Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente AC12340 de 2001

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia porque no se dio indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Improcedencia de la pérdida de investidura porque senador carecía de competencia para disponer de dineros públicos / PUBLICACION DE LIBRO - Contrato interadministrativo entre el senado y la Imprenta Nacional

Dentro de las competencias del Congresista encartado no está la de disponer de dineros públicos, por tanto mal podría imputársele la causal anotada ya que quien carece de esa disposición no podrá destinarlos indebidamente. De haberse cometido irregularidades en la celebración del contrato anotado o de haber servido ella para destinar indebidamente los fondos públicos quienes tendrían que soportar las consecuencias disciplinarias administrativas y penales serían los partícipes de la actividad contractual. En otras palabras, no es posible que el demandado, quien carece de competencias en materia de contratación y en consecuencia no interviene en tales procesos, como quedó demostrado, llegue a transgredir las normas rectoras de tal actividad.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Procedencia de multa frente al demandante / TEMERIDAD O MALA FE - Procedencia de imposición de multa / RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DEL DEMANDANTE - Actuación temeraria y de mala fe

El apoderado del Congresista demandado solicita dar aplicación al artículo 73 del Código de Procedimiento Civil, relativo a la responsabilidad patrimonial de los demandantes por la actuación temeraria y de mala fe, imponiéndole la multa, sin perjuicio de la acción disciplinaria. Lo expuesto pone en evidencia la conducta temeraria que observó el señor SÁNCHEZ ALSINA al presentar la solicitud de pérdida de investidura del Senador de la República JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS, pues a pesar de ostentar la calidad de abogado, consciente de la responsabilidad que el ejercicio de la profesión demanda, sin ninguna consideración por el derroche jurisdiccional que implica el trámite del proceso, se arriesgó a instaurar la solicitud de pérdida de investidura, con base en razones sin ningún fundamento, haciendo afirmaciones totalmente apartadas de la realidad. El Código de Procedimiento Civil prevé que ha existido temeridad o mala fe cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, y ordena al juez imponer multa al responsable, de diez a veinte salarios mínimos mensuales (arts. 73 y 74).  Es por lo anterior, que el demandante se hace acreedor a ella. Igualmente , el artículo 13 de la Ley 144 de 1994 ordena que cuando el Consejo de Estado advierta temeridad o mala fe en la acusación, la sentencia ordenará que se compulsen copias de toda la actuación a las autoridades competentes para la investigación y sanciones correspondientes. En consecuencia, la Sala impondrá multa al actor responsable de la conducta temeraria, en el equivalente a 20 salarios mínimos mensuales y ordenará que se compulsen copias de la actuación al Consejo Superior de la Judicatura.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO

Bogotá, D.C.,  veinte (20) de febrero de dos mil uno (2001).

Radicación número: AC-12340

Actor:  EMILIO SÁNCHEZ ALSINA

Demandado: JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.

Decide la Sala la solicitud de pérdida de investidura del Senador de la República JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.

A N T E C E D E N T E S

El ciudadano EMILIO SÁNCHEZ ALSINA, solicita se declare la pérdida de investidura del Senador de la República JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.  Manifiesta que éste fue elegido para el período constitucional 1998-2002 y que incurrió en la causal contemplada en el numeral 4º del artículo 183 de la C.N., es decir, en indebida destinación de dineros públicos.

Fundamenta su afirmación en que el Senador "…publicó con dineros del Estado el libro titulado A UN AÑO DEL CAMBIO" en el mes de diciembre de 1999.  En la edición del mencionado libro aparece como editor el Senado de la República y como compiladora y editora la señora IRINA ARANGO.

Igualmente, asevera que el contrato celebrado para la publicación del citado libro, así como los gastos que ocasionó su edición, no se realizaron conforme los requerimientos de orden legal y constitucional, habiéndose desconocido el proceso de selección objetiva, teniéndose como único criterio el favoritismo político.

Dicho libro, no guarda relación alguna con las apremiantes necesidades del país, su contenido es tan sólo una compilación de escritos publicados en los diarios "EL ESPECTADOR" y "LA OPINIÓN" de Cúcuta, Norte de Santander.  Al parecer uno de estos diarios le cancelaba dinero por sus columnas, con lo cual el demandado ganaba, según lo dicho por el actor, "por punta y punta", ya que al beneficio directo con dicha publicación, se le agregan las erogaciones dejadas de hacer por éste y realizadas por el tesoro público por concepto de honorarios cancelados a la compiladora y editora del texto.

Bajo el acápite "RESPONSABILIDAD DEL DEMANDADO" expresa que, JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS "incidió" para que la Mesa Directiva del Senado de la República, o el Director Administrativo autorizara la publicación, así como el pago de emolumentos del Estado a favor de IRINA ARANGO, sin tener contrato de derechos de autor con el Senado de la República.

Considera que la conducta de dicho Congresista fue determinante en tal contratación habiendo servido como medio para desviar los dineros públicos, pues a sabiendas de la existencia de normas legales que impedían la publicación del libro, no hizo nada por evitarlo, sino que, por el contrario, fue el gestor del proyecto, inmiscuyéndose de manera tal que obtuvo el resultado buscado cual fue la edición del libro con el menoscabo patrimonial estatal.

En su sentir, la conducta del Senador es contraria a la siguiente normatividad:

1. Ley 80 de 1993, artículos 7. 12, 24, 25 ordinal 7º, 26, 29 y 30 numeral primero, inciso segundo.
2. Decreto 1737 de 1998, modificado por el artículo 4º del Decreto 2209 de 1998.
3. Ley 200 de 1995, arts. 40, 18, 23 y 24.
4. C.N., art. 209.-

1. Contestación de la demanda:  Dentro de la oportunidad procesal, el Congresista demandado se notificó personalmente de la providencia mediante la cual se admitió la solicitud, constituyó apoderado quien contestó la demanda y se opuso a la prosperidad de la pretensión para lo cual expuso las razones que a continuación se resumen:
2. Expresa que la solicitud de pérdida de investidura carece de fundamento fáctico y jurídico, pues no es cierto que el Senador "publicó" dicho libro, puesto que la decisión fue adoptada por la Plenaria del Senado al aprobar una proposición presentada por la Senadora VIVIANE MORALES.
3. No es cierto que el contrato en mención se hubiese celebrado sin discusión, pues fue la propia Plenaria del Senado, una vez sometida a consideración la proposición, la que aprobó su publicación;  tampoco es verdad que se hubiesen desconocido normas de austeridad, puesto que las normas que invoca el actor no prohiben la publicación de libros, la selección objetiva se predica de la manera de escoger al contratista y esta no opera cuando se trata de edición de libros, el favoritismo político es una apreciación subjetiva del demandante.
4. Es una falacia del actor afirmar que la publicación del libro o de las columnas periodísticas procuraron beneficios económicos a su autor o a la persona que actuó como compiladora.
5. A continuación se refiere al contenido de cada una de las disposiciones legales y constitucionales invocadas en la solicitud para explicar por qué no han sido infringidas por el Senador demandado.
6. PRUEBAS:
7. Dentro de la oportunidad prevista en la Ley 144 de 1994 se decretaron y practicaron las pruebas pedidas por el demandante, por el apoderado del Senador demandado y por la Procuradora Delegada ante el Consejo de Estado.
8. AUDIENCIA PÚBLICA.
9. En esta oportunidad las partes acudieron como lo ordena la ley.  El acta correspondiente obra a folios 162 y siguientes.  El actor intervino para reiterar los planteamientos formulados en la solicitud.  No presentó resumen escrito de su intervención.
10. La Procuradora Sexta Delegada ante el Consejo de Estado, solicita mantener la investidura del Congresista que ostenta el Senador JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS, por considerar que no se presenta ningún elemento que estructure el concepto de "Indebida destinación de dineros públicos".  En esencia, expone la siguiente argumentación:
11. Según la definición que da la expresión "indebida destinación de dineros públicos" expone el Consejo de Estado, el Congresista incurre en aquella irregularidad cuando directamente, "al ejercer las competencias de que ha sido investido hubiera distorsionado o cambiado los fines y cometidos estatales consagrados en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales sí se encuentran asignados.".
12. Al Congresista JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS, no se le ha asignado, en el Senado, la competencia o facultad para disponer de dineros públicos o para destinarlos a determinados fines.
13. De otro lado, se advierte que el demandante también afirma que el Congresista "con su conducta incidió para que la Mesa Directiva del Senado de la República o el Director Administrativo de la Corporación autorizaran la publicación " del libro; el demandante tal vez quiso decir que el Congresista JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS "indujo" a la Mesa Directiva del Senado o al Director Administrativo a destinar dineros públicos a fines no previstos por la ley, pero se repite, según la definición del Consejo de Estado, la causal no se configura cuando se sugiere o se induce a otro a destinar indebidamente dineros públicos.
14. La autorización para publicar el libro "A UN AÑO DEL CAMBIO" y de satisfacer, con dineros públicos, los costos de esa publicación, no la tomó el Senador JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS sino la Plenaria del Senado, según consta en la Gaceta del Congreso No. 321 del 21 de septiembre de 1999.
15. Igualmente, de las pruebas aportadas se observa además, que el Senador Cristo Bustos no intervino en la celebración del contrato para la publicación del libro, ese contrato lo celebraron los señores ELÍAS SALOMÓN SALES DACCARET, Director General Administrativo del Senado y EDUARDO DE JESÚS CAMPO SOTO, en representación de la Imprenta Nacional de Colombia.
16. Por otra parte, se advierte que en ese contrato de prestación de servicios No. 0-086-0-99 de 1999, no se hace alusión a la publicación de la obra "A UN AÑO DEL CAMBIO, cuyo autor es el doctor JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS, sino a la elaboración de dos mil (2.000) ejemplares de "un libro" de las características y especificaciones técnicas descritas en la oferta No. 76739 de 1999".
17. Así pues, no se ve cómo haber violado el congresista JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS, los artículos 7 (el cual se refiere a los consorcios y uniones temporales), 12 (el que regula la delegación para contratar), 24 (el cual establece los diferentes elementos que integran el principio de transparencia), 25 (el cual establece los diferentes elementos que integran el principio de economía) y 30, num. 1º, inciso 2º (el cual consagra la estructura de los procedimientos de selección) de la Ley 80 de 1993 (Estatuto General de la Contratación de la Administración Pública);  si él no celebró ningún contrato administrativo.
18. Tampoco se ve cómo pudo haber violado las disposiciones del artículo 8º del Decreto 1737 de 1998, modificado por el artículo 4º del Decreto 2209 del mismo año, si tales disposiciones están dirigidas a "las entidades públicas que manejan recursos del Tesoro público", a las que le prohibe que patrocinen, contraten o realicen directamente la edición, impresión o publicación de documentos que no estén relacionados con las funciones que legalmente estas entidades deben cumplir, y, si, además, se repite, aquel no intervino en la celebración del contrato para la publicación del libro.
19. También se observa que, en este caso, la destinación de dineros públicos no fue "indebida" o ilícita porque no estuvo orientada a fines ilícitos, o "a objetos, actividades o propósitos no autorizados o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran "asignados", como lo indica la jurisprudencia del Consejo de Estado.
20. En efecto, la publicación de escritos o documentos, está prevista por la Ley 5ª de 1992, la que en su artículo 371 faculta a la Dirección Administrativa para que publique los documentos que la ley ordena y los demás que autorice la Mesa Directiva del Senado, y debe agregarse que, en el caso específico que se examina, la publicación se hizo con dineros previstos en el presupuesto para tales fines.
21. Por último se advierte que no existe prueba que demuestre que el Congresista JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS haya obtenido, como exigen los fallos del 30 de mayo de 2000 y 20 de junio del mismo año, un "incremento patrimonial o de terceros" o un "beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.".
22. El resumen de la intervención de la señora Procuradora Delegada, obra a folios 166 a 185 del cuaderno principal del expediente.
    
23. En la audiencia pública el apoderado del Congresista reitera su oposición a la prosperidad de la pretensión y estructura la defensa mediante la exposición de cinco argumentos: que existe  error en la imputación de la conducta; que la infracción de las normas invocadas no constituye indebida destinación de dineros públicos; la función del Congresista y el deber de divulgar su pensamiento y la temeridad o mala fe del demandante, los cuales desarrolla en el resumen escrito que obra a folios 186 a 201, del cuaderno principal del expediente.
24. Para resolver, se
25. C  O  N  S  I  D  E  R  A
26. Retomando la acusación formulada en la demanda, se tiene que el ciudadano EMILIO SÁNCHEZ ALSINA pide a la Corporación se decrete la pérdida de investidura de Congresista que ostenta el Senador de la República JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS por estimar que incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos consagrada en el numeral 4º del artículo 183 de la Carta Política, fundado en que dicho Senador "… publicó con dineros del Estado el libro titulado "A UN AÑO DEL CAMBIO" en el mes de diciembre de 1999."
27. Igualmente lo acusa de haber realizado gestión ante el Senado de la República para obtener la autorización de tal publicación, así como para la cancelación de los honorarios causados por la compilación de la obra.
28. Asevera que el contrato celebrado fue aprobado sin ninguna discusión, desconociendo medidas de austeridad, "… existiendo una manifiesta y desvergonzada manipulación, sin que hubiera selección objetiva e imperando un favoritismo político…".
29. Termina señalando que la obra en mención no guarda relación alguna con las apremiantes necesidades del país, siendo su contenido una compilación de escritos publicados en los diarios "EL ESPECTADOR" y "LA OPINIÓN DE CÚCUTA.
30. En orden a establecer lo anterior, se decretaron y practicaron las siguientes pruebas:

1. Sobre la calidad de Congresista

1. A folio 6 del cuaderno principal del expediente, obra una certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil en la cual hace constar:
2. Que de acuerdo con la Resolución 218 de abril de 1998, del Consejo Nacional Electoral, el ciudadano JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS, aparece elegido como Senador de la República para el período 1998-2002.

1. Sobre la publicación del libro "A UN AÑO DEL CAMBIO"

1. Se incorporó al proceso la Gaceta del Congreso de 21 de septiembre de 1999, en la cual, a folio 15 se consignó la Proposición No. 76, donde se lee:
2. La Presidencia somete a consideración de la Plenaria la proposición leída y, cerrada su discusión, esta le imparte su aprobación.
3. Proposición número 76
4. Autorízase a la Dirección Administrativa del Senado de la República para publicar el libro "A UN AÑO DEL CAMBIO", suscrito por el Senador JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS, en el cual se hace un análisis de los principales temas de interés nacional en el último año.
5. Obra a folio 36 del cuaderno principal del expediente, un documento suscrito por el Secretario General del Senado de la República, en el cual hace constar:
6. Que la proposición número 76 de 15 de septiembre de 1999, fue aprobada por unanimidad en la sesión plenaria del día 15 de septiembre de 1999 como consta en la Gaceta del Congreso No. 321 de 1999 …".

1. Sobre el contrato para la publicación del libro "A UN AÑO DEL CAMBIO

A folios 19 y siguientes del cuaderno de antecedentes, obra el contrato  de  prestación  de  servicios  No.   02-086-0-99 de 1999, -Contrato interadministrativo-, contratante:  Senado de la República.  Contratista:  IMPRENTA NACIONAL DE COLOMBIA, cuyo objeto es la elaboración de dos mil (2000) ejemplares de un libro de las características y especificaciones técnicas descritas en la oferta No. 76739 de 1999, suscrito entre el Director General Administrativo del Senado de la República y el Gerente General de la Imprenta Nacional de Colombia.

Al folio 80 del mismo cuaderno reposa una certificación suscrita por el Jefe de la Sección de Presupuesto del Senado de la República, la cual expresa:

Que en el presupuesto de Rentas y Gastos aprobado por la Ley 482 del 15 de noviembre de 1998, para la vigencia fiscal de 1999 existió el rubro 202 denominado gastos generales con una distribución interna No. 005 denominada Impresos y Publicaciones destinado a cubrir los compromisos que por este concepto adquiera el H. Senado de la República;  teniendo como apropiación asignada la suma de $1.026'434.436.oo.".

También al folio 43 se encuentra un documento -reporte de registros presupuestales a contratos de las vigencias 1998-2000, donde se encuentra consignado, bajo el rubro 202 - beneficiario Imprenta Nacional - detalle 2000 ejemplares libro "A un año del cambio.".

Como se desprende de las documentales referidas, la publicación del libro se realizó por autorización de la plenaria del Senado de la  República y se cumplió mediante contrato interadministrativo suscrito entre el Director Administrativo del Senado y el Gerente de la Imprenta Nacional, es decir, el Congresista acusado no publicó el libro y menos percibió dineros públicos por ese concepto, como lo señala la demanda.

Aunque en este proceso no se discute la facultad del Director Administrativo del Senado de la República para su celebración, se observa que entre las funciones que la ley le asigna a dicho funcionario, están las de "publicar la gaceta del Congreso, los documentos que la ley ordene y las demás que autorice la Mesa Directiva del Senado, los cuales podrán ser contratados conforme la ley".

Se dijo también en la demanda que el Senador CRISTO BUSTOS "incidió" para que la Mesa Directiva del Senado de la República o el Director Administrativo autorizara la publicación del libro.  No obstante lo anterior, se lee a folios 35 y 36 del expediente que fue la Plenaria del Senado quien autorizó la publicación de marras.

Lo referido milita en sendas copias de la Gaceta del Congreso No. 321/99.

Sobre el particular, comparte la Sala las afirmaciones del Ministerio Público cuando en la audiencia pública manifestó:

De otro lado, se advierte que el demandante también afirma que el Congresista "con su conducta incidió para que la Mesa Directiva del Senado de la República o el Director Administrativo de la Corporación autorizaran la publicación " del libro; el demandante tal vez quiso decir que el Congresista JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS "indujo" a la Mesa Directiva del Senado o al Director Administrativo a destinar dineros públicos a fines no previstos por la ley, pero se repite, según la definición del Consejo de Estado, la causal no se configura cuando se sugiere o se induce a otro a destinar indebidamente dineros públicos.

Igualmente se acusa al Senador demandado, de haber gestionado a favor de la compiladora, señora IRINA ARANGO, el pago de honorarios oficiales por la realización de tal labor.  Esta es otra afirmación carente de veracidad, pues según información suministrada por el Jefe de la Sección de Registro y Control del Senado de la República en oficio RCS-674, la mencionada, nunca tuvo vinculación alguna con el Senado de la República.  Veamos:

En relación con el asunto de la referencia, le informo que revisados los archivos sistematizados de la dependencia, no se encontró que la señora IRINA ARANGO hubiese prestado sus servicios a la entidad en la planta administrativa o en la unidad de trabajo legislativo.  (fl. 5 cuaderno de pruebas).

Como si fuera poco lo anterior, la mencionada IRINA ARANGO rindió declaración y fue enfática en señalar:

… nunca en mi vida he tenido ningún vínculo laboral, jurídico o contractual o de cualquier naturaleza con el Congreso de la República y por lo mismo, no he recibido emolumento alguno ni he celebrado contrato alguno.

En el Senado de la República, las funciones en materia de contratación están en cabeza del Director Administrativo, y el demandado no desempeñaba el cargo señalado, advirtiendo que a la luz del artículo 378 de la Ley 5ª de 1992, el Senado de la República ordenará el gasto con cargo a su respectivo presupuesto a través de su Director General.

Nótese entonces, que dentro de las competencias del Congresista encartado no está la de disponer de dineros públicos, por tanto mal podría imputársele la causal anotada ya que quien carece de esa disposición no podrá destinarlos indebidamente. De haberse cometido irregularidades en la celebración del contrato anotado o de haber servido ella para destinar indebidamente los fondos públicos quienes tendrían que soportar las consecuencias disciplinarias administrativas y penales serían los partícipes de la actividad contractual.

En otras palabras, no es posible que el demandado, quien carece de competencias en materia de contratación y en consecuencia no interviene en tales procesos, como quedó demostrado, llegue a transgredir las normas rectoras de tal actividad.

Por las razones anotadas, encuentra la Sala que la enumeración de normas violadas hecha por el actor y relativas a la celebración de contratos (arts. 7, 12, 24, 25 y 30 de la Ley 80 de 1993, así como los artículos 8 y 4 de los Decretos 1737 y 2209 de 1998) resulta manifiestamente impertinente e inocua para el caso que nos ocupa, pues concretamente quien celebró el contrato para la publicación del libro "A UN AÑO DEL CAMBIO" fue el Director Administrativo, Dr. ELIAS SALES DACCARET, previamente autorizado por la Plenaria del Senado y no el Senador demandado.

Pero en gracia de discusión, si se aceptara que la autorización otorgada por la Plenaria al Director Administrativo para publicar el libro constituye una intervención en el proceso de contratación y que el senador Cristo Bustos como parte de la misma debe sufrir las consecuencias de la destinación indebida de dineros públicos, tal hipótesis tampoco hace que se configure la causal anotada por las siguientes razones:

1)  La publicación tantas veces mencionada no estaba prohibida por norma alguna como lo pretende el actor, si bien es cierto que las normas de austeridad (Decretos 2209 y 1737 de 1998), prohiben patrocinar, contratar y realizar directamente la edición, impresión o publicación de documentos que no están relacionados con las funciones que legalmente debe cumplir la entidad, no es menos cierto que la publicación se enmarca dentro del control político que tanto constitucional como legalmente le corresponde al Congreso. Por tanto, la destinación de dineros no fue indebida o ilícita porque no estuvo orientada a fines de tal naturaleza o a objetos no autorizados.

2)  No se encuentra con la celebración del contrato, un incremento patrimonial personal o de terceros o un beneficio de naturaleza diversa a la económica, por la sencilla razón que el contrato fue de carácter interadministrativo y por tanto el dinero salió del tesoro público e ingresó al mismo.  Por esa razón no se hizo necesaria la licitación pública echada de menos por el actor, ya que por expresa disposición de la ley en los contratos de tal naturaleza dicho procedimiento se exceptúa (art. 24 literal c) de la Ley 80).  Igual razón se puede aducir respecto al artículo 29 de la citada ley.

3)  Es un dislate citar como normas transgredidas los artículos 7 y 12 de la Ley 80, ya que el primero se refiere a los consorcios y uniones temporales y el segundo a la delegación para contratar, lo cual no tiene relación alguna con el problema jurídico que se controvierte.  Por último, el artículo 26 se refiere a la responsabilidad del representante legal de la entidad y a todas luces el Senador no cumplía dicha función.

4)  Las normas de la Ley 200 citadas como violadas (art. 40, numerales 5, 18, 23 y 24) se refieren a la vigilancia y salvaguarda de los bienes y valores encomendados y a su racional utilización, a la eficiencia e imparcialidad en el ejercicio de las funciones y a la responsabilidad por la conservación de equipos y útiles confiados a su guarda.  Ninguna de estas conductas atentatorias contra los deberes del cargo fueron demostrados y de haberlo sido era necesario probar cómo ellos fueron medio para destinar indebidamente los dineros públicos.

El apoderado del congresista demandado somete a consideración de la Sala, la temporalidad de los Decretos 1737 de 1998 y 2209 de 1998, en consideración a que tales normas fueron dictadas en virtud de la potestad reglamentaria del Presidente de la República y como desarrollo del artículo 76 del Decreto 111 de 1996 el cual se refiere única y exclusivamente a las modificaciones que pueden hacerse al presupuesto "en cualquier mes del año fiscal, por ello estima, que no se trata de normas permanentes, sino que su vigencia está condicionada al principio de anualidad del presupuesto".

La Sala ya explicó las razones por las cuales, el congresista en esta oportunidad no infringió la citada normatividad, razón por la cual no sería necesario dilucidar la "temporalidad" sugerida, sin embargo, se advierte que, el artículo 76 del Decreto 111 de 1996, señala las reglas para que el Gobierno Nacional pueda reducir o aplazar total o parcialmente las apropiaciones presupuestales en cualquier mes del año.

Es verdad que las apropiaciones del año fiscal están sometidas al principio de anualidad, en los términos indicados en el artículo 14 del estatuto orgánico del presupuesto, sin embargo, las medidas de austeridad y eficiencia en la asunción de compromisos contemplados en los decretos 1737 de 1998 y 2209 del mismo año, no está referido a la vigencia fiscal de algún año en particular, sino que ellas, contienen previsiones que rigen a partir de la fecha de su publicación.  No aparece por tanto la "temporalidad" argumentada por el apoderado del congresista.

Por lo anterior, se denegará la solicitud de pérdida de investidura aquí impetrada.

Ahora bien, el apoderado del Congresista demandado solicita dar aplicación al artículo 73 del Código de Procedimiento Civil, relativo a la responsabilidad patrimonial de los demandantes por la actuación temeraria y de mala fe, imponiéndole la multa, sin perjuicio de la acción disciplinaria.  Lo anterior se sustenta en lo siguiente:

Se ha propuesto "a sabiendas", una demanda que carece de fundamento y donde se alegan hechos contrarios a la realidad, para satisfacer propósitos distintos a los que informan la razón de ser de la institución constitucional de pérdida de investidura de congresistas.  La prueba del propósito torticero del actor es que utilizó la presentación de la demanda con fines eminentemente electorales, pues 8 días antes de las pasadas elecciones del 29 de octubre convocó a los medios de comunicación de la ciudad de Cúcuta a una rueda de prensa, donde exhibió la demanda para decir que el Senador JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS había incurrido para la publicación del libro "A UN AÑO DEL CAMBIO", en una erogación de dineros públicos superior a 100 millones de pesos y que, además, a la persona a quien se encargó de la compilación de los escritos que iban a ser publicados, se le canceló por el Congreso, la suma de treinta millones de pesos; no contento con ello, hizo publicar "un pasquín", sin pie de imprenta, para hacerse propaganda sobre el récord, no logrado por ningún otro demandante, "en descabezar a congresistas", de los cuales el Senador JUAN FERNANDO CRISTO sería su próxima víctima.

Para la Sala, es evidente la actitud temeraria en que incurrió el señor SÁNCHEZ ALSINA en el presente asunto, como lo demuestran las siguientes probanzas:

Afirmó en la demanda que JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS en su condición de Senador de la República, publicó con dineros del Estado, el libro titulado "A UN AÑO DEL CAMBIO", incurriendo en la causal de indebida destinación de dineros públicos, afirmación que según lo probado en el proceso, resultó ser infundada, por las razones ya anotadas.

A solicitud del apoderado del Congresista demandado, se practicó un interrogatorio de parte al actor EMILIO SÁNCHEZ ALSINA y una exhibición del video cassette del noticiero Canal 10  de Televisión de la ciudad de Cúcuta.

Del interrogatorio de parte, se destacan las siguientes preguntas y respuestas formuladas al señor SANCHEZ ALSINA:

PREGUNTADO: Diga cómo es cierto, si o no, que usted convocó una rueda de prensa, a mediados del mes de octubre pasado en la ciudad de Cúcuta, para informar que había presentado una demanda de pérdida de investidura del Senador JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS?  CONTESTO:  En la fecha a que usted hace referencia no he convocado a alguna rueda de prensa en la ciudad de Cúcuta, pero sí hablé con algunos periodistas interesados en el tema, no sé quién convocó la llamada rueda de prensa a que usted hace referencia.  PREGUNTADO:  Diga cómo es cierto, sí o no, que en dicha rueda de prensa, mostró usted reiteradamente a los medios lo que al parecer era la copia de la demanda presentada días antes ante el Consejo de Estado, contra el Senador JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS?  CONTESTÓ:  En diferentes entrevistas, en diferentes ciudades del país, particularmente en ciudades intermedias, los procesos que yo he llevado, despiertan algún interés en los medios de comunicación, hago referencia en relación a dichas demandas y exhibo eventualmente algunos documentos que son públicos, no recuerdo exactamente si en la ciudad de Cúcuta exhibí o no algún tipo de documento pero los documentos que exhibo son públicos.  PREGUNTADO:  En Cúcuta presentó o no esa copia.  Solicita responder en forma asertiva.  El testigo afirma:  no puedo manifestar sí o no, porque no sé qué documento exhibí.  PREGUNTADO:  Diga cómo es cierto sí o no, que en dicha rueda de prensa usted manifestó que en la publicación del libro "a un año del cambio", el Senador JUAN FERNANDO CRISTO había gastado la cantidad de cien millones de pesos.  CONTESTÓ:  No recuerdo exactamente qué dije en la rueda de prensa, sin embargo, como quiera que dentro del proceso está el video de la referida rueda de prensa, le ruego respetuosamente que se observe y en torno a ello, haré la manifestación.  Lo anterior, por cuanto en diferentes partes del país, he hecho ruedas de prensa y no recuerdo en la ciudad de Cúcuta qué afirmé ni qué mostré.  PREGUNTADO:  Diga si es cierto, sí o no, que en la misma rueda de prensa, usted manifestó que a la señora IRINA ARANGO, se le habían cancelado treinta millones de pesos como editora del referido libro?  CONTESTÓ:  De lo que dije en la rueda de prensa no recuerdo qué referencia he hecho a la señora que usted manifiesta.

Se ordenó allegar un video-cassette correspondiente al noticiero Canal 10 de Televisión Local de la ciudad de Cúcuta el 10 de octubre de 2000 y se llevó a cabo una diligencia de exhibición del mismo, en la cual se estableció que en las noticias que allí se registran aparece el señor EMILIO SÁNCHEZ ALSINA rindiendo información acerca de la demanda de pérdida de investidura del congresista JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS por indebida destinación de dineros públicos, dado que había invertido más de cien millones de pesos por la publicación del libro "A un año del cambio" y que a la señora IRINA ARANGO se le habían cancelado más de treinta millones de pesos por su labor realizada como compiladora del material respectivo.

En la misma diligencia el apoderado del Congresista demandado solicitó autorización para aportar y exhibir otro video-cassette, el cual contiene una rueda de prensa que EMILIO SÁNCHEZ ALSINA concedió a los medios de comunicación, donde también aparece dando información sobre la solicitud de pérdida de investidura del Senador de la República JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS, afirmando que incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos por haber invertido más de cien millones de pesos en la publicación del libro "A un año del cambio" y haber cancelado con dineros del Estado y sin contrato alguno, más de treinta millones de pesos a IRINA ARANGO.  En la misma rueda de prensa reitera que el diario "EL ESPECTADOR" cancelaba honorarios al Senador JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS por las columnas que publicaba.

Los elementos antes indicados son prueba fehaciente de la temeridad del demandante, pues sin ninguna responsabilidad ni fundamento expresa en la demanda que el Senador JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS publicó con dineros del Estado el libro a que tantas veces se ha hecho mención, afirmación que como se vio no es exacta, pues la publicación de dicha obra se dispuso por la Plenaria del Senado de la República; el valor del contrato interadministrativo firmado entre el Director Administrativo del Senado de la República y la Imprenta Nacional, no ascendió a cien millones de pesos como lo informa a los medios de comunicación, sino que tuvo un valor de siete millones ciento trece mil pesos (fl. 19 cuaderno de pruebas); el Congresista demandado no recibió ningún tipo de honorarios de los diarios antes referidos, como lo certificaron dichos medios.

En efecto, el Diario "LA OPINIÓN" de Cúcuta, mediante oficio calendado el 20 de noviembre próximo pasado, informó:

… que el señor JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS, ha sido colaborador durante varios años del diario con una columna en la página editorial que se publicaba la mayoría de las veces semanalmente.

El periódico en ningún momento ha cancelado honorarios por esta columna, entendiéndose como la mayoría de  columnistas nuestros, que su columna es ad-honorem.

Sobre el mismo punto, en oficio de 21 de noviembre de 2000, el Director de Contabilidad del Diario "EL ESPECTADOR", en lo pertinente informó:

En atención a su comunicación de la referencia, nos permitimos certificar que revisados los registros contables de COMUNICAN S.A. (antes Comunicaciones CANO ISAZA), no encontramos ningún pago efectuado al señor JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS desde el año 1995 hasta el año 2000.".

Acudió a rendir declaración el doctor CARLOS LLERAS DE LA FUENTE, Director del Diario "EL ESPECTADOR", quien al ser informado sobre el objeto del presente proceso e interrogársele si existía alguna relación entre JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS, como columnista de dicho Diario, respondió:  

Yo entré a la Dirección del Espectador el 2 de noviembre de 1999 y en ese momento el Senador CRISTO ya no estaba escribiendo en EL ESPECTADOR, ni ha vuelto a hacerlo.  Hasta donde llega mi memoria, debió ser columnista del Diario en 1998 y parte de 1999, de manera que a la fecha no hay relación jurídica de ninguna naturaleza.

Igualmente, a IRINA ARANGO no se le canceló ningún emolumento por su labor de compiladora, como se estableció en el curso del proceso.

Tampoco se demostró la "manifiesta y desvergonzada manipulación" afirmada en la demanda.

Lo anterior pone en evidencia la conducta temeraria que observó el señor SÁNCHEZ ALSINA al presentar la solicitud de pérdida de investidura del Senador de la República JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS, pues a pesar de ostentar la calidad de abogado, consciente de la responsabilidad que el ejercicio de la profesión demanda, sin ninguna consideración por el derroche jurisdiccional que implica el trámite del proceso, se arriesgó a instaurar la solicitud de pérdida de investidura, con base en razones sin ningún fundamento, haciendo afirmaciones totalmente apartadas de la realidad.

El Código de Procedimiento Civil prevé que ha existido temeridad o mala fe cuando sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, y ordena al juez imponer multa al responsable, de diez a veinte salarios mínimos mensuales (arts. 73 y 74).  Es por lo anterior, que el demandante se hace acreedor a ella.

Igualmente , el artículo 13 de la Ley 144 de 1994 ordena que cuando el Consejo de Estado advierta temeridad o mala fe en la acusación, la sentencia ordenará que se compulsen copias de toda la actuación a las autoridades competentes para la investigación y sanciones correspondientes.

En consecuencia, la Sala impondrá multa al actor responsable de la conducta temeraria, en el equivalente a 20 salarios mínimos mensuales y ordenará que se compulsen copias de la actuación al Consejo Superior de la Judicatura.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,

F  A  L  L  A

NIÉGASE la solicitud de pérdida de investidura del Senador JUAN FERNANDO CRISTO BUSTOS.

MÚLTASE al señor EMILIO SÁNCHEZ ALSINA, identificado con la C.C.  79'112.283 de Bogotá, multa por el equivalente a veinte (20) salarios mínimos legales mensuales vigentes para la fecha, la cual debe pagar mediante consignación en la cuenta No. 0070020010-8 del Banco Agrario, a la orden de la Dirección Tesoro Nacional, dentro de los tres (3) días siguientes a la ejecutoria de la presente providencia.

Remítanse copias de toda la actuación al Consejo Superior de la Judicatura para lo de su cargo.

Comuníquese esta decisión a la Mesa Directiva del Senado de la República, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno para lo de su cargo.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE

La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en sesión del día 20 de febrero de 2001.

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Presidente

JESÚS M. CARRILLO BALLESTEROS

Vicepresidente

MARIO RAFAEL ALARIO MÉNDEZ      GABRIEL MENDOZA MARTELO

ALEJANDRO ORDÓÑEZ MALDONADO           GERMAN AYALA MANTILLA         

ANA MARGARITA OLAYA FORERO JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

DARÍO QUIÑONES PINILLA               TARSICIO CÁCERES TORO

ALBERTO ARANGO MANTILLA                                       DELIO GOMEZ LEYVA

RICARDO HOYOS DUQUE                          REINALDO CHAVARRO BURITICA

DANIEL MANRIQUE GUZMAN                           ROBERTO MEDINA LOPEZ

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ                 JESÚS M. LEMOS BUSTAMANTE

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA              CAMILO ARCINIEGAS

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR      OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

ALIER E. HERNÁNDEZ ENRIQUEZ

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE  LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Santafé de Bogotá D.C., Dos (2) de abril de dos mil uno (2001).

REF.: EXPEDIENTE No. AC-12340

ACTOR: EMILIO SANCHEZ ALSINA

Solicitud de pérdida de investidura del señor Juan Fernando Cristo Bustos como  Senador de la República.

Consejero Ponente: Dr. ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO.

SALVAMENTO DE VOTO

Mi disentimiento con el fallo radica únicamente, en cuanto a la imposición de la sanción de multa al solicitante.

Creo que se debió dar aplicación al artículo 13 de la ley 144 de 1.994, y, por consiguiente compulsar copias para que la propia Corporación, respetando el derecho de defensa iniciara el procedimiento correccional para imponer la sanción, si a ella hubiese lugar.

Respetuosamente,

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

CONSEJO DE ESTADO

SLA PLENA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA

REF. ACLARACION DE VOTO

EXP. N° AC- 12340

ACTOR: EMILIO DANCHEZ ALSINA

DEMANDADO: SENADOR JUAN FERNANDO CRISTO B.

ASUNTO: PERDIDA DE INVESTIDURA

Respetuosamente nos permitimos sustentar la aclaración de voto que hicimos a la Sentencia de febrero 20 de 2001 proferida la Sala Plena Contenciosa Administrativa de esta H. Corporación, con ponencia del Magistrado Dr. Alejandro Ordoñez, la cual no accedió a decretar la pérdida de investidura del senador mencionado e impuso una multa al Departamento por temeridad.

Consideramos que el Código de Procedimiento Civil permite adoptar una media respecto del demandante por su actuación temeraria, dentro del proceso de pérdida de investidura, la cual de debe precisar en la sentencia, sin necesidad de acudir a un procedimiento especial y teniendo en cuanta la conducta analizada por el juez en la misma.  El hecho de que el C.C.A. no tenga una sanción especial para la actuación temeraria dentro del proceso no se opone a la aplicación de la medida prevista en el C. de P.C. por cuanto, aquel remite a éste en los asuntos no regulados  y en cuanto sea compatible.  Por lo mismo, la circunstancia de que el proceso de pérdida de investidura tenga un trámite especial no lo exime de la aplicación de las normas que sancionan la conducta temeraria de alguna de las partes durante el trámite del proceso.

Bogotá, marzo 12 de 2001.

Atentamente,

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE TARSICIO CACERES TORO

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Radicación número: AC-12340

Actor: Emilio Sánchez Alsina

Pérdida de investidura de un congresista.

Demandado: Juan Fernando Cristo Bustos, senador de la República.

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

En cuanto negó la solicitud de pérdida de la investidura de congresista del senador Juan Fernando Cristo Bustos, comparto integralmente la decisión que, con ponencia del doctor Alejandro Ordóñez Maldonado, tomó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 20 de Febrero de 2001. Me aparto de ella única y exclusivamente en relación con la multa impuesta al solicitante Emilio Sánchez Alsina.

No puedo decir en este caso, como sí en otros, que esta discrepancia obedece principalmente a mi tradicional postura respecto de sanciones al solicitante o demandante por temeridad o mala fé en acciones de naturaleza eminentemente pública como las constitucionales, especialmente en las de pérdida de investidura de congresistas por sus muy peculiares características y sus muy concretas finalidades en relación con el ejercicio de la función legislativa. No.

Esa tradicional postura mía, que bien conocen mis colegas de la Sala Plena, me ha llevado sistemáticamente a oponerme a tales sanciones. Sin embargo, debo advertir con toda claridad que en este caso del senador Cristo observo indicios muy serios (y en esto coincido con la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo) que me llevan a pensar, por lo menos, en una muy dudosa conducta del solicitante Sánchez Alsina que lo podría hacer acreedor a sanciones por temeridad o mala fé.

Pero en este punto y para el manejo de estos aspectos, ha debido ser otra, a mi juicio, la decisión de la Sala. Y así lo afirmo con el respeto que me merece la decisión abrumadoramente mayoritaria, por cuanto creo que el artículo 13 de la ley 144 de 1994 es norma especial, de aplicación preferente, forzosa y prioritaria y que en presencia de tal artículo no puede acudir el Consejo de Estado, como juez de la pérdida de investidura, a aplicar norma alguna distinta ni por remisión (que no existe para estos casos) ni por analogía, ni por la vía de la interpretación.

En efecto, dispone el dicho artículo 13 de la ley que regula la acción de pérdida de investidura:

"Ejecutoriada la sentencia se comunicará a la mesa directiva de la cámara correspondiente, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno para lo de su cargo. Cuando el Consejo de Estado advierta la posible comisión de hechos punibles por parte del congresista, o temeridad o mala fe en la acusación, la sentencia ordenará que se compulsen copias de toda la actuación a las autoridades competentes para las investigaciones y sanciones correspondientes."

Entonces, la decisión en este caso, en relación con la conducta del solicitante Sánchez Alsina, ha debido limitarse a la orden de compulsar copias de toda la actuación a las autoridades competentes para las investigaciones y sanciones correspondientes. Nada más.

Tales autoridades serían según el caso, la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura (competente en este caso concreto); o la Procuraduría o la Fiscalía General de la Nación y la justicia penal ordinaria.

Piensa el suscrito magistrado que el legislador quiso, para el cabal desarrollo de los principios constitucionales pertinentes, limitar la actividad del juez de la pérdida de investidura, solo al tema de la misma: los cargos que el solicitante imputa al congresista acusado; las causales en que se le considera incurso; la practica de pruebas y el análisis cuidadoso de las mismas y la relación de causalidad entre la conducta y tales causales o las normas constitucionales y legales aplicables, para decretar la pérdida de investidura o para denegarla.

No quiso que se ocupara como juez de la pérdida de investidura de investigaciones o análisis de pruebas sobre comisión de hechos punibles o sobre conductas temerarias o de mala fé, para imponer sanciones. Las encargó a otras autoridades.

Con todo respeto,

ALBERTO ARANGO MANTILLA

Fecha ut supra

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ACLARACION DE VOTO DEL DR. CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

REF: Expediente  AC-12340

PERDIDA DE INVESTIDURA DE JUAN FRNANDO CRISTO BUSTOS

ACTOR: EMILIO SANCHEZ ALSINA

La Sala, considerando que el actor obró con temeridad, aplicó el artículo 73 del Código de Procedimiento Civil multándolo en cuantía de 20 salarios mínimos mensuales. Como esta norma ordena imponer al apoderado que ha actuado así, aparte de la multa, "la condena de que trata el artículo anterior", esto es, la condena que debe imponerse a la parte por "los perjuicios que con sus actuaciones procesales, temerarias o de mala fe, cause a otra", no encuentro razón para que únicamente se impusiera la multa, dejando de condenar en perjuicios.

Bien es verdad que el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, en tratándose de acciones públicas, excluye la condena en costas.  Pero las "costas" no pueden ser confundidas con los "perjuicios" infligidos a la parte que  ha sido víctima de una actuación temeraria, de los cuales debe resarcírsele cabalmente.

Atentamente,

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Consejero de Estado