sido oído en indagatoria el hecho de que en su contra se dicte medida de aseguramiento -y entre estas la de detención preventiva-, como sí podría ser imprevisible la captura para efectos de la indagatoria, como autoriza el artículo 375 del mismo Código.

III.

Me separa también de los motivos de la sentencia la afirmación según la cual una vez expedido el acto legislativo 3 de 1.993, por el cual fueron modificados los artículos 134 y 261 de la Constitución, "devino inconstitucional el último inciso del artículo 278 de la ley 5.ª de 1.992", que debe ser inaplicado, entonces, conforme a lo dispuesto en el artículo 4.º de la Constitución.

Puede suceder que disposiciones anteriores a la Constitución resulten inconciliables con esta, fenómeno que ha sido denominado, con toda impropiedad, inconstitucionalidad adventicia o sobreviniente, para concluir que tales disposiciones, aun en contradicción con el mandato constitucional posterior, conservan vigencia mientras no sean despojadas de su existencia por un pronunciamiento judicial que así lo disponga.

Pero lo que ocurre en tales casos es que esas disposiciones anteriores quedan derogadas, pues así opera el sistema, y no podría ser de otra forma, y para ello no es necesario que lo declare el órgano judicial ni le fue atribuida competencia para hacerlo.

El Consejo de Estado, en sentencia de 2 de agosto de 1.973, explicó:

"La contraposición entre las normas constitucionales y las de inferior jerarquía puede ocurrir con precedencia de aquellas sobre estas, o viceversa, de estas sobre aquellas. En el primer caso se confronta el examen, por vía de acción o de excepción, de los preceptos subordinados en relación con los de la Constitución, que siempre debe prevalecer. En el segundo, las normas subordinadas quedan subrogadas o modificadas, ipso jure, al entrar en vigencia las nuevas disposiciones constitucionales que les sean contrarias. El primero es un problema de hermenéutica mientras que el segundo es de tránsito de legislación.

Es impropia la referencia al artículo 4.º de la Constitución, porque no se trataba de dejar de aplicar norma vigente alguna.

MARIO ALARIO MÉNDEZ

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Pago de salarios a congresista detenido no configura causal de perdida de investidura

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ACLARACION DE VOTO DOCTORA LIGIA LOPEZ DIAZ

Bogotá, D. C., veinticinco  (25)  de mayo de dos mil uno (2001)

Referencia AC - 12.591

Actor PABLO BUSTOS SANCHEZ

PERDIDA DE INVESTIDURA

FALLO DEL 23 DE ABRIL DE 2001

C. P. DR.  ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

Considero que la pérdida de investidura no es una sanción penal ni disciplinaria. Es la forma de extinguir el mandato soberano  que el pueblo a través del voto otorga a sus representantes.  Es una acción administrativa de responsabilidad política para declarar la indignidad de los elegidos que transgredan las inhabilidades, las incompatibilidades o las prohibiciones constitucionales (arts. 179 a 183 Y 110 de la C.P), cuyo objetivo es garantizar elecciones en igualdad de condiciones, lograr un desempeño transparente de la gestión legislativa y la depuración de conductas corruptas e indecorosas en las Corporaciones Públicas.

Siendo tal su trascendencia, el juicio de responsabilidad debe ser objetivo. Así mismo, por razón del Principio del Non bis in idem, resulta ajeno al proceso de pérdida de investidura, la determinación del dolo o de la culpa, pues son elementos que deben ser analizados y establecidos en los procesos penales  o disciplinarios, correspondientes a una jurisdicción distinta.

En el presente proceso se probó que el Representante acusado incurrió en un error administrativo al interpretar que la excusa aportada por los congresistas detenidos era válida por constituir fuerza mayor y por lo tanto, era procedente el pago de los salarios del respectivo mes. No se trata de que el artículo 271 de la ley 5 de 1992 sea inaplicable, por el contrario, es una norma con plena vigencia. El demandado dentro de su lógica y toda vez que la Comisión de Acreditación Documental de la Cámara conceptúo extemporáneamente (28 de noviembre de 2000) y la Corte Suprema de Justicia certificó que la orden de suspensión del cargo de los congresistas detenidos no estaba en firme aprobó la nómina.  Esta situación no constituye causal de pérdida de investidura y podrá objeto de la sanción disciplinaria y pecuniaria, pero no puede ser base para una declaratoria tan trascendental como la indignidad, deshonra y falta de decoro, por lo cual comparto la parte resolutiva de esta providencia, hecha la presente aclaración.

LIGIA LOPEZ DIAZ

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Función de ordenación del gasto en la Cámara. Delegación

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Radicación número: AC-12591

Actor: Pablo Bustos Sánchez y otra

Pérdida de investidura de un congresista.

Demandado: Basilio Villamizar Trujillo, representante a la Cámara.

ACLARACION DE VOTO

Comparto la decisión que tomó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 23 de abril de 2001 cuando con ponencia del distinguido colega doctor Alier E. Hernández Enríquez, denegó la solicitud de pérdida de la investidura de congresista del señor Basilio Villamizar Trujillo, representante a la Cámara.

Pero, con todo el respeto que me merecen los argumentos y decisiones de la mayoría, debo aclarar mi voto en relación con el manejo que el señor ponente dá a algunos aspectos de las consideraciones de la sentencia, en especial y principalmente el que dio a aquel sobre la función de ordenación del gasto en la Cámara de Representantes (pags. 24 y siguientes) y el que tiene qué ver con la mención que hace el doctor Hernández del último inciso del artículo 278 de la ley 5ª de 1992 que, según él, devino inconstitucional una vez expedido el Acto Legislativo No. 3 de 1993 que modificó los artículos 134 y 261 de la Constitución Política.

En relación con este último, comparto integralmente los comentarios del doctor Mario Alario Méndez y, con su venia, los acojo en su totalidad en esta aclaración de voto.

Ciertamente, cuando normas subordinadas o de inferior jerarquía preceden a las constitucionales y surge contraposición entre unas y otras, aquellas "quedan subrogadas o modificadas, ipso jure, al entrar en vigencia nuevas disposiciones constitucionales que les sean contrarias", de acuerdo con expresa y clara jurisprudencia del Consejo de Estado que el doctor Alario cita en su escrito de aclaración.

Es eso precisamente lo que ocurre en relación con el último inciso del artículo 278 de la ley 5ª de 1992.

Pero las razones principales de mi discrepancia con la parte motiva de la sentencia de 23 de abril de 2001, tienen qué ver con el tratamiento que el doctor Hernández Enríquez dá al tema de la función de ordenación del gasto.

En efecto, examina la ponencia finalmente acogida por la Sala Plena, la situación del presidente de la Cámara de Representantes como ordenador del gasto; la posibilidad de delegar la función de ordenación del gasto; la de reasumirla; la responsabilidad del delegatario y la del delegante que reasume; los procedimientos administrativos para el pago de la nómina en la Cámara de Representantes; el cumplimiento de los mismos en los meses de octubre y noviembre del 2000; la necesidad de certificación de asistencia de los representantes a las sesiones de la Cámara para que puedan ordenarse los pagos de nómina; la firma del Presidente de la Cámara en el resumen general de la nómina; las funciones del Director Administrativo como delegatario de la función de ordenación del gasto y las que le corresponden  precisamente dentro del proceso administrativo de

elaboración y pago de la nómina en la Cámara de Representantes y las que este cumplió en ese proceso durante los meses de octubre y noviembre de 2000, etc, etc.

Con amplitud y detalle el ponente analiza todos estos aspectos para concluir que el presidente de la Cámara de Representantes Basilio Villamizar Trujillo fué el ordenador del gasto y tenía todas las responsabilidades que corresponden al ordenador del gasto. Desconoce por completo la sentencia en este tema la intervención del Director Administrativo de la Cámara como ordenador del gasto; la encuentra solo en el señor Villamizar Trujillo para efectos de responsabilidad en los pagos de nómina de octubre y noviembre de 2000 y rechaza los argumentos que utilizó la defensa del representante acusado para afirmar que el presidente de la Cámara no certificó el hecho generador del gasto; que tampoco ordenó el pago de nómina pues esta función fué ejercida por el Director Administrativo y que la intervención del señor Basilio Villamizar "se limitó al cumplimiento de un requisito en el trámite de la nómina, consistente en firmar y autorizar el pago global de la misma" y que "dicho resumen global, en forma alguna contenía los listados de los congresistas incluídos en la nómina".

Temo que con las razones que aduce el ponente para el manejo de este tema y con las conclusiones a que llega sobre totales responsabilidades del representante acusado como ordenador de los pagos de nómina en octubre y noviembre de 2000 en la Cámara de Representantes, la decisión de la Sala Plena debió haber sido otra distinta. O que otra se hubiera desprendido más facilmente del examen hecho en las consideraciones.

Igualmente, a mi juicio, con aquellas razones, con ese manejo y con esas conclusiones, no podría haberse llegado, de manera integral, a los puntos que contiene la parte motiva del fallo sobre la conducta del representante Basilio Villamizar Trujillo como presidente de la Cámara, ni tampoco resultaban claros, precisos y fáciles (si se quiere) los análisis posteriores al de la función de ordenación del gasto que se hacen de todos los demás aspectos de la acusación, enfrentados a la conducta del congresista cuestionado, para sustentar la decisión que denegó la pérdida de la investidura del parlamentario. Me refiero a aquellos como el de fuerza mayor en casos de medidas de aseguramiento con detención preventiva; al de suspensión en el ejercicio del cargo; al de las excusas para justificar ausencias y al trámite de tales excusas.

Respaldé y respaldo integralmente esa decisión pero, como lo expreso en los párrafos que anteceden, discrepo del tratamiento que dió el ponente en las consideraciones a algunos aspectos esenciales que, manejados de otra manera, le hubieran aportado mayor solidez a la parte resolutiva del fallo.

En efecto, en general y salvo algunos reparos que le haría; mi eventual oposición a algunas de sus afirmaciones y mi diferente criterio para la presentación y estudio de ciertas situaciones, pienso que le asiste razón a la defensa del congresista acusado en relación con la argumentación que desarrolla y expone ampliamente sobre el tema de la función de ordenación del gasto en la Cámara de Representantes y sobre la situación y responsabilidades del ordenador del gasto.

Creo, repito, que si el análisis de estos aspectos de vital importancia para el caso, más que cualesquiera otros, se hubiera hecho entonces, en otra forma y no como en la ponencia, hubiera resultado más claro y concreto el manejo de los demás temas y hubiera surgido más fácil y espontáneamente, como conclusión forzosa pero sencilla, la decisión que se tomó, que comparto y apoyo.

Con todo respeto,

ALBERTO ARANGO MANTILLA

Fecha ut supra

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Pago de salarios a congresista detenido no configuró causal de desinvestidura

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

VI. Consejero Ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ

Bogotá, D.C., diez (10 ) de mayo de dos mil uno (2.001).

Radicación: AC 12.591

Actor: PABLO BUSTOS SÁNCHEZ y OTRA

Referencia: Pérdida de investidura

Aunque compartí la decisión adoptada en la sentencia proferida por la Sala el día 23 de abril de este año, aclaré el voto por lo siguiente:

PRIMERO:

1. Cuando el doctor Basilio Villamizar ordenó, como Presidente de la Cámara de Representantes, el pago de salarios a dos Congresistas que estaban privados de su libertad en virtud de una medida de cautela, la Constitución ya contenía previsión sobre los suplentes (art. 261).
2. Tal situación constitucional daría lugar a pensar a que debió llamarse a los suplentes y como consecuencia pagarles a los mismos, y no a los titulares privados de la libertad.
3. Sin embargo esa nueva institución constitucional que serviría para inaplicar el artículo 271 de la ley 5 de 1992 y, por consiguiente, para haber llamado a los suplentes y no pagarles a los congresistas titulares, es circunstancia que deriva de una interpretación jurídica.
4. La excepción de inconstitucionalidad en su origen nace de la deducción lógica de quien advierte quebranto ostensible entre una norma legal o Administrativa y la Carta Política.
5. En mi sentir el hecho relativo a que el doctor Basilio Villamizar no haya inaplicado el citado artículo legal no es conducta que pueda conducir a la pérdida de investidura.

SEGUNDO:

Las afirmaciones categóricas del fallo referentes a que las causales de pérdida de investidura son sancionables "sólo a título de dolo o culpa", para mí tienen reservas.

María Elena Giraldo Gómez

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Dado el interés público comprometido el solo quebranto objetivo configura causal

ACLARACIÓN DE VOTO

DR.  ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Referencia:  Expediente No.  AC-12591

Actor:  PABLO BUSTOS SANCHEZ Y/O

ASUNTOS CONSTITUCIONALES

Con el debido respeto por la opinión mayoritaria, paso a exponer mi razón de inconformidad con el fallo de la referencia:

En la página 57 de la providencia se afirma que:  "La responsabilidad disciplinaria no es de carácter objetivo, en la medida en que las faltas sólo son sancionables a título de dolo o culpa …", tal aseveración no la comparto dentro del contexto sugerido, porque se pretende darle una exclusiva connotación disciplinaria al proceso de pérdida de investidura lo cual no es cierto, éste es de naturaleza política como reiteradamente lo ha expuesto tanto la Sala Plena del Consejo de Estado, como la Corte Constitucional.

Nadie discute que dentro de los procesos penales y los disciplinarios que ostentan la misma naturaleza punitiva de la pérdida de investidura, sólo se podrá derivar responsabilidad a título de dolo o culpa.  Pero en éste, dado el interés público comprometido, el sólo quebranto objetivo configura la causal.

Lo contrario sería confundir la acción penal y la disciplinaria con la pérdida de investidura.  En esta errada consideración fue en la que incurrió el legislador cuando exigió la previa sentencia penal, como requisito para la configuración de la causal de pérdida de investidura por lo cual la Corte Constitucional declaró inexequible tal aspecto.

Atentamente

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO