PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Indebida destinación de dineros públicos. Elementos / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Pago de salario a funcionario incapacitado / UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO - Certificación de cumplimiento de labores de empleados / CONGRESISTA - No se configura causal de pérdida de investidura
De acuerdo con los precisos lineamientos plasmados en los apartes reseñados, en el caso sub examine, para poder tener como configurada la causal de pérdida de investidura aquí controvertida se requiere que se encuentre demostrado en el proceso que la congresista demandada, en su condición de servidora pública que posee, conforme al artículo 123 de la Carta, hubiera distorsionado o cambiado los fines y cometidos estatales consagrados en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o hubiera aplicado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o que hubiera perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas. Para establecer lo anterior es preciso tener en cuenta cuál es la actividad que debe desplegar el Congresista frente al pago de la nómina de los funcionarios pertenecientes a su Unidad de Trabajo Legislativo y cómo se desarrolló, en este caso, el trámite respectivo. Ello se requiere, además, por cuanto la demandada, según quedó demostrado no ostenta la condición de ordenadora del gasto ni mucho menos de pagadora. Si, como en este caso, no está demostrado que la demandada LEONOR GONZALEZ MINA hubiera expedido certificación de cumplimiento de labores para el mes de octubre de 1998, no puede afirmarse, categóricamente, como lo pretende el demandante, que el pago que éste recibió por dicho período sea responsabilidad de la primera. En efecto, el actor aduce que al no prestar servicios durante los días 8 a 31 de octubre se produjo el abandono del cargo, razón por la cual no ha debido hacerse el pago por ese lapso. Pero si, en gracia de discusión, se aceptara que hubo abandono del cargo por parte del demandante, lo cual, se repite, en principio, no aparece claramente establecido, de todas formas no habría cómo culpar a la demandada del supuesto pago indebido pues, como quedó visto, ninguna prueba se allegó al proceso indicativa de que ésta hubiese autorizado, con la expedición de la certificación de cumplimiento de labores, tal remuneración. En consecuencia, habrá de denegarse la pretensión de pérdida de investidura de que aquí se trata, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
NOTA DE RELATORIA: Sentencias AC-9877 de 30 de mayo de 2000 y AC- 2102 de 19 de octubre de 1994, Sala Plena.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Multa al actor por actuación temeraria / ACTUACION TEMERARIA
El artículo 73 del C. de P.C., obliga al juez a imponer a los apoderados y a las partes que actúen con temeridad o mala fe, multa de diez a veinte salarios mínimos mensuales. En el presente caso el solicitante obró con temeridad o mala fe (art. 74 ibídem), porque, como quedó visto, es manifiesta la carencia de fundamento legal de la solicitud (numeral 1. ibídem), fuera de que utilizó el proceso con propósitos dolosos (numeral 3 ibídem), como el de perjudicar a la demandada, de ahí que pusiera todo de su parte para configurar, a como diera lugar, la causal invocada. Para la Sala resulta un contrasentido que el demandante para efectos de no proceder a reintegrar el salario que, según afirma recibió sin trabajar, se cobije en la consideración de que dicho pago, según le informaron, resulta válido por estar amparado en determinado acto administrativo, en tanto que, para los propósitos de sustentar su demanda y de estructurar la causal invocada, lo califique como irregular o indebido. En consecuencia la Sala impondrá al demandante una multa por el valor equivalente a 10 salarios mínimos mensuales, los cuales conforme al Decreto 2647 de 1999, ascienden a la suma de $2.601.000.oo, que deberá consignar a la orden de la Nación, en los Bancos Popular o Agrario, de esta ciudad, dentro de los 5 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, según lo dispuesto en el artículo 3o. de la ley 66 de 1993.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Bogotá, D.C., doce (12) de febrero de dos mil uno (2001).
Radicación número: AC-12321
Actor: DOMINGO ANDRES JOSÉ ORDOÑEZGIRALDO
Demandado: LEONOR GONZALEZ MINA
El ciudadano DOMINGO ANDRES JOSÉ ORDOÑEZ GIRALDO, en escrito presentado ante la Secretaría General de esta Corporación el 12 de octubre de 2000, solicitó que se decretara la PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA de la Representante a la Cámara LEONOR GONZALEZ MINA, por haber incurrido en la causal de indebida destinación de dineros públicos.
I-. FUNDAMENTOS DE HECHO DE LA DEMANDA
En apoyo de su pretensión adujo el solicitante, en síntesis, lo siguiente:
1º: Que laboró en la Unidad de Trabajo Legislativo de la mencionada Representante, como Asistente II, desde el 30 de julio de 1998, hasta el 6 de octubre del mismo año, fecha en que, verbalmente, le fue comunicada su desvinculación del cargo.
2º: Que a través de la Resolución núm. MD 1384 de 13 de octubre de 1998, emanada de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, fue declarado insubsistente a partir del 31 de octubre del mismo año.
3º: Que sin que hubiera laborado desde el 8 de octubre, esto es, habiéndose producido abandono del cargo; y sin que se hubiera tenido noticia de incapacidad alguna, se le cancelaron, con dineros del erario público, 24 días.
4º: Que entre el 8 de octubre y el 17 de noviembre de 1998 estuvo interno en la "Fundación Renacer", sometido a tratamiento psico-terapéutico.
5º: Que la Parlamentaria permitió el pago por 24 días que no laboró para que con ese dinero él cubriera una deuda particular con la COOPERATIVA MULTIACTIVA DEL CONGRESO DE COLOMBIA y así beneficiar a FREDY GALLEGO SAAVEDRA, Asistente I de la Unidad de Trabajo Legislativo de aquélla, y quien fue su codeudor.
6º: Que la señora GLADYS MENDEZ SOLANO, quien fue nombrada en su reemplazo, se posesionó el 27 de octubre de 1998 y se le pagaron 4 días de ese mes, no obstante que la Resolución MD 1384, que lo declaró insubsistente, regía a partir del 1º de noviembre, por lo que en dicho lapso se remuneró a dos personas por el mismo cargo.
II-. TRAMITE DE LA ACCION
II.1-. Se le imprimió el previsto en la Ley 144 de 1994, que regula el procedimiento especial de pérdida de la investidura de los congresistas, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión, probatoria y de audiencia pública.
II.2-. INTERVENCION DE LA DEMANDADA.
Notificada la congresista LEONOR GONZALEZ MINA, el 25 de octubre de 2000, del auto admisorio de la solicitud, por medio de apoderado, la contestó, aduciendo, en esencia, lo siguiente:
1º: Que por el hecho de haber ordenado la insubistencia de su Asistente II no puede afirmarse, categóricamente, que se encuentra inmersa en la causal de indebida destinación de dineros públicos.
2º: Que el procedimiento administrativo que se siguió para la declaratoria de insubsistencia del actor, cuyo cargo era de libre nombramiento y remoción estuvo "ajustado a las normas contractuales de índole laboral", ya que a pesar de los múltiples llamados de atención en forma verbal que se le hicieron, por las irregularidades en la prestación del servicio y sus continuos retardos como consecuencia del problema de alcoholismo que padece, se le informó su desvinculación en forma verbal el 6 de octubre de 1998, con efectividad a partir del 31 del mismo mes y año.
3º: Que el 8 de octubre de 1998 el actor decidió, en forma unilateral, internarse en un centro de asistencia para alcohólicos, fecha para la cual la demandada ya había suscrito la misiva dirigida a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes para efectos de la declaratoria de insubsistencia.
4º: Que en cuanto al pago por los 24 días no laborados la demandada no tiene responsabilidad, pues ella no fue la que consignó el valor del período no trabajado, además de que existía apropiación presupuestal suficiente.
5º: Que quien cobró esa suma fue el actor, por ser el titular de la cuenta de ahorros donde se depositaron los dineros, lo cual desvirtúa el hecho de que dicho pago se hubiera efectuado para beneficiar a FREDY GALLEGO SAAVEDRA.
6º: Que no le correspondía a la demandada verificar si el documento proveniente del centro de rehabilitación para alcohólicos era o no de los que la Corporación acepta como incapacidad, ya que es precisamente la oficina de personal la que se encarga de estos asuntos.
II.3-.AUDIENCIA PUBLICA
A la audiencia pública celebrada el 21 de noviembre de 2000 asistieron el solicitante DOMINGO ANDRES JOSE ORDOÑEZ¸ la señora Procuradora Quinta Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, doctora LUCY JEANNETTE BERMUDEZ; la demandada LEONOR GONZALEZ MINA, y su apoderado, doctor JAIRO ALBERTO RODRIGUEZ SALINAS.
II.3.1-. El actor intervino en la audiencia para solicitar la pérdida de la investidura de la congresista LEONOR GONZALEZ MINA y en lo pertinente reiteró la causal invocada en la solicitud y los hechos en que se fundamentó la misma.
II.3.2-. La señora Procuradora Quinta Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado intervino en la audiencia para solicitar la denegatoria de la pretensión del solicitante, porque, a su juicio, no se configuró la causal de pérdida de investidura alegada, por las razones que se resumen a continuación, extractadas del escrito que al efecto acompañó :
Que las pruebas demuestran que la intención de la Congresista no fue la de prescindir de su "colaborador" a partir del 6 de octubre de 1998, sino del 31 del mismo mes, como en efecto se dispuso en la Resolución núm. 1384 de 13 de octubre de 1998.
Que el artículo 388 de la Ley 5ª de 1992 trata sobre la Unidad de Trabajo Legislativo de los Congresistas y señala el número máximo de integrantes, su función, el valor máximo a destinar para esa planta de personal, los cargos que pueden existir, los que podrían ser combinados en rangos y denominaciones, a escogencia de aquéllos,
Que dicha norma exige la certificación de cumplimiento de labores de los empleados de la referida Unidad, expedida por el respectivo congresista. Es decir, que tal exigencia es un prerrequisito para que se produzca la inclusión en nómina y se tramite el pago del correspondiente salario, como lo corroboraron las declaraciones del Pagador, el Jefe de Registro y Control de la Cámara; y lo certificó la Jefe de la División de Personal.
Que, en este caso, a pesar de la exhaustiva búsqueda de la mencionada certificación, ésta no se encontró en dependencia alguna de la Cámara, de lo cual se colige que la demandada nunca la expidió, como para que se le pudiera cancelar el mes de salario al actor, correspondiente a octubre, por lo que si existió alguna irregularidad, ella es imputable a los funcionarios encargados de elaborar la nómina y disponer el pago.
Que lo anterior deja sin sustento la afirmación del actor, consistente en que dicho pago se hizo para favorecer al compañero que le sirvió de codeudor; además de que la intención que asistió a la demandada de dejar que aquél laborara hasta el 31 de octubre, para que pudiera cancelar la deuda, no resulta violatoria de régimen legal alguno.
Que la omisión de la Representante para informar la ausencia del cumplimiento de labores por parte del actor es irrelevante frente al resultado que se reprocha en punto de la causal de indebida destinación de dineros públicos pues, se repite, la única manera para que los miembros de las Unidades de Trabajo Legislativo sean incluidos en nómina y se les pueda pagar el salario es la certificación de cumplido expedida por el respectivo congresista, que en este caso no se dio.
Que el actor olvida que fue él quien incumplió sus deberes y si consideraba como incapacidad su alcoholismo debió acudir a los médicos pertenecientes a la EPS a la cual estaba afiliado e informar a la División de Personal de la Cámara.
En cuanto al doble pago por los días 27 a 31 de octubre de 1998, porque se le reconocieron también a la señora Gladys Méndez Solano, señala que el mismo se debió a conductas ilegales de funcionarios distintos de la Representante, pues la Resolución 1384 de 13 de octubre de 1998, por la cual se declaró insubsistente a aquél y se nombró en su reemplazo a la mencionada señora, claramente expresa que rige "a partir del 31 de octubre de 1998".
Considera la señora Agente del Ministerio Público que la conducta del actor es presuntamente violatoria del régimen disciplinario y penal, por lo que solicita que se compulse copia íntegra de lo actuado.
II.3.3-. La demandada en su intervención manifestó que nuevamente es acusada por la misma persona que solicitó su pérdida de investidura en anterior oportunidad; dio lectura al parte médico sobre la enfermedad del actor y manifiesta tener miedo ante sus posibles reacciones, por lo que solicitará protección.
II.3.4- El apoderado de la demanda intervino en la audiencia para reiterar los planteamientos expuestos en la contestación de la solicitud; hizo un análisis de la prueba recaudada para insistir en que la irregularidad en los pagos es atribuible a los funcionarios de nómina y recabar en la no configuración de la causal de pérdida de investidura alegada.
III-. CONSIDERACIONES DE LA SALA:
Sea lo primero advertir que aparece demostrado en el proceso que la señora LEONOR GONZALEZ MINA fue elegida Representante a la Cámara, en las elecciones del 8 de marzo de 1998, por la circunscripción electoral de Bogotá, para el período 1998-2002, según certificación expedida por la Directora Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil que obra a folio 7 del expediente.
El actor solicitó la declaratoria de pérdida de la investidura de la referida congresista con fundamento en la causal: indebida destinación de dineros públicos.
Dicha causal está prevista en el artículo 183, numeral 4, de la Constitución Política, así:
"Los congresistas perderán su investidura:
4. Por indebida destinación de dineros públicos".
A su vez, el artículo 296, numeral 4, de la Ley 5ª de 1992, establece:
"Causales. La pérdida de la investidura se produce:
4. Por indebida destinación de dineros públicos".
Previa a cualquier otra consideración, se hace necesario precisar el sentido y alcance de la causal en referencia.
Sobre el particular, esta Corporación expresó lo siguiente en sentencia de 30 de mayo del 2000 (Expediente AC-9877, Actor: Emilio Sánchez Alsina, Consejero ponente doctor German Rodríguez Villamizar); y se reiteró en la providencia de 20 de junio de 2000 (Expedientes acumulados núms. AC-9875 y AC-9876, Actores Emilio Sánchez Alsina y otros):
"….destinación, como acción y efecto de destinar, significa ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto; por consiguiente, desde el punto de vista jurídico, aquélla se torna indebida, cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario.
Ha de precisarse, sin embargo que, en el caso de la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución, la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos, exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de esos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con transgresión de los linderos del derecho penal. En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punibl.
Entre la gama de conductas que pueden dar lugar a la causal en cuestión, si bien algunas de ellas al tiempo se encuentran definidas en la legislación penal como delitos, tales como: el peculado (por apropiación, por uso, o por aplicación oficial diferente (arts. 133, 134 y 136 del C. P.), el enriquecimiento ilícito (art. 148 del C.P.), el interés ilícito en la celebración de contratos (art. 145 del C.P.), el trámite de contratos sin observancia de los requisitos legales (art. 146 del C.P.), ellas no son las únicas a las que se refiere el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución, por cuanto existen otras más que perfectamente pueden quedar comprendidas en esta específica causal de pérdida de investidura, en tanto consistan en la aplicación de dineros públicos a una finalidad o propósito diferente o contrario al legal o reglamentariamente preestablecido, sin que necesariamente las mismas estén tipificadas como delitos.
Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.
En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos.
Por lo anterior, dada la posibilidad constitucional y legal de que respecto de una misma conducta de un congresista puedan concurrir, tanto la responsabilidad penal y disciplinaria, lo mismo que por la independencia y autonomía existente para su investigación, juzgamiento y penalización, en sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la ley 5ª de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria, la Corte Constitucional manifestó:
"Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el Constituyente erigió en causa de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal.
"………………………………………………………………………………
"Agrégase a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que inspiraron al Constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura de congresista, alejada de cualquier proceso previo de carácter penal." …."
De acuerdo con los precisos lineamientos plasmados en los apartes reseñados, en el caso sub examine, para poder tener como configurada la causal de pérdida de investidura aquí controvertida se requiere que se encuentre demostrado en el proceso que la congresista demandada, en su condición de servidora pública que posee, conforme al artículo 123 de la Carta, hubiera distorsionado o cambiado los fines y cometidos estatales consagrados en la Constitución, la Ley o el Reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o hubiera aplicado los recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas; o que hubiera perseguido la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros; o pretendido derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas.
Para establecer lo anterior es preciso tener en cuenta cuál es la actividad que debe desplegar el Congresista frente al pago de la nómina de los funcionarios pertenecientes a su Unidad de Trabajo Legislativo y cómo se desarrolló, en este caso, el trámite respectivo. Ello se requiere, además, por cuanto la demandada, según quedó demostrado no ostenta la condición de ordenadora del gasto ni mucho menos de pagadora.
El artículo 388 de la Ley 5ª de 1992, que se refiere a la "Unidad de Trabajo Legislativo", prevé, en su inciso 4º, que: "La certificación del cumplimiento de labores de los empleados de la unidad de trabajo legislativo será expedida por el respectivo congresista".
El señor ALFREDO FERNANDEZ ORTEGA, Pagador de la Cámara de Representantes, en su declaración rendida en este proceso, precisó lo siguiente en relación con el trámite de la nómina:
"…El trámite de una nómina es el siguiente: es elaborada por la Sección de Registro y Control la cual pertenece a la División de Personal, una vez incluidas las novedades y elaborada la misma y cuando el Ministerio de Hacienda sitúa los dineros correspondientes es enviada a la Sección de Pagaduría para hacer efectivos los pagos, a este respecto existe la modalidad de consignación en cuenta o entrega del cheque respectivo. PREGUNTADO: Que hechos o circunstancias verifica el pagador para proceder a consignar en la cuenta del personal de la Unidad Legislativa o proceder a la entrega del cheque correspondiente. CONTESTO: "….. quien verifica la vigencia de un funcionario es la División de Personal a través de las certificaciones que expidan los jefes inmediatos sobre las labores desempeñadas por el personal a su cargo. En la pagaduría es un proceso mecánico de verificación de que las nóminas estén técnicamente bien elaboradas, velar por que los recursos estén situados y ordenar su pago. La verificación de que la nómina esté técnicamente bien elaborada está sistematizada. La verificación consiste en el envío de los soportes técnicos al banco y el sistema rechaza las nóminas mal elaboradas. Un problema de fondo solo lo detecta la Oficina de Personal. El sistema detecta los errores técnicos tales como: un registro mal hecho, esto es, que se esté consignado a una cuenta inexistente o a una cuenta bloqueada. Fundamentalmente eso. Lo que tiene que ver con un doble pago o un pago de más o de menos es competencia de la Oficina de Registro y Control y la División de Personal, pues ellos son los que reciben el reporte de novedades. En la actualidad el Jefe de Registro y Control es el doctor Santiago Silva; la Jefe de Personal es la doctora Carmen Alicia Algarin. PREGUNTADO: Tiene conocimiento el declarante sobre el trámite que se adopta para el pago de la nómina de aquellos trabajadores de las Unidades Legislativas que eventualmente se incapacitan por motivos de enfermedad. En caso afirmativo sírvase ilustrar a esta Corporación sobre ese respecto. CONTESTO: Las incapacidades se reportan directamente a la oficina de personal. Las Unidades de Trabajo Legislativo son sui generis, no necesariamente laboran en las instalaciones, sino que desempeñan las funciones que les son encomendadas; están diseñadadas para el servicio del respectivo Congresista, el cual certifica el cumplimiento de sus funciones para el respectivo pago, una licencia por enfermedad tiene que ser reportada ante la División de Personal o al Representante para justificar su ausencia, por el respectivo funcionario que se incapacitó. Dependiendo del tiempo de la incapacidad, el pago es asumido por el Fondo de Previsión del Congreso (Negrillas fuera de texto).
El señor SANTIAGO SILVA MELO, Jefe de Registro y Control de la Cámara de Representantes, en su declaración rendida en este proceso, expresó:
"Mi función general o la de la Oficina de Registro y Control es procesar las novedades enviadas por la División de Personal y la Secretaría General en relación con la nómina. En el Oficio de fecha septiembre 29 de 1999, enviado a la Corte Suprema de Justicia, informé que el señor Ordoñez Giraldo quedó desvinculado de la nómina a partir de octubre 31 de 1998. En septiembre 29 de 1999 le informé a la doctora LEONOR GONZALEZ MINA que al señor ORDOÑEZ GIRALDO se le consignó en el mes de octubre de 1998 a la cuenta de ahorros núm. 126979772 del Banco Ganadero el último pago por concepto de nómina debido a que la Resolución 1384 del 98 ordena su insubsistencia a partir del 31 de octubre de 1998. En octubre 6 del 2000 la Jefe de Personal doctora CARMEN ALICIA ALGARIN me informa que con relación a los cumplidos de las certificaciones de la Representante LEONOR GONZALEZ MINA no se encontró el correspondiente al mes de octubre de 1998. En abril 29 de 1999 al Presidente de la Cámara doctor Emilio Martínez Rosales le informó que con Resolución 1384 se ordenó retirar del cargo al señor Ordoñez a partir del 31 de octubre de 1998. Por lo tanto el pago total liquidado en el mes de octubre es correcto, puesto que se acató el acto administrativo existente. Se deja constancia de que el declarante hizo entrega de fotocopias de los Oficios a que hizo referencia, los cuales por disposición del Magistrado sustanciador se anexan al expediente para que obren como prueba. PREGUNTADO: Sírvase ilustrar a esta Corporación sobre la forma en que se desarrolla el trámite de una nómina para el pago del personal vinculado a las Unidades de Trabajo Legislativo, precisando en lo posible los pasos que se siguen y las personas que intervienen en cada uno de ellos. CONTESTO: Con respecto a las UTL el artículo 388 de la Ley 5ª y el artículo 88 de la Resolución 975 habla de los trámites con respecto a las Unidades de Trabajo Legislativo. El artículo 88 de la Resolución 975 dice: "DE las Unidades de Trabajo Legislativo. Los asistentes y asesores de las Unidades de Trabajo Legislativo cumplirán la jornada de trabajo en el sitio o lugar que los Representantes a la Cámara les indiquen. Los congresistas certificarán el cumplimiento de labores de dichos servidores públicos. La certificación se remitirá a la División de Personal el día veinte (20) de cada mes". El primer paso es: el representante informa la novedad a la Mesa Directiva y a la División de Personal. La división de personal se encarga de elaborar el acto administrativo informando la novedad respectiva cual puede ser: insubsistencia, renuncia, nombramiento, licencias que puede ser no remunerada o licencia por incapacidad, etc. Esta Resolución sale para firma de la Mesa Directiva; posteriormente vuelve a la División de Personal después de haber sido numerada y debidamente firmada. Después la División de Personal la envía a la Oficina de Registro y Control con el fin de ser incluida dentro de la nómina del mes correspondiente en que llega la novedad. La Sección de Registro y Control procesa la prenómina para revisión y después de ser corregidas las posibles inconsistencias se procesa la nómina para ser enviada la División Financiera y a la Sección de Pagaduría para el pago respectivo. PREGUNTADO: Anteriormente usted señaló que el certificado sobre el cumplimiento de labores de los integrantes de la Unidad de Trabajo Legislativo de la Representante LEONOR GONZALEZ MINA correspondiente al mes de octubre de 1998 no reposaba en los archivos. Sírvase precisarnos a quién corresponde la custodia de este tipo de documentos y como se realiza la misma, por cuanto tiempo se conserva. CONTESTO: El artículo 88 de la Resolución 975 del 95 dice: "La certificación se remitirá a la División de Personal el día veinte (20) de cada mes" es por esto que en el Oficio de fecha 6 de octubre del 2000 la doctora CARMEN ALICIA ALGARIN BLANCO, Jefe de la División de Personal, dice que no se encontró el cumplido de la doctora LEONOR GONZALEZ MINA del mes de octubre de 1998, correspondiente a la UTL. No se cuánto tiempo se archive dicha certificación. Por lo general siempre figuran esos archivos en la División de Personal y muchas veces en la Oficina de Registro y Control. PREGUNTADO: Entre sus funciones o las del personal a su cargo está de verificar si la certificación sobre el cumplido necesariamente se expida y haga parte de los soportes de la nómina como presupuesto indispensable para que la misma sea válidamente tramitada y cancelada. CONTESTO: La función de la verificación de la certificación de cumplido corresponde a la División de Personal, pero muchas veces la Sección de Registro y Control, que depende de la División de Personal, colabora con ir a las oficinas de los Representantes cuando la División de Personal lo exige, con el fin de que los Representantes certifiquen el cumplido y en muchos casos se les ha enviado por escrito (la División de Personal) a los Representantes con el fin de que cumplan con esta certificación. PREGUNTADO: En su experiencia se han dado casos en los que la nómina se tramite sin que la aludida certificación se expida. CONTESTO: Si se han presentado muchos casos. En algunos casos porque las certificaciones llegan tarde y la tramitología hace que se presente tarde la información. Más sin embargo se procesa la nómina y se envía a la sección de pagaduría para que efectúen el pago. PREGUNTADO: ES frecuente o esporádico que se presente esta situación. CONTESTO: Los representantes muchas veces no son informados por sus Secretarias sobre la necesidad de enviar la certificación a tiempo, lo que hace que muchas veces estas certificaciones no lleguen a tiempo y muchas veces no sean enviadas, aunque se les ha informado a las Oficinas de los Representantes, verbalmente y por escrito. PREGUNTADO: A qué atribuye usted el hecho de que la certificación de cumplido de labores del personal de la UTL de la Representante LEONOR GONZALEZ MINA para el mes de octubre de 1998 no aparezca en los archivos de la oficina de personal o de la oficina a su cargo. CONTESTO: Creo que esta certificación no fue enviada, debido a que no reposa en los archivos cuando en varias oportunidades se han revisado estos archivos y no se ha encontrado. PREGUNTADO: Cómo se procede en los casos en los que un servidor de la UTL o cualquier otro funcionario de la Cámara deja de asistir por razones de enfermedad para efectos de tomar nota de esa circunstancia en la respectiva nómina del mes en que se presenta tal novedad. CONTESTO: El Representante informa por escrito a la Mesa Directiva o a la División de Personal la novedad correspondiente que puede ser insubsistencias, en este caso, la enfermedad correspondiente. Muchas veces también se presenta esta clase de información por medio del Fondo de Previsión Social del Congreso, cuando el funcionario está afiliado en salud a este Fondo. Este Fondo envía la incapacidad del funcionario a la División de Personal. No se a qué otra oficina de la Cámara de Representantes también envía esta información y no se si solamente a la División de Personal, porque es algo que le compete al Fondo de Previsión Social del Congreso hacer el tramite respectivo. Supongo que después de llegar la respectiva incapacidad se procede a elaborar el acto administrativo. Cuando no está afiliado a este Fondo, el trámite lo efectúa la EPS respectiva. En relación con el señor Ordoñez no recuerdo si está o no afiliado al Fondo del Congreso. Lo único cierto es que debe estar afiliado a éste o a una EPS privada…. "
La Jefe de División de Personal de la Cámara de Representantes, mediante certificación de 10 de noviembre de 2000, obrante a folio 30 del cuaderno de pruebas, informó que:
"….Revisada la carpeta correspondiente a la H. Representante Leonor González Mina no se encontró certificación con respecto al señor Domingo Andrés José Ordoñez Giraldo, para la época.
"El artículo 88 de la Resolución No. MD-0975 de 1995, Estatuto de Administración de Personal para los servidores públicos de la H. Cámara de Representantes establece: "….Los Asistentes y Asesores de las Unidades de Trabajo Legislativo cumplirán la jornada de trabajo en el sitio o lugar que los Representantes a la Cámara les indiquen. Los congresistas certificarán el cumplimiento de labores de dichos servidores públicos….". En consecuencia de lo anterior, las comunicaciones son retiradas en esta División por los funcionarios de la respectiva Unidad de Trabajo Legislativo con el fin de que cada Representante comunique las novedades solicitadas a la Mesa Directiva, toda vez que son ellos quienes tienen conocimiento del lugar o sitio de trabajo".
De lo antes reseñado la Sala extrae lo siguiente:
La División de Personal de la Cámara de Representantes es la entidad con mayor injerencia en el trámite seguido para el pago de la remuneración de los funcionarios del Congreso, uno de cuyos aspectos más importantes para que, en principio, el mismo se produzca es que el respectivo Congresista certifique el cumplimiento de labores de los empleados de la correspondiente Unidad de Trabajo Legislativo.
Y si, como en este caso, no está demostrado que la demandada LEONOR GONZALEZ MINA hubiera expedido tal certificación para el mes de octubre de 1998, no puede afirmarse, categóricamente, como lo pretende el demandante, que el pago que éste recibió por dicho período sea responsabilidad de la primera.
En efecto, el actor aduce que al no prestar servicios durante los días 8 a 31 de octubre se produjo el abandono del cargo, razón por la cual no ha debido hacerse el pago por ese lapso.
Al respecto, cabe señalar que si bien está demostrado que el demandante no laboró en dicho período, no lo es menos que el abandono del cargo, conforme al artículo 180 de la Resolución núm. MD-00975 de 1995, "Por la cual se establece el Estatuto de Administración de Personal para los servidores públicos de la Honorable Cámara de Representantes", solo se produce cuando SIN JUSTA CAUSA un servidor público no concurre al trabajo, en una cualquiera de las eventualidades que allí se menciona
. Luego, en este caso, al estar acreditado que el actor durante un término superior a ese lapso, esto es, del 8 de octubre al 17 de noviembre de 1998, se encontró recluido en una Fundación para rehabilitación de alcohólicos, no hay lugar a afirmar, de manera absoluta, que su ausencia no podía ser constitutiva de una justa causa, pues nada obsta considerar lo contrario. Máxime si se tiene en cuenta el padecimiento grave que lo ha venido aquejando -alcoholismo crónico- que bien podía aducirse que se encontraba en momento de crisis cuando se produjo su ingreso en el mencionado Centro, el 8 de octubre de 1998, de acuerdo con el informe visible a folios 12 a 13 del expediente, que viene anejado a la demanda.
Así pues, no es viable descartar in límine la existencia de una "justa causa" por la inasistencia del actor a sus labores entre el 8 y el 31 de octubre. Por manera que el abandono del cargo aducido no puede estimarse como inequívocamente configurado, no obstante el interés que a aquél le asiste de que así se reconozca para efectos de que se estructure, a como dé lugar, la causal de pérdida de investidura invocada.
Llama la atención cómo el demandante deliberadamente renunció a la posibilidad de que su padecimiento, en estado crítico para la fecha en que fue sometido a tratamiento, como ya se advirtió, se pudiera equiparar a una incapacidad médica remunerada en los términos de ley, con lo cual, sin lugar a dudas, en gran medida, hubiese adquirido validez la remuneración que recibió por el mes de octubre de 1998. Pero es evidente que aquél actuó de esa manera, esto es, aceptando incluso que cometió el delito de abandono del cargo (artículo 156 del C.P.), con el único propósito de que no se desdibujara la configuración de la causal de pérdida de investidura atribuida a la demandada, lo que denota la profunda animadversión que a esta última le profesa.
Pero si, en gracia de discusión, se aceptara que hubo abandono del cargo por parte del demandante, lo cual, se repite, en principio, no aparece claramente establecido, de todas formas no habría cómo culpar a la demandada del supuesto pago indebido pues, como quedó visto, ninguna prueba se allegó al proceso indicativa de que ésta hubiese autorizado, con la expedición de la certificación de cumplimiento de labores, tal remuneración.
Lo dispuesto por los artículos 388 de la Ley 5ª de 1992 y 88 de la Resolución núm. MD. 0975 de 28 de junio de 1995, corroborado por las pruebas testimoniales recepcionadas, dan cuenta de que el pago recibido por el demandante durante el mes de octubre de 1998 en modo alguno debió producirse sin que la demandada certificara el cumplimiento de sus labores, pues dicha certificación constituía un presupuesto sine qua non para su procedencia. Y si el mismo tuvo lugar, no fue por intervención o actuación de la demandada, sino de los funcionarios encargados del trámite y pago de la nómina, quienes, perentoriamente, deben exigir el mentado documento para que el control que las citadas disposiciones supone resulte efectivo, esto es, para que no se remunere a los miembros de las Unidades Legislativas que, injustificadamente, no han laborado en un determinado período.
Ahora, si bien es cierto que el Congresista debe reportar cualquier novedad como sería, por ejemplo, en este caso, la enfermedad del actor que le impidió trabajar por estar recluido en una Fundación para rehabilitación de alcohólicos, no lo es menos que en autos no está demostrado que el demandante hubiera enterado oportunamente de esa circunstancia a la Congresista, a la División de Personal o al Fondo de Previsión Social del Congreso.
Cabe destacar que resulta paradógico o contradictorio que el actor funde la censura que pretende hacer valer como constitutiva de la causal alegada, en una conducta suya, que le era enteramente atribuible, como fue la de no haber informado, a la Congresista, a la División de Personal, ni al Fondo de Previsión Social del Congreso, su reclusión en el lugar de rehabilitación, para luego aducir un supuesto abandono del cargo, no obstante lo cual recibió el pago. Si de irregularidades se trata, el demandante sería el principal artífice de las mismas, por cuanto del acervo probatorio fluye su voluntad premeditada de propiciar la configuración del supuesto normativo que invoca.
Estando descartado, como lo está, que la demandada hubiera realizado conducta alguna tendiente a generar un pago indebido, pierde fuerza el argumento relativo a que tal conducta se llevó a cabo para beneficiar al codeudor del actor; además, no advierte la Sala de qué manera podría beneficiarse aquél si, de una parte, el crédito lo utilizó el actor en su favor; y, de la otra, la única persona que podía retirar el pago correspondiente, como efectivamente sucedió, era éste.
De otra parte, no existe norma alguna que le imponga la obligación al nominador de remover al subalterno con efectos inmediatos. Si en el acto a través del cual se declaró insubsistente al actor se expresó que éste produciría efectos del 1º de noviembre de 1998 en adelante y no desde el 6 de octubre, fecha en que verbalmente se le informó la decisión, por la razón que fuere, no por ello se convierte el pago percibido en indebido ni de tal evento se puede hacer derivar un reprochable beneficio de terceros, pues, de hecho, cuando a una persona no se le priva del empleo con efectos inmediatos, se le está dando la oportunidad de que perciba por un tiempo más su salario lo cual, indefectiblemente, le irroga un beneficio, que en momento alguno puede calificarse de ilícito; y nada de reprochable tiene el hecho de que la Congresista demandada hubiera procurado que el demandante cumpliera con sus obligaciones adquiridas con la Cooperativa del Congreso.
Un pago podría considerarse indebido cuando no tiene causa o razón que lo justifique, como sería el caso de que el actor, sin que mediara justa causa, haya dejado de laborar, no obstante lo cual, reciba remuneración. Pero aún cuando se aceptara que en el sub lite tuvo lugar lo anterior, para deducir alguna responsabilidad de la demandada por lo sucedido, era menester que ella hubiese certificado el cumplimiento de sus obligaciones, lo cual no fue, precisamente, lo que en este caso se demostró.
Tampoco encuentra la Sala configurada la causal invocada por el hecho de que a la señora Gladys Méndez Solano, que fue nombrada en reemplazo del actor, se le hubiera pagado por los días 27 a 31 de octubre, ya que de las pruebas que obran en el expediente no se evidencia la intervención de la demandada en dicho pago y, por el contrario, el texto de la Resolución núm. MD-1384 de 13 de octubre de 1998, expedida por la Mesa Directiva de la Cámara, visible a folio 11, por la cual se declaró insubsistente al actor y se nombró a aquélla en su reemplazo, es claro al advertir que dicha resolución regiría "a partir del treinta y uno (31) de octubre de 1998". Luego si se le dio posesión, como en efecto sucedió, antes de esta fecha, los efectos fiscales de la misma solo podían producirse desde el 1º de noviembre. Pero, se repite, en el trámite de la posesión no tuvo injerencia la demandada, así como tampoco aparece demostrado que hubiese certificado el cumplimiento de labores en ese lapso.
A folios 85 a 86 del expediente obra memorial , con anexos a folios 87 a 103, suscrito por el demandante, recibido en la Secretaría General de esta Corporación el 9 de noviembre de 2000, a través del cual acompaña unos documentos para que sean tenidos como prueba.
Tales documentos contienen peticiones dirigidas por el actor a la Superintendencia Nacional de Cooperativas, a la Superintendencia de la Economía Solidaria y a la Cooperativa del Congreso, relativas a establecer por qué no se ha embargado al codeudor de su crédito; a Salud Colpatria para que certifique sobre el estado de su cuenta con esa EPS; y respuestas de los Jefes de Sección de Pagaduría y de Personal sobre los certificados de cumplimiento que debe allegar cada Parlamentario para el pago de la nómina.
La Sala se abstiene de analizar dichos documentos, habida cuenta de que fueron allegados de manera extemporánea, amén de que no desvirtúan las consideraciones sobre la no configuración de los cargos de la demanda.
En consecuencia, habrá de denegarse la pretensión de pérdida de investidura de que aquí se trata, y así se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
Ahora, el artículo 73 del C. de P.C., obliga al juez a imponer a los apoderados y a las partes que actúen con temeridad o mala fe, multa de diez a veinte salarios mínimos mensuales.
En el presente caso el solicitante obró con temeridad o mala fe (art. 74 ibídem), porque, como quedó visto, es manifiesta la carencia de fundamento legal de la solicitud (numeral 1. ibídem), fuera de que utilizó el proceso con propósitos dolosos (numeral 3 ibídem), como el de perjudicar a la demandada, de ahí que pusiera todo de su parte para configurar, a como diera lugar, la causal invocada. Para la Sala resulta un contrasentido que el demandante para efectos de no proceder a reintegrar el salario que, según afirma recibió sin trabajar, se cobije en la consideración de que dicho pago, según le informaron, resulta válido por estar amparado en determinado acto administrativo, en tanto que, para los propósitos de sustentar su demanda y de estructurar la causal invocada, lo califique como irregular o indebido.
En consecuencia la Sala impondrá al ciudadano DOMINGO ANDRES JOSE ORDOÑEZ GIRALDO una multa por el valor equivalente a 10 salarios mínimos mensuales, los cuales conforme al Decreto 2647 de 1999, ascienden a la suma de $2.601.000.oo, que deberá consignar a la orden de la Nación, en los Bancos Popular o Agrario, de esta ciudad, dentro de los 5 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, según lo dispuesto en el artículo 3o. de la ley 66 de 1993.
Copia de esta providencia se enviará al Consejo Superior de la Judicatura, para los fines establecidos en el artículo 7o. de aquella ley; y a la Dirección Nacional de Administración Judicial, para el cobro por jurisdicción coactiva, llegado el caso, según los mandatos de los artículos 394 del C. de P.C. y 136 de la ley 6a. de 1992.
Finalmente, en lo que respecta a la solicitud de la señora Agente del Ministerio Público, relativa a que se compulsen copias la Sala ordenará la expedición de las mismas con destino a la justicia penal para que, si a bien lo tiene, investigue la conducta del actor.
En cuanto a la investigación disciplinaria, la Sala observa que la Procuraduría General de la Nación, según se dispuso en Auto de 26 de octubre de 1999, proferido por el señor Procurador General de la Nación, dentro del expediente núm. 001-25150 (folios 27 a 31 cuaderno de pruebas) ordenó la expedición de copias con destino a la Procuraduría Distrital para estos mismos efectos, razón por la cual se abstiene de acceder a dicha solicitud.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
1º: DENIEGASE la pérdida de la investidura de Congresista de la Representante a la Cámara LEONOR GONZALEZ MINA.
2º: Se impone al solicitante, DOMINGO ANDRES JOSE ORDOÑEZ GIRALDO, identificado con la cédula de ciudadanía número 16.283.384 de Palmira (Valle) una multa de dos millones seiscientos un mil pesos ($2.601.000.oo), que deberá pagar mediante consignación a la orden de la Nación en los Bancos Popular o Agrario, de esta ciudad, dentro de los 5 días siguientes a la ejecutoria de esta providencia.
Remítase copia de la presente providencia, con la constancia de su ejecutoria, a la Dirección Nacional de Administración Judicial y al Consejo Superior de la Judicatura, para lo de su cargo.
3º: EXPIDANSE las copias a que alude la parte motiva de esta providencia.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 12 de febrero de 2001.
MANUEL S. URUETA AYOA
Presidente
Salvamento parcial de voto
MARIO ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA
Salvamento parcial de voto
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMAN AYALA MANTILLA
Salvamento parcial de voto
TARSICIO CACERES TORO JESUS M. CARRILLO BALLESTEROS
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
Salvamento parcial de voto
DELIO GOMEZ LEYVA ALIER EDUARDO HERNANDEZ ENRIQUEZ
Ausente
RICARDO HOYOS DUQUE JESUS M. LEMOS BUSTAMANTE
DANIEL MANRIQUE GUZMAN ROBERTO MEDINA LOPEZ
Ausente
OLGA INES NAVARRETE BARRERO GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE
DARIO QUIÑONES PINILLA GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Responsabilidad de la Representante por no expedir certificación de cumplimiento de labores / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Se ha debido establecer responsabilidad de representante por no expedir certificación
La causal invocada por la parte actora en el asunto sub examine se hizo consistir en la presunta indebida destinación de dineros públicos al haber la Cámara de Representantes cancelado unos dineros al actor como empleado de la Unidad Legislativa de la Representante a la Cámara LEONOR GONZALEZ MINA, cuya desinvestidura se solicita. Considera el suscrito Magistrado que, por cuanto la demanda se fundó en el presunto pago indebido de unos días del mes de octubre, la providencia ha debido establecer la responsabilidad de la Representante en cuanto a la certificación de los cumplidos de ese mes, ya que ello incidió en el presunto pago indebido que se le hizo al actor. Esa situación es la que ha originado mi salvedad en este caso.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALVAMENTO DE VOTO DE MANUEL URUETA AYOLA
Ref.: Expediente Núm. AC - 12321
Actor: Domingo Andrés José Ordóñez Giraldo
Acción de pérdida de investidura contra la
Representante a la Cámara LEONOR GONZALEZ MINA
La causal invocada por la parte actora en el asunto sub examine se hizo consistir en la presunta indebida destinación de dineros públicos al haber la Cámara de Representantes cancelado unos dineros al actor como empleado de la Unidad Legislativa de la Representante a la Cámara LEONOR GONZALEZ MINA, cuya desinvestidura se solicita.
El motivo de mi disentimiento de la decisión mayoritaria radica en el no suficiente examen que la providencia hace del hecho de no haber dado oportunamente la Representante los cumplidos correspondientes al mes de octubre. En efecto, dice en su declaración el Jefe de Registro y Control de la Cámara de Representantes, SANTIAGO SILVA MELO: "En octubre 6 del 2000 la Jefe de Personal doctora CARMEN ALICIA ALGARIN que con relación a los cumplidos de las certificaciones de la Representante LEONOR GONZALEZ MINA no se encontró el correspondiente al mes de octubre de 1998". Posteriormente se afirma en la providencia: "Y si, como en este caso, no está demostrado que la demandada LEONOR GONZALEZ MINA hubiera expedido tal certificación para el mes de octubre de 1998, no puede afirmarse categóricamente, como lo pretende el demandante, que el pago que éste recibió por dicho período sea responsabilidad de la primera".
Considera el suscrito Magistrado que, por cuanto la demanda se fundó en el presunto pago indebido de unos días del mes de octubre, la providencia ha debido establecer la responsabilidad de la Representante en cuanto a la certificación de los cumplidos de ese mes, ya que ello incidió en el presunto pago indebido que se le hizo al actor. Esa situación es la que ha originado mi salvedad en este caso.
Atentamente,
MANUEL S. URUETA AYOLA
Fecha ut supra.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - El Consejo de Estado no puede imponer sanciones en este proceso / ACTUACION TEMERARIA - Improcedencia de imposición de multa en pérdida de investidura
A juicio del suscrito magistrado, el artículo 13 de la Ley 144 de 1994 sobre pérdida de investidura de congresistas, es de forzosa y prioritaria aplicación en este caso. Pienso que el legislador quiso, para el cabal desarrollo de los principios constitucionales pertinentes, limitar la actividad del juez de la pérdida de investidura, solo al tema de la misma: los cargos que el solicitante imputa al congresista acusado; las causales en que se le considera incurso; la practica de pruebas y el análisis cuidadoso de las mismas y la relación de causalidad entre la conducta y tales causales o las normas constitucionales y legales aplicables, para decretar la pérdida de investidura o para denegarla. Nada más. Según esta norma, el Consejo de Estado en casos de pérdida de investidura no puede imponer sanciones al solicitante por temeridad o mala fe. Sólo puede, a mi juicio, ordenar que se compulsen copias de toda la actuación a las autoridades competentes "para las investigaciones y sanciones correspondientes", como sin alternativa lo establece la disposición de la ley 144 transcrita. No cree el suscrito magistrado que pueda, en estos casos, aplicarse norma alguna distinta al artículo 13 de la ley 144 de 1994, ni por remisión, ni por analogía. Ni cree tampoco que puede cumplirse labor de interpretación que lleve a conclusiones distintas.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Radicación número: AC-12321
Actor: Domingo Andrés José Ordóñez Giraldo
Pérdida de investidura de una congresista.
Demandado: Leonor González Mina, representante a la Cámara.
SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO
Comparto integralmente la decisión que tomó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 12 de Febrero de 2001, en cuanto denegó la pérdida de la investidura de congresista de la representante a la Cámara Leonor González Mina. Me aparto de ella solo en relación con la multa impuesta al solicitante Domingo Andrés José Ordóñez Giraldo.
Responde esa discrepancia parcial a mi tradicional postura sobre el tema en relación con las acciones constitucionales, de naturaleza eminentemente pública, especialmente tratándose de la acción de pérdida de investidura de congresistas. Por regla general y especialmente en relación con esta acción, no soy partidario de imponer sanciones como la que se decretó a cargo del señor Ordóñez Giraldo por temeridad o mala fé.
En efecto, en la acción de pérdida de investidura que la Constitución Política pone en manos de cualquier ciudadano debe el juez, que es el Consejo de Estado, admitir y escuchar al solicitante, no con una mínima dosis siquiera de estoicismo ni tolerando desafueros o abusos o conductas dolosas pero sí con una elemental buena disposición que es la que la Carta espera para quien en ejercicio de acción pública y con presunción de buena fé en su favor, acude a los estrados judiciales, para luego, después de surtido un procedimiento preferencial y especial, decidir exclusivamente sobre la pérdida de investidura solicitada.
En este caso, además, no encuentro prueba cabal completa que lleve inequívocamente a la Sala a conclusiones de temeridad o mala fé, Pero debo manifestar que si así fuere en este caso o en cualquier otro, porque puede eventualmente surgir en el solicitante, de bulto, esa situación frente al criterio de la Sala o del ponente, no es el Consejo de Estado el competente para imponer la sanción o cualquier clase de multa en castigo de conductas temerarias o de mala fé.
A juicio del suscrito magistrado, el artículo 13 de la ley 144 de 1994 sobre pérdida de investidura de congresistas, es de forzosa y prioritaria aplicación en este caso. Pienso que el legislador quiso, para el cabal desarrollo de los principios constitucionales pertinentes, limitar la actividad del juez de la pérdida de investidura, solo al tema de la misma: los cargos que el solicitante imputa al congresista acusado; las causales en que se le considera incurso; la practica de pruebas y el análisis cuidadoso de las mismas y la relación de causalidad entre la conducta y tales causales o las normas constitucionales y legales aplicables, para decretar la pérdida de investidura o para denegarla. Nada más.
A esta conclusión me lleva el texto mismo del artículo 13:
"Ejecutoriada la sentencia se comunicará a la mesa directiva de la cámara correspondiente, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio de Gobierno para lo de su cargo. Cuando el Consejo de Estado advierta la posible comisión de hechos punibles por parte del congresista, o temeridad o mala fe en la acusación, la sentencia ordenará que se compulsen copias de toda la actuación a las autoridades competentes para las investigaciones y sanciones correspondientes."
Según esta norma, el Consejo de Estado en casos de pérdida de investidura no puede imponer sanciones al solicitante por temeridad o mala fé. Solo puede, a mi juicio, ordenar que se compulsen copias de toda la actuación a las autoridades competentes "para las investigaciones y sanciones correspondientes", como sin alternativa lo establece la disposición de la ley 144 transcrita.
Tales autoridades competentes serían según el caso, o la Sala Disciplinaria del Consejo Superior de la Judicatura; o la Procuraduría o la Fiscalía General de la Nación y la jurisdicción penal ordinaria.
No cree el suscrito magistrado que pueda, en estos casos, aplicarse norma alguna distinta al artículo 13 de la ley 144 de 1994, ni por remisión, ni por analogía. Ni cree tampoco que puede cumplirse labor de interpretación que lleve a conclusiones distintas.
Con todo respeto,
ALBERTO ARANGO MANTILLA
Fecha ut supra
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Improcedencia de multa / ACTUACION TEMERARIA - Inexistencia porque demanda se apoyó en falta atribuible a la congresista
Mi disentimiento se contrae a la sanción impuesta al actor en concepto de haber sido temeraria su demanda. El artículo 388 de la Ley 5° impone a los congresistas el deber de certificar que los empleados de sus unidades de trabajo legislativo han cumplido con sus labores. Empero, no fue encontrada la certificación que debió extender la Representante González Mina sobre el cumplimiento de labores por su Asistente II, señor Domingo Andrés Ordoñez en el mes de octubre de 1998. De la ausencia de tal certificación, la Sala ha inferido que la señora Representante no la expidió. Así, pues, estaba demostrada una falta de la Congresista, que aunque no constituye indebida destinación de dineros públicos, sí prestaba un soporte objetivo a la demanda.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SALAVAMENTO DE VOTO DEL DR. CAMILO ARCINEGAS ANDRADE
Ref: Expediente AC-12321
PERDIDA DE INVESTIDURA
Actor: DOMINGO ANDRES JOSE ORDOÑEZ GIRALDO
Consejero Ponente. Dr. GABRIEL EDUARDO MENDOZA MARTELO
Mi disentimiento se contrae a la sanción impuesta al actor en concepto de haber sido temeraria su demanda.
El artículo 388 de la Ley 5° impone a los congresistas el deber de certificar que los empleados de sus unidades de trabajo legislativo han cumplido con sus labores. Empero, no fue encontrada la certificación que debió extender la Representante González Mina sobre el cumplimiento de labores por su Asistente II, señor Domingo Andrés Ordoñez en el mes de octubre de 1998. De la ausencia de tal certificación, la Sala ha inferido que la señora Representante no la expidió.
Así, pues, estaba demostrada una falta de la Congresista, que aunque no constituye indebida destinación de dineros públicos, sí prestaba un soporte objetivo a la demanda.
Con la mayor consideración,
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE
PERDIDA DE LA IMVESTIDURA - Improcedencia de multa / ACTUACION TEMERARIA - No se puede predicar de sujeto no sancionable / CONDENA EN COSTAS - La mera temeridad no es suficiente para condenar en costas
Me aparté de la decisión de sancionar por temeridad, por lo siguiente: Se demostró que el solicitante de la pérdida de investidura es una persona que padece de alcoholismo crónico, que se sometió a tratamiento psico-terapéutico, circunstancias que demuestran que no está en plena autodeterminación y por tanto en plena responsabilidad. Esa situación particular del demandante me conducen a concluir que no es un sujeto sancionable, porque la temeridad como fuente de responsabilidad tiene que provenir de una persona subjetivamente responsable. En consecuencia, la mera temeridad no es suficiente para condenar en costas, es necesario que provenga de una persona a quien le es exigible el juicio razonado y bien fundamentado. En los anteriores términos salvo, parcialmente, el voto a la sentencia que precede.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Bogotá, D.C., doce (12) de marzo de dos mil uno (2001)
Salvamento parcial de voto: Doctora María Elena Giraldo0 Gómez
A la sentencia dictada el 12 de febrero de 2001
Consejero ponente: Dr. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Referencia: Expediente No. AC-12321
Actor: Domingo Andrés José Ordoñez Giraldo
Pérdida de investidura
La Sala, mediante la sentencia de la referencia, de una parte, denegó la pérdida de la investidura de Congresista de la Representante a la Cámara Leonor González Mina y, de otra impuso al solicitante, Domingo Andrés José Ordoñez Giraldo, una multa por concepto de costas del proceso.
Me aparté de la decisión de sancionar por temeridad, por lo siguiente:
Se demostró que el solicitante de la pérdida de investidura es una persona que padece de alcoholismo crónico, que se sometió a tratamiento psico-terapéutico, circunstancias que demuestran que no está en plena autodeterminación y por tanto en plena responsabilidad (fols 12 y 13).
Esa situación particular del demandante me conducen a concluir que no es un sujeto sancionable, porque la temeridad como fuente de responsabilidad tiene que provenir de una persona subjetivamente responsable.
En consecuencia, la mera temeridad no es suficiente para condenar en costas, es necesario que provenga de una persona a quien le es exigible el juicio razonado y bien fundamentado.
En los anteriores términos salvo, parcialmente, el voto a la sentencia que precede.
MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
