PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Procedencia por configurarse la causal de indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Remuneración de empleado de UTL estando en el exterior
Si bien el demandado afirmó y solicitó pruebas para demostrar que Martha Cecilia Muñoz ejecutó labores desde la ciudad de Nueva York que ameritaban su remuneración, la Sala de acuerdo con lo estudiado antes no puede llegar a la conclusión predicada por el ex Congresista porque aún así de haberse demostrado trabajos, estos no cumplirían con el requisito de ejecución dentro del territorio colombiano. Recuérdese que la Sala destacó, con anterioridad, que la labor en la función pública en Colombia, en general, está ligada con el desempeño en el territorio Colombiano salvo en eventos indicados por la Constitución y la ley y con autorización administrativa previa y que en el caso ninguno de estos supuestos rodearon la situación. Aún en el evento hipotético de que los dichos del testigo, que se citaron para probar los "trabajos" de la señorita Muñoz se tuvieran como efectivos, lo cierto es que de todas maneras la causal de indebida destinación de dineros públicos también se daría en contra del ex Congresista porque él no tenía competencia para autorizar a la señorita Muñoz para que desde el exterior siguiera cumpliendo funciones y además porque certificó su trabajo en situación de irregularidad. De todo lo estudiado se puede colegir que las conductas precisadas y comprobadas del ex congresista Hoyos Aristizábal sí son constitutivas de indebida destinación de dineros públicos porque al autorizar de hecho, sin competencia: Primero. se causó y prosiguió la destinación indebida de dineros públicos, pues esa autorización de facto recayó sobre propósito contrario al que legal y reglamentariamente se encuentra previsto y Segundo: distorsionó los fines, los cometidos estatales preestablecidos en el ordenamiento jurídico (Constitución, ley y reglamento), al destinar los dineros públicos a actividades y propósitos no autorizados y desconociendo de contera, los procedimientos legales de ordenación del gasto.
NOTA DE RELATORÍA: La Sala Plena en providencia de 11 de septiembre de 2001, rechazó por improcedente recurso de apelación de la sentencia.
(01/08/08, Sala Plena, AC-12546, Ponente: Dra. MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ, Actor: FRANCISCO JOEL ÁNGEL GÓMEZ)
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Bogotá D.C., ocho (8) de agosto de dos mil uno (2001)
Actor: FRANCISCO JOEL ÁNGEL GÓMEZ
Radicación número: AC-12546
Referencia: Pérdida de Investidura
I. Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidir la solicitud de pérdida de investidura.
II. Antecedentes procesales.
A. Demanda:
Francisco Joel Angel Gómez pidió ante esta Corporación, en ejercicio de acción pública, el decreto de pérdida de investidura del ex senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal.
1. Hechos:
"1. Fue elegido senador de la República para el período 1994 - 1998.
2. Dentro de su Unidad de Trabajo Legislativo fue incorporada la señora Martha Cecilia Muñoz Giraldo, desde agosto de 1994 hasta julio de 1998, tal y como consta en el certificado expedido por la Oficina de Registro y Control del Senado de la República. La señora Muñoz Giraldo cumplía funciones como Asistente II. Esto indica que su trabajo era fundamentalmente material, puesto que en el Congreso de la República está reglamentado que cada legislador tiene a su servicio asistentes y asesores. Estos últimos son quienes ejercen actividades que requieren título profesional y por eso contribuyen en el estudio de los proyectos de ley y en la elaboración de ponencias.
3. Según informe escrito del D.A.S. Dirección de Extranjería, Unidad de Estadística, la señora Martha Cecilia Muñoz Giraldo salió del territorio nacional el 25 de febrero de 1995 y permaneció por fuera del país durante varios meses.
4. Durante el lapso en el que la señora Martha Cecilia Muñoz Giraldo se mantuvo fuera del país, el senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal certificó que la citada funcionaria había laborado normalmente, requisito que se exige para que la oficina de Pagaduría cancele los salarios y prestaciones correspondientes. Reitero que la señora Muñoz Giraldo cumplía funciones como Asistente II. Esto indica que su trabajo debía cumplirse dentro del país, pues no es pensable que una mecanógrafa, asistente, o auxiliar técnica, cumpliera funciones operativas a miles de kilómetros de distancia del territorio colombiano.
5. El senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal, presentó ante Pagaduría del Senado por lo menos seis autorizaciones, de ellas una doble, presuntamente suscritas por Martha Cecilia Muñoz Giraldo, para recibir y cobrar los cheques por concepto de salarios. Se registra con extrañeza lo siguiente: la autorización del mes de marzo de 1995 es otorgada el día 20 de ese mismo mes, en Queens, New York, Estados Unidos, autenticada ante el Consulado General Central, pero a la vez aparece nuevamente expedida en Manizales, sin autenticación, el día 21 de marzo de 1995; ambas presuntamente firmadas por la señora Muñoz. También llama a la confusión, que no coincidan las fechas de las cartas de autorización de mayo, junio y julio, con la fecha de autenticación, 1 de agosto. Reitero que el poder duplicado de marzo, así como el de abril, aparecen supuestamente desde la ciudad de Manizales. Igual ocurre con los correspondientes a mayo, junio y julio de 1995; la verdad es que la asistente se encontraba en el exterior, y tal vez por eso su autenticación data del mes de agosto de 1995, fecha para la cual Martha Cecilia Muñoz regresó al país. Vale la pena considerar si en alguno de estos documentos se presenta falsedad ideológica. Es decir, aquí lo que parece haber sucedido es que se está tratando de legitimar algo que ya, por sí mismo era ilegal, en el entendido que seguramente se derivaron efectos legales (el pago) de un documento que por si mismo no debería propiciar esa consecuencia.
6. Pero el problema no radica sólo en la fecha de los documentos, también en su contenido. En la ciudad de Queens, ante el Consulado General Central, con la fecha marzo 20 de 1995, se expiden y autentican sendas autorizaciones para el senador Hoyos, con el fin de reclamar los cheques de febrero y marzo. Un día después, aparece una nueva autorización, no autenticada, donde supuestamente desde Manizales, Martha Cecilia Muñoz Giraldo manifiesta que está 'domiciliada en la ciudad de Manizales Caldas (sic) pero laborando en la ciudad de Santafé de Bogotá D.C.'. Ni lo uno ni lo otro. En el documento autenticado un día antes, aparece 'domiciliado (sic) en la ciudad de Queens, Estado de N.Y. en los Estados Unidos de América'. Del mismo contenido se deduce que le es imposible laborar en Bogotá, con el senador Hoyos. Esto reafirma las dudas sobre la ilicitud del proceder de los involucrados.
7. La firma del senador Luis Alfonso Hoyos aparece en las nóminas, al lado del nombre de la señora Martha Cecilia Muñoz, lo que indica que era él quien recibía los pagos. Vale la pena anotar que de la prueba documental atrás señalada parece desprenderse que el senador Luis Alfonso Hoyos reclamó los cheques sin autorización escrita autenticada y apenas hasta el mes de agosto subsanó la falta de ese documento. Es decir, aquí es sospechable, de entrada, que el senador Hoyos hizo valer su investidura ante los funcionarios de Pagaduría para, contra lo que mandan las reglas, recibir los cheques y ya cuando la dama en mención retornó al país, entonces se 'legalizó' lo que ya era per se un procedimiento ilegal y, quizá, para prever eventuales consecuencias negativas, fundamentalmente porque la evidencia lo que muestra es una clara apropiación ilegal pues, recibían dineros públicos por servicios no prestados.
El senador Hoyos Aristizábal generó errores en los funcionarios pues, como la señora Muñoz Giraldo no estaba en el país, no podía entonces prestar su servicio personal en la Unidad de Trabajo Legislativo, lo cual acarrea como consecuencia la indebida destinación de los dineros estatales, pues, los rubros para servicios personales tienen como fin, precisamente, remunerar el quehacer personal, subordinado y continuo, de las personas que cada Parlamentario señala como sus inmediatos colaboradores; en tal sentido, la Unidad de Personal sólo puede rechazar a una determinada persona porque ésta no cumpla con las exigencias legales para desempeñar el cargo; pero sólo por ello.
Pero además, necesariamente él sabía que los poderes que ella enviaba, para él reclamarle los cheques, contenían falsedades. Por ejemplo, ella dice en uno de ellos que trabajaba en Bogotá, cuando estaba en Nueva York. Esta es la mayor prueba en contra del senador Hoyos: la mentira. Quien miente, es porque tiene conciencia de que hay algo que esconder, de que hay algo oscuro, algo torcido" (fols. 1 y 2; c. ppal).
2. Causales:
Se invocaron dos, la primera, por indebida destinación de dineros públicos (num. 4, art. 183 C. Nal) y la segunda causal por violación del régimen de incompatibilidades (num. 1, ibídem) específicamente por "gestionar en nombre ajeno asuntos ante las entidades públicas" (num. 1, art. 183 ibídem en armonía con el num. 2 del art. 180 ibídem).
El solicitante fundamentó los supuestos de hecho de configuración de aquellas causales, en los siguientes términos:
Que el senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal:
- cobró unos dineros del Congreso, erogados dizque para remunerar el trabajo de uno de los empleados al servicio del señor Hoyos en el Congreso, cuando en realidad aquel empleado se encontraba por fuera del país;
- construyó, en consecuencia, una "apariencia de prestación laboral" que condujo a la indebida destinación de dineros públicos; textualmente dijo:
"para que, ese tercero ( ) se alzara con dineros públicos, tras la apariencia de unos servicios personales no prestados" ( )
"Pero si lo anterior fuera poco, el senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal, con fecha 25 de abril de 1995, en carta dirigida al Director Administrativo General del Senado de la República, solicita y obtiene el ascenso de la asistente Martha Cecilia Muñoz Giraldo, mientras ella se encontraba fuera del país, sin laborar al servicio del Congreso de Colombia. Así se infiere de la misiva firmada por el Director General Administrativo del Senado de la República, en la cual remite al Jefe de la División de recursos humanos la solicitud del senador.
Luego de un debate en la Asamblea de Caldas, donde se denunciaron estos hechos, en la emisión del (sic) de televisión TV -A Noticias, del Canal Regional Telecafé , correspondiente a la una de la tarde del día miércoles, 25 de octubre de 2000, el senador Luis Alfonso Hoyos manifestó: 'PERIODISTA: Con respecto a las firmas presentadas por la Asamblea, Hoyos Aristizábal afirma: ( ) Todas esas son (sic) firmas son ciertas. Absolutamente claras. Todas las personas que trabajan conmigo estudian, y mientras estudian y si tienen que no estar en el trabajo, no lo hacen, no hay ningún problema. Además para mí es fundamental que la gente que trabaje conmigo se forme y estudie. No como le sirve a la coalición de Yepos (sic) Barcos, que únicamente requieren ignorantes y calanchines para poder seguir con el robo a Caldas. Y todas esas firmas son no sólo ciertas, sino que las hice yo, y siempre he autorizado que la gente que trabaje conmigo estudie. Eso es absolutamente claro'
Afirma entonces el senador Hoyos, que la señora Martha Cecilia Muñoz se encontraba estudiando. La presunta explicación complica aún más al exparlamentario. Si fuera cierto, que no lo es, ¿qué norma legal autoriza al congresista para convertir una supuesta relación laboral en una beca, auxilio prohibido por norma constitucional, además sin el lleno de ningún procedimiento, pasando por sobre la reglamentación interna del Congreso en cuestiones como las comisiones de estudio y demás?. Lo que pasa es que la pretendida explicación es falsa. Miente nuevamente el exsenador Hoyos, en la búsqueda de una explicación que le suene bien a la opinión pública. En certificación expedida por la Sección de Registro y Control del Honorable Senado de la República, se lee: 'OBSERVACIONES: LA FUNCIONARIA NO TUVO LICENCIA (sic) REMUNERADAS O NO REMUNERADAS Y NO ESTUDIO EN EL EXTERIOR'".
Que el mencionado senador, también:
- cumplió con los términos de un contrato civil de mandato con objeto ilícito - gestión prohibida -; a él se le encomendó y él cumplió una gestión prohibida, porque no se trata de evento en el cual y por excepción legal el congresista si pueda adelantar actuaciones administrativas en las cuales conforme a la ley y en igualdad de condiciones tenga interés su familia (ley 5ª de 1992, art. 283). La gestión prohibida que adelantó el senador fue la de obtener la cancelación de una suma de dinero, vuelve y repite, de una aparente funcionaria pública bajo su dependencia, para lo cual "exhibió autorizaciones inconsistentes respecto del origen y de las fechas de expedición y de autenticación y que recibió y cobró los respectivos cheques" (fol 4; c. ppal).
Finalmente, el solicitante le imputó al senador el quebranto del artículo 41 de la ley 200 de 1995, en el cual se prohibe a los servidores públicos recibir cualquier clase de lucro proveniente de un empleado de su dependencia que tenga interés en el resultado de su gestión (fol. 5; c. ppal).
B. Actuación procesal:
La demanda se admitió el día 21 de noviembre de 2000 y se ordenó imprimir el trámite especial previsto en la ley 144 de 1994, para la pérdida de investidura de Congresistas; se ordenó notificar personalmente al demandado y al Agente del Ministerio Público (fol. 41; c. ppal).
Como no fue posible surtir el trámite de notificación personal al exsenador, se ordenó su emplazamiento por edicto, el cual se fijó, por cinco días, el día 12 de febrero de 2001; el señor Hoyos Aristizábal compareció a notificarse personalmente, dentro del término legal, el día 19 siguiente. El agente del Ministerio Público fue notificado en la forma ordenada el día 21 de los mismos mes y año (fols. 50, 53 y 54; c. ppal).
C. Contestación a la solicitud:
1. El demandado admitió la existencia de los siguientes hechos; que:
a. Martha Cecilia Muñoz Giraldo fue su asistente de la Unidad de Trabajo Legislativo durante los cuatro años en que fue Senador.
b. Como Senador certificó el cumplimiento normal de las labores encargadas a dicha asistente no sólo durante los cinco meses que ella estuvo fuera del país sino, además, en todo el período constitucional de congresista.
c. El ascenso ordenado por él respecto de Martha Cecilia Muñoz Giraldo mientras se encontraba por fuera del país fue un elemental reconocimiento a ella y a las demás cinco personas del Equipo de Trabajo Parlamentario E.P.T. por sus resultados en el trabajo.
d. Se reafirmó en todo lo dicho por él, que consta en el video que fue traído por el solicitante como anexo de la demanda y transcrito en ésta; precisó que lo que verdaderamente dijo es: "quienes trabajan conmigo estudian y que siempre he autorizado a la gente que trabaje conmigo para que estudie ( ) ha sido una costumbre reiterada a lo largo de mi vida que las personas que trabajen conmigo estudien simultáneamente; pero ello NUNCA ha ocurrido en perjuicio del trabajo encomendado" (fol. 57; c. ppal).
2. El demandado negó los siguientes hechos presentados en la demanda:
a. Incurrir en abuso de funciones al ascender en el empleo a Martha Cecilia Muñoz (fol. 56; c. ppal).
b. "Jamás recibí un solo centavo de mi asistente Martha Cecilia Muñoz Giraldo" (fol. 59; c. ppal).
3. El demandado aclaró:
a. Cuando Martha Cecilia Muñoz no se encontraba trabajando en Bogotá sino en Manizales, ella autorizaba para reclamar sus cheques de trabajo y consignarlos en su cuenta personal de beneficiaria a otro de sus asistentes del E.T.P. (Equipo de Trabajo Parlamentario), señor Luis Alberto Franco.
b. "Durante los meses referidos a la solicitud de desinvestidura, el mismo Luis Alberto era el encargado de recibir las autorizaciones y consignar los cheques en la cuenta personal de la funcionaria tantas veces mencionada. Como ella elaboró y envió unas autorizaciones a mi nombre, realice actos de mera buena voluntad para reclamar los cheques, encargándose Luis Alberto de la consignación en la cuenta bancaria de la funcionaria" (fol. 63; c. ppal) ( )
c. "( ) A muchas personas empezando por quienes han trabajado a mi lado, incluyendo a las del Equipo de Trabajo Parlamentario ETP (entiéndase Unidad de Trabajo Legislativo, según la ley 5ª/92) les he pagado total o parcialmente sus estudios, los talleres de crecimiento personal y seminarios ( ) de mi bolsillo, además de lo anotado, pagaba el servicio de buscapersonas en DELACOM y algunos apoyos en casos particulares ( ) Establecí un Equipo de Trabajo Parlamentario ETP que buscó ser modelo ( ) pagaba de mi propio peculio el trabajo de personas adicionales que nos apoyaban, la página en INTERNET, parcialmente el estudio de mis funcionarios, los seminarios y talleres de desarrollo humano y de planeación y evaluación ( ) y hasta una página en la revista SEMANA para informar a los electores sobre mi desempeño ( ) de acuerdo con las necesidades de trabajo correspondiente y según los gustos y aspiraciones personales de los empleados, SIEMPRE he procurado facilitar la posibilidad de que estudien. Organizamos los tiempos de trabajo, patrocino total o parcialmente sus costos según mis posibilidades, adecuamos las responsabilidades de cada uno, pero lo que debe ser suficientemente claro es que en TODAS las ocasiones esto se hace sin detrimento de las responsabilidades laborales. Martha Cecilia Muñoz Giraldo es una de las mejores funcionarias que ha trabajado conmigo en muchos años ( ) desde mi llegada al senado la designé como una de mis asistentes ( ) a lo largo de 4 años desempeñó diversas tareas. Inicialmente fue la responsable del montaje y organización de mi oficina en el senado en agosto de 1994 luego organizó la oficina que establecí en Manizales para atender mi condición de Senador, en el senado era responsable de gestionar solicitudes de información que hacían los ciudadanos y preparaba material para mis informes semestrales de resultados a los electores. En los últimos dos años, luego de una reestructuración del ETP, también asumió el manejo de mi agenda de foros, conferencias, talleres y visitas a los municipios ( ), además de cumplir con sus responsabilidades, mejoró los conocimientos informáticos y de inglés y, cuando se decidió por tomar cursos que aceleraran su aprendizaje de este idioma, se hicieron las adecuaciones necesarias para lograrlo" (fols. 59 al 63; c. ppal).
D. Pruebas:
El día 27 de febrero de 2001 el despacho decretó pruebas: unas de oficio, las del demandante y algunas solicitadas por el demandado; así:
De oficio, se ordenaron las siguientes:
"1. Por la Secretaría General de la Corporación líbrese oficio a los señores: Secretario General, Jefe de la División de Personal y Jefe de Registro y Control del Senado de la República, para que informen si la señora Martha Cecilia Muñoz Giraldo estuvo vinculada al Senado de la República; en caso afirmativo para que:
a. Certifiquen el período, la forma de vinculación, la dependencia, las funciones, los requisitos y el trámite para el pago de sus servicios; y si para pagarle se requirió o no la intervención, de alguna forma, del demandado, Luis Alfonso Hoyos Aristizábal (ex senador).
b) Remitan copia auténtica de los documentos en los cuales conste el cumplimiento de funciones de Martha Cecilia Muñoz, las autorizaciones y demás documentos suscritos y necesarios para el pago de sus servicios, así como su inclusión en nómina.
2. Por Secretaría General de la Corporación, solicítese a las autoridades enunciadas en los numerales 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 12 del acápite de pruebas de la demanda, que remitan copias auténticas de los documentos relacionados (fol. 91 y 92)".
De la actora, se decretaron:
"1. A los documentos allegados con la demanda se les dará el valor que la ley les otorgue (fols. 10 al 36; c. ppal).
2. Por la Secretaría General de la Corporación líbrense oficios a la División de Recursos Humanos del Senado, a la División de Extranjería del Departamento Administrativo de Seguridad DAS y a la División Financiera del Senado para que remitan y certifiquen sobre los hechos a los que refiere lo enunciado en los numerales 1, 2 y 3 de la demanda (fol. 9; c. ppal).
Es carga del actor poner a disposición de las entidades mencionadas las expensas necesarias que se causen (art. 389 C.P.C.)"
Del demandado sólo se decretaron las siguientes:
"a.1. Las pedidas en los numerales 1 y 2 de la contestación de demanda. Por la Secretaría General líbrense los oficios a DAVIVIENDA y BANCAFÉ para que remitan y certifiquen lo pedido (fol. 58; c. ppal).
Es carga del demandado poner a disposición de las entidades mencionadas las expensas necesarias que se causen (art. 389 C.P.C.)
a.2. El testimonio del señor Diego Andrés Molano Aponte (fol. 58). La práctica se realizará el día nueve (9) de marzo del presente año, a las 8:30 de la mañana en el despacho del Magistrado conductor. Por la Secretaría cítesele a la dirección allí indicada." (fols. 91 al 95).
Al demandando se le negó el decreto de las siguientes pruebas:
"a. Por impertinentes e innecesarias, (arts. 10 ley 144 de 1994 y 178 C.P.C), las solicitadas en los numerales 3 y 4, relativas a solicitar a "todo el sistema financiero" la información sobre todas las cuentas, giros y cheques a favor de Luis Alfonso Hoyos Aristizábal y de Martha Cecilia Muñoz Giraldo. Son impertinentes porque los hechos que se quieren demostrar no están vinculados con las causales de pérdida, invocadas por el actor. En efecto el proceso que se adelanta no tiene como objeto verificar la fuente de los recursos del demandado ni de Martha Cecilia Muñoz.
b. Por impertinentes, (arts. 9 ley 144 de 1994 y 178 C.P.C), las pedidas en los numerales 6 y 7, del capítulo de pruebas de la contestación de demanda, sobre certificaciones de pagos por parte de DELACOM S.A y ENRIQUE SIN Y COMPAÑÍA que realizó el demandado, durante su desempeño como senador. Son impertinentes porque los hechos que se quieren demostrar no están vinculados con las causales de pérdida, invocadas por el actor, como se observa de lo destacado, anteriormente, con negrillas.
c. Por impertinente, (arts. 10 ley 144 1994 y 178 C.P.C), la pedida en el numeral 8 del capítulo de pruebas de la contestación de la demanda, testimonial de Luis Alberto Franco; del objeto referido para su declaración se observa que se quieren demostrar hechos que no están vinculados con las causales de pérdida, invocadas por el actor, como son los relativos a quién le consignaba los cheques, correspondiente a salarios, de Martha Cecilia Muñoz.
d. Por falta de requisitos, las solicitadas en los numerales 9 y 10, testimoniales "de funcionarios"; no se indicaron ni el nombre, ni el domicilio ni la residencia (art. 219 del C.P.C).
e. Por impertinentes, (arts. 10 ley 144 1994 y 178 C.P.C) las pedidas en el numeral 11 de la contestación de la demanda, testimoniales de Uriel Huberto García y Diana Piedad Loaiza, por cuanto del objeto de la solicitud se advierte que el demandado busca establecer hechos que no están vinculados con las causales de pérdida, invocadas por el actor, como son los concernientes a que el demandado sí les brindó capacitación, en su condición de jefe, a sus subalternos.
La Secretaría General, advertirá a los destinatarios de todos los oficios que se ordenan librar, que disponen del término de tres (3) días para que se sirvan dar respuesta a las solicitudes en ellos formuladas (art. 10 ley 144 de 1994)".
E. Audiencia Pública:
Se convocó para su realización el día 27 de marzo del presente año, en el mismo auto que decretó pruebas, de conformidad con lo ordenado en la ley 144 de 1994 (art. 11).
En dicha diligencia intervinieron: el solicitante, la Procuradora Primera delegada ante esta Corporación, el demandado y su apoderado (fols. 208 al 212; c. ppal). De sus intervenciones se destacan los siguientes aspectos:
1. Del actor: En primer lugar, reiteró el contenido de su demanda sobre las causales de pérdida de investidura, los hechos que la fundamentan, y la petición. En segundo lugar, criticó la prueba testimonial recaudada:
Adujo de sospechoso al testigo; lo calificó de estar preparado porque en la diligencia sostuvo que Martha Muñoz continuó trabajando puntualmente en sus principales responsabilidades.
"hay un indicio más grave de que lo afirmado por Hoyos ante ustedes es falso: Dicen a coro el ex senador y su ex asesor que la Muñoz era encargada de los informes de labores del congresista, pero el documento escrito los contradice '( ) Lograr una difusión amplia de todas las labores en los medios de comunicación más importantes. Responsable principal: JMCM (Juan Manuel Cortés Montañéz) Apoyo: Todos' (folio 150) En su intervención el doctor Hoyos podrá intentar torcer el sentido de lo que está escrito, pero ¿cómo explicará que si la supuesta funcionaria elaboró el informe desde los Estados Unidos en el primer semestre de 1995, apenas se publicó desde diciembre de 1996, según se desprende de las pruebas aportadas por el demandado?" (fol. 216; c. ppal)
Insistió, en tercer lugar, en los siguientes puntos:
Que el senador:
. es responsable de la irregularidad alegada porque abusó de su autoridad; se saltó normas del derecho laboral administrativo;
. mintió al certificar lo que no podía certificar;
. indujo a error y a engaño a los funcionarios de la oficina de personal del senado al ascender a la señorita Muñoz al cargo de asistente III mientras se encontraba en los Estados Unidos "todo ello para lograr unos pesos más en su torcida pretensión defraudadora de los intereses estatales y de nuestra sociedad" propició con esta actuación el desvío de dineros públicos";
. pagó con dineros públicos la estadía de una amiga suya en Estados Unidos, sin que cumpliera requisitos laborales de ninguna especie; reiteró que las labores de Martha Cecilia eran fundamentalmente materiales;
. sostuvo que dadas las altas calidades profesionales del ex senador éste sabía que no podía ni certificar ni cobrar el dinero de una persona que no estaba posesionada del cargo y que, además, residía por fuera del país;
. anotó que regalar el dinero del Congreso es destinar indebidamente dineros públicos y que recibir poder escrito para luego cobrar los cheques que indebidamente se pagaban para consignarlos es realizar gestiones en nombre ajeno de asuntos ante las entidades públicas con violación al régimen de incompatibilidades.
En cuarto lugar el demandante propuso hechos nuevos, relativos a los siguientes aspectos:
El senador actuó contra la ética, porque en el acta de posesión de Martha Muñoz en su nuevo cargo de fecha 2 de mayo de 1995 aparece una firma diferente a la de nueve meses antes, es decir, fue suplantada "o falsificada dirían otros";
Calificó la historia laboral de Martha Muñoz como apócrifa (tachó de falsos extemporáneamente los documentos relativos a la historia laboral) (fols. 213 al 218).
"( ) el senador Hoyos consiguió que se pagara con dineros del Congreso a una secretaria, quien quiera que ella fuese, para que actualizara en el computador de su oficina del senado, que es un elemento de uso oficial, las bases de datos de su movimiento político, cuyos datos eran recogidos en fichas impresas en papelería del senado (folio 205) contra expresa prohibición legal. Esta sí que es indebida destinación de dineros oficiales y solicito que sea tenida en cuenta para efectos de la pérdida de investidura ( )" (fol. 216; c. ppal).
2. La Procuradora primera delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado solicitó denegar las pretensiones de la demanda, por falta de configuración de las causales, por las siguientes razones:
Aunque está demostrado que el ex senador Hoyos realizó diligencias tendientes a obtener el pago de los salarios de la funcionaria Martha Muñoz, estas conductas no se enmarcan dentro de la causal de gestión en nombre propio o ajeno de asuntos ante entidades públicas, como quiera que el resultado de la gestión "en manera alguna dependía de la dignidad del cargo que en ese entonces ocupaba el senador Hoyos Aristizábal", consideró que es evidente que cualquier persona, sin tener esa calidad, hubiese obtenido la entrega de los cheques con sólo presentar las autorizaciones que, según el actor son inconsistentes pero, que no fueron rechazadas por los funcionarios de la Pagaduría del Senado.
Se infiere que los recursos públicos no fueron destinados a fines diferentes u objetos ilícitos o prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento, pues el erario público se afectó al pago de servicios derivados de los gastos de funcionamiento de la Unidad de Trabajo Legislativo del ex - senador Hoyos, como son los salarios correspondientes a una funcionaria del Congreso que estuvo vinculada, de conformidad con las constancias expedidas por la Sección de Registro y Control del Senado, desde el 5 de agosto de 1994 hasta el 20 de julio de 1998. Agregó que las certificaciones de cumplimiento de labores de Martha Muñoz expedidas por el ex Senador encuentran respaldo en las copias de los trabajos que aparecen en el expediente, las cuales, según el testigo Diego Molano, fueron realizados por Martha Cecilia en esa época.
Carecen de sustento las afirmaciones del solicitante cuando afirma que las labores desarrolladas por la funcionaria eran eminentemente materiales y sólo podían ejecutarse desde las instalaciones del Congreso, pues esta interpretación riñe con la naturaleza especial de los empleos de las Unidades de Trabajo Legislativo, los cuales permiten que las labores se ejecuten de acuerdo a las instrucciones impartidas por el parlamentario y en el lugar donde éste determine; Martha Cecilia Muñoz, a pesar de encontrarse fuera del país, no se había desvinculado del Congreso ni gozaba de licencia no remunerada (fols. 219 al 231; c. ppal).
3. Intervención del demandado; presentó,
Una síntesis de su labor como senador; reiteró los planteamientos expuestos en la contestación de la solicitud.
Un estudio sobre cada una de las causales dentro de las cuales el solicitante imputó conductas suyas, merecedoras de la pérdida de investidura. Respecto a la violación del régimen de incompatibilidades por gestión en nombre ajeno de asuntos ante entidades públicas, aseveró que no existió ni relación contractual, ni bilateralidad, ni surgieron obligaciones ni prestaciones de ninguna clase; que Martha Muñoz por su propia iniciativa envió unas autorizaciones a su nombre para reclamar los cheques durante algunos meses y que lo hizo; que las autorizaciones podían haberse enviado a cualquiera de los miembros de la UTL como ocurrió con Luis Alberto Franco, actos que calificó como de simple mensajería no violatorios del régimen de incompatibilidades; que simplemente prestó el servicio de firmar la nómina de uno de los integrantes de su equipo y que otro de sus asistentes procedía a la consignación del cheque en la cuenta de la titular; afirmó que está probado que las sumas pagadas a Martha Cecilia en el período de febrero a junio de 1995 coinciden exactamente con las consignadas en la cuenta de aquella; en cuanto a las inconsistencias de las autorizaciones enviadas por Martha en lo que tiene que ver con las fechas y con las autorizaciones dobles en algunos meses, dijo que ni las elaboró ni las solicitó y que además, el efecto es inocuo porque de todas maneras su asistente tenía derecho al pago de su sueldo, el cual se realizó efectivamente en esos meses y durante la totalidad de los cuatro años en los cuales trabajó en su UTL; que el jamás recibió un solo centavo de los salarios de los miembros de su equipo y que la afirmación del actor, en este sentido, es temeraria; reiteró que hizo pagos por diversos conceptos de su propio bolsillo. Respecto a la causal de indebida destinación de dineros públicos afirmó que Martha Cecilia Muñoz Giraldo prestó efectiva e ininterrumpidamente servicios durante los cuatro años en que fue senador (incluidos los cinco meses de permanencia en Nueva York); que mediante declaración testimonial se constató la labor desarrollada por Martha Cecilia; que no se recurrió a situaciones administrativas como la licencia o la comisión de estudios o trabajo por cuanto el deseo era mantener la prestación del servicio; que Martha Muñoz estudió inglés durante los cinco meses referidos y que se hicieron las adecuaciones necesarias para lograrlo, que estudiaba de noche de manera intensiva, lo que demuestra que no estaba de vacaciones, todo sin perjuicio de sus responsabilidades laborales. Refirió a los siguientes temas puntuales: a) a las calidades, funciones, responsabilidades b) lugar de trabajo y c) supervisión de los asistentes de la Unidad de Trabajo Legislativo, así:
a) Respecto a las calidades, funciones y responsabilidades de los miembros de la Unidad de Trabajo Legislativo, indicó:
"Cada congresista es el responsable de definir las calidades de sus asistentes, las funciones que les competen, las responsabilidades que se les asignan, los lugares de trabajo, la forma de supervisarlos, etc ( ) No obstante que las normas señalan una discrecionalidad y un margen de maniobra amplio para el manejo de la UTL por parte de cada congresista, en mi caso se actuó dentro de un estricto marco de eficiencia, responsabilidad, honestidad, honradez, alta exigencia laboral y logro de resultados ( ) en mi caso se organizó un Equipo de Trabajo Parlamentario E.T.P. con un moderno esquema de manejo gerencial ( ) En el testimonio de Diego Molano así como en mi contestación de demanda se hace relación del amplio abanico de funciones que cumplió la funcionaria a lo largo de los 4 años, tanto en las oficinas de Bogotá y Manizales como durante los 5 meses de su permanencia en Nueva York. Cuando a fines de 1994 y comienzos de 1995 Martha Cecilia Muñoz tuvo delicados problemas domésticos y decidió renunciar a su cargo, primó el deseo de apoyarla en la situación y mantenerla en el trabajo, dadas sus excelentes condiciones profesionales ( ) era suficiente mi conocimiento de sus capacidades como para saber que estaba en condiciones de responder por sus obligaciones laborales. Era tan claro el hecho de continuar con la prestación del servicio que no se acudió a otros mecanismos administrativos. Además las normas lo permitían y nuestro esquema gerencial de trabajo también. Y como si lo anterior fuera poco, haciendo gala de sus excelsas condiciones y exigiéndose al máximo, la funcionaria tomó un curso intensivo nocturno de inglés, útil para ella y obviamente para el trabajo que nos competía ( ) Sobre la capacidad de trabajo y superación de Martha Cecilia Muñoz no solo hablan esas referencias sino también sus esfuerzos académicos. Al principio de los 90s inició estudios de arquitectura y en horarios de primeras horas de la mañana y la noche, adelantó la mitad de los semestres de Ingeniería Civil en una Universidad a 5 cuadras de la oficina del Senado en los años 96 a 1998.
b) Con relación al lugar de trabajo, expresó:
"Para nada es relevante el sitio de prestación del servicio de las UTL, lo fundamental es que se oriente a ese logro de una eficiente labor legislativa ( ) el logro de los resultados: por razones prácticas y por decisión legal. Lo que hacen los miembros eficientes de una UTL es facilitar el cumplimiento de las labores del congresista. En esencia sus trabajos son preparatorios de los trabajos finales de cada congresista: ponencias, proyectos de ley, debates, informes de comisiones, publicaciones, foros, cabildos, conferencias. En otros casos su trabajo es complementario o de apoyo: correspondencia, relaciones con la comunidad, respuesta a inquietudes ciudadanas, conversaciones telefónicas".
c) Sobre los archivos de la oficina del Senado y la prueba material del trabajo de Martha Cecilia Muñoz durante los cinco meses de su permanencia fuera del país aclaró lo siguiente:
"las ponencias son radicadas oficialmente en la Secretaría de la Comisión Constitucional respectiva y en la Secretaría General del Senado cuando se trata de segundo debate. Los proyectos de ley y de acto legislativo se radican en la secretaría de la Corporación donde deben iniciar trámite. Los debates realizados en Comisión se registran magnetofónicamente en cada Comisión y se convierten en actas de la misma. Con los debates realizados en las sesiones plenarias sucede lo mismo y, adicionalmente, se publican en los anales o Gaceta del Congreso. Las constancias, los demás informes, los cuestionarios, son todos incorporados en los archivos oficiales de las Comisiones y de la Corporación. PERO TODOS ESOS DOCUMENTOS solo llevan la firma del Senador responsable, no de quienes contribuyeron a su elaboración. Los funcionarios de la UTL hacen trabajos preparatorios todo el tiempo, pero el responsable con su firma y nombre es el Senador y son solo esos documentos los que ingresan a los archivos oficiales de la Corporación. ( ) Algunos de los trabajos que Martha Cecilia realizó durante los 5 meses de ausencia del país como la preparación del informe anual a los electores, el trabajo sobre reciclaje que luego aplicó en el Senado, y los aportados por Diego Molano están materializados en documentos posteriores que reemplazaban a los anteriores ( fols. 232 al 246; c. ppal)".
Finalmente el demandado calificó de temeraria a la demanda (fols. 232 al 250; c. ppal).
A continuación se hará referencia a lo dicho por la última de las personas que intervinieron en la audiencia pública.
4. Del apoderado del demandado:
Refirió a la naturaleza disciplinaria del juicio de pérdida de investidura; señaló que las conductas que se cuestionan, del ex Senador Hoyos, no son antijurídicas, pues no contrarían el recto cumplimiento del servicio público ni son lesivas del bien jurídico tutelado.
Anotó que la calidad de congresista no implica una capitis diminutio tal que le esté vedada cualquier actuación que no ponga en peligro dicha protección; que no se está ante un contrato de mandato, sino ante una actuación de colegaje - entre compañeros de trabajo - para una simple operación material.
Reiteró que las incompatibilidades tienen su origen en motivos éticos y de buen servicio; aquellas no se fundan en hechos que tiendan a evitar la simple u ordinaria colaboración entre compañeros.
Precisó que si el actor estimó que las funciones de trabajo de Martha Cecilia Muñoz no las realizó, debió probar tal hecho, "pues la negligencia no se presume y la imputación se funda sobre un supuesto: que el trabajo era exclusivamente material y que estando fuera del país no podía cumplirlo, extremos que no tienen ninguna prueba que los respalde". Enfatizó que la pérdida de investidura debe fundamentarse fácticamente en reproches a la conducta, por dolo o culpa, lo que implica el análisis del elemento subjetivo; cosa que en el caso no ocurrió. Concluyó finalmente que prescribió la acción disciplinaria, de cinco años, por la aplicación analógica del régimen común sancionatorio (fols. 252 al 268;c. ppal).
F. Recusación:
El solicitante la formuló, el día 14 de mayo del presente año, en contra de la Procuradora Primera delegada ante el Consejo de Estado; invocó la causal contenida en el numeral 9º del artículo 150 del Código de Procedimiento Civil por existencia de amistad íntima entre dicha Agente del Ministerio Público y el apoderado del demandado (fols. 334 y 335; c. ppal).
La Sala declaró infundada la recusación, en providencia proferida el día 22 del mismo mes y año, previa manifestación de la recusada (inc. 2; art. 162 del C.C.A.; fols. 336 al 349; c. ppal).
Como no se observa causal de nulidad que invalide lo actuado, los presupuestos procesales se encuentran cumplidos y la legitimación en la causa, tanto por activa como por pasiva, no ofrece reparo, se procede a decidir, previas las siguientes
III. CONSIDERACIONES:
Corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidir la solicitud de pérdida de investidura presentada por el señor Francisco Joel Angel Gómez, contra el ex senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal.
Para decidir se seguirá el siguiente orden:
- Caducidad, propuesta por el apoderado del demandado.
- Pruebas.
- Causal de indebida destinación de dineros públicos: *)Exigencias constitucionales y jurisprudencia. *) Caso particular: Análisis crítico y conclusión.
- Causal de violación al régimen de incompatibilidades previsto en el numeral 2 del artículo 180 de la Constitución Política. Antecedentes constitucionales de la Asamblea Nacional Constituyente *) Supuestos fácticos constitucionales para acreditación de la causal y jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado.*)¿Las autorizaciones de Martha Cecilia Muñoz Giraldo, por su contenido y finalidad, implican un contrato de mandato?.
A. Prescripción de la acción disciplinaria.
La acción de pérdida de investidura de naturaleza "pública disciplinaria política" puede ser interpuesta por todo ciudadano, entre otros (arts .40 num. 6 y 92 Constitución Política y 1º ley 144 de 1994).
Tal naturaleza de la acción se extiende a la finalidad y objetivo de la misma: lo público. La Constitución no limitó en el tiempo el ejercicio de la acción, ni autorizó a la ley a fijarlo; tal vez por el momento histórico en que la Carta de 1991 fue concebida, la acción de pérdida de investidura reflejó el rigor del constituyente: buscar nuevos aires para la vida del país, propendiendo por la transparencia de sus servidores y con estos a unos de los más altos dignatarios del Estado: los Congresistas.
Ahora, época en la cual se mantiene esa estructura, la prescripción es ajena al campo del control político disciplinario judicial de los congresistas, no a su campo meramente disciplinario el cual está a manos de una autoridad Administrativa por funciones: la Procuraduría General de la Nación.
El campo judicial del examen de las conductas político disciplinarias públicas no tiene linderos en el tiempo, es abierto: sin límite alguno. Por consiguiente no existe incompetencia temporal de ese poder sancionatorio porque la ley para esa institución no indicó prescripción.
Ahora, la prescripción instituida en la ley 200 de 1995, que el apoderado del demandado ilustra como norma aplicable a la acción de pérdida de investidura, no lo es. El campo al que se dirige si bien refiere en parte a los congresistas es para efecto de conductas disciplinables administrativamente y no de las conductas disciplinables judicialmente diversas a las que pueden originar el ejercicio de acción de pérdida de investidura. La Procuraduría General de la Nación y el Consejo de Estado como autoridades a las cuales les corresponde definir sobre las conductas disciplinables de los Congresistas tienen territorios distintos de competencias – administrativas y judiciales – causales y objetivos de sanción diversos y, finalmente, campos de acción limitado, por la prescripción, e ilimitado, respectivamente.
Por lo tanto se despacha desfavorablemente la petición del apoderado del demandado.
B. Pruebas:
En este capítulo se relacionarán todas las pruebas y más adelante, en el punto correspondiente a la valoración sólo se tendrán en cuenta las que cumplen los requisitos para su apreciación, es decir las recepcionadas en debida forma, porque la ley exige no sólo que toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, sino también que sólo pueden apreciarse las que cumplen las solemnidades prescritas en la ley (arts. 174 y 187 del C.P.C.).
1. Documento público en original; fol. 10.
El día 13 de marzo de 1994 el señor Luis Alfonso Hoyos Aristizábal fue elegido senador de la República para el período 1994 - 1998; así lo certificó la Dirección Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil.
2. Documento público en copia autenticada; fol. 3, anexo 1.
El día 18 de julio de 1994 fue nombrada Martha Cecilia Muñoz Giraldo como miembro de la Unidad de Trabajo Legislativo del senador Hoyos, mediante resolución No. 952, expedida por el Director General Administrativo del Senado, a solicitud del citado senador.
3. Documento privado en copia simple; fols. 74 al 81; c. ppal.
En el período comprendido entre el 20 de julio de 1994 y el 16 de diciembre de 1996 el Senador Luis Alfonso Hoyos elaboró un informe acumulado de labores; se relacionan entre otras, las de presentación de ponencias de proyectos de ley y de acto legislativo, realización de debates, presentación de propuestas acogidas e incluidas en el Plan Nacional de Desarrollo, de asistencia a las sesiones y reuniones plenarias, recomendaciones presentadas a la Comisión Investigadora de los hechos violentos de Trujillo (Valle), el reflejo de constancias en el seno de las comisiones y de la plenaria del Senado y la realización de foros y talleres de capacitación y formación (idéntico contenido de este documento obra en otro informe "de actividad parlamentaria" aportado en copia simple; fols. 82 al 89).
4. Documentos: público en copia autenticada; fol. 4, anexo 3 y privado en copia autenticada por el Congreso; fols. 27 y 28, anexo 2.
El día 5 de agosto de 1994 se posesionó Martha Cecilia Muñoz Giraldo como "Asistente Luis Alfonso Hoyos Grado II", con una asignación básica mensual de $394.800,oo. Obra como anexo su hoja de vida la cual indica su título de bachiller comercial con dos semestres de Arquitectura en la Universidad Católica de Colombia.
5. Documento público en copia simple; fol. 25; c. ppal.
Con fecha 23 de febrero de 1995 en papelería que dice "Senado de la República; subsistema de liquidación de nómina - División de Planeación y sistemas" se lee que Martha Cecilia Muñoz devengó por concepto de sueldo $522.154,13. El demandado al contestar la demanda aceptó que él firmó la nómina; por lo tanto ese documento puede apreciarse; se reconoció expresamente por su autor.
Una vez vencido el período probatorio, la Dirección General Administrativa del Senado de la República remitió copia autorizada de ese documento (fol. 74; anexo 1).
6. Documento público en original; fols. 35 y 36; anexo 2.
El día 25 de febrero de 1995 Martha Cecilia Muñoz Giraldo salió del país para la ciudad de Nueva York; obra en el proceso certificado expedido por el D.A.S. - Departamento de documentación y archivo migratorio.
7. Documento público en copia autenticada; fol. 14, anexo 1.
En el mes de febrero de 1995 el Senador Hoyos Aristizábal certificó el desempeño normal de su asistente Martha Cecilia Muñoz como asistente grado II.
8. Documentos privados en copia original; acompañados de certificación de la Jefe del Departamento de Reclamaciones de DAVIVIENDA fols. 122, 127 y 128, anexo 3.
Entre los días 1 de marzo al 31 de julio de 1995 se registraron los siguientes movimientos de crédito y débito en la cuenta que Martha Cecilia Muñoz posee en DAVIVIENDA, correspondiente a la No. 0860-0021457- 6:
| FECHA |
| MES – DÍA VALOR MOVIMIENTO OFICINA |
| 03 24 522,154.13 Depósito con volante en oficina Plaza Bolívar |
| 03 31 520,000.00 Retiro con volante en oficina Manizales |
| 04 18 446,238.44 Depósito con volante en oficina Avenida Jiménez |
| 04 21 427,000.00 Retiro con volante en oficina Manizales |
| 04 27 446,238.44 Depósito con volante en oficina Avenida Jiménez |
| 05 05 400,000.00 Retiro con volante en oficina Manizales |
| 05 22 50,000.00 Retiro con volante en oficina Manizales |
| 06 07 548,171.88 Depósito con volante en oficina Plaza Bolívar |
| 06 13 460,000.00 Retiro con volante en oficina Manizales |
| 06 21 30,000.00 Retiro con volante en oficina Manizales |
| 07 06 30,000.00 Retiro con volante en oficina Manizales |
| 07 26 781,788.81 Depósito con volante en oficina Plaza Bolívar |
| 07 26 30,000.00 Retiro con volante en oficina Manizales |
Debe recordarse que los informes de bancos o instituciones de créditos establecidos en el país sobre operaciones comprendidas dentro del género de negocios para los cuales estén legalmente autorizados y que aparezcan registradas en sus libros o consten en sus archivos se considerarán expedidos bajo juramento y se apreciarán por el juez de acuerdo con las reglas de la sana crítica (art. 278 C.P.C.).
9. Documentos - sin reconocer - remitidos por el Senado, en copia del original que reposa en la Sección de Pagaduría; fols. 54 y 55; anexo 1.
Con fecha 20 de marzo de 1995 y en papelería que dice "República de Colombia Consulado General Central Notaría New York" - sin firma del Cónsul - se lee al anverso que Martha Cecilia Muñoz "autorizó", en dos documentos, a Luis Alfonso Hoyos Aristizábal para que "firme y reclame" los cheques correspondientes a los meses de febrero y marzo de ese año.
Esos documentos también fueron presentados en copia simple por el solicitante; tomada por anverso y reverso; en el reverso, se observa, sello de diligencia de reconocimiento y autenticación ante el Cónsul de Colombia en Nueva York (fols. 17 y 18; c. ppal); adicionalmente el Jefe de la Sección de Pagaduría del Congreso en el documento remisorio de las copias de esos documentos - tomadas sólo por el anverso – atestó que los mencionados documentos "fueron presentados ante el Consulado General Central de Colombia en New York el día 20 de marzo de 1995" (Documento público, fols. 17 y 18).
- Documento privado en copia - sin reconocer -, remitida por el Senado y tomada del original que reposa en la Sección de Pagaduría; fol. 17; anexo 1.
Con fecha 20 de marzo de 1995 Martha Cecilia Muñoz remitió al Senado de la República comunicación, en la cual se lee Manizales, por medio de la cual "autorizó" a Luis Alfonso Hoyos Aristizábal, para que "firme y reclame" el cheque correspondiente al salario del mes de marzo de ese año.
11. Documento privado - sin reconocer - remitido por el Senado, tomado del original que reposa en la Sección de Pagaduría y en el cual no consta la fecha en que fue recibido, ni por qué medio; fol. 19; anexo 1.
Con fecha 21 de abril de 1995, se lee en un documento privado sin reconocer, que Martha Cecilia Muñoz "autorizó", desde Manizales, a Luis Alfonso Hoyos Aristizábal para que "firme y reclame" el cheque correspondiente al salario del mes de abril de ese año.
12. Documento público en copia simple; fol. 27; c. ppal.
Con fecha 24 de abril de 1995 en papelería que dice "Senado de la República; subsistema de liquidación de nómina - División de Planeación y sistemas" se lee que Martha Cecilia Muñoz devengó $446.233,44. El demandado al contestar la demanda aceptó que él firmó la nómina; por lo tanto ese documento puede apreciarse; se reconoció expresamente por su autor.
Una vez vencido el período probatorio, la Dirección General Administrativa del Senado de la República remitió copia autorizada de ese documento (fol. 76; anexo 1).
13. Documentos públicos en copia simple aportados por el solicitante; fol. 32; c. ppal.
Con fecha 25 de abril de 1995 el Director General Administrativo del Senado de la República informó al Jefe de la División de Recursos Humanos sobre la solicitud que Luis Alfonso Hoyos Aristizábal radicó, en esa misma fecha, ante dicha dependencia relacionada con cambios en su U.T.L., entre otros que Martha Cecilia Muñoz pasaría a ocupar el cargo de Asistente grado III; también informó que después de haber procesado el sistema esa solicitud, la encontraba posible de acuerdo a las disponibilidades que poseía en ese momento el Senador Hoyos en su U.T.L.
Una vez vencido el período probatorio, la Dirección General Administrativa del Senado de la República remitió copia autorizada de ese documento (fols. 74, 75 y 76; anexo 1).
14. Documento público en copia autenticada; fols. 5 y 6, anexo 1.
El día 27 de abril de 1995, se modificó la categoría del nombramiento hecho a Martha Cecilia para el cargo de Asistente Grado II a Asistente III, mediante resolución No. 449 proferida por el Director General Administrativo del Senado y a solicitud del senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal.
15. Documento público en copia autenticada; fol. 7, anexo 1.
Con fecha 2 de mayo de 1995 aparece acta de posesión de Martha Cecilia Muñoz Giraldo como "Asistente H.S. Luis A. Hoyos A. Grado III", con una asignación básica mensual de $594.667,50.
16. Documento privado en copia simple; fol. 21, cuaderno ppal.
El 14 de mayo de 1995 se lee en un documento privado sin reconocer, dirigido a la Pagaduría del Senado, que Martha Cecilia Muñoz "autorizó", desde Manizales, a Luis Alfonso Hoyos Aristizábal, para que "firme y cobre" el cheque de ese mes.
17. Documento público en copia simple; fol. 28; c. ppal.
Con fecha 23 de mayo de 1995 en papelería que dice "Subsistema de liquidación de nómina - División de Planeación y sistemas" se lee que Martha Cecilia Muñoz devengó, por concepto de sueldo en valor neto, la suma de $548.171,88. El demandado al contestar la demanda aceptó que él firmó la nómina; por lo tanto ese documento puede apreciarse; se reconoció expresamente por su autor.
Una vez vencido el período probatorio, la Dirección General Administrativa del Senado de la República remitió copia autorizada de ese documento (fol. 77; anexo 1).
18. Documento privado copia simple; fol. 22, cuaderno ppal.
El 14 de junio de 1995 se lee en un documento sin reconocer, dirigido a la Pagaduría del Senado, que Martha Cecilia Muñoz "autorizó" desde Manizales a Luis Alfonso Hoyos Aristizábal para que "firme y cobre" el cheque por concepto de prima de ese mes.
19. Documento privado copia simple; fol. 23, cuaderno ppal.
El 14 de julio de 1995 se lee en documento sin reconocer, dirigido a la Pagaduría del Senado, que Martha Cecilia Muñoz "autorizó" desde Manizales a Luis Alfonso Hoyos Aristizábal para que "firme y cobre" el cheque de ese mes.
20. Documento público en copia simple; fol. 29; c. ppal.
Con fecha 24 de julio de 1995 en papelería que dice "Senado de la República; subsistema de liquidación de nómina - División de Planeación y sistemas" se lee que Martha Cecilia Muñoz devengó por concepto de sueldo $551.850,89. El demandado al contestar la demanda aceptó que él firmó la nómina; por lo tanto ese documento puede apreciarse; se reconoció expresamente por su autor.
Una vez vencido el período probatorio, la Dirección General Administrativa del Senado de la República remitió copia autorizada de ese documento (fol. 78; anexo 1).
21. Documento público en copia simple aportado por el solicitante; fol. 24, cuaderno ppal.
Para el mes de julio de 1995 el Senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal certificó que Martha Cecilia Muñoz laboró normalmente. El ex senador reconoció este hecho en la contestación de la demanda y en la Audiencia Pública.
22. Documento privado sin reconocer remitido por el Congreso en copia autenticada del original que reposa en la Oficina fol. 21; anexo 1.
El 25 de agosto de 1995 Martha Cecilia Muñoz autorizó por escrito, según se lee, desde la ciudad de Manizales a Luis Alberto Franco para que "retire" el cheque de nómina correspondiente al mes de agosto de ese año – mes no comprendido en las imputaciones fácticas.
Obran otras autorizaciones, fechadas en la ciudad de Manizales, para que Luis Alberto Franco retire o reclame los cheques correspondientes a los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre de 1995 – no comprendidos en las imputaciones fácticas - ; así mismo el Senado remitió otra autorización de Martha Cecilia Muñoz, con fecha 21 de julio de 1998, para que Armando Escobar reclame el cheque de Martha Muñoz correspondiente a ese mes (Documentos privados sin reconocer remitidos por el Congreso, tomados del original que reposan en sus archivos, fols. 23,25,27,29 y 52, anexo 1).
23. Documentos públicos remitidos por el Congreso en copias autenticadas; fols. 20, 22 y 24; anexo 1.
Durante los meses de agosto, septiembre y octubre de 1995 el Senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal certificó que Martha Cecilia Muñoz laboró normalmente como asistente grado III; estos hechos están por fuera de los imputados en la solicitud de pérdida de investidura.
24. Documento privado en original extendido en idioma inglés autenticado ante notario público en Nueva York y ante Cónsul de Colombia, sin la traducción oficial que exige el artículo 260 C.P.C.; fol. 72; c. ppal.
En el invierno de 1995 Martha Muñoz aparece registrada como estudiante en curso Intensivo de Inglés, estudiando 10 horas a la semana; así consta en certificación expedida el 30 de noviembre de 2000 por el Coordinador del Programa Intensivo de Inglés de FIORELLO H. LAGUARDIA COMMUNITY COLLEGE THE CITY UNIVERSITY OF NEW YORK .
25. Documento emanado del demandado cuando era senador; fols. 147 al 170; c. ppal.
En el Plan Estratégico del Equipo de Trabajo Parlamentario ETP del Senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal realizado para el año de 1997 figura Martha Cecilia Muñoz Giraldo como miembro, en calidad de secretaria del senador, e identificada con la sigla "MCMG" ; estos hechos de 1997 son ajenos al proceso, por corresponder a período posterior a los imputados en la solicitud de pérdida de investidura – 1995 -.
26. Documento en copia simple sin suscribir; sin identificación de su autor ; fols. 192 al 205.
A partir del 1 de junio de 1998 el movimiento político ACTITUD RENOVADORA contaría con dos bases de datos, una institucional y otra de miembros.
27. Documento público en copia autenticada; fol. 8, anexo 3.
El 17 de julio de 1998 el Director General Administrativo del Senado decidió, mediante resolución No. 718, dar por terminada la relación laboral de Martha Cecilia Muñoz Giraldo a partir del 20 de julio de 1998, por cuanto el periodo constitucional 1994 - 1998 terminaba el 19 de julio de 1998 cesando, en consecuencia, las funciones y el vínculo laboral de los funcionarios de las Unidades de Trabajo Legislativo de los Senadores de la República. Este hecho es ajeno al proceso por ser posterior a los antecedentes de la solicitud de pérdida de investidura.
28. Documento público en copia autenticada; fol. 2; anexo 2.
El 24 de octubre de 2000 el Jefe de la Sección de Recursos Humanos del Senado de la República expidió una constancia de tiempo de servicio e ingresos de Martha Cecilia Muñoz Giraldo, en la cual se lee que "la funcionaria no tuvo licencia remuneradas o no remuneradas y no estudió en el exterior".
29. Documento público en original; fols. 1 y 2, anexo 1.
El 14 de marzo de 2001 el Jefe de la Sección de Registro y Control del Senado informó que Martha Muñoz estuvo vinculada a la entidad desde el 5 de agosto de 1994 desempeñándose como Asistente Grado III de la Unidad de Trabajo Legislativo del ex senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal y que sus funciones fueron asignadas por el parlamentario, de acuerdo con lo estipulado por el artículo 388 de la ley 5ª de 1992.
30. El día 20 de marzo de 2001 declaró el doctor Diego Andrés Molano Aponte en este juicio de pérdida de investidura:
En sus generales de ley afirmó que es Administrador de empresas; que su ocupación actual es la de profesor e investigador; que sus ocupaciones anteriores han sido desde 1994: Jefe de asesores de la oficina del senador Luis Alfonso Hoyos (1994 - 1998), director de la Unidad Estratégica de Bogotá de la Universidad del Rosario (1996 - 1998), practicante consultor en la Inicitive for Competitive Inner City (mayo a agosto de 1999), auditor practicante de la oficina de transporte metropolitano de la ciudad de Nueva York (febrero a junio de 2000); que fuera de los estudios ya mencionados, hizo una especialización en integración internacional en la Universidad Javeriana y Maestría en Administración Pública en la Universidad de Columbia; que conoce personalmente a Luis Alfonso Hoyos Aristizábal desde junio de 1990; que en junio de 1994 aquel le propuso hacer parte del Equipo de Trabajo Parlamentario E.T.P. para dirigir proyectos; que conoció a Martha Cecilia Muñoz en su calidad de Jefe de Asesores de la oficina del Senador Hoyos desde julio de 1994 a julio de 1998; que él era el encargado de coordinar todas las actividades del equipo de trabajo y dentro del organigrama de la oficina respondía directamente al Senador Luis Alfonso Hoyos; que Martha Cecilia Muñoz en el período de los cuatro años desempeñó el cargo de Secretaria Asistente del Senador Hoyos; que recuerda que Martha viajó a la ciudad de Nueva York; esta le consultó "que debido a un problema doméstico y personal ella en ese momento estaba atravesando por una grave crisis e inestabilidad que la estaban haciendo pensar inclusive en renunciar"; que él le recomendó hablar con el Senador Hoyos; que después de la conversación entre ellos, el habló con el Senador respecto a la situación de Martha "puesto que quería renunciar y buscar apoyo con unos familiares por un tiempo en Nueva York" esto ocurrió alrededor de finales de enero de 1995; que permitieron que ella viajara durante el período de tiempo comprendido entre febrero a junio de 1995 debido a las grandes cualidades y excelente desempeño de Martha Cecilia, a que podía ser temporal su estadía allá y a que ella podía, de acuerdo a la distribución de funciones dentro de la oficina, seguir trabajando y cumpliendo con los objetivos señalados en el plan anual; que el Senador estableció unas responsabilidades y funciones que ella debía continuar ejecutando de acuerdo con el plan de trabajo, además de otras puntuales que le asignó;
Que Martha Cecilia Muñoz durante todo el tiempo y de forma continua cumplió las siguientes funciones: "el manejo del centro de información de la oficina, el desarrollo, mantenimiento y sistematización de la base de datos de la oficina además de la producción y distribución del reporte de actividades del Senador Hoyos, los cuales eran distribuidos a la ciudadanía y a los medios de comunicación como también otras funciones asignadas por el mismo Senador Hoyos ( ) como por ejemplo: en un tiempo el manejo de la oficina del Senador en Manizales al principio de nuestro período de trabajo en 1994 y luego en otras oportunidades que no recuerdo fecha exacta, o también resúmenes que le asignaba el Senador de documentos o material de la oficina o libros "; que la ejecución del trabajo por parte de los miembros de la UTL del Senador Hoyos Aristizábal no siempre se desarrolló o en las oficinas del Congreso;
Que algunos miembros de la U.T.L desarrollaron tareas por fuera de la oficina del Congreso "como por ejemplo, proyectos especiales educativos en Pensilvania (Caldas) o, el manejo de las actividades en la oficina de Manizales, los trabajos que realizó Martha Cecilia en Nueva York y otros casos que no recuerdo"
La Magistrada le solicitó al declarante pronunciarse sobre todo lo que conociera respecto a los trabajos que le fueron asignados a Martha Cecilia Muñoz para desarrollar en la ciudad de Nueva York; señaló:
"continúo manejando y trabajando puntualmente en su principales responsabilidades como por ejemplo, la actualización y organización de la base de datos sistematizada adicionalmente la clasificación y organización del índice del centro de documentación y la preparación del reporte semestral del Senador Hoyos que inclusive antes de irse Martha Cecilia dejó listo y que fue publicado por el Senador y comenzó a preparar el reporte a ser presentado y distribuido en los meses de julio de 1995, adicionalmente, se que el Senador le asignó el resumen de algunos documentos e inclusive una investigación sobre el funcionamiento de programas de reciclaje para ser aplicados en la oficina ( )".
Dijo que los trabajos entregados por Martha Cecilia Muñoz relacionados con el plan de trabajo y los objetivos los recibía el directamente y las asignaciones puntuales el Senador Luis Alfonso Hoyos, tales como resúmenes de documentos, preparación de reportes, apoyos directos a la ciudadanía; que cuando estuvo en la ciudad de Nueva York "envió por correo algunos documentos, recibidos en la oficina del Senado, como la actualización del centro de documentación ( )" que al respecto no tiene y no podría dar una fecha específica pero sí tiene el documento final acumulado que fue el que se construyó en los cuatro años que estuvieron trabajando en el centro de documentación; que los reportes de Martha presentados al Senador cuando estuvo en Nueva York, algunos fueron orales: a través de comunicación telefónica y otros, fueron escritos: con la entrega del avance de los materiales trabajados; que el Senador Hoyos certificó al Congreso que Martha Cecilia Muñoz cumplió sus trabajos, mientras estuvo en el exterior, intervino en el trámite de nómina con la firma de la certificación y su presentación a la Pagaduría del Senado, consideró que Martha Cecilia Muñoz podría seguir cumpliendo con sus labores desde Nueva York; que no conoce los detalles puntuales respecto a cómo se tramitó con el Senado y el Congreso este proceso.
Preguntado por la Magistrada sobre si existe un archivo en el que se guardaran los trabajos elaborados por los miembros del E.T.P., señaló:
Existía como archivo una carpeta que en general contenía todos los asuntos del trabajo y que adicionalmente se incluía en las minutas de reuniones semestrales en las cuales se plasmaba la evaluación personal para cada cargo y el desempeño del equipo; que cada empleado de la UTL en su archivo personal incluía estos documentos; que cuando todos los miembros de la U.T.L. se retiraron en 1998 del Senado se clasificó parte del archivo, lo demás no se conservó; que en este momento no sabe si ese archivo aún existe en el cual se podrían constatar los trabajos porque algunas cosas se enviaron a la biblioteca de Pensilvania; que guardó un ejemplar del plan estratégico anual de 1997 y un reporte de actividades que presentó en la reunión semestral de 1997 (estos documentos se anexaron al acta de diligencia testimonial).
Indicó que los resultados finales de cada trabajo realizado en el Senado en cuanto a ponencias como a proyectos de ley, debates realizados, constancias presentadas, informes a comisiones, etc, fueron entregados a las respectivas comisiones del Senado de la República, en específico a la comisión segunda, a la Secretaría General del Senado y a las oficinas respectivas que guardan los documentos oficiales del Senado; que la copia de los archivos relacionados con ponencias y proyectos de ley fueron enviados a la Biblioteca de Pensilvania (Caldas) y, finalmente, los debates de temas nacionales como el de descentralización y el del café fueron consignados en un libro que fue publicado por el Senado y que debe reposar en la biblioteca del Congreso.
La Magistrada le preguntó al testigo si conocía la regulación de la situación administrativa de un empleado del Congreso para ejecutar trabajos para la UTL por fuera del territorio nacional, contestó:
"se que el reglamento del Congreso, si no estoy mal es la ley 5ª establece que los Senadores definen las funciones de los miembros de su UTL a su discreción pero no tengo conocimiento puntual sobre las normas para trabajo de UTL por fuera del territorio en esta ley"
Por último dijo que el Senador Hoyos pagó de su propio peculio gastos de funcionamiento del ETP, como el salario de Uriel García quién actuó como chofer por un período de tiempo y asistente en la oficina, esto debido a que al momento de su vinculación el cupo de número de salarios y recursos disponibles del Senado para pago de funcionarios de la oficina del Senador Hoyos ya estaba copado; que lo mismo aconteció por un tiempo con Diana Piedad Loaiza quien actúo como secretaria de la ETP; que también el Senador pagó de su bolsillo el diseño de la página de internet y el uso de bíperes como medio de comunicación para 4 miembros del equipo; que lo sabe porque gestionó la contratación de esos servicios (fols. 134 al 144).
31. Documento público en original; fol. 10, anexo 1.
El 20 de marzo de 2001 el Jefe de la Sección de Pagaduría del Senado informó que la sección a su cargo sólo tiene en cuenta para cancelar los salarios de las Unidades Legislativas la certificación de cumplimiento de funciones expedida por el Senador, en cumplimiento del artículo 388 de la ley 5ª de 1992.
32. Documento informe de entidad bancaria que la ley presume auténtico en el artículo 278 del C.P.C.; fols. 6 al 121, anexo 3.
El 22 de marzo de 2001 el Jefe del Departamento de Procesos Regionales de BANCAFE adjuntó los extractos que reflejan las transacciones realizadas por el señor Luis Alfonso Hoyos Aristizábal a partir del año de 1995 y hasta la fecha.
33. Documento público en original; fol. 43; anexo 2.
El 20 de abril de 2001 la Jefe de la Sección de Pagaduría del Senado informó que una vez revisados los archivos de dicha dependencia "no se pudo encontrar las certificaciones de labores de la señora Martha Cecilia Muñoz Giraldo, firmadas por el ex senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal, de los meses de marzo, abril y junio de 1995". Sobre este tema el solicitante allegó al proceso, en copia simple, la correspondiente al mes de julio de 1995 y afirmó la existencia de todas – meses de febrero a julio de 1995 y el demandado, Luis Alfonso Hoyos Aristizábal aceptó esos hechos.
34. Documento privado representativo, allegado por el solicitante con la de demanda, de declaración periodística del ex Senador Luis Alfonso Hoyos el día 25 de octubre de 2000; quien reconoció su contenido en la contestación de la demanda; fol. 36; c. ppal.
El solicitante aportó video en formato VHS; al ver su contenido se aprecia que corresponde a una emisión del noticiero TVA, en la cual se presentó al ex senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal como candidato a la Gobernación de Caldas; el periodista informa que el Doctor Hoyos "se defiende de las acusaciones que en su contra hace la Asamblea Departamental por presuntas firmas en unos documentos cuando él era senador de la República"; en el video no se identifican dichos documentos, tampoco se aludo al contenido del mismos. El ex senador manifestó, entre otros, que las firmas de los documentos él las hizo.
C. Análisis.
La solicitud de pérdida de investidura del citado congresista se fundamentó en dos causales: Primera: Indebida destinación de dineros públicos, prevista en el numeral 4 del artículo 183 Constitucional; y segunda: violación del régimen de incompatibilidades porque el ex Congresista gestionó "en nombre ajeno asuntos ante las entidades públicas" (numerales 1º art. 183 y 2º art. 180 ibídem) .
La Sala estudiará por separado el alcance de cada una de ellas.
1. Indebida destinación de dineros públicos.
a. Normatividad y alcance:
a.1. Dicha causal se encuentra prevista, de una parte, en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política el cual expresa que "Los congresistas perderán su investidura: ( ) 4. Por indebida destinación de dineros públicos" y, de otra parte, en la ley 5ª de 1992 (num. 4 del art. 296).
Su alcance lo ha deducido la Sala del significado de las expresiones jurídico - normativas que la contienen y de acuerdo con la ley 153 de 1887 que enseña que las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio (art. 28).
El diccionario de la Real Academia de la Lengua Española define la palabra "destinación" como acción y efecto de "destinar", expresión que a su vez significa ordenar, señalar o determinar una cosa para algún fin o efecto. Esa expresión en sentido figurado es equivalente a "aplicar"; y define la palabra "indebido" como aquello que no es obligatorio ni exigible o que es ilícito, injusto y falto de equidad.
a.2. Partiendo del sentido natural que se les debe dar a las palabras, la Sala en sentencia del 30 de mayo de 2000 entendió por "destinación indebida" "( ) desde el punto de vista jurídico ( ) cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado a un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario" ).
El alcance de lo indebido hace alusión a la transgresión del ideal de conducta previsto en las normas sobre la destinación del dinero público: basta con que el congresista destine indebidamente dineros públicos, en forma directa o indirecta. La Sala precisó en sentencia de 19 de octubre de 1994 que no es de la esencia que la conducta de dicho servidor público sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal; señaló:
"( ) la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de esos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con transgresión de los linderos del derecho penal. En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible ).
Igualmente, la Sala en el fallo citado antes, de 30 de mayo de 2000, definió el elemento tipificador de la causal de indebida destinación de dineros públicos; para ello analizó la conducta funcional del servidor público frente a la finalidad de la institucionalización de la causal y concluyó que estas deben ser contrarias a la Constitución, a la ley y/o a los reglamentos:
"( ) el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.
En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos" ).
La configuración de la causal en comento, como también la de tráfico de influencias, no está condicionada a la existencia de sentencia penal condenatoria previa; así lo decidió la Corte Constitucional en el fallo proferido el día 14 de julio de 1994, mediante el cual declaró inexequible el parágrafo 2º del artículo 296 de la ley 5a de 1992; sostuvo:
"Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el Constituyente erigió en causa de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal ( )
Agrégase a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que inspiraron al Constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura de congresista, alejada de cualquier proceso previo de carácter penal' (–) Destacado por fuera del texto original.
a.3. Se puede concluir que son supuestos jurídicos de hecho para la configuración de la causal, que se demuestre concurrentemente que el Congresista en su condición de servidor público, incurrió en alguna de las siguientes conductas:
. distorsionó o cambió los fines y cometidos estatales consagrados en la Constitución, la ley o el reglamento;
. destinó los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados o a otros si autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados;
. aplicó los recursos a materias prohibidas, no necesarias o injustificadas;
. persiguió la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y/o
. pretendió derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.
b. Caso particular:
b.1. El solicitante.
Aseveró en la demanda que el ex Congresista Luis Alfonso Hoyos Aristizábal incurrió en hechos tipificadores de "indebida destinación de dineros públicos", porque:
. Autorizó una beca o auxilio prohibido por norma constitucional; no tuvo en cuenta el reglamento del Congreso, no agotó procedimiento alguno para la comisión de estudio.
. Aplicó dineros públicos a un servicio no prestado, pues construyó una "apariencia de prestación laboral" respecto a Martha Cecilia Muñoz cuando esta se encontraba fuera del país, para que el dinero del Estado fuera pagado sin causa; que como Martha se encontraba fuera del país estaba incapacitada para laborar en la U.T.L. y, en consecuencia, no podía recibir remuneración.
b.2. La Sala:
Se probó que la señorita Martha Cecilia Muñoz en su calidad de empleada de la U.T.L del congresista Hoyos Aristizábal le manifestó que por una situación doméstica tendría que renunciar de su cargo y que el doctor Hoyos estimó que dicha circunstancia personal de aquella no ameritaba que renunciase y, en consecuencia, la autorizó para que desde el exterior, ciudad de Nueva York, siguiera laborando. Estas situaciones debidamente establecidas demuestran que el hoy ex congresista adoptó conductas reprochadas por el ordenamiento jurídico. En efecto:
En primer término:
Es sabido que la Carta Política instituye que toda actuación de las personas en Colombia, nacionales y no, está sometida al acatamiento de la Constitución y de las leyes y al obedecimiento de las autoridades y que los servidores públicos por su actuaciones son responsables ante las autoridades o por infringir la Constitución o las leyes, o por omisión o extralimitación de sus funciones (arts. 4 y 6).
En segundo término:
La ley 5ª de junio 17 de 1992 estableció una nueva organización del Congreso de la República; en su Título V se ocupó de los servicios administrativos, técnicos y de seguridad de las Cámaras Legislativas; el mismo título contiene tres capítulos, los cuales indican las áreas que comprenden, estructura y organización básica, planta de personal y funciones entre otras. El capítulo primero se aplica al Senado, el segundo a la Cámara y el tercer capítulo es común a ambas cámaras. Tanto en el Senado como en la Cámara de Representantes, los servicios administrativos y técnicos comprenden las áreas legislativa y administrativa (arts. 367 – para el Senado - y 381 – para la Cámara de Representantes - ).
Contempló, en el artículo 369, la planta de personal del Senado y, en el artículo 381, la planta de personal de la Cámara de Representantes.
Señaló, en el citado capítulo tercero, disposiciones comunes a ambas Cámaras en lo relativo con los principios que regulan los servicios administrativos y técnicos; que los funcionarios de los servicios del Senado y de la citada Cámara se denominan empleados de la Rama Legislativa y los clasificó por el origen del nombramiento; así: de elección, de libre nombramiento y remoción y de carrera administrativa; además incluyó en los de libre nombramiento y remoción a los empleados de la Unidad de Trabajo Legislativo.
Reguló, en el artículo 385, la vinculación en la nueva organización, de los empleados que la conforman, y para la designación le dio prelación al personal que laboraba en ambas cámaras.
Creó, en el artículo 388, la planta de personal de las unidades de trabajo legislativas y señaló la forma de provisión de cargos.
Dicha ley autorizó al Senado, en el artículo 392, para establecer las funciones y requisitos de los cargos y los procedimientos básicos. Tal cámara en virtud de la citada autorización y en uso de sus atribuciones legales dictó el día 16 de julio de 1992 la Resolución 237. En este acto administrativo, en el artículo 5º, dispuso:
"Se entiendo por empleo el conjunto de deberes, atribuciones y responsabilidades establecidas por la constitución, la ley, el reglamento y las resoluciones de la Mesa directiva del Senado o asignada por autoridad competente, para satisfacer necesidades permanentes en la Corporación y que deban ser atendidas por una persona natural".
Ese artículo reitera el artículo 385 de la ley 5ª de 1992 en cuanto a que "Los empleados de la planta de personal señalados en el articulado de esta ley prestarán sus servicios en las dependencias donde fueron nombrados o, donde las necesidades del servicio así lo exijan" (inc. 2º).
El artículo 388 de la ley 5ª de 1992 creó la planta de personal de la Unidad de trabajo legislativo de los congresistas; este artículo fue modificado por el artículo 1º de la ley 186 de 29 de marzo de 1995 mediante el cual se indicó la forma de provisión de cargos; precisó que dicha planta está conformada por asistentes y asesores; los primeros que son empleados de libre nombramiento y remoción, designados mediante Resolución y los asesores que pueden ser vinculados por contrato de prestación de servicios.
La ley 5ª de 1992 no prevé que los Asistentes de la Planta de personal de las Unidades de Trabajo Legislativo puedan ser vinculados por contrato de prestación de servicios, por lo tanto se les aplica el artículo 385 de la ley 5ª de 1992, en cuanto señala que los empleados de la planta de personal prestarán sus servicios en las dependencias donde fueron nombrados o donde las necesidades del servicio así lo exijan. El mencionado artículo no fue modificado por la ley 186 de 29 de marzo de 1995.
La ley últimamente citada facultó a las Mesas Directivas del Senado y Cámara, en el artículo 6º, para modificar los estatutos de administración de personal de los empleados; en tal virtud la Cámara de Representantes expidió la Resolución 0975 del 28 de junio de 1995. El Senado no ha hecho uso de tal facultad; no ha modificado aún el Estatuto de Administración de personal contenido en la Resolución 237 que expidió el día 16 de julio de 1992 – antes referida -, en la cual su artículo 5º, como ya se dijo, reiteró la previsión del artículo 385 de la ley 5ª de 1992, en el sentido de que los empleados de libre nombramiento y remoción de las U.T.L. del Senado deben prestar sus servicios: *) en las dependencias donde fueron nombrados; o *) donde las necesidades del servicio así lo exijan previo concepto de la Junta de Personal. Ninguna de estas dos situaciones se hicieron presentes en los hechos mencionados, acaecidos entre febrero y julio de 1995.
En tercer término:
La Constitución indica, en el artículo 84, que cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.
La comprensión de ese artículo indica, entre otros, que sobre un derecho reglamentado en forma genérica, ninguna autoridad, salvo la competente, podrá variar su contenido.
Por lo tanto si las situaciones administrativas de los empleados del Senado, para el momento en que acaecieron los hechos imputados – febrero a julio de 1995 – estaban reglamentados en la Resolución del Senado No. 237 de 16 de junio de 1992, ellas sólo podían conferirse o reconocerse de acuerdo con sus previsiones. Esas situaciones administrativas están previstas en el artículo 43 ibídem; son: en servicio activo; en licencia; en permiso; en comisión; ejerciendo las funciones de otro empleo por encargo; y/o suspendido en el ejercicio de funciones.
Sin embargo se advierte particularmente que el ex Congresista Hoyos Aristizábal ante la manifestación de la señorita Muñoz sobre su posible renuncia y por situaciones domésticas – no conocidas - la autorizó para que desde la ciudad de Nueva York, lugar en que se encontraban familiares de la misma, continuara en el "desempeño de funciones".
Esa determinación no permitida en la "reglamentación", hace visible aún más que fueron el interés y la necesidad individuales de la empleada las que suscitaron la autorización de hecho, pues ésta no se realizó bajo las formalidades ni con el cumplimiento de supuestos reglamentarios para hacerlo, como son el criterio del buen servicio y el acatamiento a los reglamentos. Con anterioridad se precisó que la labor de los empleados de libre nombramiento de las U. T. L debía realizarse o en la dependencia para la cual fueron nombrados "o donde las necesidades del servicio así lo exijan previo concepto de la Junta de Personal" (art. 385 ley 5ª de 1992; art. 5º de la resolución 237 de 1992 del Senado).
Además debe recordarse que por regla general el desempeño laboral y con esta la función pública de los servidores del Estado Colombiano, debe hacerse desde su territorio salvo casos especiales reglamentados por la Constitución Nacional y la ley; también baste recordar que "Los servidores públicos están al servicio del Estado y de la comunidad; ejercerán las funciones en la forma prevista en la Constitución, la ley y el Reglamento (art. 123).
En cuarto término:
La Constitución Política también exige a los congresistas – como miembros de cuerpos colegiados- , desde otro punto de vista, que deberán actuar "consultando ( ) el bien común" (art. 133). Esto significa que está proscrita toda conducta que consulte el interés particular, como resultó ser la situación particular en que se colocó a Martha Cecilia Muñoz. En efecto: primó el interés de la empleada y no el del servicio de los intereses generales y para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado, como lo prevén los artículos 209 de la Constitución y 384 – numeral 3 – de la ley 5ª de 1992 ( Reglamento del Congreso).
En quinto término:
La prueba documental pública aportada al proceso, relativa a las certificaciones del ex congresista Hoyos Aristizábal sobre el cumplimiento de labores por parte de Martha Cecilia Muñoz en la U. T. L queda desvirtuada, porque como se analizó, el cumplimiento de labores dentro de la "función administrativa" tiene que reunir situaciones especiales, desde su causación administrativa.
Si bien el demandado afirmó y solicitó pruebas para demostrar que Martha Cecilia Muñoz ejecutó labores desde la ciudad de Nueva York que ameritaban su remuneración, la Sala de acuerdo con lo estudiado antes no puede llegar a la conclusión predicada por el ex Congresista porque aún así de haberse demostrado trabajos, estos no cumplirían con el requisito de ejecución dentro del territorio colombiano. Recuérdese que la Sala destacó, con anterioridad, que la labor en la función pública en Colombia, en general, está ligada con el desempeño en el territorio Colombiano salvo en eventos indicados por la Constitución y la ley y con autorización administrativa previa y que en el caso ninguno de estos supuestos rodearon la situación.
Aún en el evento hipotético de que los dichos del testigo, que se citaron para probar los "trabajos" de la señorita Muñoz se tuvieran como efectivos, lo cierto es que de todas maneras la causal de indebida destinación de dineros públicos también se daría en contra del ex Congresista porque él no tenía competencia para autorizar a la señorita Muñoz para que desde el exterior siguiera cumpliendo funciones y además porque certificó su trabajo en situación de irregularidad.
Se dice que se intentó probar el desempeño de Martha Cecilia Muñoz, porque el testimonio recepcionado para probar ese hecho no imprime, de ninguna manera, convicción al juzgador:
De un lado, como ya se vio, el declarante refirió a las funciones que desempeñó Martha Muñoz antes de su viaje a Nueva YorK; recuérdese que dijo:
Martha Cecilia Muñoz durante todo el tiempo y de forma continua cumplió las siguientes funciones: "el manejo del centro de información de la oficina, el desarrollo, mantenimiento y sistematización de la base de datos de la oficina además de la producción y distribución del reporte de actividades del Senador Hoyos, los cuales eran distribuidos a la ciudadanía y a los medios de comunicación como también otras funciones asignadas por el mismo Senador Hoyos ( ) como por ejemplo: en un tiempo el manejo de la oficina del Senador en Manizales al principio de nuestro período de trabajo en 1994 y luego en otras oportunidades que no recuerdo fecha exacta, o también resúmenes que le asignaba el Senador de documentos o material de la oficina o libros".
De otro lado, el declarante refiriéndose al trabajo que aquella realizó desde Nueva York, expresó: que continuó desempeñando algunas de las funciones que tenía asignadas antes de viajar (como la actualización y organización de la base de datos sistematizada, la clasificación y organización del índice del Centro de Documentación) y que colaboró en la preparación del reporte semestral del Senador. La Sala observa que el testigo después de hacer estas referencias dijo a continuación:
"que inclusive antes de irse Martha Cecilia dejó listo y que fue publicado por el Senador y comenzó a preparar el reporte a ser presentado y distribuido en los meses de julio de 1995, adicionalmente, se que el Senador le asignó el resumen de algunos documentos e inclusive una investigación sobre el funcionamiento de programas de reciclaje para ser aplicados en la oficina ( )".
También enunció otro tipo de "trabajos" elaborados por Martha Muñoz:
- Los relacionados con el plan y los objetivos: tales como resúmenes de documentos, preparación de reportes, apoyos directos a la ciudadanía. Estos trabajos, por su contenido, no convencen al Consejo de Estado, en especial el que tiene que ver con los apoyos directos a la ciudadanía, pues la señorita Muñoz se encontraba fuera del país.
- El atinente al "documento final acumulado" de la U.T.L en los cuatro años de período del Senador – en el cual colaboró -. Para la Sala este dicho no resulta unívoco con otro pues el declarante expresó que ese documento "se estuvo trabajando en el centro de documentación" del Congreso y, de otro lado, el declarante jamás insinuó ni afirmó que la señorita Muñoz enviaba trabajos por Internet u otro sistema moderno de comunicación: por red; no existe ningún medio de convicción sobre esta última hipótesis.
- Los concernientes a la elaboración del Plan Estratégico para 1997, del cual se aportó una copia. Igualmente, para la Sala este dicho no tiene relación temporal con los hechos demandados, porque la señorita Muñoz estuvo en Nueva York en tiempo anterior: meses de febrero a junio del año de 1995.
- Y otros "trabajos" que fueron rendidos "por vía telefónica" al ex Congresista – se desconocen cuáles -.
Otro tipos de "trabajos" que mencionó el deponente tienen que ver, en forma genérica, con todas las labores de la U. T. L. como son: las ponencias y los proyectos de ley, los debates realizados, las constancias presentadas, y los informes a comisiones, que específicamente no aportan nada al caso.
Finalmente la Sala se referirá a otros dos hechos que el solicitante de pérdida de investidura adujo para demostrar la indebida destinación: De un lado dijo que el ex congresista recibió para él los dineros de "remuneración" de Martha Cecilia y, de otro, que esta fue ascendida y posesionada en el cargo cuando se encontraba en la ciudad de New York.
El primero de esos hechos no es cierto. Las pruebas aportadas muestran con exactitud que esos "dineros" fueron consignados en la cuenta de la señorita Muñoz (pruebas Nos. 8, 5, 12, 17 y 20).
Y sobre el segundo cabe resaltar que el demandante lo propuso extemporáneamente, dentro de la Audiencia Pública. Por lo tanto como tal imputación no se formuló en la demanda no hay lugar a definir si ello es o no cierto. Debe recordarse que la relación jurídica que se forma entre demanda y contestación circunscriben el campo de discusión; de no ser así se quebrantaría el debido proceso y el de defensa del demandado, porque éste no tendría oportunidad para contraatacar, con hechos y pruebas, las nuevas situaciones que se le reprochan.
De todo lo estudiado se puede colegir que las conductas precisadas y comprobadas del ex congresista Hoyos Aristizábal sí son constitutivas de indebida destinación de dineros públicos porque al autorizar de hecho, sin competencia:
Primero. se causó y prosiguió la destinación indebida de dineros públicos, pues esa autorización de facto recayó sobre propósito contrario al que legal y reglamentariamente se encuentra previsto y
Segundo: distorsionó los fines, los cometidos estatales preestablecidos en el ordenamiento jurídico (Constitución, ley y reglamento), al destinar los dineros públicos a actividades y propósitos no autorizados y desconociendo de contera, los procedimientos legales de ordenación del gasto.
A continuación se procederá a examinar la otra y última de las causales de pérdida de investidura, invocada por el solicitante.
- Violación del régimen de incompatibilidades
por gestionar en nombre ajeno asuntos ante las entidades públicas
a. Normatividad y alcance. Esa causal de pérdida de investidura, por incompatibilidad, se instituyó en la Carta Política de 1991 y en la ley 5 de 1992 (nums. 1 art. 183 C. Nal y 2 art. 180 ibídem; 2 art. 296 ley 5 1992).
La incompatibilidad la define el legislador como "todos los actos que no pueden realizar o ejecutar los congresistas durante el período de ejercicio de la función" (art. 281 ley 5ª de 1992) y sobre su contenido la jurisprudencia de la Corte Constitucional expresa:
"( ) significa imposibilidad jurídica de coexistencia de dos actividades. Dada la situación concreta del actual ejercicio de un cargo - como es el de congresista para el caso que nos ocupa - aquello que con la función correspondiente resulta incompatible por mandato constitucional o legal asume la forma de prohibición, de tal manera que, si en ella se incurre, el propio ordenamiento contempla la imposición de sanciones que en su forma más estricta llevan a la separación del empleo que se viene desempeñando. En nuestro sistema, por ejemplo, la violación del régimen de incompatibilidades por parte de los congresistas ocasiona la pérdida de la investidura (artículo 183, numeral 1, de la Constitución) y, además, en cuanto sea pertinente, está sujeta a la imposición de las sanciones penales que la ley contempla ( )" ).
Específicamente la incompatibilidad indicada en el caso concreto es la contenida en el numeral segundo del artículo 180 Constitucional:
"2. Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno. La ley establecerá las excepciones a esta disposición ".
En los antecedentes de la Constitución, la Asamblea Constituyente dejó constancia del por qué y del para qué de esa prohibición.
Esa posición, sobre el sentido de dicha incompatibilidad, fue reiterada por la Corte Constitucional en la sentencia dictada el día 9 de diciembre de 1999, C- 985 -, a propósito del pronunciamiento sobre los numerales 2, 3, 5, 9, 10, 11, 12 y 13 del artículo 283 de la ley 5 de 1992; expresó:
"( ) el sentido de la incompatibilidad establecida en el numeral 2º del articulo 180 superior, de gestionar asuntos ante las autoridades públicas o personas que administren tributos, es, como se dijo en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, impedir que el congresista use para beneficio personal, de su excepcional capacidad de influencia sobre quienes manejan dineros del Estado, y en general, sobre quienes deciden los asuntos públicos, que impone condiciones desiguales de competencia con las demás personas, y puede llevar a la corrupción del sector público, contrariando su obligación constitucional de actuar consultando la justicia y el bien común (Informe - Ponencia "Estatuto del Congresista", Gaceta 51 del martes 16 de abril de 1991)" –).
En conclusión los requisitos concurrentes para la configuración de esa causal son:
En primer término: Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos, ser apoderados ante las mismas, celebrar con ellas, por sí o por interpuesta persona, contrato alguno (Carta Política). Y, en segundo término, que esa gestión o apoderamiento o celebración de contratos por parte de Congresistas se haya realizado utilizando su capacidad de influencia sobre quienes deciden los asuntos públicos o sobre quienes manejan dineros del Estado (Alcance finalístico de la disposición constitucional ).
Ahora se pasará al estudio concreto.
b. La demanda atribuyó como supuestos de configuración de la causal transcrita, dos hechos:
- Que el "Senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal, presentó ante Pagaduría del Senado por lo menos seis autorizaciones, de ella una doble, presuntamente suscritas por Martha Cecilia Muñoz Giraldo, para recibir y cobrar los cheques por concepto de salarios" (hecho No. 5).
- Que el señor Congresista "sabía que los poderes que ella enviaba, para él reclamarle los cheques, contenían falsedades. Por ejemplo, ella dice en uno de ellos que trabajaba en Bogotá, cuando estaba en Nueva York. Esta es la mayor prueba en contra del senador Hoyos: la mentira. Quien miente, es porque tiene conciencia de que hay algo que esconder, de que hay algo oscuro, algo torcido" (último párrafo de antecedentes fácticos de la demanda).
c. La Sala:
c.1. Consideración previa: Es necesario advertir que no todo hecho que se contenga en la solicitud de pérdida de investidura y en su contestación es objeto de decisión. Por tanto cuando en la demanda el solicitante endilgó falsedad ideológica a Martha Cecilia Muñoz en la elaboración de "los poderes" que suscribió a nombre del Senador Hoyos Aristizábal, esas situaciones son impertinentes al proceso de investidura. El demandante consideró que esos documentos son ideológicamente falsos, porque:
- se hicieron dos autorizaciones para reclamar el cheque del mes de marzo de 1995: una fue otorgada el día 20 de ese mismo mes en Queens New York, Estados Unidos (autenticada ante el Consulado General Central) y otra autorización aparece expedida con fecha del día siguiente, desde Manizales; ambas presuntamente firmadas por la señora Muñoz;
- las cartas de autorización para el hoy ex senador Hoyos Aristizábal para reclamar y cobrar los cheques de nómina de Martha Muñoz correspondientes a los meses de mayo, junio y julio de 1995, contienen fechas no coincidentes con la de autenticación cual es la del día 1 de agosto de 1995;
- los poderes de marzo y abril de 1995 son duplicados y aparecen supuestamente desde la ciudad de Manizales, lo mismo ocurre con los correspondientes a mayo, junio y julio de 1995; y
- respecto de las autorizaciones al Senador Hoyos para que reclamara los cheques a favor de Martha Muñoz correspondientes a los meses de febrero y marzo de 1995 se expidieron y autenticaron en la ciudad de Queens, ante el Consulado General Central con la fecha marzo 20 de 1995 aparece extraño que un día después aparece otra autorización no autenticada, en la cual supuestamente desde Manizales, Martha Cecilia Muñoz manifiesta que está 'domiciliada en la ciudad de Manizales Caldas (sic) pero laborando en la ciudad de Santafé de Bogotá D.C.' ; en el documento autenticado un día antes, aparece 'domiciliado (sic) en la ciudad de Queens, Estado de N.Y. en los Estados Unidos de América'.
Se advierte que los errores, en que incurra un tercero al proceso de pérdida de investidura, en la elaboración de un documento privado suyo, de ser ciertos, al imputársele al demandado no tienen la virtualidad o potencialidad de hacerlo responsable políticamente; los errores de personas ajenas al juicio de investidura no pueden trasladársele al demandado.
En ese sentido, los documentos emitidos por Martha Cecilia, en los que autorizó al ex senador, no fueron dirigidos a éste sino al Senado; así se puede corroborar en esta providencia en el acápite de pruebas bajo los Nos. 9, 10, 11, 16, 18, 19, Además si fueran pertinentes los hechos relativos a yerros en esos documentos privados, su demostración en este juicio no sería eficaz, precisamente porque las irregularidades serían atribuibles a otro.
Lo anteriormente dicho es predicable de otros dos hechos. Así:
1. El solicitante, en la Audiencia Pública, tachó y calificó al testigo de sospechoso y preparado.
La Sala, de observar algún motivo de sospecha sería ella la que podría descalificar a la prueba por esa causa; pero no podría hacerlo a ruego del solicitante, no sólo porque lo propuso extemporáneamente sino por otras dos razones: *) no compareció a la diligencia y *) no pidió pruebas para demostrar esa sospecha.
Cuando se apreció el testimonio en el estudio de la otra causal de pérdida de investidura la Sala advirtió la insuficiencia de declaración en algunos puntos, porque no tenían relación temporal con los hechos demandados; otros porque resultaron contradictorios y finalmente, los últimos, porque se referían a situaciones no correspondientes con los hechos imputados.
2. Asimismo el actor en la Audiencia Pública le atribuyó al demandado nuevos hechos, que en su criterio son supuestos de la causal 2ª del artículo 180 de la Constitución. Dijo:
"( ) el senador Hoyos consiguió que se pagara con dineros del Congreso a una secretaria, quien quiera que ella fuese, para que actualizara en el computador de su oficina del senado, que es un elemento de uso oficial, las bases de datos de su movimiento político, cuyos datos eran recogidos en fichas impresas en papelería del senado (fol. 205) contra expresa prohibición legal. Esta sí que es indebida destinación de dineros oficiales y solicito que sea tenida en cuenta para efectos de la pérdida de investidura ( )" (fol. 216).
Esa nueva imputación no está contenida en el terreno del juicio, porque fue extemporánea; la Audiencia Pública no es oportunidad procesal que tenga por objeto adicionar la demanda.
c.2. De los hechos aducidos por el solicitante sólo son pertinentes los que van dirigidos a la demostración de la causal, como son los concernientes al otorgamiento de un poder al ex Senador y el ejercicio de éste, en forma concomitante con el desempeño de su función.
c.3. La causal contenida en el numeral 2º del artículo 180 indica como prohibiciones a los Congresistas:
- Gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades públicas o ante las personas que administren tributos. La norma presupone la existencia coetánea de algunos de los dos supuestos antes indicados, referidos a la gestión y ante qué tipo de persona.
- Apoderar ante entidades públicas o ante las personas que administren tributos; y
- Celebrar contratos, por si o por interpuesta persona, ante las entidades públicas o con personas que administren tributos.
Sobre esas prohibiciones se vio antes que la Asamblea Constituyente, y así lo ha reiterado la Corte Constitucional, quiso impedir que el Congresista "use para beneficio personal, de su excepcional capacidad de influencia sobre quienes manejan dineros del Estado, y en general, sobre quienes deciden los asuntos públicos, que impone condiciones desiguales de competencia con las demás personas, y puede llevar a la corrupción del sector público, contrariando su obligación constitucional de actuar consultando la justicia y el bien común (Informe - Ponencia "Estatuto del Congresista", Gaceta 51 del martes 16 de abril de 1991)" –).
Además el Consejo de Estado ha interpretado en sentido similar la causal y por tal razón ha entendido que cuando la ley 5ª de 1992 creó excepciones legales a dichas prohibiciones lo hizo a título enunciativo y no restrictivo. En reciente fallo, dictado el día 20 de marzo de 2001, y respecto a una de las modalidades contempladas en el numeral 2º del artículo 180 Constitucional - por apoderamiento - tuvo en cuenta varias razones ontológicas que permiten concluir que el mandato y su materialización por sí solos no configuran la causal, porque es indispensable que se comprueben estos hechos y la interferencia entre lo público y lo privado; se dijo:
"El Código Civil en su artículo 2158 establece que 'El mandato no confiere naturalmente al mandatario más que el poder de efectuar los actos de administración, como son los de pagar las deudas y cobrar los créditos del mandante, perteneciendo unos y otros al giro administrativo ordinario; perseguir en juicio a los deudores, intentar las acciones posesorias e interrumpir las prescripciones, en lo tocante a dicho giro; contratar las reparaciones de las cosas que administra y comprar los materiales necesarios para el cultivo o beneficio de las tierras, minas, fábricas u otros objetos de industria que se le hayan encomendado. Para todos los actos que salgan de estos límites necesitará de poder especial' ( ).
Lo que repugna con las incompatibilidades consagradas constitucionalmente es el ejercicio en forma permanente de actividades que interfieran con la condición congresal o exijan del congresista un destino cotidiano con dos (2) o más actividades o que el ejercicio de una afecte a la otra negativamente por descuido de los deberes, o positivamente por el uso indebido de su condición ante autoridades públicas o privadas.
( ) La exclusividad no puede predicarse en términos absolutos en el sentido de impedir al servidor el ejercicio de su vida civil, ni el cumplimiento de sus deberes familiares, ni su actuación en el campo privado y estricto de sus intereses particulares y familiares. ( )
Evidentemente no patrocina el ordenamiento que los elegidos congresistas, lo sean a la vez en otros cuerpos colegiados, o que ejerzan profesionalmente una actividad, o que en el caso de la abogacía ejerzan la profesión por vía general o apoderen intereses particulares frente al Estado; contraten con el Estado por sí o por interpuesta persona, con la posibilidad de influir en la decisión de contratar según su poder y representación política; litigar contra el Estado o representar a particulares o al Estado en juntas directivas donde su poder pueda influir y determinar decisiones que impliquen conflicto de intereses entre lo privado y lo público, así fuese onerosa o gratuitamente, pues lo que a la ley repugna no es sólo el factor económico sino y ante todo el conflicto de intereses de quien se entrega al servicio de intereses privados incompatibles con la función pública.
Quiere esto decir, que los elegidos congresistas no ingresan por su condición jurídica en capitis diminutio ( )
En cuanto al punto relativo a las conductas señaladas como excepciones al régimen de incompatibilidad (art. 283 Ley 5ª de 1992), también debe hacerse claridad para su correcto entendimiento. Las conductas allí consignadas como excepciones no pueden erigirse en regla, sin contrariar el sentido común. Dicha enunciación es de carácter ejemplificativo, no taxativo ni restrictivo" –
).
c.4. Entrando a lo particular, desde un primer punto de vista se encuentra que son ciertos: la existencia de las autorizaciones – poderes - mandatos de Martha Cecilia Muñoz a su Jefe de U.T.L, señor Luis Alfonso Hoyos Aristizábal y las conductas materiales de éste. Desde un segundo punto de vista, como ya se verá, ello no interfirió entre lo público y lo privado.
c.4.1. Continuando especialmente sobre esos dos puntos de vista, sobre el primero de ellos, la ley civil colombiana enseña que el mandato es un contrato en que una persona confía la gestión de uno o más negocios a otra, que se hace cargo de ellos por cuenta y riesgo de la primera; supone que una persona confíe a otra la gestión de uno más negocios y para convertirse en contrato requiere de la aceptación, expresa o tácita, del mandatario (arts. 2.142 y 2150 ibídem).
Esos dos elementos esenciales del mandato se probaron en este caso: que Martha Cecilia Muñoz confió a su jefe, el entonces Senador Hoyos Aristizábal la gestión de reclamar los cheques correspondientes a los meses de febrero a julio de 1995 y que el citado Senador aceptó tácitamente el mandato conferido, con hechos positivos.
En efecto:
Luis Alfonso Hoyos Aristizábal aceptó en juicio que gestionó lo solicitado por su asistente Muñoz, porque reconoció que él reclamó los cheques de Martha. En la contestación de la demanda afirmó que como Martha Cecilia "elaboró y envió" unas autorizaciones a su nombre, simplemente realizó actos de "mera buena voluntad para reclamar los cheques" (fol. 63; c. ppal).
c.4.2. Ahora, examinando el segundo punto enunciado la Sala advierte, fácilmente, que esos hechos probados no son de aquellos que interfieren lo público con lo privado, o respecto de los cuales fue necesario que el Congresista haya hecho uso de su excepcional capacidad de influencia sobre quienes manejan dineros del Estado o sobre quienes deciden los asuntos públicos; al estudiar la otra causal de pérdida de investidura la Sala destacó que esos cheques fueron consignados en la cuenta de la señorita Muñoz.
En conclusión como la primera de las causales propuesta por el solicitante en contra del señor Luis Alfonso Hoyos Aristizábal se encontró configurada se decretará la pérdida de investidura de congresista de éste.
D. Observación final.
Como en la Audiencia Pública el solicitante advirtió a la Sala que de conformidad con las pruebas aportadas parece ser que se dio posesión a la señorita Martha Cecilia Muñoz Giraldo en el nuevo cargo al cual ascendió, cuando se encontraba en la ciudad de Nueva York, y aparece firmando el acta de posesión – situación que se plantea como imposible – se ordenará remitir copia de la actuación respectiva a la Fiscalía General de la Nación para lo pertinente. Esta orden judicial está fundada en el artículo 27 de la ley 600 de 24 de julio 2000, por el cual se expide el Código de Procedimiento Penal, el cual empezó a regir el 24 de julio de 2001, día de su promulgación (art. 174). Su texto es el siguiente:
"Artículo 27. Deber de denunciar. Toda persona debe denunciar a la autoridad las conductas punibles de cuya comisión tenga conocimiento y que deban investigarse de oficio.
El servidor público que por cualquier medio conozca de la comisión de una conducta punible que deba investigarse de oficio, iniciará sin tardanza la investigación si tuviere competencia para ello; en caso contrario, pondrá inmediatamente el hecho en conocimiento de la autoridad competente".
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO. DECRÉTASE la pérdida de investidura de Congresista de la República del señor Luis Alfonso Hoyos Aristizábal.
SEGUNDO. COMPÚLSENSE por la Secretaría General las copias pertinentes con destino a la Fiscalía General de la Nación, conforme a lo expresado en la parte motiva de esta providencia y para los fines allí expuestos.
Comuníquese lo dispuesto en esta sentencia a la Mesa Directiva del Senado, a la Presidencia del Consejo Nacional Electoral y al señor Ministro del Interior para lo de su cargo.
Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.
| Manuel Urueta Ayola Presidente | |
Mario Alario Méndez Con salvamento de voto | Alberto Arango Mantilla |
Camilo Arciniégas Andrade Con salvamento de voto | Germán Ayala Mantilla Con salvamento de voto |
Tarsicio Cáceres Toro | Jesús María Carrillo Ballesteros |
María Elena Giraldo Gómez | Alier Eduardo Hernández Enríquez Con salvamento de voto |
Ricardo Hoyos Duque Con salvamento de voto | Jesús María Lemos Bustamante |
Reinaldo Chavarro Buriticá Con aclaración de voto | Ligia López Díaz |
Roberto Medina López Ausente | Gabriel Eduardo Mendoza Martelo |
Olga Inés Navarrete Barrero | Ana Margarita Olaya Forero Con aclaración de voto |
Alejandro Ordóñez Maldonado | María Inés Ortiz Barbosa |
Nicolás Pájaro Peñaranda | Juan Angel Palacio Hincapié |
Dario Quiñónes Pinilla | German Rodríguez Villamizar Ausente |
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia por no configurarse indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Prestación de servicios en el exterior por empleada de UTL
SALVAMENTO DE VOTO DR. JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
REF. : EXP. AC-12546
ACTOR: FRANCISCO JOEL ÁNGEL GÓMEZ
PROVIDENCIA DEL 8 DE AGOSTO DEL AÑO 2001
PERDIDA DE INVESTIDURA
CONSEJERO PONENTE: DRA. MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Con el mayor respeto que me merece la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, consigno a continuación las razones por la cuales considero que no debió decretarse la pérdida de la investidura de Congresista de la República al ex senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal.
La decisión de la Sala Plena tuvo como fundamento la configuración de la causal consagrada en el numeral 4º del Artículo 183 de la Constitución Política, que señala: "Los congresistas perderán su investidura: ... 4. Por indebida destinación de dineros públicos.".
Se considera en la sentencia que el demandado no podía autorizar a la señorita Muñoz para que desde el exterior siguiera cumpliendo funciones y que al haberlo hecho:
"Primero. Se causó y prosiguió la destinación indebida de dineros públicos, pues esa autorización de facto recayó sobre propósito contrario al que legal y reglamentariamente se encuentra previsto y Segundo: distorsionó los fines, los cometidos estatales preestablecidos en el ordenamiento jurídico (Constitución, ley y reglamento), al destinar los dineros públicos a actividades y propósitos no autorizados y desconociendo de contera, los procedimientos legales de ordenación del gasto." (pag. 51 de la providencia).
No comparto las anteriores conclusiones, porque a mi juicio la posición de la Sala se basa en que no se probó la prestación del servicio por parte de la funcionaria desde el exterior, ya que de haberlo aceptado, para la Sala se habría cumplido con la función, debiendo solamente analizar la procedencia de la prestación del servicio por fuera de Colombia, aspecto que, a primera vista, no se opone al cumplimiento de la función, pudiéndose presentar a lo máximo, una irregular forma de ordenar el cumplimiento de la misma.
En el presente caso, los dineros públicos girados a favor de la señorita Muñoz, tuvieron como motivo la retribución de los servicios prestados por ella, dadas las labores que realizó durante su estadía en la ciudad de Nueva York, autorizada por el Senador, tal como se desprende de los elementos probatorios allegados al proceso.
Es muy claro el testimonio rendido por el señor Diego Andrés Molano y ofrece para el suscrito la convicción necesaria para considerar que no hubo la indebida destinación de dineros públicos, cuando manifiesta:
"Los trabajos realizados por la señora Muñoz desde Nueva York fueron: la actualización y organización de la base de datos sistematizada; la clasificación y organización del índice del centro de documentación; la preparación del reporte semestral del Senador Hoyos; la preparación del reporte para ser presentado y distribuido en los meses de julio de 1995; el resumen de algunos documentos; y una investigación sobre el funcionamiento de programas de reciclaje para ser aplicados en la oficina".
El hecho de que no existan archivos actuales sobre tales labores y por lo tanto no se hayan podido probar documentalmente, no le resta validez al testimonio ni permite concluir, como lo hace la providencia, que la mencionada funcionaria no haya realizado su labor desde una ciudad distinta a la sede del Congreso. El testimonio de este funcionario debe ser tenido en cuenta, pues su particular situación de ser él quien recibía la información y haberse desempeñado durante el mismo tiempo del Senador, lo convierte, a falta de una prueba directa y ante la ausencia de archivos en el Congreso, en el medio probatorio idóneo, para acreditar el cumplimiento de la función, aunado a la afirmación del demandado.
JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ
fecha: ut supra
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS -Cumplimiento de funciones en el exterior por empleados de UTL / UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO - Cumplimiento de funciones en el exterior
NOTA DE RELATORÍA: Sentencia T-425 de 1992, Corte Constitucional.
SALVAMENTO DE VOTO
Ref. Expediente No.: AC-12546
ACTOR: FRANCISCO JOEL ÁNGEL GÓMEZ
Consejero Ponente Dra. MARIA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Providencia de fecha: 8 de agosto de 2001.
A pesar de que consideré que había razones suficientes para declarar la pérdida de investidura del congresista demandado, decidí salvar mi voto antes que aclararlo, ya que como lo manifesté en la discusión del proyecto de sentencia ante la Sala Plena, en asunto tan delicado que significa la muerte política para quien se impone tan grave sanción, el Consejo de Estado tiene la obligación de señalar con toda claridad las razones de su decisión, a fin de que sus sentencias cumplan la función pedagógica hacia el futuro que están llamadas a cumplir.
I.- El artículo 388 del Reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992) establece que cada congresista contará para el logro de una eficiente labor legislativa con una unidad de trabajo a su servicio, cuyos integrantes serán de libre nombramiento y remoción de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes o del director general del Senado, previa postulación del congresista o vinculados por contrato de prestación de servicios.
En armonía con esta disposición, el artículo 394, numeral 2, literal b del mismo Estatuto señala que los empleados de la unidad de trabajo legislativo son de libre nombramiento y remoción y que mientras se expidan las normas sobre carrera administrativa de la Rama legislativa, se aplicarían las normas generales que rigen para la rama ejecutiva del poder público en lo que sean compatibles.
II. Está probado que la asistente II del congresista demandado que se trasladó al exterior y siguió devengando fue nombrada el 18 de julio de 1994 (hecho probado 2) y se posesionó el 5 de agosto del mismo año (hecho probado 4). Por consiguiente, tenía la condición de empleada pública al servicio del Estado que se hallaba en una situación legal y reglamentaria toda vez que en los términos del artículo 122 de la Carta en Colombia no hay empleo público que no tenga funciones detallada en ley o reglamento
III.- El punto central de la controversia consiste en definir si un empleado público al servicio de una unidad de trabajo legislativo de un congresista, podía válidamente cumplir sus funciones fuera del territorio nacional.
Para absolver este interrogante es necesario acudir a las normas generales de la función pública, según las cuales la situación administrativa denominada comisión de servicios consiste en el ejercicio temporal de las funciones propias del cargo en lugar diferente a la sede habitual de su trabajo, por disposición de autoridad competente. (art. 75 Decreto Reglamentario 1950 de 1973).
Tales comisiones deben conferirse mediante acto administrativo, no pueden exceder de 30 días y son prorrogables por 30 días más (art. 65 Decreto-ley 1042 de 1978). Las comisiones de servicios al exterior sólo están previstas para la realización de estudios (art. 8 Decreto 1666 de 1991).
Cabe destacar a simple título ilustrativo que la mesa directiva de la Cámara de Representantes mediante resolución MD-0975 de 1995 y con fundamento en el art. 6 de la ley 185 del mismo añ, al establecer el Estatuto de Administración de personal para los servidores públicos de esa Corporación, señaló en el art. 139 que las comisiones de servicio al exterior exclusivamente las confiere la Cámara de Representantes en pleno, disposición que está en consonancia con lo dispuesto por el art. 136 numeral 6 de la Constitución en cuanto señala que corresponde a cada cámara autorizar viajes al exterior con dineros del erario para cumplir misiones específicas, aprobados por lo menos por las tres cuartas partes de sus miembros.
En tales condiciones, resulta impertinente la referencia al artículo 385 del reglamento del Congreso que se hace en la sentencia de la cual me separo, en cuanto exige concepto previo de la Junta de Personal para definir la dependencia donde los empleados deben prestar el servicio, ya que la norma se refiere a los empleados de la planta de personal creada en la citada ley por el art. 383, pero no a los integrantes de la unidad de trabajo legislativo creada por el art. 388 del mismo estatuto, modificado por el art. 1 de la ley 186 de 1995.
También resultaba impertinente la referencia al art. 84 de la Constitución, según el cual
"Cuando un derecho o una actividad hayan sido reglamentados de manera general, las autoridades públicas no podrán establecer ni exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio."
Como lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia T-425 del 24 de junio de 1992 al definir el alcance de este precepto,
"Entre las distintas formas de defensa de los derechos y actividades que desarrolla el grupo social esta la prohibición contenida en el artículo 84 en el sentido de que cuando determinada actividad o derecho haya sido reglamentado de manera general, las autoridades no podrán exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio. De igual manera el artículo 333 en armonía con el texto citado dispuso, en relación con la actividad económica y la iniciativa privada, que ellas son libres dentro de los límites del bien común y que "para su ejercicio, nadie podrá exigir permisos previos ni requisitos sin autorización de la ley"-"
Estas son, en síntesis, las razones que me llevaron a separarme de la sentencia proferida en este proceso.
Con todo respeto,
RICARDO HOYOS DUQUE
Fecha ut supra.
INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Alcance de la causal / UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO - Desempeño de labor en el exterior de empleado de UTL
ACLARACIÓN DE VOTO
Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil uno (2001)
REF: EXPEDIENTE No. AC-12546
PERDIDA DE INVESTIDURA DE SENADOR
LUIS ALFONSO HOYOS ARISTIZABAL
ACTOR: FRANCISCO JOEL ÁNGEL GÓMEZ
Aún cuando voté afirmativamente la sentencia por la cual se decretó la pérdida de investidura de congresista del señor Luis Alfonso Hoyos Aristizabal, porque las pruebas que obraron en el proceso demostraron que la conducta del ex senador sí fue constitutiva de indebida destinación de dineros públicos, con el debido respeto me permito aclarar mi voto, en los siguientes términos:
La providencia se bien hizo un análisis cuidadoso de las pruebas recaudadas para examinar la conducta del encartado, restringió la precisión que, respecto a esta causal de "indebida destinación de dineros público", ha hecho la Sala en casos similares al asunto que fue objeto de examen.
En efecto ha dicho esta Corporación que
"...los miembros de la unidad de Trabajo Legislativo de un Congresista puede desempeñar su labor no solo fuera de las oficinas del Congreso sino fuera de Bogotá, y generalmente en las regiones de donde es oriundo el parlamentario, al servicio de las gentes que más próximamente éste representa en el Congreso." (subraya fuera del texto).
Sin embargo, el fallo objeto de mi aclaración limitó al anterior lineamiento jurisprudencial, ya que señaló en la parte motiva que aún en el evento de haberse demostrado los trabajos por parte de la Asistente del ex-congresista, tal circunstancia no podría tener incidencia en su conducta, pues dichos trabajos no habían sido ejecutados dentro del territorio colombiano, premisa que lleva a confusión respecto del alcance de la causal y de las normas que rigen la función pública, como quiera que bien pueden los funcionarios públicos que pertenecen a la Unidad Legislativa, calidad que ostentaba la Asistente del Congresista, encontrarse en comisión de servicios en el exterior, para ejerce temporalmente las funciones propias de su cargo, siempre y cuando, para efectos de dicha comisión, se hubiere acreditado previamente que ésta obedece única y exclusivamente a necesidades del buen servicio, y no a razones de índole personal, como aconteció en el caso en estudio, en donde los diferentes testimonios señalan que la señorita Martha Cecilia Muñoz se encontraba atravesando por una grave crisis e inestabilidad emocional, debido a un problema doméstico y personal, razones que la obligarían a presentar renuncia del cargo (se destaca.)
El anterior punto, en mi sentir, constituía la columna vertebral a dilucidar en el caso objeto de estudio, pues si lo que se alegaba era el cumplimiento de las funciones de la Asistente del Congresista desde el exterior, era imperioso que se acreditara la existencia de la comisión de servicios autorizada por el organismo competente. En esa medida, al no encontrarse probado que la funcionaria se encontraba en esa situación administrativa, mal podía el ex – senador demandado certificar el cumplimiento de las labores de la empleada a su cargo, por no existir una razón legal válida para autorizar tales emolumentos. Como la situación que se presentó en el proceso se dio bajo este supuesto fáctico equivocado, se presenta la indebida destinación de dineros públicos, ya que fueron autorizados, por parte del Congresista, recursos del estado para fines no previsto en la Ley.
A mi modo de ver, esa precisión era necesaria, y de allí mi aclaración de voto, pues, en conclusión, los Congresistas bien pueden disponer que los miembros de su unidad legislativa desarrollen labores que consideren importantes y necesarias para el desempeño de su tarea legislativa, pero siempre y cuando esté plenamente acreditado que la autorización del desplazamiento obedeció a razones de buen servicio, y que medió comisión legalmente conferida si tales funciones se van a desarrollar en el exterior.
De otra parte, la sentencia invoca el artículo 84 de la Carta Política para explicar las diferentes situaciones administrativas de los empleados públicos, cuando dicho precepto no tiene el alcance que se le dio en el fallo, pues su ubicación dentro de la Carta Política está como parte del catálogo de mecanismos orientados a la protección y efectividad de los derechos de los asociados, siendo, precisamente, uno de ellos, la prohibición contenida en el dicho artículo 84 que prescribe que cuando determinada actividad o derecho haya sido reglamentado de manera general, las autoridades no podrán exigir permisos, licencias o requisitos adicionales para su ejercicio.
La protección que contempla el precitado artículo 84 de la Carta Política, apunta al destinatario de ésta, que no es otro que el grupo social, y no a la responsabilidad de los servidores públicos por infringir la Constitución y las leyes, pues esta obligación está consagrada en el artículo 6! De la norma superior; por ello, teleológicamente no puede ser el artículo 84 la causa de las reglas que gobiernan las situaciones administrativas de servicio en que pueden encontrarse los empleados públicos.
Finalmente al prosperar el cargo de indebida destinación de dineros públicos, quedaba la Sala relevada de examinar la otra de las censuras formuladas.
En los anteriores términos dejo aclarado mi voto,
ANA MARGARITA OLAYA FORERO
Consejera
INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Sitio de prestación de servicios de sus empleados
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Bogotá D. C., veintidós (22) de agosto de dos mil uno (2001)
REF: Expediente No. AC-12546
ACTOR. FRANCISO JOEL ANGEL GOMEZ
SALVAMENTO DE VOTO
Con todo respeto por la decisión mayoritaria, consigno a continuación las razones que me condujeron a discrepar de la misma, pues, en mi sentir, no debió prosperar la solicitud de pérdida de la investidura de congresista, formulada en contra del exsenador Luis Alfonso Hoyos Aristizabal.
De acuerdo con la síntesis del fallo,
"De todo lo estudiado se puede colegir que las conductas precisadas y comprobadas del excongresista Hoyos Aristizabal si son constitutivas de indebida destinación de dineros públicos porque al autorizar de hecho, sin competencia…
"Primero: se causó y prosiguió la destinación indebida de dineros públicos, pues esa autorización de facto recayó sobre propósito al que legal y reglamentariamente se encuentra previsto y
Segundo: distorsionó los fines, los cometidos estatales preestablecidos en el ordenamiento jurídico (Constitución, ley y reglamento), al destinar los dineros públicos a actividades y propósitos no autorizados y desconociendo de contera, los procedimientos legales de ordenación del gasto." (pág. 49)
En resumen, el problema consistió en que el Dr. Hoyos, siendo senador, nombró a Martha Cecilia Muñoz como asistente grado II de la unidad de trabajo legislativo (UTL) correspondiente a su Despacho, la autorizó para ejercer sus funciones desde la ciudad de Nueva York entre los meses de febrero y julio de 1.995 y, por consiguiente, expidió en su favor las certificaciones necesarias para la obtención de su salario.
Con tal conducta, la Sala encontró configurada la causal de pérdida de investidura de los congresistas prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la C.P., es decir, la indebida destinación de dineros públicos.
Para tal fin, estimó que los asistentes de las UTL forman parte, con los asesores, de la planta de personal de las mismas, y que, de acuerdo con el artículo 385 de la ley 5ª de 1.992 y de la resolución 237 de 1.992, expedida por el Senado, deben prestar sus servicios "en las dependencias donde fueron nombrados o donde las necesidades del servicio así lo exijan previo concepto de la junta de personal." De las mismas normas dedujo las posibles situaciones administrativas en que podría encontrarse uno de tales empleados, y concluyó que la autorización que impartiera el senador a su asistente, no estaba permitida en la aludida reglamentación, circunstancia que "hace visible" que "fueron el interés y la necesidad individuales de la empleada las que suscitaron la autorización de hecho…"
Estimó no probados los trabajos que, según uno de los testigos, la funcionaria desarrolló desde el exterior y agregó que, incluso si lo estuviesen, la causal estaría, de todas maneras, configurada, por cuanto el congresista "…no tenía competencia para autorizar a la señorita Muñoz para que desde el exterior siguiera cumpliendo funciones y además porque certificó su trabajo en situación de irregularidad."
Mi opinión personal es que la conducta descrita, incluso en el evento de constituir una irregularidad administrativa, no configura la causal de indebida destinación de dineros públicos.
En efecto, según lo ha clarificado la jurisprudencia de la Sala Plena y lo recuerda el fallo del cual discrepo (cito el propio fallo) :
"son supuestos jurídicos de hecho para la configuración de la causal, que se demuestre concurrentemente que el Congresista en su condición de servidor público, incurrió en alguna de las siguientes conductas:
distorsionó o cambió los fines y cometidos estatales consagrados en la Constitución, la ley o el reglamento;
destinó los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados o a otros si autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados;
aplicó los recursos o materias prohibidas, no necesarias o injustificadas;
persiguió la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; y/o
pretendió derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas" (pág. 39).
Ninguna de estas posibilidades se realiza en la conducta observada por el exsenador Hoyos, la cual, repito, aún si se catalogara de irregular, está muy lejos de configurar la causal invocada por el demandante y retenida por la Sala.
Lo único que se podía deducir de cuanto aparece probado en el proceso es que el doctor Hoyos, siendo senador, y sin que resultara evidente su competencia para ello, autorizó a su asistente para continuar cumpliendo sus funciones, en tanto integrante de la UTL, desde la ciudad de Nueva York.
Hay más : todo indica que ni el Senado en pleno, ni su mesa directiva han establecido las funciones que corresponden a los asistentes y asesores de las UTL; tal circunstancia, sin duda, merece un llamado de atención, pues está desconociendo la prescripción del art. 122, de la C. P. y dejando estas entidades, tan importantes en su concepción para el trabajo legislativo, a la libérrima voluntad de los congresistas, contrariando su finalidad; empero, para el caso concreto, no queda alternativa distinta de atenerse a las funciones que le señala el congresista quien, por lo tanto, será el único funcionario capaz de establecerlas y certificarlas.
De otra parte, estoy seguro de que el artículo 385 de la ley 5ª. De 1.992, no es aplicable a este caso, pues la cita que hace el fallo de su inciso segundo es sólo parcial; el texto íntegro de la parte pertinente establece :
"Los empleados de la planta de personal señalados en el articulado de esta ley prestarán sus servicios en las dependencias donde fueron nombrados, o donde las necesidades del servicio así lo exijan previo concepto de la junta de personal, pero no podrán hacerlo en las oficinas de los Congresistas." (subrayo)
Como se puede deducir de la simple lectura del texto legal, el precepto alude a los empleados de planta de cada una de las cámaras (arts. 381 y ss. De la misma ley) y no a los integrantes de las UTL (art. 388 ibidem modificado por el art. 1º de la ley 186 de 1.995), porque sería completamente irracional que a estos últimos se les prohibiera trabajar en la oficina del congresista.
Vistas así las cosas, pareciera que la Sala se atuvo a la definición que trae el fallo de la acción de pérdida de investidura como de "naturaleza….política" (pgs.20), definición que definitivamente no comparto, pues creo, con la Corte Constitucional, que se trata de una acción que genera un proceso jurisdiccional disciplinario y que acarrea responsabilidad política, en cuanto compromete derechos relativos a esa esfera (derecho a ser elegido), y que, por consiguiente, está sometida estrictamente a normas legales preexistentes y a la garantía del debido proceso.
Respetuosamente,
ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ ENRIQUEZ
UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO - Sitio de prestación de servicios de sus empleados / INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS
INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PÚBLICOS - Inexistencia de ley preexistente al acto imputado
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejera Ponente: MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ
Bogotá, D. C., treinta (30) de agosto de dos mil uno (2.001).
Actor: FRANCISCO JOEL ÁNGEL GÓMEZ
Referencia: Radicación interna AC-12.546. Solicitud de pérdida de la investidura de congresista del ex-Senador LUIS ALFONSO HOYOS ARISTIZÁBAL
SALVAMENTO DE VOTO
Mediante sentencia de 8 del mes y año que corren se decretó la pérdida de la investidura de congresista del ex-Senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal, a quien se encontró responsable de indebida destinación de dineros públicos.
Nos separan de la sentencia las siguientes razones:
I.
Dijo el demandante que la señora Martha Cecilia Muñoz Giraldo se encontraba vinculada a la unidad de trabajo legislativo del Senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal en calidad de asistente, no de asesora, lo que indicaba que su trabajo era "fundamentalmente material", que por ello "debía cumplirse dentro del país, pues no es pensable que una mecanógrafa, asistente, o auxiliar técnica, cumpliera funciones operativas a miles de kilómetros de distancia del territorio colombiano"; y que, no obstante, salió del territorio nacional el 25 de febrero de 1.995 y permaneció fuera del país durante varios meses, tiempo durante el cual el Senador Hoyos Aristizábal "certificó que la citada funcionaria había laborado normalmente, requisito que se exige para que la oficina de pagaduría cancele los salarios y prestaciones correspondientes".
Es ese el cargo de indebida destinación de dineros públicos (contenido en los numerales 2, 3, 4 y 7, inciso segundo, del capítulo de hechos de la demanda).
Otro cargo, el de violación del régimen de incompatibilidades por gestionar en nombre ajeno asunto ante entidades públicas, fue desestimado.
Pues bien, según fue dispuesto en el artículo 388 de la ley 5.ª de 1.992 -o reglamento del Congreso, del Senado y de la Cámara- cada congresista contaría, para el logro de una eficiente labor legislativa, con una unidad de trabajo a su servicio, integrada por no más de seis empleados o contratistas denominados asistentes (I a V) o asesores (I a VIII); los primeros, los asistentes, son siempre empleados públicos, los asesores pueden ser vinculados también mediante contrato de prestación de servicios.
Ese artículo fue modificado por el artículo 1.º de la ley 186 de 1.995, en el sentido de que la planta de personal estaría integrada por no más de 10 empleados o contratistas, asistentes (I a V) o asesores (I a VIII).
Las funciones de los miembros de las unidades de trabajo legislativo, asistentes o asesores, están en el logro de una eficiente labor legislativa del congresista, a su servicio, pero las funciones de los asistentes no fueron específicamente señaladas en la ley, de manera que serían los senadores quienes, de acuerdo con las labores que debían cumplir, las señalaran en cada caso.
Se advierte que mediante los artículos 144 y 145 de la resolución 237 de 16 de julio de 1.992 dictada por la Mesa Directiva del Senado, "por la cual se establece el régimen de administración de personal del Senado de la República" –que según lo dispuesto en su artículo 202 rige desde su expedición–, se asignaron funciones a los asesores I y I
.
Y que posteriormente, en el artículo 42 de la resolución MD-975 de 28 de junio de 1.995 dictada por la Mesa Directiva de la Cámara, "por la cual se establece el estatuto de administración de personal para los servidores públicos de la honorable Cámara de Representantes" –vigente a partir del 20 de julio según lo dispuesto en su artículo 195–, se señaló como función propia de los asesores de las unidades de trabajo legislativo la de "mantener permanente asesoría, dentro de su formación profesional, al representante a la Cámara para el logro de una eficiente labor legislativa", y de los asistentes se dijo que se trataba de "un cargo de asistencia permanente en todas las actividades de índole administrativa y legislativa.
Entonces, no es verdad que la señora Muñoz Giraldo debiera cumplir su trabajo dentro del país, o por lo menos no es verdad por la razón aducida por el demandante, esto es, porque se trataba de un trabajo "fundamentalmente material" habida cuenta de su calidad asistente, pues ninguna disposición así lo establecía.
II.
En el artículo 369 de la ley 5.ª de 1.992 se estableció la planta de personal del Senado de la República, y en el artículo 383 la de la Cámara de Representantes, en los que están dados los nombres de cada cargo, sus grados, el número de cargos y la dependencia a que pertenecen.
Distinta de las anteriores son las plantas de personal de las unidades de trabajo legislativo de los congresistas, establecidas en el artículo 388 de la misma ley, modificado por el artículo 1.º de la ley 186 de 1.995, integrada por asistentes o asesores, ya se dijo.
El artículo 385, inciso segundo, de la ley 5.ª de 1.992, parcialmente transcrito en la sentencia, dice así:
"ARTÍCULO 385. Vinculación laboral en la nueva organización. [...].
Los empleados de la planta de personal señalados en el articulado de esta ley prestarán sus servicios en las dependencias donde fueron nombrados, o donde las necesidades del servicio así lo exijan previo concepto de la Junta de Personal, pero no podrán hacerlo en las oficinas de los congresistas. [...]".
Se dijo en la sentencia, entonces, que, conforme a lo establecido en el artículo 385 de la ley 5.ª de 1.992, los empleados de libre nombramiento y remoción de las unidades de trabajo legislativo del Senado debían prestar sus servicios en las dependencias donde fueron nombrados o donde las necesidades del servicio lo exigieran, previo concepto de la junta de personal. Y se concluyó: "Ninguna de estas dos situaciones se hicieron presentes en los hechos mencionados, acaecidos entre febrero y julio de 1.995".
Pero ese artículo -no obstante la referencia genérica a los empleados "de la planta de personal señalados en el artículado de esta ley"- no es aplicable a los empleados de las plantas de personal de las unidades de trabajo legislativo, sino a los de las plantas de personal del Senado y de la Cámara.
Esto es, que los empleados de las plantas de personal del Senado y de la Cámara prestarán sus servicios en las dependencias para las que fueron nombrados o donde las necesidades del servicio así lo exijan, previo concepto de la junta de personal, pero no pueden prestar sus servicios en las oficinas de los congresistas. Así, por ejemplo, según el artículo 369 de la ley 5.ª de 1.992 la Presidencia del Senado dispone de un secretario privado, grado 9; un profesional universitario, grado 6; una secretaria ejecutiva, grado 5; una mecanógrafa, grado 3, una recepcionista, grado 4, dos conductores, grado 2; dos porteros, grado 1, y un mensajero, grado 1. Ninguno de esos empleados puede prestar sus servicios en dependencias distintas, por ejemplo, en la Oficina de Protocolo, o la de Información y Prensa, o la Primera o Segunda Vicepresidencias, salvo por necesidades del servicio y previo concepto de la Junta de Personal, pero en ningún caso en las oficinas de los congresistas.
La prohibición de prestar servicios en las oficinas de los congresistas -es obvio- solo puede comprender a los empleados de las plantas de personal del Senado y de la Cámara, a quienes se refiere la norma, no a los empleados de las unidades de trabajo legislativo de los congresistas.
Es así que en el artículo 7.º de la resolución 237 de 16 de julio de 1.992 dictada por la Mesa Directiva del Senado, se estableció:
"ARTÍCULO 7.º [...].
De conformidad a lo señalado por la ley 5.ª de 1.992, los empleados de la planta de personal del Senado, prestarán sus servicios en las dependencias donde fueron nombrados. o donde las necesidades del servicio así lo exijan, previo concepto de la junta de personal, pero no podrán hacerlo en las oficinas de los congresistas [...]".
La expresión "pero no podrán hacerlo en las oficinas de los congresistas" -necesaria para el entendimiento adecuado del artículo 385, inciso segundo, de la ley 5.ª de 1.992- no fue transcrita en la sentencia.
Precisamente porque el artículo 385 de la ley 5.ª de 1.992 no es aplicable a los empleados de las unidades de trabajo legislativo, la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, mediante el artículo 88 de la resolución MD-975 de 28 de junio de 1.995, pudo disponer que los asistentes y asesores de las unidades de trabajo legislativo cumplirían la jornada de trabajo en el lugar en que los representantes les indicaran. Y así lo dijo también el Consejo de Estado, primero en sentencia de 19 de febrero de 2.00
y después en sentencia de 6 de marzo del mismo añ.
Derivar de la pretendida violación del artículo 385, inciso segundo, de la ley 5.ª de 1.992 -que es disposición inaplicable al caso-, la indebida destinación de dineros públicos que se imputó al acusado, es un desatino.
III.
Se dijo en la sentencia que las situaciones administrativas en que podían encontrarse los empleados del Senado fueron reglamentadas mediante la resolución 237 de 16 de julio de 1.992; que "ellas solo podían conferirse o reconocerse de acuerdo con sus previsiones"; y que, según lo establecido en el artículo 43 de esa resolución, tales situaciones administrativas son: en servicio activo, en licencia, en permiso, en comisión, ejerciendo las funciones de otro empleo por encargo, o suspendido.
Y que el entonces Senador Hoyos Aristizábal autorizó a la señora Muñoz Giraldo para que desde la ciudad de Nueva York continuara en el desempeño de funciones, y que esa autorización no está permitida en la reglamentación.
Pero, ¿por qué se trataba de una autorización no permitida en la reglamentación? O, en términos del artículo 29 constitucional, ¿cuál la ley preexistente al acto que se imputó al Senador Hoyos Aristizábal con arreglo a la cual juzgarlo? El asunto no fue explicado, y se dijo, simplemente, que se trataba de una autorización no permitida en la reglamentación, de la que solo se hizo referencia al artículo 43 de la resolución 237 de 16 de julio de 1.992, en que se encuentran señaladas las situaciones administrativas, y del cual no puede concluirse, a humo de pajas, que la reglamentación no permitía la autorización que fue dada a la señora Giraldo Muñoz por el Senador Hoyos Aristizábal.
Además, se dijo en la sentencia que el desempeño laboral de los servidores del Estado colombiano debía cumplirse desde su territorio, salvo los casos especiales señalados en la Constitución y en la ley.
Pero, ¿qué disposición constitucional, legal o reglamentaria prohíbe a los empleados públicos el cumplimiento de funciones fuera del territorio colombiano? O, en términos del artículo 29 constitucional, ¿cuál la ley preexistente al acto que se imputó al Senador Hoyos Aristizábal con arreglo a la cual juzgarlo?
IV.
La sentencia encontró probado el cargo de indebida destinación de dineros públicos, aunque por hechos distintos de los aducidos por el demandante.
En efecto, dijo el demandante que la señora Martha Cecilia Muñoz Giraldo ocupaba el cargo de asistente, no de asesora, de la unidad de trabajo legislativo del Senador Luis Alfonso Hoyos Aristizábal, y que por ello su trabajo debía cumplirse dentro del país, porque el trabajo de los asistentes es "fundamentalmente material".
Pero los hechos en que el Consejo de Estado encontró cumplida la indebida destinación de dineros públicos fueron básicamente otros, a saber: (i) que según el artículo 385 de la ley 5.ª de 1.992 los empleados de las unidades de trabajo legislativo debían prestar sus servicios en las dependencias donde fueron nombrados o donde las necesidades del servicio lo exigieran, previo concepto de la junta de personal, y que no se dio cumplimiento a ese artículo; (ii) que la resolución 237 de 16 de julio de 1.992 dictada por la mesa directiva del Senado no permitía la autorización dada por el Senador Hoyos Aristizábal a la señora Muñoz Giraldo, y (iii) que el desempeño laboral de los servidores del Estado debía cumplirse desde su territorio.
Hemos dicho repetidamente que la acusación -que debe formularse en términos precisos, idóneos para denotar exactamente el hecho atribuido- circunscribe el objeto del juicio y de la sentencia que le ponga fin.
No se duda de que la sentencia debe ser congruente con la acusación, es decir, que el acusado solo podría ser condenado por los hechos que le fueron precisamente imputados o, también, absuelto solo de esos mismos hechos.
El principio de la congruencia es "principio normativo que exige identidad jurídica entre lo resuelto, en cualquier sentido, por el juez en la sentencia y las pretensiones y excepciones planteadas por las partes […] y entre la sentencia y las imputaciones formuladas al procesado y las defensas formuladas por este contra tales imputaciones; en todos los procesos, también, entre la sentencia y lo ordenado por la ley que sea resuelto de oficio por el juzgador", principio de extraordinaria importancia, pues se liga íntimamente al derecho constitucional de defensa, que exige que el demandado o acusado "en cualquier clase de proceso conozca las pretensiones que contra él o frente a él se han formulado, por lo que la violación de la congruencia implica la de aquel derecho; la actividad probatoria, las excepciones o simples defensas y las alegaciones, se orientan lógicamente por las pretensiones, imputaciones, excepciones y defensas formuladas en el proceso
.
Es que, según el artículo 29 de la Constitución, el respeto a los derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso exige que el demandado o acusado conozca el acto que se le impute y que se observe la plenitud de las formas propias de cada juicio.
Así, según lo establecido en el artículo 4.º de la ley 144 de 1.994, la solicitud de pérdida de investidura, o sea la acusación -que eso es, y así también la denomina la ley-, dirigida contra un congresista, debe contener la invocación de la causal correspondiente y su debida explicación, que es el señalamiento concreto de los hechos de que resulta y el concepto en que esos hechos constituyen la causal de pérdida de investidura invocada.
Y según el artículo 9.º de la misma ley el congresista acusado dispone de tres días contados a partir de la notificación del auto admisorio para referirse por escrito a lo expuesto en la solicitud y pedir o aportar las pruebas que estime conducentes.
La sentencia que finalmente se dicte, entonces, debe ser congruente con la acusación, que delimita la materia sobre la que ha de hacerse el juzgamiento, esto es, que el acusado solo podría ser condenado en tanto autor responsable de los hechos que le fueron precisamente imputados o, también, absuelto solo de esos mismos hechos.
No puede el Consejo de Estado en el curso del juicio mudar los hechos en que se basa la acusación, que, en lo que corresponde, es intangible. En ello van envueltos el debido proceso y el derecho de defensa del imputado, que no puede ser sorprendido con decisiones extrañas a los hechos de que se le acuse.
Pero los hechos en que se encontró cumplida la indebida destinación de dineros públicos, fueron distintos de los planteados por el demandante.
V.
Son las anteriores, fundamentalmente, las razones de nuestra discrepancia, que por ello votamos contra el proyecto con base en el cual, finalmente, se dictó la sentencia de 8 de agosto de 2.001.
MARIO ALARIO MÉNDEZ CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
INDEBIDA DESTINACIÓN DE DINEROS PUBLICOS
chavarro
