PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - No se configuró porque representante expidió certificación de labores ignorando que el implicado estaba privado de la libertad / DETENCION PREVENTIVA - Trabajo de empleado de U.T.L.
Estima la Sala que en esta oportunidad no se ha probado que el parlamentario Amaya Alvarez haya incurrido en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. Si bien certificó labores y con base en ello la Cámara de Representantes pagó sueldos a un subalterno suyo durante el tiempo de su detención, lo hizo sin conocimiento del hecho privativo de la libertad y en presencia de informes mensualmente recibidos por él de parte de la persona que formaba parte de su Unidad de Trabajo Legislativo. No incurrió pues, el congresista, en conducta alguna reprobable que lo llevara a ser responsable de destinación indebida de dineros públicos. Puede afirmarse, con mayores y nuevas razones, que nunca se dió en este caso la indebida destinación de dineros públicos en cuanto nunca se le causó perjuicio al erario, ni se atentó contra el tesoro público ni se causó en este caso deterioro alguno al patrimonio del Estado. Sabido es que si a un funcionario o servidor público, con medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, se le suspendiera temporalmente en el ejercicio de su empleo y se le privara de la remuneración correspondiente, tendría que pagársele todo lo dejado de percibir, íntegramente, si se dicta en su favor resolución de preclusión del proceso penal y se dispone su libertad. Sabido es también hasta dónde podría verse comprometida la responsabilidad del Estado por una detención injusta o arbitraria y hasta qué punto un congresista como el representante Amaya Alvarez, tiene qué proceder con las pruebas necesarias o no puede proceder sin que exista la indispensable para casos como el que ha sido objeto de esta solicitud de pérdida de investidura.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Certificación de labores de empleado de UTL detenido / TRABAJO CARCELARIO - No lo constituye propiamente el desarrollado por empleado de UTL detenido / UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO - Certificación de labores de empleado detenido
Aunque no es posible en este caso hablar de trabajo carcelario propiamente dicho que se acepta, se permite y se estimula, sí puede admitirse en el caso subexamine y para efectos de la demanda de pérdida de investidura del representante Armando Amaya Alvarez, que el señor Raúl Giovanni Ortiz Parada cumplió labores como colaborador del congresista demandado desde la cárcel del circuito judicial de Ocaña entre el 2 de junio y el 18 de julio de 1999 y resultan creíbles no solo los informes de Ortiz Parada correspondientes a ese período sino sus afirmaciones (folio 123) en el sentido de que por haber sido funcionario público (alcalde de Hacarí) se le brindaron algunas facilidades y tratamiento especial en el establecimiento carcelario asignándole "un sitio especial de reclusión durante el día específicamente en la biblioteca" donde se dedicaba "a leer, a elaborar proyectos que era una de mis funciones como funcionario del Congreso". Dados por sentados estos hechos, puede concluir la Sala, sin desconocer que al congresista corresponden muy claras obligaciones de control y vigilancia sobre los miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo, que el representante Amaya, en este caso, podía establecer respecto del señor Ortiz Parada otros sistemas para cumplir aquellas obligaciones, diferentes al del control directo durante las veinticuatro horas y adoptar procedimientos con informes escritos e, inclusive, con declaraciones de terceros y verificaciones procedentes de quienes en una u otra forma resultaron beneficiados con ocasión de la actividad de su Unidad de Trabajo Legislativo o de cada uno de sus miembros en particular.
NOTA DE RELATORIA: La doctora Giraldo Gómez, aclaró su voto en el sentido que la causal de pérdida de investidura, debía fundamentarse en el estudio de la indebida destinación de dineros públicos, sin entrar a ocuparse si el demandado incurrió en "conducta intencional u omisiva", porque la discutido fue si el trabajo certificado fue cierto o no.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: ALBERTO ARANGO MANTILLA
Bogotá, D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil uno (2001).
Radicación número: AC-12156
Actor: PABLO BUSTOS SANCHEZ - RED VER
En ejercicio de acción pública, el señor Pablo Bustos Sánchez pide al Consejo de Estado decretar la pérdida de la investidura que como parlamentario ostenta el señor ARMANDO AMAYA ALVAREZ, elegido representante a la Cámara por la Circunscripción Electoral de Norte de Santander para el período constitucional 1998-2002.
HECHOS
Se narran, en síntesis, los siguientes:
El señor Amaya Alvarez fue elegido representante a la Cámara por el Departamento de Norte de Santander para el período 1998-2002; se posesionó el 20 de julio de 1998 y actualmente está en ejercicio de funciones como tal.
El representante citado tiene derecho legal a organizar una unidad de trabajo bajo su rectoría para desarrollar sus tareas legislativas y allí nombró al señor Raúl Ortiz Parada como Asistente Grado 1, cargo que ocupó desde su posesión.
Durante junio, julio y agosto de 1999, afirma el solicitante, el señor Ortiz Parada tenía una medida de aseguramiento expedida por la Fiscalía Seccional de Ocaña (Norte de Santander) por manejos irregulares cuando se desempeñó como Alcalde Municipal de Hacarí, pasando luego a detención domiciliaria.
No obstante lo anterior, continúa el señor Bustos Sánchez, el señor Ortiz Parada siguió vinculado a la Unidad Legislativa del representante Amaya y percibió ingresos (salariales) durante los meses citados de 1999.
Pese a la situación anotada, el representante certificó por escrito que el señor Ortiz Parada laboró en ese lapso y con fundamento en esas certificaciones el Congreso desembolsó los salarios correspondientes.
Era imposible que el señor Ortiz Parada trabajara aquellos meses en la oficina del representante y a pesar de ello el representante permitió desembolsos millonarios;
El empleado Ortiz Parada "nunca presentó informes de trabajo de los meses enunciados".
CAUSAL INVOCADA
Es la contemplada en el numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política, conforme a la cual los congresistas perderán su investidura "Por indebida destinación de dineros públicos".
Para fundamentar su solicitud de pérdida de investidura el demandante afirma, entre otras cosas:
"El empleado Raúl Ortiz Parada durante los meses de Junio, Julio y Agosto de 1999 se encontraba recluido en la cárcel de Ocaña debido a una orden de detención emanada de una autoridad judicial y sin embargo a través de la Certificación expedida por su Jefe el Congresista Amaya siguió percibiendo los salarios como sin (sic) nada hubiese pasado.
La Unidad de Trabajo Legislativo es pagada con dineros públicos por el Congreso de la República, incluso el Ministerio de Hacienda y Crédito Público destina mensualmente una suma de dinero que supera ampliamente el costo del personal de planta y de los mismos parlamentarios. Los dineros públicos determinados para el cumplimiento de dicha labor deben cumplirse sus (sic) objetivos y cuando no se cumplen debe existir una excusa válida para no realizar los pagos correspondientes por tratarse de obligaciones que implican derechos fundamentales como lo es el trabajo.
Era obligación del Congresista como Servidor Público y Jefe inmediato del empleado Ortiz Parada, controlar, vigilar y supervisar eficientemente el uso y destino de esos dineros públicos, asunto que no cumplió porque a sabiendas que el señor Raúl Ortiz se encontraba privado de la libertad, certificó que se encontraba laborando con lo cual los dineros públicos tuvieron una destinación diferente por su culpa ya que este necesariamente conocía la situación de su empleado y a pesar de ello permitió que le fueran canceladas sumas que jamás trabajó, por cuenta del erario público.
El parlamentario Amaya Alvarez con su omisión administrativa permitió que de manera ilegal se le ocasionaran daños al patrimonio público, su deber era supervisar correctamente la prestación de servicios de cada uno de los empleados y contratistas que conforman su Unidad de Trabajo Legistaltivo.
El parlamentario con su negligencia u omisión hizo que se materializara el desembolso de dineros públicos de manera irregular." (fls.5-6).
OPOSICION A LA DEMANDA
El señor apoderado judicial del parlamentario demandado contesta la demanda y fundamenta su oposición a las pretensiones de la demanda en tres puntos separados así:
a). La indebida destinación de dineros públicos: Según el Consejo de Estado, como el constituyente de 1991 al establecer la pérdida de investidura de congresista, no dijo cuál era su intención al señalar como causal la indebida destinación de dineros públicos, corresponde a la Corporación precisar el alcance de esa causal. Así mismo, ha dicho el Consejo de Estado que obviamente hay diferencia entre una conducta que encierre un tipo penal regulada en el código de la materia y la prevista en la
Carta y en la ley como causal de pérdida de investidura. En este caso, de entrada debe descontarse la eventual consumación de un delito contra la administración pública. Al representante demandado no le han sido confiados bienes del Estado, ni es él ordenador del gasto público.
b). La supuesta indebida destinación de dineros públicos: El doctor Amaya Alvarez no tuvo conocimiento, no pudo tenerlo, de la medida de aseguramiento dictada contra el empleado pues nunca se le comunicó que hubiera sido suspendido y, además, el empleado le presentó oportunamente los informes de los trabajos o labores ejecutadas (hecho que) "determinó que expidiera la constancia de que habría cumplido con ellas - no que hubiera laborado de manera presencial en las oficinas de su superior en esta ciudad, como lo expresa el solicitante -"(fol.86), y el empleado tampoco lo informó del hecho; por lo general ese tipo de labores de empleados de las Unidades de Trabajo Legislativo se desarrollan en lugares del país distintos a la sede del Congreso Nacional en la capital de la República; es decir "se dá respecto a estos empleados la ausencia absoluta de un despacho u oficina en donde laborar y que permita un control directo sobre su asistencia y el efectivo ejercicio de sus funciones"(fl.87). Y existiendo prueba sobre "las actividades desarrolladas en los meses de junio, julio y agosto de 1999 de las cuales enteraba a su superior inmediato, o sea, al congresista, difícil era para este saber que en ese interregno" su empleado había sido objeto de medida de aseguramiento, más aún si se recuerda que tampoco lo informaron ni la Mesa Directiva del Congreso, ni la Fiscalía General de la Nación.
c). El daño patrimonial al erario o tesoro público: La Fiscalía dictó el 17 de marzo de 2000, resolución de preclusión por inexistencia de los hechos imputados al empleado señor Ortiz Parada, y sí ello fué así, conforme a reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado, al empleado privado temporalmente de su cargo y luego absuelto se le deben cancelar los sueldos dejados de percibir, y, además, conforme también a jurisprudencia
de la Corporación, el Estado es responsable de los perjuicios causados como consecuencia de la detención arbitraria, del error judicial y del deficiente funcionamiento de la administración de justicia, (pero) en este caso no se dio el perjuicio patrimonial del Estado pues no se ve la supuesta conducta injusta, ilegal, irregular o arbitraria del representante; los congresistas han "adoptado la decisión de no hacer constar algo de lo que no pueden tener conocimiento, a menos que los informes no se les rindan por sus subalternos que realizan sus actividades en la provincia, cosa que no aconteció en el presente caso y que condujera a dar por establecido el elemento a sabiendas para defraudar al tesoro público".(fl.88).
DECLARACION DE PARTE
A pedido de la parte actora, fué señalado el día 24 de noviembre de 2000 a las 10 de la mañana para llevar a cabo la diligencia de declaración de parte del representante demandado, señor Armando Amaya Alvarez.
Visto que no se presentó el solicitante de la prueba y en atención a que quien dijo ser su representante judicial -doctora Myriam Elizabeth Bustos Sánchez- no acreditó la personería para actuar, el magistrado conductor del proceso consideró precluída la oportunidad para practicar la referida prueba y declaró cerrada la audiencia.
DECLARACION DE TESTIGO
En la misma fecha citada, a las 2 de la tarde, se llevó a cabo la diligencia de declaración del señor Raúl Giovanni Ortiz Parada quien, interrogado por el magistrado conductor del proceso, por la doctora Myriam Bustos Sánchez, apoderada del solicitante, a quien previamente se había reconocido personería y por el doctor Miguel González Rodríguez, manifestó, en síntesis, lo siguiente:
Que durante los meses de mayo, junio, julio y agosto de 1999 fue empleado de la Unidad de Trabajo Legislativo del representante Amaya Alvarez; que se le asignaron funciones en pueblos de la provincia de Ocaña, Hacarí, La Playa, El Tarra, Teorama y otros de Norte de Santander como Cucutilla, en donde, como Asistente Grado 1, representaba al parlamentario en lo que tiene qué ver con escuchar a las comunidades, alcaldes, concejales, dirigentes locales sobre los problemas municipales e identificación de proyectos que luego daría a conocer al parlamentario, ocasionalmente de manera personal o a través de informes escritos; que las circunstancias de orden penal no le impidieron en ningún momento cumplir con sus funciones; que sí estuvo privado de su libertad del 2 de junio al 23 de julio de 1999, más o menos; que por haber sido funcionario público se le asignó en la cárcel un sitio especial de reclusión durante el día, específicamente la biblioteca y que allí se dedicaba a leer y a elaborar los proyectos para presentar en su trabajo al Congreso; que tales informes los redactaba a mano, su señora los transcribía en computador y los hacía llegar al parlamentario por diversos medios, con amigos que viajaban a Bogotá y que cuando se levantó la medida de aseguramiento fue al Banco Ganadero y efectivamente allí aparecieron depositados sus sueldos por el período de reclusión; que por todos los medios evitó que el parlamentario Amaya Alvarez tuviera conocimiento de su actuación jurídica; que salió de la cárcel, a detención domiciliaria, en los últimos días de julio de 1999; que los documentos que aparecen a folios 54-66 del expediente fueron elaborados por él y están rubricados con su firma, y que esa era la forma corriente de rendir sus informes de trabajo; que no informó de su detención a la Cámara de Representantes ni al parlamentario Amaya porque pensó que esa era función de la Fiscalía, porque temía que ello ocasionara la desvinculación del cargo y además porque le parecía vergonzoso que el congresista conociera la actuación.
AUDIENCIA PUBLICA
El 5 de diciembre de 2000, a las 11:30 de la mañana, se llevó a cabo la
audiencia pública ordenada por auto de noviembre 14 de 2000, dictado en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 10 de la ley 144 de 1994.
En el curso de tal audiencia intervinieron, en su orden: la doctora Myriam Bustos Sánchez, apoderada del solicitante; el señor Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado doctor Rodrigo Ramírez González; el demandado, representante a la Cámara, señor Armando Amaya Alvarez y, por último, su apoderado judicial, el doctor Miguel González Rodríguez.
En lo pertinente, el Acta levantada por la secretaría general del Consejo de Estado consigna así lo ocurrido en el curso de la audiencia pública:
"La apoderada del solicitante doctora Myriam Bustos Sánchez en uso de la palabra reitera la solicitud de la demanda, fundamentada en la causal del numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política, por indebida destinación de dineros públicos, por habérsele cancelado al señor Raúl Ortiz Parada el valor de los salarios de los meses junio, julio y agosto de 1999, no obstante encontrarse privado de la libertad. Haciendo consistir la causal en el hecho de que el demandado certificó que el señor Raúl Ortiz Parada laboró en su Unidad de Trabajo Legislativo durante los meses aludidos.
El señor Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado doctor Rodrigo Ramírez González, en su intervención se refiere a la solicitud, a la causal invocada, a las pruebas aportadas al proceso, para concluir que en criterio de la Procuraduría, queda demostrado que el parlamentario Armando Amaya Alvarez , incurrió en la causal prevista en el numeral 4 del artículo 183 de la Carta Política, de conformidad con la sentencia de 2 de julio de 1997, con ponencia del H. Consejero Germán Ayala Mantilla, Expediente AC4734. Que en concordancia con lo expuesto el Ministerio Público solicita a la H. Sala, que acogiendo la petición del ciudadano solicitante y habiéndose demostrado la veracidad de los cargos, se decrete la pérdida de investidura del representante traído a juicio.
Presentó resumen escrito en 12 folios.
El demandado Representante a la Cámara Armando Amaya Alvarez, presenta saludo a los miembros de la Sala. Hace una breve reseña de su hoja de vida profesional. Pide le acepten disculpas por su conducta, que hace extensivas a su familia, a sus amigos y al país, señalando que actuó de buena fe.
El doctor Miguel González Rodríguez apoderado del demandado en uso de la palabra, lee la parte pertinente de la sentencia proferida por la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del doctor Edgar Saavedra Rojas, de fecha 19 de mayo de 1995, para quitar la imagen de que es irregular que los congresistas permitan el ejercicio de las funciones de los miembros de la UTL fuera de la sede del congreso. Afirma que los hechos los originó el error de la Fiscalía. Reitera los fundamentos de la oposición expuestos en la contestación de la demanda en defensa de su poderdante.
Analiza la causal invocada. Refiere que en el expediente obran los informes rendidos por el señor Raúl Ortiz Parada sobre el cumplimiento de sus funciones, documentos que no fueron tachados de falsos. Cuestiona el valor probatorio del artículo del periódico que refieren el solicitante y el Ministerio Público. Sobre la certificación expedida señala que es una certificación matriz que se expide mes por mes. Concluye que por lo expuesto solicita se deniegue la solicitud de pérdida de investidura.
Allegó resumen escrito en 15 páginas y anexa 8 folios." Fls.127 y 128).
EL MINISTERIO PUBLICO
La vista de fondo del señor Procurador Segundo Delegado ante el Consejo de Estado, favorable a las pretensiones de la demanda y ya sintetizada en el Acta de la audiencia pública, obra a folios 130 a 141 del expediente.
Se decide previas estas
CONSIDERACIONES
Como se encuentra reiterado en constante doctrina de esta Corporación, la acción de pérdida de investidura de congresistas, establecida por el constituyente de 1991 para cuando ocurran las causales señaladas en el artículo 183 de la Carta Política y decretada por el Consejo de Estado, en acatamiento del trámite especial consagrado para tal efecto por la ley 144 de 1994 y en cumplimiento también de la ley 5 de 1992, no tiene finalidad distinta que la de lograr la purificación de las costumbres políticas y asegurar la trasparencia y efectividad del ejercicio parlamentario, consiguiendo que en el seno de las cámaras legislativas - sin duda la representación más auténtica de la democracia participativa y pluralista - prevalezcan la rectitud y claridad que toda comunidad organizada tiene derecho a exigir de quienes ejercen funciones transcendentales en el Estado de Derecho como son, sin duda, las de hacer las leyes.
En el entendido, entonces, de que se trata de una acción pública ejercitada a instancias de cualquier ciudadano interesado en que la actividad parlamentaria se desarrolle bajo estrictos principios de ética y aun de comportamiento moral, la pérdida de investidura parlamentaria, en cuanto que implica una sanción, debe darse cuando a decretarla haya lugar, con estricta observancia del debido proceso y absoluta garantía del derecho de defensa del inculpado.
En otras palabras, el decreto de pérdida de la investidura parlamentaria -solo será proferido por el juez competente, que es la Sala Plena Contenciosa del Consejo de Estado, únicamente en el evento en que la prueba de la causal alegada sea plena, inequívoca, indudable y por ello el convencimiento del juez sobre la ocurrencia de aquélla, devenga, también, de manera patente e incontrastable. Es decir, cuando los hechos puntualmente probados en el proceso lleven al juez a la convicción imperativa de que el congresista demandado sí incurrió en la causal sobre la cual se edifica por el demandante la solicitud para que se decrete la pérdida de su investidura parlamentaria.
Al contrario, si los hechos de la demanda no resaltan debida y plenamente probados, es decir, si no se impone la demostración irrefutable de que el demandado incurrió en la causal de que se trate, no procederá el decreto de pérdida de investidura. Se trata de una materia en la cual debe desplegarse a plenitud y de manera exigente el espectro probatorio. La pérdida de investidura parlamentaria es una pena de suma gravedad que solo puede sobrevenir para el parlamentario con prueba contundente de conductas y configuración rigurosa de causales.
Dicho lo anterior, de modo general, la Sala analizará enseguida el fondo del asunto planteado en esta oportunidad.
Afirma la parte actora que solicita el decreto de pérdida de investidura parlamentaria del representante a la Cámara señor Armando Amaya Alvarez, elegido como tal por la circunscripción electoral del Norte de Santander para el período 1998-2002, según se prueba de autos (fl.27), porque lo encuentra incurso en la causal 4 del artículo 183 de la Constitución Nacional, que dice í:
"Los congresistas perderán su investidura:
[...].
- Por indebida destinación de dineros públicos."
Hace consistir la ocurrencia de esa causal en el hecho de que al señor Raúl Giovanni Ortiz Parada, quien laboraba al servicio del parlamentario demandado en su Unidad de Trabajo Legislativo, se le pagaron sueldos en su cargo de Asistente Grado 1 durante los meses de junio, julio y agosto de 1999, pago que se produjo por la certificación de cumplimiento de labores expedida por el representante Amaya Alvarez, a pesar de que dentro de tales meses estuvo comprendido el tiempo en que Ortiz permaneció recluido en la Cárcel del Circuito Judicial de Ocaña.
Es decir - según la demanda - el meollo del cargo endilgado por el actor al congresista estriba en el hecho de que el representante Amaya certificó por escrito que el señor Ortiz Parada "laboró en su oficina durante los meses de junio, julio y agosto de 1999 y en virtud de dichas certificaciones el Congreso de la República a través de la Cámara de Representantes le desembolsó los salarios correspondientes a esos meses". Más exactamente: por sus certificaciones, con cargo al erario se pagaron sueldos no causados y por ello, el parlamentario incurrió en indebida destinación de dineros públicos.
En este particular aparecen probados en el proceso los siguientes hechos, sobre los cuales se edifica la demanda en esta oportunidad:
a). Como ya se dijo, el señor Armando Amaya Alvarez fué elegido, se posesionó y ejerce legalmente el cargo de representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Norte de Santander para el período constitucional 1998-2002;
b). Dentro de la Unidad de Trabajo Legislativo del representante Amaya Alvarez figuró en nómina como Asistente Grado 1 (sueldo mensual $780.300), del 31 de julio de 1998 al 16 de agosto de 2000, vinculado sin solución de continuidad (fl.110) el señor Raúl Giovanni Ortiz Parada, portador de la cédula de ciudadanía No.9'715.612 de Hacarí;
c). Este ciudadano permaneció privado de la libertad en la cárcel del circuito judicial de Ocaña (fls.108) entre el 2 de junio y el 18 de julio, ambas fechas de 1999 y de allí salió en detención domiciliaria hasta octubre, aproximadamente, de 1999 (fl.123).
d). Durante los meses en que se cumplía la detención carcelaria y domiciliaria de Ortiz Parada, el parlamentario demandado informó al Jefe de la División de Registro y Control de la Cámara de Representantes sobre los nombres de los funcionarios de su Unidad de Trabajo Legislativo que habían laborado en los períodos correspondientes y en atención a sus informes, dentro de los cuales se encontraba relacionado el señor Ortiz Parada, la Cámara de Representantes le pagó a éste los sueldos correspondientes a su empleo en el Congreso de la República.
Surge ante la Sala, entonces, el interrogante capital en este caso: con esos informes del parlamentario Amaya Alvarez sobre las personas vinculadas a su Unidad de Trabajo Legislativo, con base en los cuales la Cámara de Representantes pagó los sueldos a su empleado detenido, se configuró la causal "indebida destinación de dineros públicos" y, por tanto, procede decretar la pérdida de su investidura, o no fué así y en consecuencia es preciso negar la petición de la demanda?.
Lo primero que cabe advertir es que en el expediente no obra prueba alguna en el sentido de que el representante demandado haya sido enterado que su dependiente señor Ortiz Parada hubiese sido suspendido de su cargo, ni sujeto de apertura de investigación penal, ni que se hubiese impuesto medida de aseguramiento.
Por el contrario, tanto la Fiscalía General de la Nación como la Cámara de Representantes certifican en la dirección contraria (fls.52 y 53), es decir: la Fiscalía dice que no hubo comunicación ni a la Cámara ni al representante Amaya y que no se ordenó la suspensión en el cargo del señor Ortiz Parada y la Cámara afirma que no tuvo comunicación alguna, corrobora aquellas afirmaciones y advierte que no se le solicitó suspender en el ejercicio del cargo al señor Ortiz Parada como miembro de la Unidad de Trabajo Legislativo del representante Armando Amaya Alvarez.
Por otra parte, el señor Ortiz Parada, en declaración rendida bajo juramento, afirma que él no les informó de su situación jurídica ni a la Cámara de Representantes ni a su jefe inmediato, el representante Amaya, y que por el contrario siempre evitó que se supiera la verdad acerca de su detención, por dos razones: porque pensó que dar ese aviso era función propia de la Fiscalía; y porque temía que si se conocía el hecho, ello provocaría su desvinculación del cargo.
Por último, el señor Ortiz Parada envió informes mensuales sobre su trabajo -informes no redargüidos de falsos en el proceso ni controvertidos por el solicitante- y en vista de tales comunicaciones, además de que no fué enterado de la detención, no advierte la Sala que el parlamentario demandado hubiese incurrido en conducta intencional u omisiva para certificar el trabajo de Ortiz Parada: sencillamente si desconocía por completo la detención que enfrentaba su empleado y éste siguió informándolo regularmente sobre el adelantamiento de las tareas a él confiadas, el representante no tuvo razón alguna - no podía tenerla - para
abstenerse de certificar o informar sobre el trabajo de su empleado y de dar vía libre, así, al pago del estipendio mensual con actuaciones de la División de Personal, Sección de Registro y Control y Pagaduría de la Cámara de Representantes.
Los informes enviados por Ortiz Parada al representante Amaya Alvarez son siempre, antes de mayo y después de julio de 1999, similares en su forma y justamente por eso el representante no tenía por qué poner en duda lo que su empleado consignó en ellos durante el tiempo de su detención, y menos aún si se tiene en cuenta que ese tipo de servidores de los congresistas no tienen su sede habitual de trabajo en la sede de las Cámaras sino que atienden encargos del parlamentario respectivo, por lo común, en sus regiones de origen en territorios correspondientes a la circunscripción electoral por la cual fueron elegidos y, naturalmente, dán cuenta de su trabajo por escrito dado que no es habitual que lo hagan en forma personal sino ocasionalmente. ( fl. 122).
Y en lo referente a las declaraciones de prensa supuestamente dadas por el señor Amaya Alvarez al diario "El Tiempo", invocadas por el demandante (fls.32 y ss) y en las cuales el demandado admitiría omisión vigilante de su parte sobre la detención de Ortiz y que talvez él -Amaya- se habría equivocado por el hecho de autorizar pago de sueldos a un detenido "en el sentido humanitario que quedaba desprotegida la esposa con un niño pequeño", dirá la Sala que, como lo tiene reiterado abundante doctrina de la Corporación, las informaciones de prensa en donde se cite el dicho de terceros nada prueban en contra de estos dado que emanan de un redactor que escribe la información, a menos de reconocimiento del supuesto declarante y ello no aparece en este caso. En otros términos: si palabras que un periódico pone en boca de un ciudadano no son plenamente reconocidas y aceptadas por éste no pueden ser estimadas en contra de aquel a quien se le adjudican.
En síntesis, estima la Sala que en esta oportunidad no se ha probado que el parlamentario Amaya Alvarez haya incurrido en la causal de pérdida de investidura por indebida destinación de dineros públicos. Si bien certificó labores y con base en ello la Cámara de Representantes pagó sueldos a un subalterno suyo durante el tiempo de su detención, lo hizo sin conocimiento del hecho privativo de la libertad y en presencia de informes mensualmente recibidos por él de parte de la persona que formaba parte de su Unidad de Trabajo Legislativo.
Si eso es cuanto se acostumbra, el señor Amaya no tenía razón para poner en duda los informes de labores de Ortiz Parada. Luego no contribuyó a destinar indebidamente dineros públicos, ni por acción ni por omisión, ni con intención, ni con descuido.
Piensa, además, la Sala, que conviene reiterar como fundamentos de su decisión en el presente asunto, los siguientes aspectos que de manera inequívoca surgen del expediente; de las pruebas que a este se aportaron y aquellos que surgen precisamente por las que nunca llegaron al expediente, en concordancia con diferentes pronunciamientos y reiteradas manifestaciones jurisprudenciales del Consejo de Estado:
1.- Es generalmente aceptado que los miembros de la Unidad de Trabajo Legislativo de un congresista pueden desempeñar su labor no solo fuera de las oficinas del Congreso sino fuera de Bogotá y generalmente en las regiones de donde es oriundo el parlamentario, al servicio de las gentes que más próximamente este representa en el Congreso.
2.- Aunque no es posible en este caso hablar de trabajo carcelario propiamente dicho que se acepta, se permite y se estimula, sí puede admitirse en el caso subexamine y para efectos de la demanda de pérdida de investidura del representante Armando Amaya Alvarez, que el señor Raúl Giovanni Ortiz Parada cumplió labores como colaborador del congresista demandado desde la cárcel del circuito judicial de Ocaña entre el 2 de junio y el 18 de julio de 1999 y resultan creíbles no solo los informes de Ortiz Parada correspondientes a ese período sino sus afirmaciones (folio 123) en el sentido de que por haber sido funcionario público (alcalde de Hacarí) se le brindaron algunas facilidades y tratamiento especial en el establecimiento carcelario asignándole "un sitio especial de reclusión durante el día específicamente en la biblioteca" donde se dedicaba "a leer, a elaborar proyectos que era una de mis funciones como funcionario del Congreso".
3.- Dados por sentados estos hechos, puede concluir la Sala, sin desconocer que al congresista corresponden muy claras obligaciones de control y vigilancia sobre los miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo, que el representante Amaya, en este caso, podía establecer respecto del señor Ortiz Parada otros sistemas para cumplir aquellas obligaciones, diferentes al del control directo durante las veinticuatro horas y adoptar procedimientos con informes escritos e, inclusive, con declaraciones de terceros y verificaciones procedentes de quienes en una u otra forma resultaron beneficiados con ocasión de la actividad de su Unidad de Trabajo Legislativo o de cada uno de sus miembros en particular.
4.- De acuerdo con lo expuesto en los numerales que anteceden, afirma la Sala que el representante Amaya Alvarez, al no enterarse de la medida de aseguramiento proferida contra el señor Ortiz Parada; no habiendo sido informado ni por la Fiscalía ni por la propia Cámara a través de la División de Personal y no habiendo sido suspendido el señor Ortiz en el ejercicio de su cargo, no podía proceder de otra manera y expidió el informe sobre cumplimiento de labores de Ortiz Parada con base en los reportes de actividades de este y de acuerdo con los procedimientos generalmente acostumbrados y utilizados de manera normal durante los últimos meses.
5.- No afirmó el representante Amaya Alvarez, en las certificaciones dirigidas al Jefe de Registro y Control de la Cámara de Representantes ni en parte
alguna, que el señor Ortiz parada "laboró en su oficina" durante el período cuestionado, como lo afirma el solicitante. Se limitó a informar, de acuerdo con el artículo 388 de la ley 5ª de 1992, que el señor Ortiz Parada y otros miembros de su Unidad de Trabajo Legislativo, han laborado durante los respectivos períodos mensuales.
6.- Así las cosas, cree la Sala que el congresista Amaya Alvarez desplegó la actividad que le correspondía en el pago de la nómina de los funcionarios de su Unidad de Trabajo Legislativo y que no lo hizo indebidamente sino de acuerdo con la ley y como le correspondía sin ser ni ordenador del gasto, ni miembro de la División de Personal ni de la Oficina de Registro y Control de la Cámara, ni Pagador.
7.- No incurrió pues, el congresista, en conducta alguna reprobable que lo llevara a ser responsable de destinación indebida de dineros públicos.
8.- No esta por demás resaltar, en adición a lo expresado en los párrafos que anteceden y talvez en algunos aspectos para corroborarlo, respecto a los cargos que se formularon al representante Amaya Alvarez para señalarlo como incurso en la causal del numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política - indebida destinación de dineros públicos - que, como obra en el expediente, dentro del proceso que se adelantó contra la Raúl G. Ortiz Parada la Fiscalía General de la Nación profirió resolución (la número 076 de 17 de marzo de 2000) que determinó precluir la acción penal por inexistencia de los hechos que al nombrado señor le fueron imputados.
Puede por ello afirmarse, con mayores y nuevas razones, que nunca se dió en este caso la indebida destinación de dineros públicos en cuanto nunca se le causó perjuicio al erario, ni se atentó contra el tesoro público ni se causó en este caso deterioro alguno al patrimonio del Estado. Sabido es que si a un funcionario o servidor público, con medida de aseguramiento consistente en detención preventiva, se le suspendiera temporalmente en el ejercicio de su empleo y se le privara de la remuneración correspondiente, tendría que pagársele todo lo dejado de percibir, íntegramente, si se dicta en su favor resolución de preclusión del proceso penal y se dispone su libertad. Sabido es también hasta dónde podría verse comprometida la responsabilidad del Estado por una detención injusta o arbitraria y hasta qué punto un congresista como el representante Amaya Alvarez, tiene qué proceder con las pruebas necesarias o no puede proceder sin que exista la indispensable para casos como el que ha sido objeto de esta solicitud de pérdida de investidura.
Suficiente estima la Sala todo lo anterior para concluir que el congresista demandado Armando Amaya Alvarez no está incurso en la causal del numeral 4 del artículo 183 de la Constitución Política, como para que se decrete la pérdida de su investidura "por indebida destinación de dineros públicos".
Solo estaría incurso si como servidor público "con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc." (Expediente AC-12321 Magistrado Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. 12 de Febrero de 2001.).
Conviene advertir, para terminar, que la Sala echa de menos un mínimo interés siquiera, del solicitante, en el aporte de pruebas y su participación en
el debate, en cumplimiento de elementales deberes que al actor corresponden. Estima la Sala y lo resalta con especiales caracteres, que el solicitante estuvo ausente de la prueba; ni la aportó, ni participó en su práctica, (salvo alguna excepción), ni en oportunidad alguna analizó la existente, la debatió o la controvirtió.
Se limitó a acusar y a esperar talvez una decisión favorable del Consejo de Estado a sus pretensiones con base en hipótesis, supuestos o conjeturas como aquella, por ejemplo, consistente en que el congresista no podía ignorar la detención de su subalterno, cuando al solicitante correspondía precisamente probar que la conoció. Aquella decisión no puede ser así tomada por la Corporación. La apartaría, por supuesto, de reiterada jurisprudencia suya y de muy severos antecedentes de exigencia de pruebas, de análisis y apreciación de las mismas.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A:
DENIEGASE la solicitud de pérdida de investidura parlamentaria del representante a la Cámara por el departamento de Norte de Santander señor ARMANDO AMAYA ALVAREZ formulada por el ciudadano Pablo Bustos Sánchez.
Cópiese, notifíquese, publíquese y comuníquese a la Mesa Directiva de la H. Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al señor Ministro del Interior.
Una vez ejecutoriada esta providencia archívese el expediente. Cúmplase.
Esta providencia fue estudiada y aprobada en sesión celebrada en la fecha.
MANUEL S. URUETA AYOLA
Presidente
MARIO ALARIO MENDEZ ALBERTO ARANGO MANTILLA
CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMAN AYALA MANTILLA
JESUS MARIA CARRILLO BALLESTEROS TARSICIO CACERES TORO
REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ
DELIO GOMEZ LEYVA ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ
AUSENTE AUSENTE
RICARDO HOYOS DUQUE JESUS MARIA LEMOS BUSTAMANTE
AUSENTE
DANIEL MANRIQUE GUZMAN ROBERTO MEDINA LOPEZ
GABRIEL E. MENDOZA MARTELO OLGA INES NAVARRETE BARRERO
ANA MARGARITA OLAYA FORERO ALEJANDRO ORDOÑEZ MALDONADO
JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE NICOLAS PAJARO PEÑARANDA
DARIO QUIÑONES PINILLA GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
AUSENTE
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Trabajo de empleado de UTL durante la época de detención / UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO - Trabajo de empleado sometido a detención preventiva / DETENCION PREVENTIVA - Servidor público en ese lapso no puede ejercer sus funciones
El régimen de personal (función pública) contempla la vacancia temporal del empleo en caso de suspensión del empleado, una de las cuales surge por decisión judicial penal. De ello se desprende que la medida de aseguramiento acarrea la suspensión del empleado, por lo menos tácitamente respecto de las funciones públicas que ejerce cuando ésta se hace efectiva. El servidor público sometido a medida de aseguramiento, por orden judicial, no puede en ese lapso ejercer sus funciones, así tenga la facilidad u oportunidad para hacerlo, pues debe estar en plena situación de "actividad" para el ejercicio de las mismas. No es posible admitir, por ejemplo, que un Juez, con medida de aseguramiento, desde la cárcel o de su hogar (en caso de detención domiciliaria) pueda continuar con su labor y seguir dictando providencias judiciales. Y otro tanto, ocurre con los demás servidores públicos, salvo que el régimen jurídico lo permita en norma exceptiva.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA
R E F. : ACLARACION DE VOTO
Radicación No. AC- 12156
Actor: PABLO BUSTOS SANCHEZ
Demandado: REPR. ARMANDO AMAYA
Controv. PERDIDA DE INVESTIDURA
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Respetuosamente me permito sustentar la aclaración de voto que hice a la Sentencia de febrero 19 de 2001, con ponencia del Consejero Dr. Alberto Arango Mantilla, en el negocio de la referencia.
Me permito presentar algunos puntos de vista relevantes, a saber :
1o. El trabajo durante la época de detención.
En principio, para la efectividad de la medida de aseguramiento de los servidores públicos el régimen procesal penal ha establecido que el funcionario penal solicite al Nominador la "suspensión" del empleado para hacer efectiva la medida; sólo en caso que el Nominador no proceda a ello ha actuado directamente el funcionario.
De otro lado, el régimen de personal (función pública) contempla la vacancia temporal del empleo en caso de suspensión del empleado, una de las cuales surge por decisión judicial penal. De ello se desprende que la medida de aseguramiento acarrea la suspensión del empleado, por lo menos tácitamente respecto de las funciones públicas que ejerce cuando ésta se hace efectiva.
En esas condiciones, el servidor público sometido a medida de aseguramiento, por orden judicial, no puede en ese lapso ejercer sus funciones, así tenga la facilidad u oportunidad para hacerlo, pues debe estar en plena situación de "actividad" para el ejercicio de las mismas. No es posible admitir, por ejemplo, que un Juez, con medida de aseguramiento, desde la cárcel o de su hogar (en caso de detención domiciliaria) pueda continuar con su labor y seguir dictando providencias judiciales. Y otro tanto, ocurre con los demás servidores públicos, salvo que el régimen jurídico lo permita en norma exceptiva.
2o Del Nominador o Superior y del subalterno detenido.
El Nominador o el Superior jerárquico, dentro de sus normales obligaciones tiene la de velar porque sus subalternos cumplan eficientemente sus labores; esta obligación no queda suspendida ni desaparece en caso que el subalterno trabaje en lugar diferente al de su Superior porque así no lo ha dispuesto la ley, por lo que esta circunstancia no sirve de excusa. Entonces, en esos eventos, la autoridad responsable deberá buscar los mecanismos para determinar el cumplimiento de los deberes encomendados al subalterno; si dichos controles no son idóneos, debido a su propia conducta, bien puede llegar a comprometer su responsabilidad.
Por el contrario, quien sí compromete su responsabilidad es el servidor público detenido, que hace creer a su Superior que está en plena actividad, con miras a lograr los consecuenciales derechos por el ejercicio pleno del empleo, como pueden ser el goce del sueldo, etc. Ahora, si el Superior conoce la situación y la oculta para que su subalterno continúe gozando de los derechos derivados del cabal ejercicio de su empleo, con dicha conducta compromete su responsabilidad.
De otro lado, las autoridades judiciales deben ser celosas en el cumplimiento de su obligación de informar oportunamente al Nominador o Superior Jerárquico de la orden impartida de detención de un servidor público ; lo anterior para que se cumplan las obligaciones consecuenciales por el Superior, como pueden ser la provisión del empleo con otra persona durante ese tiempo para evitar la suspensión del servicio público, la suspensión de pagos, etc. Ahora, si el Nominador y el Superior jerárquico del empleado detenido son diferentes, quien reciba la información judicial deberá comunicar al otro funcionario para el cumplimiento de los deberes que le correspondan.
La autoridad que debe ordenar el pago de los servidores públicos, cuando ellos no dependen directamente de ella, debe tener en cuenta los controles que se hayan establecido para retribuir solamente a quienes han laborado, por cuanto el pago de salarios se impone por tal motivo. La ausencia de informes relevantes encomendada a los inmediatos superiores de los empleados, bien puede acarrear la falta de pago oportuno de los subalternos, con la natural responsabilidad de quien no cumplió su cometido. No es posible admitir la omisión de dichos controles con el ánimo de ocultar situaciones.
Además, como es factible que en un proceso contencioso administrativo se ordene reparar el daño por el no pago de salarios durante el tiempo de detención del servidor público en el caso previsto en el art. 90 de la C. P., no es de recibo que la autoridad –para evitar ese proceso al interesado, cuyo resultado es incierto- pueda ordenar el pago de salarios del empleado detenido, durante dicho lapso. El pago de salarios es la retribución por el trabajo desempeñado conforme a la ley. Se recuerda que sólo en casos excepcionales, de aplicación restrictiva, la Ley autoriza el pago de salarios de personal con medida de aseguramiento o en casos de suspensión disciplinaria.
3o. El proceso de pérdida de investidura y la clase de responsabilidad del Congresista.
La ley al regular el proceso de pérdida de investidura no ha establecido que la responsabilidad del Congresista en dicho evento sea de carácter penal o inspirado en éste; el régimen jurídico lo tiene por disciplinario ético. Si la responsabilidad del Congresista en este caso no ha sido atada al régimen penal y como no lo ha sido, no es posible juzgar su conducta bajo los parámetros de responsabilidad penal.
Lo anterior no conduce, como algunos consideran, a que en esta clase de procesos se le aplique, con todo rigor, la llamada RESPONSABILIDAD OBJETIVA, donde demostrado el hecho relevante se aplica inexorablemente la sanción.
En efecto, de tiempo atrás, en el REGIMEN DISCIPLINARIO de los servidores públicos de la Administración, anterior a la Ley 200 de 1995 que es aplicable en las Entidades que ella determina, no se aplicaban los criterios de responsabilidad penal en ese ámbito y sin embargo, se tenían en cuenta las situaciones eximentes, atenuantes y agravantes de responsabilidad ; eso significa, que en el régimen disciplinario "administrativo" también cabían estas situaciones que atenuaban el rigor de la llamada responsabilidad "objetiva", sin tener que recurrir a los principios de responsabilidad penal.
Además, no se han evaluado las consecuencias y efectos de la aplicación del criterio penal en la responsabilidad disciplinaria adelantada por la Administración, es decir, si ha servido o no para el mejor cumplimiento de las labores de los servidores públicos o, por el contrario, permite la mayor inobservancia de las obligaciones de dichos funcionarios en detrimento de la buena administración.
Bogotá, D.C., mayo 11 de 2001
TARSICIO CACERES TORO
MAGISTRADO
PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Deber de vigilancia del superior jerárquico sobre personal a cargo / UNIDAD DE TRABAJO LEGISLATIVO - Deber del congresista de vigilar trabajo de sus subalternos
Tiene por objeto el presente escrito sustentar mi aclaración de voto respecto de la providencia de febrero 19 de 2001, discutida dentro del proceso de la referencia, la cual está dirigida a hacer énfasis en el hecho de que el superior jerárquico no puede liberarse y mucho menos excusarse de la vigilancia que debe ejercer sobre el personal a su cargo, así éstos desarrollen su trabajo fuera de la sede. Insisto en el hecho de que la providencia ha debido ahondar en el tema de la responsabilidad que le compete al superior jerárquico, tratándose de los controles y del funcionamiento de la dependencia a su cargo, pues, precisamente, la función de dirección y vigilancia que tienen, impide que se libere de la responsabilidad por su funcionamiento, pretextando desconocer la forma cómo desarrollan individualmente sus colaboradores el trabajo.
