Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente AC10528 de 2001

PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Poderes interpretativos  del juez / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA DE LA SENTENCIA - No se desconoce cuando el juez esclarece la verdad real / INTERPRETACION DE LA DEMANDA - Debe darse prevalencia al derecho sustancial  

En el proceso de pérdida de investidura debe garantizarse el derecho de defensa del demandado, sin embargo, ello no puede  extremarse a desconocer las pruebas válidamente recaudadas por haber sido oportunamente decretadas y controvertidas en el proceso, que en este caso establecen  que hubo una indebida destinación de dineros públicos, congruente con el planteamiento de la solicitud de pérdida de investidura. Garantizar el debido proceso y respetar la congruencia de la sentencia, no puede derivar en la aniquilación de los poderes del Juez de la perdida de investidura al limitarlo a los hechos tal y como fueron presentados por el demandante.  Este, tiene que intervenir y ejercer sus poderes de dirección del proceso, de interpretar la demanda,  como ocurrió en el caso que ocupa la atención de la Sala, cuando se ordenó su corrección.. Así, pues, el Juez como director del proceso, puede apartarse de los conceptos presentados por el demandante, pues tiene el deber en todos los casos de esclarecer la verdad real, sin que tal posición desconozca la congruencia de la sentencia. Como se ha indicado en oportunidades anteriores, no puede perderse de vista que además de sanción disciplinaria, la pérdida de investidura es una acción pública que puede ser interpuesta por cualquier ciudadano, de forma tal que si bien para su admisión deben cumplirse las exigencias mínimas de que trata el artículo 4 de la Ley 144 de 1994, en la interpretación de la demanda debe darse prevalencia al derecho sustancial, puesto que una interpretación en extremo rigurosa haría nugatorio el derecho de defensa.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia AC- 7974 de 1 de febrero de 2000, Sala Plena.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Procedencia por configurarse indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Se configura por contratación de objeto o fin no permitido por la ley / CELEBRACION DE CONTRATO - Se configura indebida destinación de dineros públicos cuando no está autorizado por la ley / MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA - Autorización de delegación para contratar compromete responsabilidad del primer vicepresidente

Se puede dar por establecido, de modo general, que el doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN si formó parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes entre el período 20 de julio a 13 de diciembre de 1.999, como su Primer Vicepresidente, y que a pesar de tratarse de una función exclusiva del Presidente de la Corporación, en condición de Primer Vicepresidente, autorizó la delegación para la contratación que el Presidente de la misma Mesa hizo en el Director Administrativo de la mentada Corporación. De igual forma es cierto que el ejercicio de la delegación quedó sometida a la previa aprobación o autorización de la Mesa Directiva, sin que para determinar la responsabilidad que en el caso le pueda caber a aquél interese la ilegalidad de tales autorizaciones. Aparte de lo anterior que es cierto que el demandado intervino, no solo con su autorización genérica, sino también a través del envío a la Dirección Administrativa de nombres de personas para ser contratadas mediante contrato de prestación de servicios, sin estar justificada la necesidad del personal respectivo, en clara contravención del artículo 3º del Decreto 1737 de 1.998, modificado por el artículo 1°. del Decreto 2209 de 1998. En consecuencia, la indebida destinación de dineros públicos que se produjo mediante los contratos referenciados compromete la responsabilidad del doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN, por cuanto teniendo objetos no permitidos por el ordenamiento jurídico y no siendo necesarios, los autorizó con su firma en condición de Primer Vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes e intervino de manera directa en la escogencia de los contratistas.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Bogotá D.C. cinco (5) de febrero del año dos mil uno (20001)

Radicación número: AC-10.528 y AC-10.967

Actor: JORGE IVÁN MANZANO QUINTERO, PABLO y MYRIAM BUSTOS SÁNCHEZ

demandado: JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN

Decide la Sala los procesos originados en las solicitudes de pérdida de investidura presentadas contra el Representante a la Cámara JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN por los ciudadanos JORGE IVÁN MANZANO QUINTERO (Expediente AC-10.528) y PABLO BUSTOS SÁNCHEZ y MYRIAM BUSTOS SÁNCHEZ (Expediente AC-10967), acumulados por auto de 23 de agosto de 2000.

I. EXPEDIENTE AC-10.528

El ciudadano JORGE IVÁN MANZANO QUINTERO, en ejercicio de la acción instituida en el Artículo 184 de la Constitución Política, en escrito presentado el 19 de mayo de 2000, pide se decrete la pérdida de la investidura del Representante a la Cámara JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN, por la causal de Indebida Destinación de Dineros Públicos, prevista en el Artículo 183, numeral 4 de la Constitución Política.

1. La solicitud

1.1. Solicitud inicial

La pretensión se fundamentó en los siguientes hechos:

Que el señor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN fue elegido Representante a la Cámara para el período 1998-2002, y que en la actualidad ostenta dicha investidura (numerales 1 y 2 de los Hechos).

Que durante el indicado período "ejerció como miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes" (numeral 3).

Que en su condición de Vicepresidente de la Cámara y miembro de la Mesa Directiva, "ejerció actividades de orden administrativo que concluyeron en una serie de contrataciones donde se comprometieron y dispusieron de elevadas cifras de dineros públicos" (numeral 4). Que las contrataciones se desarrollaron de manera ilegal e irregular, y sin tener en cuenta los principios de selección objetiva, transparencia, economía y responsabilidad (numeral 5). Que estas conductas dieron lugar a "sobrecostos" y "fraccionamiento de contratos" (numeral 6).

Prosiguió el actor indicando las normas legales que, a su juicio, habrían sido violadas por el demandado, a saber:

 - El artículo 2º del Decreto 212 de 1999 (4 de febrero), que somete la impresión de informes, folletos o textos al orden y prioridades establecidos en normas y directivas presidenciales "en cuanto respecta a la utilización de la imprenta nacional y de otras instituciones prestatarias de estos servicios" (numeral 7).

- El artículo 20 del Decreto 2209 de 1998 (29 de octubre), que prohibe contratar obras que, respecto de inmuebles, constituyan "mejoras útiles o suntuarias" y limita la posibilidad de contratación a aquellos trabajos que constituyan mejoras necesarias para mantener la estructura física de los inmuebles (numeral 8).

- El artículo 390 de la Ley 5ª de 1992, que ordena al Senado y a la Cámara de Representantes contratar de manera conjunta la prestación de ciertos servicios (numeral 9).

- Y en general, las exigencias de la Ley 80 de 1993, y de los decretos 1737 y 2209 de 1998, y 212 de 1999 (10º de los numerales de los hechos de la demanda).

1.2. Corrección de la solicitud.

El Consejero Ponente, por auto de 25 de mayo de 2000, inadmitió la solicitud por no contener la "debida explicación" de la causal invocada, requisito establecido en el artículo 4º, literal c) de la Ley 144 de 1994 y concedió el término de 10 días para satisfacerlo.

Presentó entonces el actor, su escrito de 7 de junio de 2000, donde reiteró que el demandado "cumplía funciones administrativas y era quien autorizaba y ordenaba las contrataciones"; y que la indebida destinación de dineros públicos "se encuentra determinada en los numerales 5 a 10 de la demanda".

Para subsanar el defecto indicado por el Ponente, el demandante expresó:

"3. Los contratos sobre los cuales se destinaron indebidamente los dineros públicos se encuentran establecidos en las siguientes actas de la mesa directiva:

3.1. Acta Nº 002 del 26 de junio de 1999.

3.2. Acta Nº 003 del 28 de julio de 1999.

3.3. Acta Nº 004 del 11 de agosto de 1999.

3.4. Acta Nº 005 del 17 de agosto de 1999.

3.5. Acta Nº 006 del 1º de septiembre de 1999.

3.6. Acta Nº 007 del 7 de septiembre de 1999.

3.7 Acta Nº 008 del 8 de septiembre de 1999.

3.8. Acta Nº 009 del 21 de septiembre de 1999.

3.9. Acta Nº 010 del 28 de septiembre de 1999.

3.10. Acta Nº 011 del 21 de octubre de 1999.

3.11. Acta Nº 012 del 3 de noviembre de 1999.

3.12. Acta Nº 013 del 16 de noviembre de 1999.

3.13. Acta Nº 014 del 25 de noviembre de 1999.

3.14. Acta Nº 015 del 7 de diciembre de 1999".

Dándose por subsanada con la precedente relación de actas, la solicitud de pérdida de investidura fue admitida por auto del 22 de junio de 2000.

2. La contestación

El Representante JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN, mediante apoderado, contestó la demanda en los siguientes términos:

2.1. A los hechos de la demanda.

Manifestó ser cierto que había sido elegido Representante a la Cámara para el período 1998-2002 y que en la actualidad ostenta esta investidura.

Negó que se hubiese desempeñado durante todo el período como Vicepresidente y miembro de la Mesa Directiva de la Cámara, ya que solamente lo hizo entre el 20 de julio y el 13 de diciembre de 1999, cuando fue aceptada su renuncia.

Negó que como integrante de la Mesa Directiva hubiese cumplido funciones administrativas, ya que el artículo 41 de la Ley 5ª de 1992 establece que dicha Mesa es "órgano de orientación y dirección de la Cámara", y el artículo 42 ibidem determina que las mesas directivas se reunirán por lo menos una vez a la semana para "resolver las consultas, vigilar la organización de las comisiones y adoptar las medidas que sean necesarias dentro de los límites legales", lo que significa que la función de la Mesa Directiva es la de órgano consultivo, de suerte que sus conceptos -según el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo- "no son vinculantes para la Administración de la Corporación". Añadió que conforme al artículo 11 numeral 3º de la Ley 80 de 1993, y al 110 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico de Presupuesto), la capacidad para celebrar contratos a nombre de la Cámara de Representantes está en cabeza de su Presidente, lo mismo que la facultad de ordenación del gasto. De lo cual concluyó que las contrataciones a que alude el actor, no son predicables del Representante demandado, sino de quien tenía la atribución legal para realizar tales actos jurídicos o de quien había recibido delegación al efecto.  

Observó que la aseveración que hace el actor, de haberse desarrollado  contrataciones de manera ilegal y con violación de los principios que rigen la contratación estatal, no contiene ninguna imputación concreta.

Y que, por carecer de competencia, el Representante demandado no participó de ninguna de las etapas de la actividad contractual de la Cámara, todas las cuales estaban asignadas al  Presidente de la Corporación en quien radica la competencia para ello

Que lo concerniente a sobrecostos y fraccionamiento de contratos son  afirmaciones genéricas, que no se refieren a ninguna conducta suya o de persona determinada alguna.

Frente a las acusaciones por violación de normas legales, replicó:

- Que no es cierto que hubiese la obligación de acatar el artículo 2º del Decreto 212 de 1999, norma que impone una obligación a "los servidores públicos que tienen la facultad y capacidad para ordenar gastos", y él no era ordenador del gasto ni tenía funciones administrativas;

- Que no desconoció la obligación contenida en el artículo 20 del Decreto 2209 de 1998, en atención a que la competencia para iniciar trámites de licitación, realizar contrataciones directas y celebrar contratos estaba asignada al Presidente de la Cámara de Representantes o al Director Administrativo, quienes por expresa delegación debían atender lo dispuesto en dicha norma.

- Que el artículo 390 de la Ley 5ª de 1992 contiene una orden a los representantes legales del Senado y de la Cámara, quienes son los ordenadores de gastos y tienen la facultad de contratar;  que el  artículo 390 de la Ley 5ª fue derogado por la Ley Orgánica 179 de 1994, modificatoria del Estatuto Orgánico de Presupuesto, en su artículo 110, en virtud del cual, señala el demandado, "Los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán la capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y ordenar el gasto en desarrollo de las apropiaciones incorporadas en la respectiva sección, lo que constituye la autonomía presupuestal a que se refieren la Constitución Política y la ley. Estas facultades estarán en cabeza del jefe de cada órgano quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo o quien haga sus veces, y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas consagradas en el Estatuto General de Contratación de la Administración Pública y en las disposiciones legales vigentes." Agrega el demandado que conforme a la misma norma, "En la sección correspondiente a la Rama Legislativa estas capacidades se ejercerán en la forma arriba indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes".

Respecto de la afirmación de haberse violado las exigencias de la Ley 80 de 1993, y las exigencias, de los Decretos 1737 y 2209 de 1998, y 212 de 1999 (10º de los numerales de los Hechos de la demanda), replicó que se trata de una aseveración general, que "hace imposible su controversia y, por ende, afecta las posibilidades de defensa del demandado."

2.2. Contestación a la corrección de la demanda

Plantea el Representante demandado que no es cierto que en su calidad de Vicepresidente y miembro de la Mesa Directiva fuese quien autorizaba y ordenaba las contrataciones, pues la facultad de ordenación del gasto y, por ende, la de contratación, están "en cabeza" del representante legal de la Corporación, como es su Presidente.  

Que no es cierto que hubiera incurrido en indebida destinación de dineros públicos, porque la destinación de estos dineros es parte de la función de ordenación del gasto, que él nunca ejerció. Que las contrataciones fueron efectuadas por el Director Administrativo de la Cámara, quien había recibido delegación del Presidente del Congreso.

Frente a la enumeración de las actas de la Mesa Directiva (numeral 3. de la corrección a la solicitud), en que, según el actor, "se encuentran establecidos los contratos sobre los cuales se destinaron indebidamente dineros públicos", el demandado replicó que ni en la demanda ni en su corrección se precisa cuáles contratos habrían sido celebrados de manera irregular; que no se hace imputación a persona alguna; que en dichas actas no se encuentra establecido  contrato alguno, y que, si el actor se refiere al hecho de aparecer en algunos contratos firmados por el Director Administrativo, una supuesta autorización de la Mesa Directiva, no le resulta posible pronunciarse respecto de tal circunstancia porque el demandante no precisa  el contrato ni la supuesta autorización contenida en un acta específica, omisiones que envuelven una amenaza para su derecho de defensa.

Agrega que, si pese a la ambigüedad de esta afirmación, pareciera que el demandante se refiere a hechos que se registraron en la Cámara de Representantes a finales de 1999, para entonces él ya no ocupaba la Primera Vicepresidencia porque había renunciado desde el 13 de diciembre de ese año.

Y que las decisiones que aparecen en las actas de la Mesa Directiva numeradas del 1 al 15, no pueden interpretarse como autorizaciones previas para celebrar contratos, porque la Ley 80 de 1993 en su artículo 25, numeral 8°, prohibe someter el acto de adjudicación a  requisitos diversos de los previstos en ella; y porque en su artículo 26, numeral 5°, dispone que la responsabilidad contractual es de los representantes legales, quienes no pueden trasladarla a las Juntas o Consejos Directivos.

2.3. Hechos adicionales

Además, el demandado invocó en su defensa los siguientes hechos:

Que el 17 de agosto de 1999, el Presidente de la Cámara doctor Armando Pomárico Ramos, según consta en acta número 5, informó a la Mesa Directiva que delegaría sus competencias para la ordenación del gasto y la actividad contractual de la Cámara en el Director Administrativo, doctor Saúd Castro Chadid; y que la Mesa Directiva convino en la delegación., así:

"La Mesa Directiva acuerda delegar en el Director Administrativo el desarrollo de las competencias legales y los deberes funcionales que le corresponden al Presidente de la Corporación, en lo relacionado con la potestad de la ordenación del gasto, la dirección y manejo integral de la actividad contractual, hasta el monto que, de conformidad con la Ley 80 de 1993 se entiende como contratación directa. Para tal efecto se expedirá la resolución.

"Por lo anterior se ordena al Director Administrativo proponer a la Mesa Directiva las modificaciones pertinentes al manual de procedimientos, para elevarla a resolución".

Que el 18 de agosto de 1999 se expidió la Resolución 0818, "Por la cual el Presidente de la Cámara de Representantes efectúa una delegación", para delegar en el Director Administrativo su competencia relativa a contratación y ordenación del gasto, aunque "sin acoger la recomendación que el día anterior le habían formulado su compañeros de Mesa Directiva."

Que la Resolución 0818 en su artículo 3°, introdujo una cláusula inconstitucional e ilegal, que expresa: "El ejercicio de esta delegación implica en todos los casos la obtención previa de las aprobaciones y autorizaciones de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes contenidas en las actas autorizadas por el Secretario General." Que esta cláusula viola el Artículo 121 de la Constitución, en cuyos términos "Ninguna autoridad del Estado podrá ejercer funciones distintas de las que le atribuyen la Constitución y la ley"; porque pretendió asignarle una función a la Mesa Directiva, a pesar que solamente el Reglamento del Congreso puede hacerlo.  

Que la Resolución 0818 no le fue notificada, ni informada, ni publicada en el Diario Oficial o en la Gaceta del Congreso,  no obstante ser forzoso si se pretendía vincular al Representante Castrillón como destinatario de dicho acto que le asignaba una función. Que solamente vino a conocer la Resolución en marzo de 2000, con motivo de las denuncias que trascendieron a la opinión pública sobre posibles irregularidades registradas en la contratación de la Cámara hacia finales de diciembre de 1999, de suerte que, por no haberla conocido, le fue imposible ejercitar cualquier acción jurídica contra la misma.

Que su última actuación como miembro de la Mesa Directiva tuvo lugar el 7 de diciembre de 1999. Que los dineros girados por el Ministerio de Hacienda llegaron a la Cámara en diciembre de 1999, y, en consecuencia, no tuvo la menor injerencia en su manejo, primero, porque nunca fue ordenador del gasto, y segundo, porque al llegar a la Cámara estos dineros, ya no ejercía las funciones de orientación y dirección enunciadas en el artículo 41 de la Ley 5ª de 1992 ya que había renunciado desde el 13 de dicho mes.

Que nunca sugirió o recomendó al Presidente o al Director Administrativo, que celebraron contrato con persona alguna, ni se inmiscuyó en las actividades propias de la gestión administrativa o contractual de la Cámara.

Que, dado que el actor no indica exactamente qué contrataciones se desarrollaron de manera irregular, habrá que suponer que se refiere a las irregularidades denunciadas por algunos miembros de la Cámara en marzo de 2000, las cuales habrían ocurrido en la última semana de diciembre de 1999, cuando ya no era miembro de la Mesa Directiva y se encontraba gozando de vacaciones desde el 17 de ese mes.

2.4. Argumentos de Oposición a la Demanda

El apoderado del demandado expuso argumentos en que sustenta su oposición a la demanda, así:

2.4.1. Que debe inaplicarse la causal de indebida destinación de dineros públicos, por las siguientes razones:

En primer lugar, porque al no estar definido en la Constitución o en la Ley, lo que debe  entenderse por "indebida destinación de dineros públicos", no le es lícito al intérprete llenar el vacío, pues lesionaría el principio de legalidad que sirve de base al debido proceso, instituido en el artículo 29 de la Constitución, máxime si se atiende gravedad de la sanción correspondiente

Y, en segundo lugar, porque la institución de la pérdida de investidura debe interpretarse con arreglo a los principios hermenéuticos de la Constitución, para armonizarla con los valores proclamados en la norma fundamental. En primer lugar, el principio de unidad de la Constitución, que obliga a contemplar la norma constitucional dentro del conjunto en que se halla situada, sin que se presenten  contradicciones con otras de sus normas.  Y el principio de concordancia práctica, conforme al cual todos los bienes constitucionalmente protegidos deben ser respetados, de forma que conserven su entidad sin realizar el uno a costa del otro. Así, atendiendo a estos principios, debe inaplicarse la causal de "indebida destinación de dineros públicos", ante la falta de definición legal.

2.4.2. Que la posibilidad de disponer de dineros públicos es de la esencia de la causal consistente en "indebida destinación de dineros públicos".

Señaló el demandado que "para que exista destinación indebida de dineros públicos, es elemento esencial -de carácter ontológico- que el sujeto activo tenga la posibilidad material y jurídica de disponer de dineros públicos." Y que, en este caso, el Representante Castrillón Roldán no pudo haber incurrido en esta causal porque entre sus funciones como Primer Vicepresidente de la Cámara de Representantes no existía la de ordenación del gasto ni la de administración y ejecución de dineros públicos, de manera que nunca tuvo la posibilidad jurídica y material de disponer de dineros públicos.

A efectos de sustentar esta conclusión, el demandado se refirió al régimen de competencias de la Mesa Directiva; a la facultad de Ordenación del Gasto y a la capacidad para contratar en la Cámara de Representantes; al Acta 005 del 17 de agosto de 1999, de la Mesa Directiva;  a la Resolución 0818 del 18 de agosto de 1999 y, finalmente, al giro de dineros a la Cámara de Representantes a finales del mismo año.

2.4.2.1. Régimen de competencias y atribuciones constitucionales y legales de la Mesa Directiva de la Honorable Cámara de Representantes.

A este respecto el demandado argumentó:

Que el artículo 41 de la Ley 5ª de 1992, en sus diez numerales, no asigna a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes funciones de administración sino de simple "orientación y dirección".

Que el numeral 2º del artículo 41, según el cual compete a cada Mesa Directiva "Presentar, en asocio con la Mesa Directiva de la otra Cámara, el proyecto de presupuesto anual del Congreso, y enviarlo al Gobierno para su consideración en el proyecto de ley definitivo sobre rentas y gastos de la Nación", debe considerarse derogado, porque, al expedirse la Ley 5ª de 1992, el Estatuto Orgánico del Presupuesto que se encontraba vigente era la Ley 38 de 1989, cuyo artículo 91, inciso segundo, determinaba que en el Congreso Nacional la facultad de ordenar los gastos "la ejercerán por separado las Mesas Directivas de cada Cámara"; pero este artículo, dice el demandado, fue subrogado por el artículo 51 de la Ley 179 de 1994, correspondiente al 110 del Estatuto Orgánico de Presupuesto que hoy nos rige (Decreto 111 de 1996),  según el cual los órganos que sean una sección en el Presupuesto General de la Nación, tendrán capacidad de contratar y comprometer a nombre de la persona jurídica de la cual hagan parte, y de ordenar el gasto, facultades éstas que estarán en cabeza del Jefe de cada órgano - quien podrá delegarlas en funcionarios del nivel directivo - y serán ejercidas teniendo en cuenta las normas del Estatuto General de Contratación y en las disposiciones legales vigentes.

      

2.4.2.2. La ordenación del gasto y la capacidad para contratar en la Cámara de Representantes.

Adujo el demandado que la Cámara de Representantes es un órgano que constituye una sección del Presupuesto de la Nación; que el Presidente de la Cámara es el Jefe de este órgano según el artículo 43, numeral 7 de la Ley 5ª de 1992. De suerte que, es el Presidente quien tiene la capacidad para contratar, comprometer y para ordenar el gasto; que el artículo 110 del Estatuto Orgánico del Presupuesto dispone que estas facultades sean ejercidas conforme al Estatuto General de Contratación Pública; y que, en efecto, según el artículo 11, numeral 3, literal a) de la Ley 80 de 1993, la competencia para celebrar contratos pertenece al Presidente de la Cámara de Representantes.  

2.4.2.3. El Acta de Mesa Directiva Nº 005, del 17 de agosto de 1999 y la Resolución 0818 expedida por el Presidente de la Corporación.

Sostuvo que según consta en el Acta Nº 5 de la Mesa Directiva del 17 de agosto de 1999, el Presidente de la Cámara, doctor Armando Pomárico Ramos, informó a la Mesa que delegaría la competencia para la ordenación del gasto y la actividad contractual en el Director Administrativo, doctor Saud Castro Chadid. Que la decisión de la Mesa Directiva, que consta en dicha acta no constituye un acto administrativo, porque no tiene la capacidad de producir efectos jurídicos; que cuando más, expresa un criterio,  absuelve una consulta, o emite un concepto, según lo previsto en el artículo 25 del Código Contencioso Administrativo.

Que la Resolución 0818 de 18 de agosto de 1999 fue suscrita únicamente por el Presidente de la Corporación, con lo cual no hizo nada distinto de delegar sus competencias para contratar y ordenar el gasto.

Que en el artículo 3º de esta resolución se dispuso:

"El ejercicio de esta delegación implica en todos los casos la obtención previa de las aprobaciones y autorizaciones de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes contenidas en las actas autorizadas por el Secretario General."

Que esta cláusula, en cuanto asigna a la Mesa Directiva la función de autorizar contratos, resulta contraria al artículo 121 de la Constitución y al artículo 41 de la Ley 5º de 1992, norma ésta que en su artículo 41 establece que solamente el Reglamento del Congreso puede asignar funciones a las mesas directivas.

Que aun suponiendo que la Resolución no fuera ilegal, debió ser puesta en conocimiento de los vicepresidentes de la Cámara, porque les creaba una nueva obligación. Pero, no habiéndoseles comunicado, ningún efecto pudo produjo para ellos.

Se pregunta entonces el demandado "¿Cómo deberá entenderse el contenido de las actas de la Mesa Directiva citadas por el actor, en cuanto en algunas de ellas aparece la palabra "autorizar" seguida de enunciados generales sobre asuntos que daban lugar a la celebración de contratos estatales en la Cámara?" A ella se  responde, que esta expresión en ningún momento puede ser interpretada como un acto de voluntad que comprometa contractualmente a la Cámara o que permita derivar  responsabilidad. Como en las reuniones de la Mesa Directiva - dice el demandado - se recibían los informes sobre las necesidades de la Cámara que se planteaban en la Junta Interparlamentaria, y como la Mesa Directiva autorizaba que fueran atendidas, ha de concluirse que el entendimiento de la expresión "autorizar" debe ser como un "sustento político" para una decisión administrativa que, en últimas, "estaba radicada en el Presidente de la Corporación y en el Director Administrativo, en virtud de la delegación que había recibido." Y que no de otra manera puede entenderse el artículo 42 de la Ley 5ª de 1992 cuando establece que la Mesa Directiva se reúne semanalmente durante las sesiones ordinarias para "resolver las consultas y adoptar las medidas que sean necesarias  dentro de los límites legales. Luego, donde quiera que en las actas se contenga la expresión "autorizar", habrá de entendérsela en el sentido que le fija la Ley 5ª de 1992 en su artículo 41, que asigna a la Mesa Directiva el carácter de órgano de "dirección y orientación", y en su artículo 42, en cuanto se refiere a su función de "resolver consultas" y tomar decisiones dentro de los límites legales,  que se encuentran en el Estatuto Orgánico de Presupuesto y en el Estatuto Orgánico de Contratación, que dicen que el Presidente de la Cámara es el ordenador del gasto y titular de la competencia para contratar.

Concluyó, entonces, que las "autorizaciones" que daba la Mesa Directiva constituían en realidad conceptos no vinculantes para efectos de la contratación; y que así se entiende lo dispuesto en el artículo 26º, numeral 5 de la Ley 80 de 1993, que carga sobre el jefe de la entidad la responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y le impide "trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma."     

2.4.2.4. El giro de dineros a la Cámara de Representantes y las irregularidades que se presentaron en la contratación al finalizar el período fiscal de 1999.

Finalmente, argumentó que los dineros girados por el Ministerio de Hacienda a la Cámara de Representantes, en cuantía de $9.588'024.683, provinieron de una adición presupuestal que llegó a la Cámara en diciembre de 1999, cuando ya no era miembro de la Mesa Directiva y no tenía siquiera, las funciones de orientación y dirección previstas en el artículo 41 de la Ley 5ª de 1992. Reiteró que las presuntas irregularidades se presentaron en la última semana de diciembre, cuando se encontraba en vacaciones desde el 17 de ese mes, y que posteriormente hizo uso de licencia de tres meses desde el 1º de febrero de 2000.

3. Intervención del Ministerio Público

Notificada del auto admisorio de la solicitud, la señora Procuradora Cuarta Delegada intervino para coadyuvar la solicitud de pérdida de investidura y solicitó la práctica de pruebas. Admitida la coadyuvancia por auto de 4 de julio de 2000, e interpuesto contra éste el recurso de súplica, la Sala Plena lo revocó mediante providencia de 25 del mismo mes, habida consideración de que el Ministerio Público es, por derecho propio, parte del proceso, y no puede ostentar la doble calidad de parte principal y de coadyuvante.

II. EXPEDIENTE No. AC-10967

Los ciudadanos PABLO BUSTOS SÁNCHEZ y MYRIAM BUSTOS SÁNCHEZ, en demanda presentada el 19 de junio de 2000 en sustitución de la que formulara el primero de ellos el 2 del mismo mes, solicitan se decrete la pérdida de la investidura del Representante a la Cámara JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN, por la causal de indebida destinación de dineros públicos.

1. La solicitud

El actor fundamenta su petición en los siguientes hechos:

Que el Representante a la Cámara JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN fue elegido Primer Vicepresidente durante el período del 20 de julio de 1999 a finales del mismo año (numeral 1º). Que, como integrante de la Mesa Directiva, "aprobó la delegación y celebración de contratos que fueron celebrados irregularmente" en perjuicio del erario; y que tales autorizaciones constan en las actas numeradas del 1 al 15 de 1999 (numeral 2º).

Que los hechos "genéricamente fueron denunciados" ante la Cámara por los representantes Mario Rincón y Hernando Carvallo, y están al conocimiento de la Corte Suprema de Justicia (numeral 3º). Que la Cámara creó entonces una "Comisión de la Verdad", integrada por los representantes Plinio Olano, Antonio José Pinillos y Germán Navas Talero, quienes "han hallado una importante documentación que acredita la indebida destinación de dineros públicos durante la administración de la Mesa Directiva de que hizo parte el demandado" (numeral 4º).

Que "se halla en cuestión" una nómina paralela cercana a $2.000 millones, lo mismo que la contratación irregular en servicios generales y gastos de administración por más de $8.000 millones, "donde gran parte de los contratos se hicieron por los montos permitidos para contratación directa no habiendo lugar a los mismos" (numeral 5º).

Que por esta contratación irregular está privado de libertad Saud Castro Chadid, Director Administrativo de esa Corporación, quien renunció (numeral 6º). Que la Procuraduría ha impuesto sanciones al demandado, y que la Contraloría adelanta investigaciones fiscales con fundamento en reportes de la firma "Páez y Asociados" (numeral 7º).

Que con motivo de los mismos hechos renunciaron el ex-presidente de la Cámara, Armando Pomárico, y sus Vicepresidentes Luis Norberto Guerra y Octavio Carmona; y que los dos primeros perdieron sus investiduras (numeral 8º). Que se han adelantado investigaciones por la Fiscalía, el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción y el DAS (numeral 9º).

Acto seguido, el actor relacionó conceptos de gastos que calificó de excesivos, respecto de los cuales afirma que fueron "algunas de las tantas autorizaciones otorgadas por la Mesa Directiva de la que hizo parte el demandado, JUAN IGNACIO CASTRILLÓN, facultando al Director Administrativo de esa corporación SAUD CASTRO. (numeral 10º)"

Que según consta en varias actas de la Mesa Directiva, entre ellas la 005 del 17 de agosto de 1999, el demandado autorizó al Director Administrativo de la Cámara, Saud Castro, para firmar contratos que debían celebrarse conjuntamente por el Senado y la Cámara, y no separadamente como lo hizo el citado Subdirector, "entre ellos los relativos a los servicios comunes del Congreso de la República", tales como "administración y mantenimiento de edificios, aseo, servicios de cafetería, vigilancia, restaurante, dirección de la biblioteca, y del archivo legislativo  e informática legislativa" (numeral 11).

Que Saud Castro "en desarrollo de las facultades otorgadas por el doctor POMÁRICO, como presidente de la Cámara, y el demandado", suscribió varios contratos para la contratación de servicios comunes a las dos cámaras, para un mismo objeto, fraccionándolos y "sin el lleno de los requisitos legales." Que "durante la Vicepresidencia de JUAN IGNACIO CASTRILLÓN los servicios comunes de las cámaras no fueron contratados conjuntamente". Y que por todas estas irregularidades ha sido preciso convocar un referendo con un costo cercano a $35.000 millones (numerales 12, 13 y 14).

Que el Representante Castrillón, como "presidente de la Cámara de Representantes, por ende de su Mesa Directiva como ordenador del gasto", no ejerció control suficiente en las funciones delegadas; que se vulneraron los principios básicos de austeridad y eficiencia y "no se contrataron de manera conjunta los gastos comunes de ambas cámaras"; que los recursos "materia de contratación irregular" fueron remitidos por el Gobierno en diciembre de 1999; que los contratos de prestación de servicios fueron manejados "en cuanto a la banca de los conservadores a través de la Secretaria Privada del Primer Vicepresidente, Sandra Guzmán"; y que en el contrato 1967 el demandado influyó en la selección del contratista, según lo indicó Saud Castro (numerales 15 a 19).

1.2. En el aparte denominado "Fundamentos Jurídicos", los actores plantean que en la Cámara de Representantes se ha incurrido en graves irregularidades, "concretamente con base en las autorizaciones y graves omisiones de los miembros de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, cuyo primer Vicepresidente fue el demandado JOSE (sic.) IGNACIO CASTRILLÓN, hasta comienzos de diciembre del año pasado."

Que un detrimento patrimonial para el Estado "se habilitó por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes con especial énfasis mediante Acta No. 005 del 17 de Agosto de 1999, firmada por el demandado, donde en su numeral tercero del Orden del Día:

"La Mesa Directiva acuerda delegar en el Director Administrativo el desarrollo de las competencias legales y los deberes funcionales que le corresponden al Presidente de la Corporación, en lo relacionado con la potestad de la ordenación del gasto, la dirección y manejo integral de la actividad contractual, hasta por el monto que, de conformidad con la ley 80 de 1993 se entiende como contratación directa. Para tal efecto se expedirá resolución.

"Por lo anterior se ordena al Director Administrativo proponer a la Mesa Directiva las modificaciones pertinentes al manual de procedimientos, para elevarla a resolución."

Los demandantes concretaron, en los siguientes términos, las autorizaciones que la Mesa Directiva dio al Director Administrativo para la celebración de contratos:

"1. En el Acta No. 5 del 17 de agosto de 1999:

1.1. Contrato de mantenimiento :"la realización de contrato para el mantenimiento y reparación del parque automotor de la Corporación.

"1.2. Se autoriza una venta por el proceso de remate "Se ordena el remate por el Sistema de Martillo del Banco Popular de todos los elementos inservibles  calificados como chatarra.

"1.3. Autoriza la celebración de un contrato para la adecuación locativa en el Salón Elíptico, num. 11 para construcción de un baño, el cual corresponde a un gasto común que de acuerdo con el art. 390 de la ley 5 del 92, que (sic.) sólo podía ser contratado de manera conjunta por ambas Cámaras.

1".4. Autoriza la contratación de un servicio de cafetería, num 12.

Autoriza el incremento de la caja menor de la Dirección Administrativa, Saud Castro a un millón de pesos.

"1.5. Autoriza la contratación de computadores, un sistema de cableado y red, la adquisición de elementos de escritorio como cosedoras, perforadoras, plastilina, marcadores, lapiceros negros micropuntas cartuchos de tinta, materiales para mantenimiento, elementos de aseo varios, num. 18 de dicha acta."

2. En otras actas, por ejemplo en la No. 10 de fecha 28 de septiembre de 1999, firmada igualmente por el demandado, tal Mesa Directiva, autorizó el cambio de alfombras que se encuentren en mal estado, el cambio de luces del capitolio, el contrato de aseo, el contrato de un taller para el mantenimiento del parque automotor, la producción de una revista institucional, la capacitación de funcionarios de la corporación y de las Unidades Legislativas, el contrato de interventoría sobre los activos fijos de la entidad, el contrato de emisión de los programas de la Cámara en los canales regionales el editar un libro del Representante Elver Correa, y otras ediciones, 100 ejemplares sobre la Historia del Partido Conservador, por $5.000.000 de cuya banca fue el demandado Representante. Entre otros.

3. En el Acta No. 12 del 3 de noviembre de 1999 autoriza la adquisición de varias publicaciones.

4. En el Acta Nº 13 del 16 de noviembre de 1999 autorizó el demandado DR. CASTRILLÓN la celebración de un contrato "con una firma que brinde capacitación en manejo de imagen y medios", ordena realizar un proceso de remate, contratos sobre liquidaciones laborales y para digitar y sistematizar la información de pagaduría, el mantenimiento de vehículos, autorizó la compra de varios elementos como dos televisores, dos grabadoras, cuatro grapadoras, la compra de un vehículo para Protocolo, la compra de maletines y una aspiradora entre otros.

5. En el Acta No. 15 del 7 de diciembre de 1999, última en la que participó el demandado, autorizó la Mesa Directiva de la que hacía parte, la adquisición de material cultural y didáctico de, varios libros  sobre asuntos regionales "Valledupar 450 años", "La Leyenda del Hombre Caimán", la restauración de los muebles del Salón Elíptico, así como el contrato de fotocopiado, mantenimiento de edificios, mantenimiento y adecuación de oficinas, de equipos telefónicos, conmutador y sonido, de suministro de combustible, un sistema contra incendios, fumigación de los edificios, teléfonos, 50 televisores, códigos Legis, diccionarios jurídicos, ventiladores grandes y lámparas de escritorio."

Indicaron que la Mesa Directiva, por haber autorizado la ya descrita delegación de las facultades para contratar "hasta por monto inferior a los $93 millones de pesos aproximadamente", posibilitó "el fraccionamiento de contrato".

También alegaron que se autorizó "mediante igual Acta, entre otras, la suscripción de contratos de prestación de servicios que se han calificado como nómina paralela de la Cámara de Representantes, que en cuatro meses le costó al país cerca de varios centenares de millones de pesos a través de varios cientos de contratos de prestación de servicios personales indirectos…"

Y que el conjunto de las autorizaciones y contratos se confirió "sin un análisis y estudio previos de necesidades y conveniencias, y violando las normas de austeridad del gasto público".

Además, se trata del Primer Vicepresidente de la Cámara, que "por estatutos (sic.) de la corporación, art. 41 de la ley 5-92, tiene por funciones Solicitar informes de los Órganos encargados del manejo y administración de cada una de las Cámaras sobre gestiones adelantadas y planes a desarrollar, y controlar la ejecución del presupuesto anual de la Nación".

Reclamaron que los servicios comunes de las Cámaras, debiendo ser contratados conjuntamente, lo fueron en forma separada, contrariando lo dispuesto en el artículo 390 de la Ley 5ª de 1992.

Que existió "negligencia grave en la autorización de la delegación para contratar", lo mismo que "en el control y vigilancia del ordenamiento del gasto y de su delegatario".

Finalmente, que según las mencionadas actas y conforme al artículo 3º de la Resolución 0818 de 18 de agosto de 1999, la Mesa Directiva "se reservó la potestad de autorizar los contratos", lo que "deja clara cuenta como no obstante la misma no ser ordenadora del gasto, se arrogó dicha potestad".

2. La contestación

Notificado del auto admisorio el 18 de julio de 2000, el Representante a la Cámara JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN contestó por medio de apoderado la solicitud de pérdida de investidura.

2.1. Contestación a los hechos

Manifestó el demandado ser cierto que había sido elegido Vicepresidente de la Cámara, y aclaró que la última sesión de la Mesa Directiva a la cual asistió fue celebrada el 7 de diciembre de 1999.

Dijo no ser cierto que hubiera cumplido funciones administrativas y que, por lo mismo, no es cierto que hubiera aprobado la delegación para contratar ni la celebración misma de contratos. Que tampoco es cierto que hubiera participado en aquello que los actores llaman "conformación de nómina paralela". Que las "autorizaciones" que encuentran los demandantes en las actas numeradas del 1 al 15 (punto 2 de los "Hechos"), le merecen las siguientes consideraciones:

Explicó que el Acta número 1 no está suscrita por el demandado, porque no asistió a la sesión.

Las expresiones "autoriza" u otras similares que aparecen en las actas en lo atinente a contratación, deben ser entendidas a la luz de las normas que regulan la actividad administrativa de la Cámara de Representantes, particularmente de los artículos 41 y 42 de la Ley 5ª de 1992, 11, 12 y 26 de la Ley 80  de 1993 y Decreto 111 de 1996, que contienen claros límites a las atribuciones de la Mesa Directiva.

Que la Mesa Directiva analizaba el informe de necesidades proveniente de la Junta Interparlamentaria, canalizado a través del Director Administrativo, y autorizaba que tales necesidades fueran atendidas, pero que la "autorización" debe entenderse como "un sustento político para una decisión administrativa que, en últimas, estaba radicada en cabeza del Presidente de la Corporación y del Director Administrativo, en virtud de la delegación que éste había recibido de aquel".  Y que no de otra manera puede entenderse el artículo 42 de la Ley 5ª de 1992 cuando dispone que la Mesa Directiva se reúne para "resolver las consultas y para adoptar las medidas que sean necesarias dentro de los límites legales."

Que lo expuesto permite concluir que las "autorizaciones" de la Mesa Directiva constituyen en realidad "conceptos no vinculantes" para el Jefe de la administración, al igual que todas las autorizaciones dadas por las juntas o consejos de entidades públicas o privadas a sus gerentes. Que así resulta fácil entender lo preceptuado en el artículo 26 de la Ley 80 de 1993, que carga sobre el jefe o Representante legal la responsabilidad por los contratos de la entidad y le prohibe trasladarla a la junta o consejo directivo. Todo lo cual reitera que la función de la Mesa Directiva es la de órgano consultivo, de suerte que sus conceptos no son vinculantes. Y que, a términos del artículo 11, numeral 3º, literal a), de la Ley 80 de 1993, y del artículo 110 del Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto) "la capacidad para contratar, comprometer y ordenar el gasto a nombre de la Cámara de Representantes, están en cabeza del Presidente de la Cámara."

De manera que la "serie de contrataciones" a que aluden los actores no son predicables del Representante JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN.   

A la afirmación de los actores en el sentido de que "los hechos fueron genéricamente denunciados y documentados ante la Cámara de Representantes por los parlamentarios MARIO RINCÓN Y HERNANDO CARVALLO", respondió que ella demuestra que "los contratos presuntamente irregulares aludidos en la demanda son los que se celebraron en la última semana del mes de diciembre de 1999", cuando ya el demandado no era miembro de la Mesa Directiva.

En cuanto a que la Subcomisión de la Verdad que integró la Cámara de Representantes, hubiese al decir de los actores, "hallado una importante documentación que acredita la indebida destinación de dineros públicos", el demandado contestó que en tal aseveración no se hace imputación concreta.

Que tampoco hay imputación concreta en su contra en las afirmaciones sobre la existencia de una nómina paralela y contrataciones irregulares en servicios generales y gastos de administración, pues el sólo hecho de haber pertenecido a la Mesa Directiva entre el 20 de julio y el 13 de diciembre de 1999 "no lo hace responsable de las conductas de quienes tenían a su cargo el manejo administrativo de la corporación" (numeral 5º).

Que el hecho de estar privado de libertad Saud Castro Chadid, Director Administrativo de esa Corporación, nada demuestra.

Que la única medida tomada por la Procuraduría ha sido la suspensión de los congresistas Armando Pomárico y Darío Saravia Gómez, más no del demandado, por no existir mérito en su contra. Y que la Contraloría apenas ha adelantado indagaciones preliminares, con las cuales él mismo ha colaborado.  

Que el hecho de que el Consejo de Estado haya privado de sus investiduras a otros representantes no constituye una imputación en su contra, como tampoco el hecho de que se adelanten investigaciones por parte de otros organismos (numeral 9º).

En cuanto a la calificación de excesiva que dan los actores a ciertos gastos (numeral 10º de los hechos), el demandado replicó que se trata de una afirmación vaga e imprecisa, que hace absolutamente imposible un pronunciamiento suyo, aparte de que oculta el hecho de que él se había retirado de la Mesa Directiva desde el 13 de diciembre de 1999.

Que las funciones asignadas a la Mesa Directiva por los artículos 41 y 42 de la Ley 5ª de 1992 no son de carácter administrativo, sino de órgano de "orientación y dirección". Que las facultades de ordenación del gasto están "en cabeza" del Presidente de la Cámara de Representantes. Tanto así que el Presidente delegó en el Subdirector Administrativos estas competencias, según Resolución 0818 de 18 de agosto de 1999; pero que en el artículo 3º de esta resolución se incluyó una cláusula que no fue discutida en la Mesa Directiva, y según la cual: "El ejercicio de esta delegación implica en todos los casos la obtención previa de las aprobaciones y autorizaciones de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes contenidas en las actas autorizadas por el Secretario General". Que esta resolución no le fue comunicada ni notificada, la cual además contraría al artículo 121 de la Constitución, al pretender asignarle a la Mesa Directiva una nueva función, a pesar que solamente el Reglamento del Congreso puede asignárselas, según lo previsto en el artículo 41 numeral 10 de la Ley 5ª de 1992.

Agregó que si los mismos demandantes responsabilizan al Subdirector Administrativo de la Cámara de haber suscrito contratos "para un mismo objeto, fraccionándolos, y sin el lleno de los requisitos legales" (numeral 12), no se ve cómo pretenden sancionar a quien nada tuvo que ver con estos hechos.

Reiteró que las facultades para contratar y ordenar el gasto pertenecen al Presidente de la Cámara, y estimó que el artículo 390 de la Ley 5ª de 1992, según el cual el Senado y la Cámara de Representantes deben contratar conjuntamente ciertos servicios administrativos, fue derogado por el artículo 2º del Estatuto Orgánico de Presupuesto (Decreto 111 de 1996).

Que la afirmación de que el demandado "posibilitó" las irregularidades atribuidas al Subdirector Administrativo no tienen sustento y carecen de seriedad.

En cuanto a la afirmación de que el Representante Castrillón, como "presidente de la Cámara de Representantes, por ende de su Mesa Directiva como ordenador del gasto", no ejerció control suficiente en las funciones delegadas, señaló que es una aseveración irresponsable, porque él nunca fue Presidente de la Cámara; y en todo caso, demuestra que los demandantes sindican a dicho funcionario.

Que además de que no fue ordenador o ejecutor de gastos, ni tuvo competencia para contratar, el hecho de haber llegado los recursos de presupuesto a la Cámara de Representantes en diciembre de 1999, demuestra que él no tuvo injerencia en el manejo de los mismos, ya que la última sesión de la Mesa Directiva en que intervino tuvo lugar el 7 de diciembre.

En cuanto a que los contratos de prestación de servicios hubieran sido "manejados" a través de su Secretaria, expresó que de tal afirmación no se deriva imputación alguna de la cual pueda defenderse.

Y que no es cierto que hubiera recomendado celebrar con el señor Rigoberto Antonio Zuleta Hincapié el contrato 1967 cuyo objeto era el mantenimiento de la Cámara de Representantes; que, por otra parte, este contratista venía realizando estas actividades desde hacía varios años y mediante adjudicación por licitación pública.

3. Audiencia pública

En cumplimiento del artículo 11 de la ley 144 de 1.994, el diecinueve (19) de septiembre de 2000 se celebró audiencia pública, con la asistencia de los solicitantes Jorge Iván Manzano Quintero y Pablo Bustos Sánchez; el representante demandado Juan Ignacio Castrillón Roldán y su apoderado, y de la Procuradora Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado, en cuyas intervenciones, expusieron en síntesis, lo siguiente:

1. El solicitante Jorge Iván Manzano Quintero reiteró los hechos de la demanda respecto del Representante a la Cámara Juan Ignacio Castrillón Roldán, por indebida destinación de dineros públicos. Relacionó cada una de las autorizaciones de contratos dadas en el Acta 011 de 1999, y concluyó solicitando a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que se decrete la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Juan Ignacio Castrillón Roldán, en su calidad de primer vicepresidente en el año 1999 (folios 277 a 280).

2. El solicitante Pablo Bustos Sánchez retomó lo expuesto en su escrito inicial y solicitó la Pérdida de la Investidura del Representante a la Cámara Juan Ignacio Castrillón Roldán, por la causal de indebida destinación de dineros públicos, teniendo en cuenta las pruebas recaudadas en el proceso. Presentó resumen escrito de su intervención en 3 folios (folios 281 a 283).

3. La señora Procuradora Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado se refirió al alcance de la causal invocada; a la delegación para contratar y para la ordenación del gasto. Analizó los hechos, en especial los contratos de compra del libro "La Casa en el Aire", del disco compacto del dueto "Silvia y Guillermo"; de prestación de servicios con Yimara Llorente Guzmán, con Carlos Alfredo Tobón. Así mismo, el contrato con Carlos Julio García para la adquisición de muebles con destino a la Oficina de Protocolo. También se refirió el acervo probatorio que obra en el proceso y que, a su juicio, demuestra la causal de indebida destinación de dineros públicos. Concluyó solicitando a la Sala, que se acceda a la Pérdida de Investidura porque en concepto del Ministerio Público, no queda ninguna duda de la configuración de la causal invocada. Allegó resumen escrito en 27 folios (folios 284 a 310).

4. El demandado efectuó un recuento de su vida como ciudadano y empleado, con la explicación que en su vida laboral y profesional ha tenido la función de administrar recursos públicos y siempre ha sido reconocida su gestión, como honesta y eficiente en todos los cargos. Se refirió al trámite del proceso y a la actuación de los solicitantes y del Ministerio Público.  Señaló que en su calidad de primer vicepresidente de la Cámara, siempre estuvo atento a que no se presentaran irregularidades en la gestión de la Mesa Directiva y que no percibió ninguna irregularidad.  Analizó los contratos de prestación de servicios y explicó a la delegación contenida en las actas y en la resolución 0818. Invocó que actuó de buena fe y que sólo este año conoció la resolución 0818, firmada únicamente por el Presidente de la Mesa Directiva, por lo que no se le puede oponer ni extender a los demás miembros de la Mesa Directiva. En relación con la investigación de la Procuraduría, señaló que solo fue escuchado en sus generales de ley.

 Aclaró su posición frente a los contratos aludidos en la demanda, la mayoría celebrados cuando ya no era miembro de la Mesa Directiva, y sobre algunos de los cuales dio sus propias explicaciones. Concluyó su intervención manifestando que invoca a Dios para que ilumine a los Magistrados en su decisión. Solicita que se le juzgue con el rigor que impone la ley. Aportó resumen escrito en 35 folios (folios 311 a 344).

5. El apoderado del demandado analizó el papel que cumplió su representado como Primer Vicepresidente de la Cámara de Representantes, señalando que el ordenador del gasto es el Presidente de la Mesa Directiva de conformidad con la Ley 5ª de 1992. Aludió a la sentencia de la Corte Constitucional C-101/96 sobre el tema. Sobre la resolución 0818 señaló que hay una diferencia sustancial entre lo aprobado por la Mesa Directiva y el contenido de la resolución, que no fue publicada y, por lo tanto, inoponible a su poderdante. Presentó resumen escrito en 66 folios (folios 345 a 410).

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1. Competencia de la Sala

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer de la solicitud de pérdida de investidura de congresistas, en virtud de lo dispuesto en los artículos 184 y 237, numeral 5, de la Constitución Política, 1º de la Ley 144 de 1997 y 37, numeral 7º, de la Ley 270 de 1996 - Estatutaria de la Administración de Justicia -.

1. Calidad de Congresista del demandado.

Según certificación expedida por la Dirección Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN fue elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Antioquia, en las elecciones del 8 de marzo de 1998, tal como obra a folio 5 del cuaderno Nº 1 del expediente AC 10.528

3. La pérdida de investidura.

La pérdida de investidura es una institución consagrada por el Constituyente de 1991, como un mecanismo de control político.  Así el artículo 184 de la Carta Política estipula que esta acción  puede ser ejercida por cualquier ciudadano o por la mesa directiva de la Cámara  correspondiente, así como por el Procurador General de la Nación, en los términos del artículo 277 de la Carta.

La solicitud de pérdida de investidura, da lugar a un proceso jurisdiccional, de carácter disciplinario, cuyo objeto es hacer efectiva la exigencia de responsabilidad política a través de la imposición de una sanción, como lo preciso la Corte Constitucional en el fallo que se transcribe parcialmente:

"En sentir de esta Corte, por razón de su naturaleza y de los fines que la inspiran, la pérdida de la investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario que castiga la transgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan.

Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al Congresista que incurre en la comisión de una de las conductas que el Constituyente erigió en causal de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal

Así, el ejercicio de esta acción, da lugar a  un proceso jurisdiccional de responsabilidad política de carácter disciplinario que, en caso de comprobarse la ocurrencia de alguna de las causales constitucionales establecidas en los artículos 183 y 110, culmina con la sanción disciplinaria de pérdida de investidura impartida por el Consejo de Estado mediante sentencia  que hace tránsito a cosa juzgada.

Conforme a lo expuesto procede la Sala Plena a proferir sentencia  en el presente proceso, acogiendo la decisión mayoritaria adoptada en sesión del 31 de octubre de 2000, en la cual fue negado el proyecto presentado por el Magistrado Dr. Camilo Arciniegas Andrade.

El proyecto anotado negaba la solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN, en atención a la vaguedad de los cargos presentados en la demanda puesto que no es permitido al Consejo de Estado pronunciarse sobre hechos no aducidos por el demandante, que el demandado no conoció.

La anterior posición fue derrotada al considerar la mayoría, que en una acción de naturaleza pública, como lo es la de "pérdida de investidura", no puede exigirse el rigorismo procesal  propio de acciones de otra naturaleza.

Es cierto que en el proceso de pérdida de investidura debe garantizarse el derecho de defensa del demandado, sin embargo, ello no puede  extremarse a desconocer las pruebas válidamente recaudadas por haber sido oportunamente decretadas y controvertidas en el proceso, que en este caso establecen  que hubo una indebida destinación de dineros públicos, congruente con el planteamiento de la solicitud de pérdida de investidura.

Garantizar el debido proceso y respetar la congruencia de la sentencia, no puede derivar en la aniquilación de los poderes del Juez de la perdida de investidura al limitarlo a los hechos tal y como fueron presentados por el demandante.  Este, tiene que intervenir y ejercer sus poderes de dirección del proceso, de interpretar la demanda,  como ocurrió en el caso que ocupa la atención de la Sala, cuando se ordenó su corrección..

De manera que al haber sido corregida la solicitud de pérdida de investidura, en cumplimiento de lo ordenado por el ponente, y posteriormente admitida y tramitada la solicitud, sin que el demandado hubiere interpuesto recurso contra el auto admisorio dicha insuficiencia debe entenderse procesalmente superada, máxime cuando la solicitud que dio lugar al proceso 10967 fué más explícita y concreta, al referirse en forma específica a algunos contratos que deberán ser objeto de análisis en esta providencia.

Así, pues, el Juez como director del proceso, puede apartarse de los conceptos presentados por el demandante, pues tiene el deber en todos los casos de esclarecer la verdad real, sin que tal posición desconozca la congruencia de la sentencia.

Como se ha indicado en oportunidades anteriores, no puede perderse de vista que además de sanción disciplinaria, la pérdida de investidura es una acción pública que puede ser interpuesta por cualquier ciudadano, de forma tal que si bien para su admisión deben cumplirse las exigencias mínimas de que trata el artículo 4 de la Ley 144 de 1994, en la interpretación de la demanda debe darse prevalencia al derecho sustancial, puesto que una interpretación en extremo rigurosa haría nugatorio el derecho de defensa.

En este sentido se pronunció la Corporación en el proceso AC-7974 que ahora se reitera, así:

"Afirmar que la Corporación no podía decretar pruebas para esclarecer un error fácil de deducir a partir de los mismos documentos acompañados con la demanda, es considerar que la función de administrar justicia en materia disciplinaria en relación con servidores de tan alta investidura debe ser ejercida al margen de toda racionalidad y que la Constitución dejó al solicitante y no al Consejo de Estado la labor de juzgar la conducta de los congresistas.

Es cierto que para adelantar un juicio de pérdida de investidura se requiere que cualquier ciudadano presente la solicitud, lo cual significa que el proceso no puede iniciarse de manera oficiosa, pero también lo es que una vez se presente la solicitud la impulsión del mismo corresponde a la Corporación, que es el juez designado por la Carta Política (art. 184) para fallar sobre la conducta de los congresistas. Por lo tanto, solicitar pruebas de oficio para esclarecer los hechos denunciados no es obrar "mancomunadamente" con el actor sino cumplir el deber constitucional de administrar justicia. Una vez presentada la solicitud el ciudadano puede marginarse del proceso como sucedió en este caso, sin que por ello se afecte el juicio. El interés en que se decida con efectos de cosa juzgada sobre la probidad del servidor no es un interés particular del actor sino de toda la sociedad."

4. Delineación de la causal invocada

La solicitud que se hace en ambas demandas, para que se decrete la pérdida de investidura del representante JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN, se basa en la causal de indebida destinación de dineros públicos, establecida en el artículo 183, numeral 4, de la Constitución Política, cuyo texto es el siguiente:

"ARTICULO 183. Los congresistas perderán su investidura:

"…

 4. Por indebida destinación de dineros públicos

"…"

Así con la  causal descrita en el numeral 1º del artículo 183 de la C.P. - violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflictos de intereses -, que tiene implícita la remisión a los preceptos contentivos de los regímenes en ella mencionados, la que ahora se examina contiene la necesaria remisión a los cánones relativos al gasto público, en lo que al destino (fin u objeto) de los dineros públicos concierne.

Además, el sentido natural y obvio de las palabras que componen el enunciado del pretranscrito numeral 4o hace suficiente para tenerlo como una descripción típica completa, en tanto indica el sujeto activo de la misma (congresista), el verbo rector (destinar), la circunstancia de modo que la cualifica, esto es, que sea indebida, y el objeto sobre el cual recae la acción, que viene a ser el bien jurídico protegido: los dineros públicos, así como la consecuencia de su realización, la pérdida de la investidura de congresista.

De allí que la jurisprudencia de la Corporación ha dejado sentado que la indebida destinación de dineros públicos:

 "no necesariamente se configura, ni mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de esos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con transgresión de los linderos del derecho penal.  En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punible.

Entre la gama de conductas que pueden dar lugar a la causal en cuestión, si bien algunas de ellas al tiempo se encuentran definidas en la legislación penal como delitos, tales como: el peculado (por apropiación, por uso, o por aplicación oficial diferente (arts. 133, 134 y 136 del C. P.), el enriquecimiento ilícito (art. 148 del C.P.), el interés ilícito en la celebración de contratos (art. 145 del C.P.), el trámite de contratos sin observancia de los requisitos legales (art. 146 del C.P.), ellas no son las únicas a las que se refiere el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución, por cuanto existen otras más que perfectamente pueden quedar comprendidas en esta específica causal de pérdida de investidura, en tanto consistan en la aplicación de dineros públicos a una finalidad o propósito diferente o contrario al legal o reglamentariamente preestablecido, sin que necesariamente las mismas estén tipificadas como delitos.

Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc.

En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos.

Por lo anterior, dada la posibilidad constitucional y legal de que respecto de una misma conducta de un congresista puedan concurrir, tanto la responsabilidad penal y disciplinaria, lo mismo que por la independencia y autonomía existente para su investigación, juzgamiento y penalización, en sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la ley 5ª de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria, la Corte Constitucional manifestó:

"Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el Constituyente erigió en causa de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal.

"………………………………………………………………………………

"Agrégase a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que inspiraron al Constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura de congresista, alejada de cualquier proceso previo de carácter penal."

Por lo tanto, la Sala desestima el argumento del apoderado del demandado en el sentido de inaplicar la comentada causal por no tener desarrollo legal.

5. Examen de los cargos

La causal invocada por el actor, de indebida destinación de recursos públicos se halla referida a la actividad del congresista JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN, quien autorizó, en su calidad de miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, una serie de contratos en el año de 1999, de suerte que debe establecerse en primer lugar, en cabeza de quien radica la competencia de  ordenación del gasto y la de contratación de la Cámara de Representantes y la forma como fueron ejercidas.

Lo anterior, porque los hechos en que se fundamentan las  solicitudes que dieron lugar al proceso, pretenden demostrar la indebida destinación de dineros públicos producto de la contratación autorizada por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, de la cual era miembro el actor, contratación que es acusada de ser irregular por violación de las normas de contratación pública, de los principios de publicidad, transparencia, economía, selección objetiva, por pretermitir las formalidades propias de los gastos comunes del Congreso de la República, así como por desconocer los montos permitidos para la contratación directa.

Toda vez que con ocasión de la solicitud de pérdida de investidura adelantada en contra del congresista OCTAVIO CARMONA SALAZAR, quien en su calidad de Miembro de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes ordenó y avaló la realización de contratos en el mes de diciembre de 1999, se analizó la competencia de ordenación del gasto y contratación de la Cámara de Representantes, así como la delegación de tales competencias, en esta oportunidad es pertinente retomar lo expuesto por la Corporación así:

"De conformidad con lo dispuesto en el artículo 51 de la Ley 179 de 1994, compilado en el artículo 110 del Decreto-Ley 111 de 1996, la atribución de ordenación del gasto en los distintos órganos que integran el Presupuesto General de la Nación, incluida en ellos la Cámara de Representantes, corresponde al jefe de cada órgano, que, para esos efectos, lo es el Presidente de la Corporación, como quiera que según lo reglado en los numerales 1 y 7 del artículo 43 de ley 5ª de 1992  (Ley Orgánica del Congreso de la República), son funciones del Presidente de cada Cámara  presidir y llevar la representación de la respectiva Corporación.

Sin embargo, en el mismo artículo 110 antes citado, se encuentra autorizada la delegación de la ordenación del gasto en funcionarios del nivel directivo o de quienes hagan sus veces, concordante dicho precepto con lo previsto de modo general en el artículo 9º de la ley 489 de 1998 para la delegación de funciones administrativas.

En cuanto hace a la competencia para la celebración de contratos, en el artículo 11, numeral 3, literal a) de la ley 80 de 1993, contentiva del Estatuto General de Contratación de la Administración Pública, dicha función también se encuentra asignada al Presidente de la Cámara de Representantes, quien igualmente está autorizado para delegarla, total o parcialmente, en servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes (arts. 12 y 25 núm. 10 de la ley 80 de 1993 y 37 del decreto 2150 de 1995).                       

5.1  La delegación de esas competencias

Como se sabe, en materia administrativa la delegación consiste en el traslado de funciones de una autoridad a otra de igual o inferior jerarquía, previa autorización legal para hacerlo, cuya decisión se materializa o concreta en un determinado acto administrativo, en el cual se deben precisar las funciones o asuntos específicos cuya atención y decisión se transfieren  (art. 9º de la ley 489 de 1998), para que sean desarrolladas o ejercidas por ese otro funcionario con la autonomía de su titular, aunque, éste último conserva las facultad de reasumir en cualquier momento la función delegada, lo mismo que las de revisar y revocar los actos del delegatario."

En el caso que ocupa la atención de la Sala, se halla probado que el Representante JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN participó en la sesión del 17 de agosto de 1999 en la condición de primer Vicepresidente, tal como lo registra el contenido del Acta Nº 005 obrante a folio 56, anexo 35, cuaderno 7, sesión en la cual como punto tercero del orden del día se aprobó delegar  en el Director Administrativo de la Cámara las funciones de ordenación del gasto y de contratación en los siguientes términos:

" 3.CONTRATACION

"La Mesa Directiva acuerda delegar en el Director Administrativo el desarrollo de las competencias legales y los deberes funcionales que le corresponden al Presidente de la Corporación, en lo relacionado con la potestad de ordenación del gasto, la dirección y manejo integral de la actividad contractual, hasta por el monto que, de conformidad con la Ley 80 de 1993 se entiende como contratación directa.  Para tal efecto se expedirá resolución (…)."

"

Conforme a ello, la adopción de la decisión fue compartida y para tomarla, el Presidente de la Cámara contó con el apoyo de la Mesa Directiva, cuyos miembros no presentaron reparo alguno y aprobaron tal determinación .

En desarrollo de esa decisión, al día inmediatamente siguiente, o sea, el 18 de agosto de 1999, el Presidente de la Cámara, Armando Pomárico Ramos, expidió la Resolución No. 0818  (fls. 8 a 14 cdno. 28), por medio de la cual, con apoyo y cita de lo aprobado en la mencionada sesión de la Mesa Directiva, ejecutó dicha determinación, en acto cuyo texto es como sigue:

" RESUELVE:

"ARTICULO PRIMERO:  Delegar en el Director Administrativo el desarrollo de las competencias legales y de los deberes funcionales que le corresponden al Presidente de la Cámara de Representantes en lo relacionado con la potestad de la ordenación del gasto y la dirección y manejo integral de la actividad contractual, hasta por el monto que, de conformidad con la Ley 80 de 1993, se entiende como contratación directa.

"ARTICULO SEGUNDO:  En consecuencia, al Director Administrativo de la Cámara de Representantes le competen la adjudicación, celebración, liquidación, terminación, modificación, adición, o prórroga de contratos, hasta por el monto que de conformidad con la Ley 80 de 1993 se entiende como contratación directa, así como también, todos los demás actos inherentes a la actividad contractual que se ajusten a dicho monto, y, de manera especial, aquéllos relacionados con la observancia del deber de la selección objetiva de los contratistas, y con los mecanismos de solución directa de las controversias y conflictos derivados de la actividad contractual.

"ARTICULO TERCERO:  El ejercicio de esta delegación implica en todos los casos la obtención previa de las aprobaciones y autorizaciones de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes contenidas en las actas autorizadas por el Secretario General.

"ARTICULO CUARTO:  El Director Administrativo, dada la delegación recibida del Presidente de la Cámara de Representantes, y las responsabilidades que de ella derivan, participará con voz en las reuniones de la Mesa Directiva de la Corporación.

"……………………………………………………………………………."  (fls. 12 a 14 cdno. ppal.  Negrillas y subrayas extratexto).

Ahora bien, con respecto de la decisión aprobada por la Mesa Directiva y el acto antes transcrito, conviene hacer las siguientes observaciones:

a)  La delegación hecha en favor del Director Administrativo de la Cámara de Representantes, comprendió tanto la función de ordenación del gasto como la de contratación, en cuya adopción intervinieron todos y cada uno de los miembros integrantes de la Mesa Directiva, incluido el señor Juan Ignacio Castrillón Roldán en ejercicio de su investidura de Primer Vicepresidente de ese órgano de dirección.  

b)  Pero, según lo expresamente señalado en el artículo 3º de la Resolución No. 0818 de 1999 referida, el ejercicio de las competencias transferidas quedó sujeto a una condición:  la obtención de la aprobación previa por parte de la Mesa Directiva para cada contrato en que se fueran a desarrollar dichas funciones, de conformidad con los registros que sobre el particular se asentaran en las correspondientes actas de sesión de la Mesa Directiva.  Al respecto, esto es, en cuanto a la delegación referida, la Sala en sentencia del 23 de mayo del año 200 manifestó: "(...) considera la Sala oportuno advertir que en los términos condicionales en que está redactada tal delegación, expresan la intención de no despojarse de la competencia delegada y de (sic) contera al otorgarle funciones a la mesa (sic) Directiva tendientes a dirigir dichas autorizaciones a todo el proceso de contratación, vinculan a ésta dentro del referido proceso. Por tanto si lo que se quería con tal estratagema era sustraerse de la responsabilidad que genera la contratación, dicho propósito no se obtuvo...", a la luz de lo normado en el artículo 12 de la ley 489 de 1998.

En efecto, el órgano o autoridad delegante estaba facultado para modular en el acto de delegación el alcance exacto de la misma, reservándose algunas facultades relacionadas con el ejercicio de las competencias que eran objeto de la delegació, y que fue precisamente lo que aconteció en el caso bajo estudio, al mantener para sí la Mesa Directiva, la decisión inicial que pusiera en marcha la ordenación del gasto y la ejecución presupuestal de la Cámara de Representantes por la vía de la contratación administrativa; al punto que, conforme a lo señalado explícita e inequívocamente en el artículo 3º de la Resolución 0818 en comento, el funcionario delegado no podía celebrar contrato alguno y de ninguna especie que no hubiera sido previamente aprobado por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes.        

c)  Como más adelante se demuestra, el expediente da cuenta de que el ejercicio de tales funciones así delegadas, tuvo cumplimiento bajo esa precisa condición y requisito, como quiera que todos y cada uno de los contratos celebrados por la Cámara de Representantes objeto del presente proceso, según aparece consignado en las actas números 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14 y 15, correspondientes a las sesiones de ese órgano de dirección llevadas a cabo, fueron previa y expresamente autorizados por la Mesa Directiva (fls. 104 a 106 y 110 a 117 cdno. 29).   

1. Contratos autorizados por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes.  

La Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, con la participación del Congresista JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN  autorizó a contratar los bienes, servicios y obras que se relacionan a continuación, decisiones que fueron aprobadas por unanimidad de sus integrantes.

El contrato 1967 de 1.999, para mantenimiento de oficinas de la Cámara de Representantes.

El 1867 de 1.999, para la adquisición de 334 ejemplares del libro "La Casa en el Aire".

El contrato celebrado con el dueto "Silvia y Guillermo" para la compra de 830 discos compactos.

86 contratos para auxiliares, 40 para asistentes y 84 para asesores, en virtud de autorización de la Mesa Directiva.

Los contratos de prestación de servicios números 1271 de 5 de octubre de 1.999, con la señora Yimara Llorente Guzmán; 1935 suscrito con Carlos Alfredo Tobón Delgado, el 6 de diciembre de 1.999.

7. Demostración de la causal invocada.

A.) Contrato 1867, por medio del cuales fueron adquiridos 334 ejemplares del libro "La Casa en el Aire".

Copia simple del mismo se encuentra en el anexo 1 del cuaderno 5, remitida por la Procuraduría General de la Nación.  Como en su parte inicial se indica, fue expresamente autorizado por la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, en su sesión de 21 de octubre de 1.999, de lo cual se dejó constancia en su respectiva acta, la número 11, en cuyo numeral 5, titulado ADQUISICIÓN DE LIBROS Y SUSCRIPCIONES, aparece que "Se autoriza la adquisición hasta por 10 millones de pesos de libros del autor RAFAEL ESCALONA, como medio de apoyo a la cultura de nuestro País".

El acta está firmada por el doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN, en la condición de Primer Vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes y asistente a la sesión.

El contratista es RAFAEL ESCALONA MARTÍNEZ, y el contrato tiene fecha 01 de diciembre de 1.999, siendo su valor la suma de diez millones de pesos ($10.000.000), el cual fue ejecutado y cancelado su valor, según consta en el expediente de dicho contrato.

El Ministerio Público, en su intervención en la audiencia pública sindica al demandado de haber transgredido con su autorización la prohibición contenida en el artículo 8º del Decreto 2209 de 1998, que en realidad es del Decreto 1737 de 1998, y ahora es el 4º del Decreto 209 de 1999, el cual dispone:

"La impresión de informes, folletos o textos institucionales se deberá hacer con observancia del orden y prioridades establecidos en normas y directivas presidenciales, en cuanto respecta a la utilización de la Imprenta Nacional y de otras Instituciones prestatarias de estos servicios.

"En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente la edición, impresión o publicación de documentos que no estén relacionados con las funciones que legalmente deben cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo, ni de impresiones con policromías, salvo cuando se trate de cartografía básica y temática." (folios 301 y 302, cuaderno principal).

El congresista procesado, en su intervención en la audiencia pública, dijo sobre el mismo:

"Contrato 1867. Suscrito con Rafael Escalona Martínez el día 1 de Diciembre de 1999, por diez millones de pesos, para el suministro de 334 ediciones de su libro La Casa en el Aire.

"En el acta 011, del 21 de Octubre de 1999, la Mesa Directiva autorizó la adquisición del libro del Maestro Escalona, hasta por la suma de diez millones de pesos. El propósito de esta autorización era ofrecer a los visitantes importantes del Congreso un presente que tuviera que ver con la cultura de nuestro país. El Manual de Protocolo de la Cámara establece que a los visitantes ilustres se les hará entrega de un presente, lo cual es práctica parlamentaria universal. El Congreso, como quedó visto en el acápite 3.1. debe desarrollar una función de protocolo, establecida por la ley. Este era, pues, un gasto necesario y no exagerado que debía hacer la Corporación y que la Mesa Directiva lo vio viable y lógico, dada la explicación rendida por el Presidente y por la Dirección Administrativa, con base en la solicitud que de este tipo de elementos hizo la oficina de protocolo. Debo hacer notar que la autorización de la Mesa se dio el 21 de Octubre, mientras que la reserva presupuestal fue tramitada por la Dirección Administrativa el 30 de Noviembre y la  propuesta formal se recibió el 1 de Diciembre de 1999, como se hace constar en las cláusulas b) y Primera del contrato. No se ve ninguna ilicitud aparente en la contratación y está clara la necesidad del suministro. La autorización fue expedida debidamente por la Mesa, como le correspondía, y el gasto fue ordenado debidamente por la administración. Si se deduce posteriormente alguna anomalía en la contratación se debe determinar qué funcionario administrativo puede ser el responsable. (folio 337)

En igual sentido se pronunció su apoderado, al argumentar lo siguiente:

"Sobre las razones que tuvo la Mesa Directiva de la Cámara para autorizar la adquisición de tales libros, expresó el doctor GUSTAVO BUSTAMANTE MORATTO, en su declaración ante este alto Tribunal:

"Dentro de las ocho funciones está la protocolaria que es la que maneja todo lo de las relaciones con otros parlamentos del mundo y con otros órganos del poder y con organismos y personas de alta relevancia, para ello hay unos gasto (sic) en el presupuesto que se orienta muy de acuerdo a la cultura o a la visión cultural de los orientadores de la Corporación. En ese orden recuerdo que cuando el doctor Emilio Martínez, los elementos que se adquirieron para entregar a las visitas internacionales, eran unas barcas (sic) muiscas de los indígenas y ya la presidencia del doctor Pomárico, para esos menesteres de protocolo propuso que se adquirieran algunos ejemplares del libro la Casa en el Aire del maestro Rafael Escalona que es representante de una rama del folclor...". (folios 395 y 396).

Sobre el precepto invocado por el Ministerio Público, como violado, en realidad se trata del artículo 8º del Decreto 1737 de 21 de agosto de 1.998, el cual, la Sala, en sentencia de 26 de septiembre de 2000, expedientes acumulados números AC-10529 y AC-10968, aclaró que fue modificado, inicialmente por el artículo 4º del Decreto 2209 de 1.998 y luego por el artículo 2º del Decreto 212 de  4 de febrero de 1.999, siendo el enunciado de este último, el siguiente:

"Artículo 2º. del Decreto 212:

"El artículo 8º. del Decreto 1737 de 1998 modificado por el artículo 4º. del Decreto 2209 de 1998 y adicionado por el artículo 1º. del Decreto 085 de 1999, quedará así:

"Artículo 8º.- La impresión de informes, folletos o textos institucionales se deberá hacer con observancia del orden y prioridades establecidos en normas y directivas presidenciales, en cuanto respecta a la utilización de la Imprenta Nacional y de otras instituciones prestatarias de estos servicios.

"En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente la edición, impresión o publicación de documentos que no estén relacionados con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar ni patrocinar la impresión de ediciones de lujo, ni de impresiones con policromías, salvo cuando se trata de cartografía básica y temática y de las campañas institucionales de comunicación de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

"Parágrafo.- ……..".

La norma transcrita regula de manera precisa la contratación relativa a impresos y publicaciones, con el claro propósito de darle racionalidad y eficacia al gasto respectivo, en virtud de atarla a las funciones que legalmente deben cumplir las instituciones estatales.

En el caso, el demandado y su apoderado han querido justificar el contrato, esto es, la necesidad de su objeto, aduciendo su uso en el protocolo de la Cámara de Representantes, lo cual, además de no coincidir con la razón consignada en el texto de la autorización del mismo, ya que en éste se dice que el contrato se da como medio de apoyo a la cultura de nuestro país, sin que para nada se mencione su utilización para fines protocolarios, se observa que tampoco en  los antecedentes del contrato, visibles en el cuaderno que contiene su expediente, existe prueba que indique que la adquisición se hizo con fines protocolarios.

Y aunque nada obsta para que en efecto se de tal destinación,  lo cierto es que el dicho de la parte demandada no tiene asidero en el proceso, y no es de recibo por cuanto la compra de objetos para fines protocolarios como lo ha planteado el demandado, de suyo responde a situaciones o eventos y destinatarios concretos, o a programas o fines debidamente especificados. De no ser así, se podría justificar de modo general y a posteriori todo contrato de compra de elementos u objetos iguales o similares al que se examina.

Es claro, entonces, que en el caso de este contrato, la indebida destinación de dineros públicos se da a título de contratación de objeto o fin no permitido por el ordenamiento jurídico, puesto que no obstante lo altruista del mismo, no corresponde a las actividades propias del Congreso patrocinar la edición, impresión o publicación de documentos cuyo contenido no está relacionado con sus funciones, o que no tengan una destinación específica, como en este caso. Otra cosa es que se adquieran, v.g. para la biblioteca de la institución, o para un presente especial para un huésped de la misma, para lo cual no resulta razonable la adquisición de un elevado número de ejemplares, como los de este contrato que ascendieron a  334 libros.

En consecuencia, se configura la causal de indebida destinación de dineros públicos, teniendo en cuenta el artículo 8º del Decreto 1737 de 1.998, modificado por los artículos 4º del Decreto 2219 de 1.998 y 2º del Decreto 212 de 1.999, en tanto disponen que en ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, la edición, impresión o publicación de documentos que no estén relacionados con las funciones que legalmente debe cumplir.

B).- Contrato para la compra de 830 discos compactos.

Fue celebrado con el dueto "Silvia y Guillermo", por un valor de siete millones cincuenta mil pesos ($7.050.000.oo), por autorización de la Mesa Directiva de la Cámara de Representes, con la intervención del doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN, de la cual se dejó constancia en el numeral 6 del acta número 13 de 16 de noviembre de 1.999, bajo el título de APOYO A LA CULTURA, en cuyo inciso segundo se dice que "Se autoriza hasta por diez millones de pesos la adquisición de CD del grupo Silvia y Guillermo, en los cuales se encuentran mensajes institucionales de la Corporación, en este mismo presupuesto se incluye un concierto de música para la época de navidad" (folio 41 del anexo II).

Llama la atención de la Sala, como el Ministerio Público lo resalta, que en el disco compacto, cuyo título es "LA TIERRA DEL CAFÉ", se encuentran grabadas dos composiciones de autoría del representante acusado. Consta en autos que los 850 discos fueron recibidos por la Cámara de Representantes. (folios 13 y 21 anexo 2 del cuaderno 5).

Igual que el contrato anterior, se autorizó y celebró con transgresión de la prohibición contenida en el artículo 8 del Decreto 1737 de 1.998, modificado por los artículos 4º del Decreto 2209 de 1.998 y 2º del Decreto 212 de 1.999, por cuanto según lo denuncia el Ministerio Público, tales publicaciones no tenían relación alguna con las funciones que legalmente corresponden al Congreso, que lo es concretamente la de hacer las leyes, y ejercer el control político, entre otras, y no la de patrocinar publicaciones de escritores y cantantes; son otros los organismos encargados de tal función.

El pago del mismo no se ha hecho efectivo debido a que los contratistas, movidos por las informaciones de prensa que los involucraba en las denuncias sobre la contratación de la Cámara de Representantes, adujeron  mediante comunicación de 2 de mayo de 2000 que obra a folio 13 del anexo II del cuaderno 5,  "dar por cancelado nuestra relación contractual, para lo cual solicitamos con todo respecto que se sirva rescindir el acuerdo de voluntades …" y, en consecuencia, manifiestan renunciar al cobro del valor del contrato y solicitan la devolución de los 850 discos, manifestando que asumen el valor de los que se hayan extraviado o utilizado.

Sin embargo, al cumplir el dueto Silvia y Guillermo con su obligación de entregar los bienes  convenidos, ejecutó la prestación de dar a su cargo, lo cual obliga correlativamente a la Cámara de Representantes al cumplimiento de la contraprestación correspondiente en los términos del contrato.

La referida carta, no desvirtúa la indebida destinación de los dineros públicos correspondientes, puesto que como se indicó el contrato se hizo efectivo con la entrega de los elementos adquiridos y los contratistas, pese a su manifestación, tienen el derecho  a exigir el pago, toda vez que no hay prueba de que el contrato hubiese terminado por resciliación o mutuo discenso  o que la rescisión se haya formalizado, y tan es así, que en declaración rendida ante la Procuraduría General de la Nación el 2 de julio de 2000, la señora SILVIA ZAPATA, integrante del dúo en mención, y contratista en el caso, manifestó que el contrato sí "se cumplió en el aspecto de que se hicieron llegar los discos, pero el pago de los mismos no se ha hecho efectivo hasta la fecha", y que el estado en que se encuentra el contrato es "Pendiente de Pago." (folio 11 anexo 2 cuaderno 5).

El apoderado del demandado advierte que tampoco en este caso se ve una participación de su asistido en la contratación de la Cámara, debido a que no fue éste quien presentó a la Mesa Directiva la propuesta de celebrar contrato para la adquisición de "CDs" destinados a la función de protocolo y, por el contrario, puso de presente un posible conflicto que fue analizado por la Mesa Directiva, la que no encontró tal impedimento, teniendo en cuenta que el demandado nunca cobró regalías por derechos de autor a los intérpretes de sus canciones (folios 405 y 406, cuaderno principal).

Para corrobar su afirmación trae las declaraciones de quien ofició como Secretario General de la Cámara de Representantes en ese entonces, doctor GUSTAVO BUSTAMANTE, rendida en este proceso, a saber:

"... recuerdo que la compra de los libros de la Casa en el Aire la propuso el doctor Armando, y los CD fue una petición escrita de ellos que yo me permití llevar, donde planteaban su interés de que para esos efectos protocolarios se les adquirieran unos discos compactos y que ellos harían alusión a la Cámara en publicidad. Yo soy de Medellín me encontré con ellos en varias ocasiones y me manifestaron ese interés, es un grupo musical de mucha tradición ofrecieron los servicios... la Mesa Directiva lo vio viable porque encajaban dentro de los criterios protocolarios si recuerdo (sic) que el representante Juan Ignacio Castrillón, manifestó que ese dueto le había grabado varias canciones de su autoría, la Mesa Directiva no le vio ningún problema y recuerdo que yo le pregunté para mayor certeza que si él cobraba regalías por esa ejecución, él dijo que ni a él ni a ningún artista le cobraba regalías y la Mesa sin ninguna objeción autorizó esa adquisición..."(folio 406, cuaderno principal).

Ante tal argumento baste decir que no es el hecho de proponer o no un determinado contrato lo que genera compromiso o responsabilidad por el gasto que por efecto del mismo se cause, sino el de autorizarlo, o celebrarlo o ejecutarlo, y en el que se examina, lo que se endilga al doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN es el haberlo autorizado, como en efecto ocurrió, sin que interese si estaba o no impedido y si le fue o no aceptada la manifestación de impedimento. En estas circunstancias, la causal invocada está dada puesto que en virtud de la misma se destinaron dineros del Estado a un fin u objeto no autorizado por la normatividad atrás enunciada.

C).- Contratación de nómina paralela.

La Procuradora Cuarta Delegada ante la Corporación señala que fueron 86 contratos para auxiliares, 40 para asistentes y 84 para asesores, suscritos por un término que en la mayoría de los casos oscilaba entre uno y cuatro meses, en virtud de autorización de la Mesa Directiva, sin exponer razón jurídica alguna para justificar la autorización, según lo revelan las actas de algunas sesiones, entre ellas las números 004 de 11 de agosto de 1.999 y 005 de 17 de agosto de 1.999. Por los mismos le endilga el desconocimiento del artículo 3° del Decreto 2209 de 1.998, que circunscribió la posibilidad de celebrar contratos de prestación de servicios, sólo a aquellos casos en los cuales no exista personal de planta para realizar las actividades que se contratan.

En las actas citadas se observa en efecto sendas autorizaciones para la contratación de servicios personales, a saber:

- Acta 04 de 1.999, numeral 4.

"Teniendo en cuenta los requerimientos presentados por las dependencias de la Corporación se autoriza la contratación de los asesores, profesionales, asistentes, auxiliares y personal supernumerario requerido, teniendo en cuenta la disponibilidad de recursos de la Corporación." (folio 11 anexo 11 Anexo II).

- Acta número 05 de 1.999, numeral 3.

"De igual manera la Mesa Directiva autoriza la celebración de contratos de prestación de servicios, teniendo en cuenta que planta de personal no es suficiente para el desarrollo normal de la Corporación." (folio 13 anexo II).

La Sala aprecia que, contrario a las antes analizadas, se está ante autorizaciones genéricas cuyo uso aparece condicionado a los requerimientos de las distintas dependencias de la Cámara o a las necesidades de la planta de personal, lo cual, de suyo, debe determinar la persona que ordene o haga efectiva la contratación en cada caso, de modo que en principio estas autorizaciones no comprometen a quienes las otorgaron, a menos que con base en ellas se hayan suscrito contratos de servicios de personal que no respondieran a necesidades reales de la Institución, y por tanto, contravengan el artículo 3° del Decreto 2209 de 1.998 incurriendo con ello en indebida destinación de dineros públicos.

Esta última situación comprometerá a los miembros de la Mesa Directiva, o en particular al doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN, en la medida en que hubieran tenido una intervención posterior o directa en la celebración de los respectivos contratos, o sea, más allá de la mera autorización general ya descrita.

En cuanto a la posible injerencia del demandado en la efectiva celebración de los comentados contratos de prestación de servicios, el entonces Director Administrativo, SAUD CASTRO CHADID dijo ante el consejero sustanciador del proceso: "PREGUNTADO. Recuerda usted en concreto, qué contratos le fueron distribuidos al representante y entonces Primer Vicepresidente de la Mesa, Dr. Juan Ignacio Castrillón. CONTESTO. Al representante Juan Ignacio Castrillón, por acuerdo entre los miembros de la Mesa Directiva, se le otorgó o le otorgaron el 25% de los contratos de prestación de servicios. Esos contratos él mediante escrito a través de su secretaria privada, señora Sandra Guzmán, me envió la relación a mi despacho en donde me señalaban el nombre del contratista, el valor del contrato, el tiempo de duración y la dependencia en la cual se prestarían los servicios. Copias de todos estos oficios reposan en el acta de colaboración eficaz a la justicia que firmé en la Fiscalía General de la Nación."(folio 222, cuaderno principal).

En los folios 162 a 195 del cuaderno número 9, que contiene el acta de colaboración con la justicia a que alude el testigo, remitida por la Fiscalía General de la Nación, se encuentran como anexo a dicha acta varios escritos y listados relativos a los mentados contratos, algunos de los cuales tienen la firma de la señora SANDRA ELENA GUZMÁN, quien se desempeñaba como Secretaria de la Primera Vicepresidencia en ese entonces.

Por su parte, la señora SANDRA ELENA GUZMÁN manifestó ante el Despacho del Consejero Sustanciador lo siguiente: "PREGUNTADA. El Dr. Juan Ignacio Castrillón daba alguna instrucción o indicación al Director Administrativo para efectos de dicha contratación cuando usted le enviaba las hojas de vida a que ha hecho referencia. CONTESTO. Escrito yo nunca subí ningún documento donde se le ordenara al Director Administrativo, ejecutar, solamente le llevaba las hojas de vida y le decía que ahí estaban las hojas de vida de las personas que los diferentes parlamentarios conservadores sugerían, pero en últimas quien decidía si se contrataba o no contrataba, qué puesto ocupaba, o que rubro podría ganar esa persona era el Director Administrativo, ya sea porque él lo ordenara o porque lo dispusiera el Presidente que era el ordenador del gasto, porque las hojas de vida el Director me exigía, cuando se las fuera a llevar, una relación donde decía el nombre de la persona, la profesión, el perfil más o menos del sueldo, según la hoja de vida, que se le podría más o menos estipular y él era quien definía si la persona iba para esa dependencia, si podía ganar esa cantidad o no, o simplemente o llanamente no ejecutaba el contrato de prestación de servicio. Las decisiones las tomaba era él. PREGUNTADA. Por qué razón le llegaban las hojas de vida de tales solicitudes al Dr. Juan Ignacio Castrillón y no de manera directa al Director Administrativo. CONTESTO. Porque como Vicepresidente de la Cámara, tengo entendido, de acuerdo a los convenios de las bancadas o partidos él era el representante de la bancada conservadora y por eso se recopilaba toda esa información de los parlamentarios conservadores en la vicepresidencia para que la persona favorecida para trabajar en la Cámara no fuera de uno o dos o tres parlamentarios solamente, sino que se recopilaban las hojas de todos. PREGUNTADA. Quién determinaba la exacta necesidad de contratar a las personas que fueren del caso. CONTESTO. Quien tenía el manejo general de qué se necesitaba era el Director Administrativo, era quien sabía las necesidades, y a veces a través de llamadas que hacían a la vicepresidencia sino también a la Mesa, de las diferentes dependencias donde hacían falta funcionarios y al final toda esta información se la suministraban a él o él la recopilaba, el Director Administrativo. PREGUNTADA. El Dr. Juan Ignacio Castrillón le daba al Director Administrativo alguna instrucción verbal sobre el asunto, ya que usted no se la daba por escrito. CONTESTO. No, no sé decirle, yo solamente le llevaba las hojas de vida. Creo que la orden se la daba el presidente de la Cámara, previo conocimiento de que se habían recolectado todas esas hojas de vida. PREGUNTADA. Precise al despacho cuál era entonces el alcance de la intervención del representante Juan Ignacio Castrillón en su calidad de Vicepresidente en la contratación del personal cuyas hojas de vida le eran remitidas a él. CONTESTO. Como dije anteriormente él era el representante de la bancada conservadora y me delegó a mí más que todo el manejo de recolectar todas estas hojas de vida de los diferentes parlamentarios conservadores para que se las llevara al Director Administrativo. Por decirlo así, el era el recolector de toda la información de los parlamentarios conservadores. No todas las veces se acogían todas las hojas de vida que se subían de la vicepresidencia, él seleccionaba las hojas de vida. Por ejemplo, de 70, él escogía 30, 20, 50, no todas las que se le enviaban. PREGUNTADA. El Dr. Juan Ignacio Castrillón hacía alguna selección de las hojas de vida que le enviaban para efectos de remitírselas al Director Administrativo. CONTESTO. No, todas las que llegaban eran enviadas a la Dirección Administrativa". (folios 214 y 216, cuaderno principal).  

Así las cosas, todo confluye a demostrar la injerencia del doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN en la contratación de prestación de servicios personales mas allá de la mera autorización general que con su intervención otorgó la Mesa Directiva para el efecto, y es por esta injerencia  se suscriben los contratos de prestación de servicios celebrados con los señores Octavio Alberto Jaramillo, Carlos Tobón, Omar Giraldo, Elkin Fonnegra y Yimara Llorente, que han sido precisados en el presente informativo como parte de los cargos, y que pertenecen al elevado número de los llevados a cabo, y de los cuales obra en el expediente una extensa relación que fueron allegados al proceso al haberse decretado como prueba, la investigación disciplinaria adelantada por de la Procuraduría General de la Nación,  como se determinó  mediante auto del 4 de septiembre del año 2000.

En cuanto hace a la imputación sobre este punto, el demandado en su intervención ante la Sala, con el título Contratos de prestación de servicios personales, dijo:

"La señora Delegada del Ministerio Público presentó, además, una serie de contratos de prestación de servicios personales como imputables de alguna manera al demandado. El Despacho ordenó que se recibiera declaración a los ciudadanos Octavio Alberto Jaramillo, Carlos Tobón, Omar Giraldo, Elkin Fonnegra y Yamira Llorente. Sobre dichas personas debo decir lo siguiente:  

"Omar de Jesús Giraldo y Elkin de Jesús Fonnegra son dos personas que fueron contratadas por la Cámara, por señalamiento directo mío, para que me sirvieran como asistentes en mis funciones de Vicepresidente en mi ciudad de domicilio, Bello, y en el Valle de Aburrá. Las funciones de la Vicepresidencia y los compromisos multiplicados en la ciudad que es sede de las actividades ordinarios de un dignatario de la Mesa Directiva, exigen un apoyo adicional al que ordinariamente pueden ofrecer los funcionarios de las Unidades de Trabajo Legislativo que le corresponden a cada Congresista. Por eso fueron contratadas, para brindar apoyo directo al Vicepresidente, estas dos personas, idóneas profesional y moralmente, cuya labor fue invaluable, particularmente durante el cierre del año 1999. Oportunamente presentaron sus informes de labores, que correspondieron efectivamente a las funciones de apoyo desempeñadas.

"El abogado Carlos Tobón fue contratado provisionalmente como asesor de la Oficina de Personal de la Cámara. Aunque lo conozco y se de su idoneidad profesional, no estuve al tanto de su proceso de vinculación contractual y no estoy en capacidad de brindar información objetiva sobre su desempeño.

"El doctor Octavio Alberto Cano debe ser la persona que se mencionó como Octavio Alberto Jaramillo en el auto de práctica de pruebas. Se que es una persona afín políticamente con el representante Gerardo Cañas, quien seguramente lo recomendó directamente ante la Dirección Administrativa. Entiendo que laboró como asesor en la Comisión 5°, pero desconozco de manera absoluta su desempeño.

"La señora Yimara Llorente fue asignada a funciones de asistencia administrativa en la Vicepresidencia a mi cargo. Era una persona recomendada por el representante José María Imbet  y era hermana media de la Secretaria Privada de la Vicepresidencia, la doctora Sandra Guzmán. Aunque la conocí y estuvo algún tiempo en la oficina, la Secretaria la autorizó para desplazarse a su ciudad de origen, Cartagena, para atender una calamidad doméstica. Nunca estuve al tanto ni de la contratación ni del desarrollo del contrato de esta señora, por cuanto esa actividad la coordinaba directamente la Secretaria Privada de la Vicepresidencia". (folio 34, cuaderno principal).

El contrato de prestación de servicios con la señora Yimara Llorente Guzmán, es el número 1272 de 5 de octubre de 1.999 (anexo I, contentivo de documentos aportados por la Procuraduría en cumplimiento de el auto de pruebas de 4 de septiembre de 2000,  por valor de $2'000.000, cuyo objeto era prestar sus servicios como auxiliar administrativo en la Primera Vicepresidencia de la Honorable Cámara de Representantes, por el término de dos meses contados a partir de la suscripción del acta de iniciación, y como el Ministerio Público advierte, resultó ser hermana de la señora Sandra Guzmán asistente del representante demandado, según lo admitieron ambas al declarar ante la Procuraduría General de la Nación la primera, y en este proceso la segunda.

La declaración de la señora Yimara Llorente Gúzmán fue oída el 12 de mayo de 2000  y en este proceso será tenida en consideración, por haberse allegado como prueba en cumplimiento del auto de 4 de septiembre de 200 de ésta se resalta lo pertinente:

"PREGUNTADO: Por que razón si usted debía estar en Bogotá prestando sus servicios tuvo que autorizar a NIDIA HERNÁNDEZ para el cobro del valor del contrato en los dos meses? CONTESTO: La verdad es que yo no estuve trabajando en Bogotá. Vine y firmé el contrato y me fuí para Cartagena. PREGUNTADO: Díga qué sumas de dinero le fueron entregadas a usted y en qué fechas? CONTESTO: Dos consignaciones de un millón de pesos cada una, se que fue a principios de noviembre y a principios de diciembre de 1999. Me consignaron el dinero en la cuenta de ahorro de CONCASA, no tengo el número aquí. PREGUNTADO: Sírvase decir que persona la autorizó para firmar el contrato en Bogotá, luego irse para Cartagena? CONTESTO: El doctor JUAN IGNACIO CASTRILLON. PREGUNTADO: Sírvase decir si usted desarrollo alguna labor en desarrolló de ese contrato en alguna ciudad de Colombia? CONTESTO: No, en ninguna parte. PREGUNTADO: Sírvase aclarar si usted firmó la hoja de vida, el acta de iniciación de labores de los contratos 1272 de octubre 5 de 1999 y 1848 de diciembre 6 de 1999? CONTESTO: No, yo no firmé hoja de vida, ni nada, únicamente firmé el contrato del 5 de octubre. El otro contrato no recuerdo. Yo únicamente recuerdo el contrato del 5 de octubre que vine y lo firmé y me fui. Nada más recuerdo de haber firmado ese. PREGUNTANDO: Díga al Despacho si usted conoce a los doctores….CONTESTO: A JUAN IGNACIO CASTRILLON lo conocí porque a mi hermana SANDRA HELENA GUZMAN me lo presentó en una oportunidad hace como dos o tres años, no recuerdo muy bien. A SANDRA GUZMAN porque es mi media hermana. PREGUNTADO: Sírvase decir si usted desarrolló alguna labor en desarrollo del contrato 1271 de octubre 5 de 1999 que dice haber firmado en Bogotá y luego haberse ido para Cartagena? CONTESTO: No, no cumplí con esas funciones. PREGUNTADO: Díga si alguna persona la autorizó a usted para cobrar el valor del contrato 1272 de octubre 5 de 1999, sin haber desarrollado las funciones del mismo? CONTESTO: El doctor JUAN IGNACIO CASTRILLON. Yo le dije que no podía trabajar en Bogotá por asunto de tener a mi bebé pequeño y no quería dejarlo solo en Cartagena, él me dijo que autorizara a alguien para que me cobrara  y me consignara en la cuenta."

Adicionalmente, aunque todo indica que su vinculación se debió a solicitud o recomendación  del congresista JOSE MARIA IMBETT, según lo informaron ambas hermanas, y según se indica a folio 168 del cuaderno número 9, correspondiente al acta de colaboración con la justicia del señor SAUD CASTRO, lo cierto es que su nombre fue remitido a la Dirección Administrativa por la Primera Vicepresidencia de la Cámara, de acuerdo a lo afirmado por la señora SANDRA  GUZMÁN  quien actuaba bajo las ordenes del entonces primer Vicepresidente de la Cámara  Doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN y se puede corroborar en el folio antes citado, perteneciente a un listado de 63 personas, que con la firma de la antes mencionada le llegó a la Dirección Administrativa de la Cámara, con una anotación final manuscrita que dice: "PATRY: Estos me faltaron pasarlos ayer Muchas GRACIAS."

El anterior testimonio fue corroborado por la señora Guzmán, en su declaración jurada, donde informó que la mentada YIMARA LLORENTE "tuvo contrato de prestación de servicios en la Cámara de Representantes en la primera vicepresidencia en octubre hasta diciembre 20 de 1999."

Así mismo, que "A cabalidad ella no cumplió totalmente el contrato, ella trabajó en el mes de octubre, los primeros quince días, más o menos, no sé fechas exactas, y se le presentó una calamidad doméstica, tenía un bebé enfermo en Cartagena, y pidió permiso por unos días, pero no pudo regresar inmediatamente. Volvió a finales de noviembre, sin precisar el día y ella tuvo un contrato adicional desde el 1º diciembre hasta el 20 y pidió permiso del 8 o 10, ya estábamos en período de finalización para vacaciones, porque se le presentaron nuevamente problemas en Cartagena." (folio216, cuaderno principal).

Merece también ser tenido en cuenta, como concreción del cargo bajo examen, el contrato 1790 de 1 de diciembre de 1.999, suscrito con el señor Elkin de Jesús Fonnegra Giraldo, por valor de cuatro millones de pesos ($4.000.0000), con una duración de cuatro (4) meses, cuyo objeto fue el de prestar sus servicios como Asistente Administrativo en la Primera Vicepresidencia de la Cámara de  Representantes. Se encuentra en fotocopia en el ANEXO I.

Al contratista se le recibió declaración bajo juramento, en la cual manifestó que fue a través del doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN que obtuvo el contrato, de quien es amigo y para lo cual le manifestó que "se le iba a dar el nombramiento como vicepresidente, que dentro de las funciones que él tenía se iba a presentar un sinnúmero de actividades en Bello para lo cual necesitaba una persona que le colaborara coordinando los distintos eventos y programas a los que lo invitaba, a exponer, a condecorarlo, por el orgullo que tenía Bello en esa posición." (folio 38 del cuaderno contentivo del Comisorio número 40, librado en este expediente)

Las funciones que dice le fueron asignadas coinciden con lo antes anotado (folio 36 ibídem).

Se tiene también el contrato número 1937 del señor OMAR DE JESÚS GIRALDO, de 6 de diciembre de 1.999, por valor de seis millones de pesos ($ 6.000.000.oo) M/Cte., con una duración de cuatro (4) meses, y con el objeto de prestar sus servicios como Asistente Administrativo en la Primera Vicepresidencia de la Cámara de Representantes.

El contratista, en su testimonio, manifestó que el objeto del contrato era "prácticamente estar disponible para colaborar en el cumplimiento de las labores parlamentarias del Dr. JUAN IGNACIO, como primer Vicepresidente de la Cámara de Representantes." Agrega que "también estaban las de coordinar y planificar programas de tipo administrativo o técnico, rendir informe mensual relacionado con las actividades realizadas" (folio 42 cuaderno comisorio) y que las obligaciones por el contrato eran las mismas del señor Elkin Fonnegra (folio 44, ibídem).

A la pregunta de que había hecho para obtener la adjudicación del contrato, respondió que "Absolutamente nada, simplemente como dije antes, yo era conocido del Dr. JUAN IGNACIO, eso fue directamente con él, a mi nadie me presentó.", y de quien agrega que recibió la orden por escrito para que el contrato lo ejecutara en Bello, Antioquia. (folio 44, ibídem).

Se concluye, entonces, que el doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN tenía injerencia mediante el envío de candidatos en la contratación de personal para la Cámara de Representantes, a través de la modalidad de contratos de prestación de servicios por el período de 20 de julio a diciembre de 1.999, para constituir lo que en la demanda y el proceso se ha identificado como nómina paralela, con la única justificación de la solicitud de los miembros de la bancada conservadora en lo que a él correspondía, esto es, sin que mediara demostración de necesidad alguna.   También se determinó la contratación de personal en la misma forma para su directo servicio, sin que estuviera justificada la necesidad institucional de la respectiva contratación, a la luz del artículo 3º del Decreto 1737 de 1.998, modificado por el artículo 1º del Decreto 2209 de 1.998, toda vez que los contratos celebrados con los señores obedecieron a necesidades personales del acusado en su ciudad natal, amén de que en contravía del último inciso del artículo 3º del Decreto 1737 de 1.998, se dieron dos contratos simultáneos para el mismo objeto.

Este precepto, que fue  modificado por el artículo 1°. del Decreto 2209 de 1998, establece sobre el particular lo siguiente :

"Los contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán.

"Se entiende que no existe personal de planta cuando en el respectivo organismo, entidad, ente público o persona jurídica, es imposible atender la actividad con personal de planta, porque de acuerdo con los manuales específicos, no existe personal que pueda desarrollar la actividad para la cual se requiere contratar la prestación del servicio, o cuando el desarrollo de la actividad requiere un grado de especialización que implica la contratación del servicio, o cuando aún existiendo personal en la planta, éste no sea suficiente, la inexistencia de personal suficiente deberá acreditarse por el jefe del respectivo organismo.

"Tampoco se podrán celebrar estos contratos cuando existan relaciones contractuales vigentes con objeto igual al del contrato que se pretende suscribir, salvo autorización expresa del jefe del respectivo órgano, ente o entidad contratante. Esta autorización estará precedida de la sustentación sobre las especiales características y necesidades técnicas de las contrataciones a realizar".

Hubo, entonces, indebida destinación de dineros públicos en los contratos atrás relacionados, por razón de haber tenido objeto no justificado o necesario para la institución.

D). Contratos 1967 de fecha 21 de diciembre de 1999 y 2032 de 30 de diciembre de 1.999.

A través del contrato 1967 obrante en el anexo del cuaderno 6, celebrado con el señor Rigoberto Antonio Zuleta Hincapé, se suscribió el mantenimiento y corrección de las instalaciones y edificios de la Cámara de Representantes, por un valor de $90'000.000 y una duración de tres meses o hasta agotar la partida.

El referido contrato  se halla suscrito por el Director Administrativo de entonces, Saud Castro Chadid, en ejercicio de la delegación conferida por autorización de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, en sesión de 7 de diciembre de 1999, Acta número 15 del mismo año, en cuya elaboración participó el demandado.

Así, el contrato ciertamente fue autorizado por la Mesa Directiva con la intervención del demandado, tal como se lee a folio 49 del anexo II, en cuyo numeral 11 del acta número 15 de 7 de diciembre de 1.999, se autoriza, previo el cumplimiento de los requisitos de la Ley 80 de 1993 entre otros, a celebrar contrato para mantenimiento y adecuación de oficinas de la Cámara de Representantes, de acuerdo con solicitud y relación presentada por el Director Administrativo.  La citada acta tiene la firma del Representante.

 El contrato 2032 a pesar de haber sido celebrado el 30 de diciembre de 1999,  según consta en él, se realizó en virtud de autorización dada por la Mesa Directiva  en el acta 011, suscrita por el representante Castrillón.

Su objeto es la adquisición de muebles para la Oficina de Protocolo, y del mismo, advierte el Ministerio Público que no existió la determinación de la necesidad por parte del Secretario General, razón por la cual no se demostró la existencia de la necesidad  en los términos que lo exige el artículo 9º del Decreto 2209 de 1999.

Así, el común denominador de los dos contratos referidos, es la ausencia del estudio de necesidad, hecho indicador de la forma irregular como se desarrolló en estos casos la actividad contractual.

Tal como se encuentra previsto en el objeto de los contratos señalados, éstos no pueden calificarse como "mejoras útiles", toda vez que no está demostrado que pudieran aumentar el valor final de los inmuebles (artículo 966 del Código Civil) o como "mejoras  suntuarias", puesto que no aparece que las obras contratadas tengan la calidad de lujo o de recreo. (artículo 967 ibidem).

Sin embargo, es de advertir que en forma alguna se halla acreditada o justificada la realización de tales trabajos, circunstancia que de existir permitiría adecuar su contratación en la autorización prevista en el segundo inciso del artículo 20 del Decreto 1737 de 1998.

Por el contrario, es un hecho indicador de la indebida destinación de los recursos públicos, la inexistencia del informe de necesidad y de estudios que indicaran o demostraran la necesidad de la ejecución de los trabajos por el monto anunciado, lo cual igualmente es violatorio de los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993, conforme a los cuales, con la debida antelación a la apertura de todo procedimiento de contratación, las entidades estatales deben contar previamente con los respectivos estudios de necesidad o con la valoración de conveniencia u oportunidad de llevar a cabo tales procedimientos de contratación.

Se tiene entonces, como lo destacó la Sala en sentencia de 20 de junio de 200,  que el ordenador del gasto en la Cámara de Representantes es su Presidente, según el artículo 110 del Decreto 111 de 1996; y responsable directo del manejo de la actividad contractual, de acuerdo con lo señalado en los artículos 11, literal a), y 26, numeral 5, de la Ley 80 de 1993, con la restricción de no poder trasladar esta función a la Mesa Directiva, por mandato del precitado artículo 26, numeral 5, que a la letra dice: "La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección será del jefe o representante de la entidad estatal quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma".

Se observa en lo expuesto que el doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDAN avaló la delegación en comento con su firma del acta 005 antes indicada, dándole efectividad a la Resolución 0818 de agosto de 1.999, en cuanto a la previa aprobación o autorización de los contratos a celebrarse por el funcionario delegatario, el Director Administrativo de la Cámara de Representantes, en razón a que intervino en las sesiones de la Mesa en las que según las respectivas actas fueron autorizadas o aprobadas diversas contrataciones según se vio en lo antes expuesto en lo que concierne a los contratos atrás relacionados. Por estas circunstancias resulta irrelevante el argumento del apoderado del doctor CASTRILLÓN ROLDÁN de que la resolución no fue publicada ni le fue notificada a éste, y que la cláusula que incluyó la aprobación o autorización previa fue adoptada unilateralmente por quien la expidió, el Presidente de la Cámara de Representantes, ya que con su participación en las sesiones donde se autorizaron o aprobaron contratos, de hecho le dio cumplimiento, luego se presume que la conocía, y aunque no hubiera sido así, lo que interesa es que tuvo real injerencia en el procedimiento de contratación, del cual, la autorización o la aprobación es uno de sus pasos, y que como tal, contrario a lo argüido por el demandado y su apoderado, sí tenía efectos vinculantes, puesto que sin tal autorización no se celebraban contratos, es decir, los propios miembros de la Mesa Directiva lo habían convertido en un paso necesario para la contratación.

Tampoco es de recibo el argumento de que las funciones de la Mesa Directiva eran de Consultoría y de Dirección de la Cámara de Representantes, puesto que si así fuera, lo que ello estaría indicando entonces es una extralimitación de sus funciones por parte de sus miembros, al asumir o ejercer funciones que no les eran propias, lo cual, antes que eximente de responsabilidad constituye un agravante de las eventuales irregularidades en el ejercicio de funciones que no les eran propias.

Así las cosas, se puede dar por establecido, de modo general, que el doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN si formó parte de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes entre el período 20 de julio a 13 de diciembre de 1.999, como su Primer Vicepresidente, y que a pesar de tratarse de una función exclusiva del Presidente de la Corporación, en condición de Primer Vicepresidente, autorizó la delegación para la contratación que el Presidente de la misma Mesa hizo en el Director Administrativo de la mentada Corporación.

De igual forma es cierto que el ejercicio de la delegación quedó sometida a la previa aprobación o autorización de la Mesa Directiva, sin que para determinar la responsabilidad que en el caso le pueda caber a aquél interese la ilegalidad de tales autorizaciones.   

Aparte de lo anterior que es cierto que el demandado intervino, no solo con su autorización genérica, sino también a través del envío a la Dirección Administrativa de nombres de personas para ser contratadas mediante contrato de prestación de servicios, sin estar justificada la necesidad del personal respectivo, en clara contravención del artículo 3º del Decreto 1737 de 1.998, modificado por el artículo 1°. del Decreto 2209 de 1998.

En consecuencia, la indebida destinación de dineros públicos que se produjo mediante los contratos referenciados compromete la responsabilidad del doctor JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN, por cuanto teniendo objetos no permitidos por el ordenamiento jurídico y no siendo necesarios, los autorizó con su firma en condición de Primer Vicepresidente de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes e intervino de manera directa en la escogencia de los contratistas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A:

PRIMERO: DECRÉTASE LA PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE CONGRESISTA del Representante a la Cámara JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN

SEGUNDO: Comuníquese lo dispuesto en esta sentencia a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, a la Presidencia del Consejo Nacional Electoral y al Ministro del Interior para lo de su cargo.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase

Se deja constancia que la anterior sentencia fue discutida y aprobada por la Sala Plena en la sesión de la fecha precitada.

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Presidente

MARIO ALARIO MENDÉZ             ALBERTO ARANGO MANTILLA

CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE GERMÁN AYALA MANTILLA

TARSICIO CÁCERES TORO            JESÚS MARÍA CARRILLO

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ              DELIO GÓMEZ LEYVA

MARÍA ELENA GIRALDO GÓMEZ RICARDO HOYOS DUQUE

ALIER EDUARDO HERNÁNDEZ E.  ALEJANDRO ORDÓÑEZ   M.

JESÚS MARÍA LEMUS BUSTAMANTE DANIEL MANRIQUE GUZMÁN

ROBERTO MEDINA LÓPEZ        OLGA INÉS NAVARRETE BARRERO

GABRIEL E. MENDOZA MARTELO ANA MARGARITA OLAYA FORERO

JUAN ÁNGEL PALACIO HINCAPIÉ NICOLÁS PÁJARO PEÑARANDA

DARÍO QUIÑONES PINILLA          GERMÁN RODRÍGUEZ VILLAMIZAR

MERCEDES TOVAR DE HERRÁN

Secretaria General

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero Ponente: GERMÁN AYALA MANTILLA

Bogotá, D. C., veintinueve (29) de marzo de dos mil uno (2.001).

Actores: JORGE IVÁN MANZANO QUINTERO, PABLO BUSTOS SÁNCHEZ y MYRIAM BUSTOS SÁNCHEZ

Referencia: Expedientes AC-10.528 y AC-10.967 (acumulados). Solicitud de pérdida de la investidura de congresista del Representante JUAN IGNACIO CASTRILLÓN ROLDÁN

SALVAMENTO DE VOTO

Los ciudadanos Jorge Iván Manzano Quintero, Pablo Bustos Sánchez y Myriam Bustos Sánchez solicitaron se decretara la pérdida de la investidura de congresista del Representante a la Cámara Juan Ignacio Castrillón Roldán, y el Consejo de Estado, mediante sentencia de 5 de febrero pasado, así lo dispuso.

Discrepamos de esa sentencia porque se violaron los derechos al debido proceso y de defensa, pero, además, porque los hechos que se atribuyeron al Representante acusado no constituían faltas que dieran causa a la sanción de pérdida de investidura -o, al menos, en el concepto expresado en la sentencia-, o no fueron adecuadamente probados. Todo ello, por las razones que se expresan enseguida.

1. El principio de congruencia, el debido proceso y

el derecho de defensa

El Representante a la Cámara Juan Ignacio Castrillón Roldán solo podía ser juzgado y condenado por los actos que le hubieran sido imputados en la solicitud de pérdida de investidura, y no por otros distintos.

El principio de la congruencia es "principio normativo que exige identidad jurídica entre lo resuelto, en cualquier sentido, por el juez en la sentencia y las pretensiones y excepciones planteadas por las partes […] y entre la sentencia y las imputaciones formuladas al procesado y las defensas formuladas por este contra tales imputaciones; en todos los procesos, también, entre la sentencia y lo ordenado por la ley que sea resuelto de oficio por el juzgador", principio de extraordinaria importancia, pues se     liga íntimamente al derecho constitucional de defensa, que exige que el demandado o acusado "en cualquier clase de proceso conozca las pretensiones que contra él o frente a él se han formulado, por lo que la violación de la congruencia implica la de aquel derecho; la actividad probatoria, las excepciones o simples defensas y las alegaciones, se orientan lógicamente por las pretensiones, imputaciones, excepciones y defensas formuladas en el proceso.

Es que, según el artículo 29 de la Constitución, el respeto a los derechos fundamentales a la defensa y al debido proceso exige que el demandado conozca el acto que se le impute y que se observe la plenitud de las formas propias de cada juicio.

Así, según lo establecido en el artículo 4.º, literal c, de la ley 144 de 1.994, la solicitud de pérdida de investidura debe contener la invocación de la causal correspondiente y su debida explicación, esto es, la indicación del motivo que, según la Constitución, da lugar a la sanción y, sobre todo, el señalamiento concreto de los hechos que lo constituyen en el caso de que se trate.

Y conforme a lo dispuesto en el artículo 9.º de la misma ley el congresista acusado dispone de tres días contados a partir de la notificación del auto admisorio para referirse por escrito a lo expuesto en la solicitud y pedir o aportar las pruebas que estime conducentes.

La sentencia que finalmente se dicte, entonces, debe ser congruente con la solicitud de pérdida de investidura, que delimita la materia sobre la que ha de hacerse el juzgamiento, esto es, que el congresista acusado solo podría ser condenado en tanto autor responsable de los hechos que le fueron precisamente imputados, y no por hechos que no fueron aducidos en la solicitud y que, por lo tanto, no conoció en oportunidad y de los cuales no pudo defenderse adecuadamente. No puede el Consejo de Estado en el curso del juicio mudar o adicionar con otros los hechos en que se basa la acusación, en lo cual es intangible.

En ello va envuelto el derecho de defensa del imputado, que no puede ser sorprendido con decisiones extrañas a esos hechos.

Así ocurre también en el proceso penal, y no podría ser de otra manera.    Es así que, según lo establecido mediante el artículo 442, numeral 1,        del Código de Procedimiento Penal, la resolución de acusación debe     contener la narración sucinta de los hechos investigados, con todas las circunstancias de modo tiempo y lugar.  Así, la acusación señala los límites dentro de los cuales ha de desenvolverse el juicio y delimita, por lo mismo, las potestades del juez, de manera que el acusado solo podría ser condenado por los hechos de que se le acuse o absuelto solo de esos hechos. Y por ello, conforme al artículo 220, numeral 2, del mismo Código, es causal de casación no estar la sentencia en consonancia con cargos formulados en la resolución de acusación.

En este sentido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, es abundante y reiterada.  Por ejemplo, en sentencia de 2 de agosto de 1.995, dijo:

"La elaboración de los cargos en cuanto a la tipicidad implica precisión sobre los hechos investigados, con todas las circunstancias de modo, tiempo y lugar que los especifiquen   […]. El marco dentro del cual se debe desarrollar el juicio está determinado por la resolución de acusación, en donde el Estado, por conducto del fiscal, le indica al incriminado cuáles son los cargos que le formula, para que él pueda proveer a su defensa con la seguridad de que no va a ser sorprendido con una condena por hechos o situaciones distintas. De igual modo, los sujetos procesales tendrán en dicha resolución un punto de referencia definido sobre las pruebas que pueden presentar y solicitar en el período probatorio de la causa, las cuales se deben limitar a las que sean conducentes y eficaces para corroborar, degradar o desvirtuar la acusación, no siendo de recibo las que pretendan dar lugar a nuevos cargos

.

En sentencia de 10 de diciembre de 1.997 dijo la Corte que, como había sido explicado reiteradamente, "dicho acto procesal, proferido con las debidas formalidades, es ley del proceso y posibilita la defensa del acusado quien, mediante esa decisión, conoce las imputaciones que se le formulan y por ende adopta las medidas que considere necesarias para su defensa; además limita los poderes del juzgador al momento de proferir la sentencia definitiva.

En sentencia de 11 de marzo de 1.998 dijo también:

"La falta de consonancia entre la sentencia y la resolución de acusación es un error que afecta el debido proceso, para cuya demanda el legislador previó una causal de casación específica en el numeral 2 del artículo 220 del estatuto procesal, y la forma de subsanar la irregularidad que consiste en casar el fallo y dictar el de reemplazo, numeral 1 del artículo 229 ibídem

.

En sentencia de 21 de abril de 1.998 reiteró la Corte que "debe haber una estricta consonancia fáctica y jurídica entre la sentencia y la resolución de acusación", y que independientemente de las críticas que puedan hacerse contra el sistema de congruencia acogido por la ley procesal penal, lo cierto es que esa exigencia "constituye una garantía importante para el procesado, y da claridad a los demás sujetos procesales sobre lo que puede ser su intervención de ahí en adelante, pues la sentencia se limitará a resolver los cargos formulados en la acusación, sin que pueda introducir hechos no comprendidos en ella

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Y en sentencia de 17 de marzo de 1.999 advirtió la Corte que la sentencia "es el acto procesal naturalmente llamado a dar fin al proceso, a resolverlo de manera definitiva.  Pero en ella –dijo la Corte– el juzgador viene atado, circunscrito, por la resolución acusatoria.  El alcance de esta limitación es lo que en el fondo constituye el principio de congruencia.

Otras muchas sentencias podrían citarse en el mismo sentido.

La doctrina, incontestablemente, ha explicado también el asunto, así:

"Una de las constantes del proceso penal en Colombia es la exigencia de correlación entre acusación y sentencia. Esto significa que, en todo caso, la sentencia debe tener como fundamento el hecho histórico investigado durante el proceso y que ha sido concretado en la acusación. En otros términos: la acusación cumple la función primordial de delimitar el objeto de la relación jurídica, puesto que la sentencia como acto que concluye el proceso, debe proferirse en correspondencia con los hechos que motivaron la acusación y los imputados a quienes se formuló pliego de cargos.

[...].

Se exige necesariamente la identidad del hecho, porque el imputado no puede ser condenado por comportamientos diferentes de los señalados en la resolución de acusación. Se entiende que hay un hecho diferente cuando se modifica la conducta y el objeto material, como en el caso en que se acusa por el delito de estafa y se condena por perturbación de la posesión sobre inmueble

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Ahora bien, la resolución de acusación, ya se dijo, debe contener la narración sucinta de los hechos investigados, con todas las circunstancias de modo tiempo y lugar, pero "es necesario, además, que los hechos estén claramente individualizados en la resolución de acusación, pues solo así es posible hacer congruentes la sentencia y la acusación, y solo así se permite al imputado el ejercicio de su derecho a la defensa.

En efecto, según el artículo 304, numeral 3, del Código de Procedimiento Penal, el proceso es nulo cuando se viola el derecho a la defensa, y ello ocurre, entre otros eventos, "si en la pieza acusatoria falta la motivación sobre el hecho constitutivo del gravamen o la degradación, o la misma es ambigua o contradictoria, o el funcionario imagina soportes empíricos o racionales que no existen o que lógicamente no pueden inferirse dentro del proceso (absurdo), pues en tal caso la sentencia no puede dictarse porque carecería del apoyo acusatorio necesario para su congruencia", ha dicho la Corte, entre otras muchas, en sentencia de 4 de febrero de 1.99

.

En este sentido, aun antes de la vigencia del Código que hoy rige, en  sentencia de 13 de noviembre de 1.980, entre otras, dijo la Corte:

"[Es] causal [de nulidad] supralegal o de origen constitucional, por quebrantamiento del debido proceso y del derecho de defensa, la formulación anfibológica de los cargos imputados al procesado en el auto de proceder [hoy resolución de acusación], de manera que no le resulte posible a la defensa, en tales circunstancias, determinar con precisión los medios adecuados tendientes a desvirtuar la acusación, ni saber, a ciencia cierta, cuál de las varias posibles interpretaciones ha de acogerse en la sentencia, con el riesgo de que la actividad profesional del defensor se haya encaminado hacia la demostración de la inocencia del procesado por una de tales interpretaciones y éste resultar condenado, a la postre, a causa de una diferente, de origen judicial.

En sentencia de 28 de agosto de 1.981 explicó también que el auto de llamamiento a juicio o de proceder -hoy resolución de acusación- no era un acto procesal de forma libre, que el juez pudiera realizar de cualquier manera, y de ahí que:

"[...] la imperfección sustancial de esa providencia, v. gr. la imprecisa o ambigua definición del delito imputado o la deficiente formulación del cargo, de modo que perturbe o imposibilite el normal ejercicio de la defensa, o haga imposible o difícil la aplicación del derecho en la sentencia, genere la nulidad supralegal consagrada en el artículo 26 de la Constitución [hoy artículo 29], en la medida en que ésta demanda, para la legalidad del juzgamiento, la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio

.

Y en sentencia de 28 de marzo de 1.985, dijo la Corte:

"El auto de proceder es pieza fundamental dentro del esquema procesal previsto en el ordenamiento vigente, como que representa el pliego de cargos que formula el Estado al procesado para que de ellos se defienda en el plenario. […]. Una de las mayores deficiencias que puede ostentar un auto de proceder radica en la inapropiada formulación de los cargos, porque no se concretan debidamente o porque se presentan     en forma ambigua o contradictoria de modo que no exista certidumbre sobre la acusación, con lo que se impide o dificulta en grado sumo la defensa del enjuiciado, a más de que la sentencia carece de un presupuesto básico, ya que ella debe dictarse en consonancia con los cargos deducidos en el auto de proceder. […]. Un auto de proceder que adolezca del grave vicio de la indefinición y de la ambigüedad en la formulación de los cargos que imposibilite la defensa e impida la aplicación del derecho en la sentencia, viola las formas propias del juzgamiento y, por tanto, será nulo.

Muchas más sentencias podrían citarse en este sentido.

Entonces, la acusación debe ser precisa y determinada, pues lo contrario afectaría las bases mismas del juicio y atentaría contra el derecho de defensa del acusado, de manera que cuando sea ambigua o contradictoria el proceso será nulo. Y solo si la acusación es precisa y determinada resulta posible hacer congruentes la sentencia y la acusación.

En los procesos disciplinarios ocurre también que, según los artículos 92, numerales 3 y 5, y 152, especialmente, del Código Disciplinario Único, el auto de cargos, o sea, la acusación, debe contener la indicación de la conducta que podría ser constitutiva de la falta que se imputa, para que el disciplinado presente descargos, de manera que el imputado solo podría ser sancionado por los hechos de que se le acusa y que constituyen los cargos que se le oponen, o absuelto de esos mismos cargos.

Y es motivo de nulidad del proceso disciplinario, entre otros, la ambigüedad de los cargos, dice el artículo 131, numeral 3, del mismo Código.

El Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en sentencia de 9 de junio de 1.994, dijo:

"Es un principio de derecho procesal, de claridad meridiana e indiscutible, que la sentencia tiene que estar, ya sea absolutoria  o condenatoria, en consonancia con los cargos formulados.   Esto es, se debe absolver o condenar por los cargos concretos formulados en la acusación, de lo contrario se presenta el fenómeno jurídico irregular conocido como falta de consonancia de la sentencia con los cargos (artículo 220, numeral, 2 del decreto 2.700 de 1.991). […]. Ello indica que no se atendió el objeto de la acusación, dictándose una sentencia inane con fundamento en cargos inexistentes habida cuenta de que fueron objeto de auto inhibitorio, lo que origina una irregularidad que trasciende al grado de nulidad, al incurrirse en la causal del numeral 2 del artículo 304 del decreto 2.700 de 1.991, y así lo declarará la Sala de oficio, en orden a que el a quo dicte nuevamente la sentencia sujetándose a los parámetros que para el efecto fijan las normas arriba señaladas. Lo anterior significa que se violó el debido proceso, pero además, eventualmente, en caso de no corregirse el yerro anotado, se incurriría en la causal de nulidad por violación al derecho de defensa (artículo 304, numeral 3, ibídem).

Y en sentencia de 21 de julio de 1.995, dijo el mismo Consejo:

"Es incuestionable la importancia del pliego de cargos en el derecho disciplinario, equiparable a la resolución de acusación  en el derecho penal, por tratarse de la actividad del Estado    para concretar los límites de la imputación, que serán a la vez    el ámbito de la sentencia. Por ello las imputaciones que se  hagan deben ser diáfanas, precisas, concretas, carentes de ambigüedad, para no socavar con una formulación imprecisa las bases mismas del juzgamiento, con evidente lesión del derecho de defensa.

La Corte Suprema de Justicia en materia penal y esta Sala en    el campo disciplinario han sostenido reiteradamente que la formulación anfibológica de los cargos genera nulidad por quebranto de las formas propias de cada juicio, que en el procedimiento actual constituye irregularidad sustancial que afecta el debido proceso (artículo 304-2).

El proceso de pérdida de investidura es un proceso disciplinario de carácter judicial, pero no existen en este, como sí existen en el proceso penal           y en el proceso disciplinario, investigaciones previas e instrucción o indagación preliminar e investigación disciplinaria, que pueden concluir con la acusación, mediante resolución de acusación o auto de cargos, para dar paso al juicio (artículos 319 a 369 del Código de Procedimiento Penal y 135 a 151 del Código Disciplinario Único), sino que se inicia directamente con el juicio del congresista acusado por la mesa directiva de la cámara legislativa correspondiente, por cualquier ciudadano o por el Procurador General de la Nación.

La acusación penal o disciplinaria y la solicitud de pérdida de investidura participan de características semejantes, o, en otros términos, la resolución de acusación en los procesos penales, el auto de cargos en los procesos disciplinarios y la solicitud de pérdida de investidura en estos procesos, constituyen la acusación.

Tanto la resolución de acusación como el auto de cargos y la solicitud       de pérdida de investidura deben ser la imputación concreta, precisa, determinada y sin vaguedades de una conducta que se pretende ilícita, pues la indefinición y la ambigüedad de la acusación impiden la aplicación del derecho y hacen imposible la defensa.

Todo lo anterior puede expresarse, en síntesis, diciendo que la sentencia debe ser congruente con la solicitud de pérdida de investidura, esto es, que el congresista acusado solo puede ser juzgado por los hechos que le fueron imputados; y que la imputación debe ser concreta, precisa, determinada y sin vaguedades.

En ello no hay ninguna novedad.

Entonces, se repite, el Representante Castrillón Roldán solo podía ser juzgado y condenado por los actos que le fueran imputados en la solicitud de pérdida de investidura, en forma concreta, precisa, determinada y sin vaguedades, y no por otros distintos.

Pero no lo entendió así la mayoría, que comenzó por sentar que la opinión según la cual "no es permitido al Consejo de Estado pronunciarse sobre hechos no aducidos por el demandante, que el demandado no conoció", "fue derrotada", y que la sentencia bien podía fundarse en hechos no planteados en la demanda, con tal que hubiesen resultado probados, porque, en su sentir, el derecho de defensa "no puede extremarse a desconocer las pruebas válidamente recaudadas". Así, pues, para la mayoría es irrelevante que los hechos en que se fundamenta la condena no le hubieran sido planteados al acusado desde el comienzo del proceso, o sea, desde la solicitud de pérdida de investidura.

Empero, no habiéndose expresado en la demanda ni el acto imputado ni    su debida explicación, no solamente se violó el debido proceso, sino el derecho de defensa, porque el demandado no tuvo la oportunidad de negar o controvertir en su contestación a la solicitud de pérdida de investidura    los hechos que se tomaron para condenarlo, ni pudo pedir pruebas a su respecto, ni proponer excepciones o defensas.

La jurisprudencia y la doctrina han repudiado el criterio acogido en la sentencia de que disentimos, según el cual nada importa que los hechos fundamentales de la condena no hayan sido aducidos en la acusación ni conocidos por el acusado, con tal que se encuentren probados en el proceso.

2. La demanda del ciudadano Jorge Iván Manzano Quintero

El ciudadano Jorge Iván Manzano Quintero acusó al Representante Juan Ignacio Castrillón Roldán de haber incurrido en el motivo de pérdida de investidura de que trata el artículo 183, numeral 4, de la Constitución, es decir, en indebida destinación de dineros públicos, y explicó que así ocurrió porque "ejerció actividades de orden administrativo que concluyeron en una serie de contrataciones donde se comprometieron y dispusieron de elevadas cifras de dineros públicos sobre las cuales tenía injerencia y disponibilidad por su condición de presidente o directivo de la mesa de la corporación"; porque esas contrataciones "se desarrollaron de manera ilegal e irregular sin tener en cuenta los más elementales principios de la contratación administrativa como son la selección objetiva, la transparencia, economía y responsabilidad como era su deber de servidor público", y además "fueron realizadas de manera manifiestamente irregular,  negligente, irracional y desmesurada" y por ello "existieron sobrecostos y fraccionamiento de contratos trayendo como consecuencia el detrimento del presupuesto de la Cámara"; y porque desconoció los artículos 2.º del decreto 212 de 1.999, 20 del decreto 2.209 de 1.998, 390 de la ley 5.ª de 1.992 y "en general las exigencias de la ley 80 de 1.993, los decretos 1.737 y 2.209 de 1.998 y el 121 de 1.999".

Por auto de 25 de mayo de 2.000 se decidió devolver la solicitud de pérdida de investidura y ordenar su corrección porque, así planteada la acusación, no se encontraba cumplido el requisito señalado en el artículo 4.º, literal c, de la ley 144 de 1.994, pues el solicitante no explicó en forma concreta los hechos irregulares en que habría incurrido el Representante acusado ni identificó los contratos correspondientes, sino que hizo acusaciones genéricas o indeterminadas, frente a las cuales el imputado se encontraba "en imposibilidad de estructurar una adecuada defensa, dada la generalidad del cargo".

A intento de corregir la acusación, el solicitante en nuevo escrito, dijo:

"El demandado destinó indebidamente los dineros públicos sobre los cuales tenía disponibilidad e injerencia contractual porque   las contrataciones que ordenó y autorizó no estaban dentro de los parámetros establecidos por la ley 5.ª de 1.992 ni por los decretos 1.737 del 21 de agosto de 1.998 y 2.209 del 29 de octubre de 1.999 ya que la precitada ley ordenaba en su art. 390 que algunos servicios administrativos comunes al Senado y la Cámara debían ser contratados de manera conjunta por ambas corporaciones legislativas y para el caso que nos ocupa dicha norma fue desconocida ya que la contratación se llevó a cabo directamente por una de las cámaras es decir por la cámara de representantes y particularmente por la mesa directiva de la    cual hacía parte el demandado y no como lo ordenaba la norma, es decir, de manera conjunta con el senado de la república. Igualmente los decretos citados buscaban que los entes públicos limitaran sus gastos y no estaba permitida la celebración de contratos que, tratándose de inmuebles, no fuesen estrictamente necesarios para mantener su estructura física. Es decir que      los dineros públicos fueron usados para obras suntuosas e innecesarias explicándose así la causal invocada".

Dijo también el solicitante que los contratos "sobre los cuales se destinaron indebidamente los dineros públicos se encuentran establecidos en las siguientes actas de la mesa directiva": 2 a 13 de 1.998 y 13 a 20 y 22 de 1.999.

Y concluyó:

"La indebida destinación de los dineros públicos se encuentra determinada por los hechos relacionados en los numerales 5 a 10 de la demanda".

Pero tampoco en esta oportunidad explicó el solicitante en forma concreta los hechos irregulares en que habría incurrido el Representante acusado    ni identificó los contratos correspondientes ni, por lo mismo, cumplió el requisito del artículo 4.º, literal c, de la ley 144 de 1.994.

Es que decir, simplemente, que algunos servicios administrativos comunes debían ser contratados conjuntamente por el Senado y la Cámara y que así no se hizo, y que solo estaba permitido celebrar los contratos estrictamente necesarios para mantener la estructura física de los inmuebles, es decir bien poco.  Debía el demandante indicar qué contratos fueron esos y de qué manera, entonces, se destinaron indebidamente dineros públicos, y esa exigencia no se encuentra satisfecha con la sola mención de las actas en que conste la autorización que habría impartido la mesa directiva de la Cámara para celebrarlos. Tampoco fue explicada adecuadamente la indebida destinación de dineros públicos con la sola referencia a "los hechos relacionados en los numerales 5 a 10 de la demanda", cuya ambigüedad había sido censurada, que por ello fue ordenada su corrección.

Sin embargo, por auto de 22 de junio de 2.000, la solicitud fue admitida.

He aquí la primera razón de nuestra discrepancia, pues sobre tales acusaciones, tan genéricas, ambiguas, vagas e imprecisas, no era posible, sin violar gravemente los artículos 4.º, literal c, y 9.º de la ley 144 de 1.994, y desde luego, el debido proceso y el derecho de defensa que garantiza el artículo 29 de la Constitución, pronunciar sentencia de mérito, menos aún, desde luego, sentencia condenatoria.

Pero en la sentencia se dijo que "al haber sido corregida la solicitud de pérdida de investidura, en cumplimiento de lo ordenado por el ponente, y posteriormente admitida y tramitada la solicitud, sin que el demandado hubiere interpuesto recurso contra el auto admisorio, dicha insuficiencia debe entenderse procesalmente superada", como si la aptitud o idoneidad intrínseca de la solicitud dependiera de que el acusado no interpusiera recurso alguno contra el auto admisorio, y sin parar mientes en que la solicitud apta o idónea es presupuesto procesal de la sentencia de fondo, que por lo mismo debe ser revisado al momento de proferirla, como se revisan los demás presupuestos, tales como jurisdicción, competencia, capacidad y legitimación de las partes y ausencia de vicios del proceso.

3. La demanda de los ciudadanos Pablo Bustos Sánchez y

Myriam Bustos Sánchez

También los ciudadanos Pablo Bustos Sánchez y Myriam Bustos Sánchez acusaron al Representante Juan Ignacio Castrillón Roldán de haber dado indebida destinación a dineros públicos y solicitaron se decretara la pérdida de su investidura de congresista.

Dijeron los acusadores que:

a. El Representante Castrillón Roldán "como integrante de la mesa Directiva de la Cámara de Representantes aprobó la delegación y celebración de contratos que fueron celebrados irregularmente, en grave y millonario perjuicio patrimonial del erario público y tras haber participado en la conformación y contratación de una también millonaria nómina paralela";

b. "Se halla en cuestión a partir del 20 de julio de 1.999, fecha en la  cual asumió el demandado como Vicepresidente de la Cámara de Representantes una suma superior en nómina paralela -cerca de $2.000 millones- y contratación irregular en servicios generales, o gastos de administración más de $8.000 millones de pesos, donde gran parte de los contratos se hicieron por los montos permitidos para contratación directa no habiendo lugar a los mismos, y violando las normas de contratación pública, de publicidad, transparencia, economía, selección objetiva, economía, austeridad, y pretermitiendo las formalidades propias de los gastos comunes del Congreso de la República";

c. Algunas de las irregularidades que han sido advertidas "son pólizas adulteradas, firmas falsas, actas de obra fantasma en los contratos para cuya celebración delegó el doctor Pomárico";

d. Ha habido "cajas menores excesivas, gastos de protocolo desbordados, compras de vehículo y otras innecesarias como manejo de imagen, arreglo de oficinas y edificaciones, compras de muebles, incremento de minutos de uso de celulares, viajes al exterior y al interior excesivos, equipos de celulares, equipos de oficinas, publicaciones, servicios personales, impresos y papelería, elementos de aseo, adecuaciones locativas como la del salón elíptico, aseos y mantenimiento de edificaciones e instalaciones, fueron algunas de las tantas autorizaciones otorgadas por la Mesa Directiva de la que hizo parte el demandado, presidida por el doctor Pomárico facultando al Director Administrativo de esa corporación Saud Castro, la suscripción a periódicos y revistas, empastes, adquisición de elementos de oficina y papelería, combustible, desplazamiento, condecoraciones entre otros";

e. "El demandado, autorizó expresamente como directivo de la Cámara de Representantes, y en diversas ocasiones, según varias Actas -entre ellas la 005 del 17 de agosto de 1.999- de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes a Saud Castro como Director Administrativo de la Cámara de Representantes, durante la presidencia del doctor Pomárico, para suscribir contratos entre ellos los relativos a los servicios comunes    del Congreso de la República, los cuales debieron ser contratados conjuntamente y no de manera separada entre Senado y Cámara, como son administración y mantenimiento de edificios, aseo, servicios de cafetería, vigilancia, restaurante, dirección de la biblioteca, y del archivo legislativo, e informática legislativa";

f. El señor Saud Castro "en desarrollo de las facultades otorgadas por el doctor Pomárico, como presidente de la Cámara, y el demandado, para la contratación de servicios comunes a las dos Cámaras, a las que se refieren los dos numerales inmediatamente anteriores [...], suscribió varios de estos, para un mismo objeto, fraccionándolos, y celebrándolos sin el lleno de los requisitos legales";

g. "Durante la Vicepresidencia de Juan Ignacio Castrillón los servicios comunes de las Cámaras no fueron contratados conjuntamente, por el contrario autorizó en repetidas ocasiones su contratación individual, fraccionada y separada, en ocasiones de gastos que ya habían sido contratados de manera separada por el Director Administrativo del Senado de la República", y

h. El Representante Castrillón Roldán "como presidente de la Cámara de Representantes, por ende de su Mesa Directiva como ordenador del gasto en que se constituyó y fue, no ejerció control suficiente en las funciones delegadas".

Todas estas, como las anteriores, son acusaciones genéricas, ambiguas, vagas e imprecisas, sobre las cuales tampoco era posible, sin violar los artículos 29 de la Constitución y 4.º, literal c, y 9.º de la ley 144 de 1.994, dictar sentencia de mérito.

4. Los hechos que dieron lugar a la sanción

No obstante que contra el Representante Castrillón Roldán no se presentó acusación concreta alguna, el Consejo de Estado lo condenó, porque consideró que había incurrido en indebida destinación de dineros públicos por razón de los siguientes hechos, ninguno de los cuales fue planteado por los acusadores:

a. Haber autorizado la compra a Rafael Escalona Martínez de varios ejemplares de su libro La casa en el aire por $10'000.000, mediante contrato 1.867 de 1 de diciembre de 1.999;

b. Haber autorizado la compra de discos compactos del dueto Silvia y Guillermo;

c. Haber tenido injerencia en la celebración de varios contratos de prestación de servicios, así: contrato 1.272 de 5 de octubre de 1.999 por valor de $2'000.000 con Yimara Llorente Guzmán, para prestar sus servicios como auxiliar administrativo en la Primera Vicepresidencia de la Cámara; contrato 1.790 de 1 de diciembre de 1.999 por valor de $4'000.000 con  Elkin de Jesús Fonnegra Giraldo, para prestar sus servicios como asistente administrativo en la Primera Vicepresidencia de la Cámara, y contrato   1.937 de 6 de diciembre de 1999 por valor de $6'000.000 con Omar de Jesús Giraldo Arango, como asistente administrativo en la Primera Vicepresidencia de la Cámara, y

d. Haber autorizado la celebración de dos contratos, a saber, el contrato 1.967 de 21 de diciembre de 1.999 con Rigoberto Antonio Zuleta Hincapié por valor de $90'000.000 "para mantenimiento y adecuación de oficinas de la Cámara de Representantes", y el contrato 2.032 de 30 de los mismos por $90'000.000 para "la adquisición de muebles para la Oficina de Protocolo", sin estudio previo sobre su necesidad.

Nada fue planteado ni explicado acerca de estos contratos en las demandas, de suerte que el Consejo de Estado, por haber fundado en estos su sentencia, conculcó al Representante su derecho a defenderse. Violó el derecho de defensa del demandado y, al mismo tiempo, dejó de observar la plenitud de las formas del juicio.

Sin embargo de lo anterior, nos referiremos a cada uno de esos hechos para demostrar que, en todo caso y sin perjuicio de lo dicho anteriormente, no había lugar a condenar por los mismos al Representante acusado.

a. El contrato 1.867 de 1 de diciembre de 1.999

El primero de los hechos por los cuales fue sancionado, ya se dijo, se hizo consistir en haber autorizado la compra a Rafael Escalona Martínez de ejemplares de su libro La casa en el aire, lo que ocurrió mediante el contrato 1.867 de 1 de diciembre de 1.999, y con lo cual se violó el artículo 2.º del decreto 212 de 1.999, según el cual ninguna de las entidades a que es aplicable podía "patrocinar, contratar o realizar directamente la edición, impresión o publicación de documentos que no estén relacionados con     las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar ni patrocinar la impresión de ediciones de lujo, ni de impresiones con policromías", con algunas excepciones.

En este caso hubo indebida destinación de dineros públicos, se dijo en la sentencia, "a título de contratación de objeto o fin no permitido por el ordenamiento jurídico, puesto que no obstante lo altruista del mismo, no corresponde a las actividades propias del Congreso patrocinar la edición, impresión o publicación de documentos cuyo contenido no está relacionado con sus funciones, o que no tengan una destinación específica, como en este caso".

Pues bien, la primera de las conductas prohibidas a las entidades públicas por el artículo 2.º del decreto 212 de 1.999 es patrocinar -esto es, apoyar, favorecer, sufragar los gastos de algo- la edición, impresión o publicación de documentos que no estuvieran relacionados con sus funciones, y ediciones de lujo e impresiones con policromías, se encontraran o no relacionadas con sus funciones, que en ello no se hicieron distinciones.

También se prohibió contratar la edición, impresión o publicación de documentos no relacionados con las funciones que debe cumplir la entidad, e igualmente la impresión de ediciones de lujo o impresiones con policromías, sin distinciones.

Y se prohibió, asimismo, realizar directamente la edición, impresión o publicación de documentos no relacionados con las funciones de la entidad.

Pero no se trató en este caso del patrocinio de la edición, impresión o publicación de documentos, ni de su contratación, ni de su realización directa, sino de la compra de algunos libros, que no es la conducta precisamente prohibida por el artículo 2.º del decreto 212 de 1.999. Y si, como es sabido, la conducta, para ser merecedora de reproche, ha de estar constitucional o legalmente prohibida, según lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución, resulta que por haber autorizado la compra de algunos libros no podía imponerse al Representante Castrillón Roldán la sanción de pérdida de investidura, con base en el artículo 2.º del decreto 212 de 1.999.

Esa norma -como ocurre con todas las que establecen excepciones-, no podía ser aplicada por analogía a conductas distintas.

Dice el artículo 8.º de la ley 153 de 1.887 que cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, deben aplicarse las leyes que regulen casos o materias semejantes: tal es la aplicación de la ley por analogía. La analogía es, entonces, procedimiento de integración, que se emplea para decidir sobre asuntos no regulados, mediante la aplicación de leyes que regulen materias semejantes.

Por ello las normas que señalan excepciones a las reglas generales -y entre estas las que establecen prohibiciones-, no pueden ser aplicadas por analogía, porque la aplicación por analogía solo tiene lugar cuando se trate de decidir acerca de casos no regulados expresamente por la ley, y es cierto que los casos no regulados por las normas de excepción lo están por las que establecen las reglas generales, y son estas, por tanto, las que resultan aplicables, es decir, que hay norma exactamente aplicable al caso, y es impertinente, entonces, la aplicación, por analogía, de norma distinta.

Así, por ejemplo, todo ciudadano tiene derecho a ser elegido, según lo dispuesto en el artículo 40, numeral 1, de la Constitución: es la regla general; pero, por ejemplo, no pueden ser elegidos congresistas aquellos en quienes concurran los motivos de inhabilidad establecidos en el artículo 179 de la misma: son las excepciones a la regla general.  Entonces, el artículo 179 no sería aplicable por analogía a casos distintos de los señalados en esa norma, que son excepcionales, porque esos casos distintos tienen su propia norma, el artículo 40, numeral 1, de la Constitución; y la analogía -ya se dijo- está autorizada solo para decidir asuntos no regulados expresamente.

En ello no hay duda y, siendo así, no fue violado por el Representante acusado el artículo 2.º del decreto 212 de 1.999 -norma en que se   encontró base a la sanción-, y sí por el Consejo de Estado, que lo aplicó indebidamente, y con ello violó además el artículo 29 de la Constitución,   en lo que establece que el juzgamiento ha de hacerse conforme a ley preexistente.

b. El contrato de compraventa de discos compactos celebrado con el dueto Silvia y Guillermo

El segundo de los hechos de que se encontró responsable al acusado se hizo consistir en haber autorizado la compra de discos compactos al dueto Silvia y Guillermo, y en ello se encontró violado también el artículo 2.º del decreto 212 de 1.999, porque -se dijo en la sentencia- "tales publicaciones no tenían relación alguna con las funciones que legalmente corresponden al Congreso, que lo es concretamente la de hacer las leyes, y ejercer el control político, entre otras, y no la de patrocinar publicaciones de escritores y cantantes".

De este hecho puede decirse lo que dijimos del primero, a lo cual nos remitimos.

c. Los contratos 1.272 de 5 de octubre y 1.790 y 1.937 de 1 y 6 de diciembre de 1.999

Se encontró responsable al Representante Juan Ignacio Castrillón Roldán de haber tenido injerencia, "más allá de la mera autorización general que con su intervención otorgó la Mesa Directiva para el efecto", en la celebración de los siguientes contratos: contrato 1.272 de 5 de octubre de 1.999 por valor de $2'000.000, con Yimara Llorente Guzmán, para prestar sus servicios como auxiliar administrativo en la Primera Vicepresidencia    de la Cámara; contrato 1.790 de 1 de diciembre de 1.999 por valor de $4'000.000, con Elkin de Jesús Fonnegra Giraldo, para prestar sus servicios como asistente administrativo en la Primera Vicepresidencia de la Cámara, y contrato 1.937 de 6 de diciembre de 1999 por valor de $6'000.000, con Omar de Jesús Giraldo Arango, también como asistente administrativo en la Primera Vicepresidencia de la Cámara.

Según se lee en la sentencia, en actas 4 y 5, correspondientes a las sesiones de 11 y 17 de agosto de 1.999, consta que la Mesa Directiva de la Cámara autorizó "la contratación de los asesores, profesionales, asistentes, auxiliares y personal supernumerario requerido" y "la celebración de contratos de prestación de servicios, teniendo en cuenta que la planta de personal no es suficiente".

Por ser genéricas las autorizaciones dadas -así se lee en la sentencia- "no comprometen a quienes las otorgaron a menos que con base en ellas se hayan suscrito contratos de servicios de personal que no respondieran a necesidades reales de la institución", como se dijo vinieron a serlo los contratos nombrados, que fueron celebrados por el Director Administrativo, "situación que comprometerá a los miembros de la Mesa Directiva, o en particular al doctor Juan Ignacio Castrillón, en la medida en que hubieran tenido una intervención posterior o directa en la celebración de los respectivos contratos, o sea, más allá de la mera autorización general ya descrita".

Y efectivamente, se dijo, tuvo injerencia en la celebración de esos contratos "más allá de la mera autorización general que con su intervención otorgó la Mesa Directiva para el efecto", y de allí su responsabilidad.

De los contratos celebrados con los señores Elkin de Jesús Fonnegra Giraldo y Omar de Jesús Giraldo Arango, dijo el acusado:

"Omar de Jesús Giraldo y Elkin de Jesús Fonnegra son dos personas que fueron contratadas por la Cámara, por señalamiento directo mío, para que me sirvieran como   asistentes en mis funciones de Vicepresidente en mi ciudad de domicilio, Bello, y en el Valle de Aburrá. Las funciones de la Vicepresidencia y los compromisos multiplicados en la ciudad  que es sede de las actividades ordinarias de un dignatario de la Mesa Directiva, exigen un apoyo adicional al que ordinariamente pueden ofrecer los funcionarios de las unidades de trabajo legislativo que le corresponden a cada congresista. Por eso fueron contratadas, para brindar apoyo directo al Vicepresidente, estas dos personas, idóneas profesional y moralmente, cuya labor fue invaluable, particularmente durante el cierre del año 1.999. Oportunamente presentaron sus informes de labores,   que correspondieron efectivamente a las funciones de apoyo desempeñadas".

El señor Fonnegra Giraldo, por su parte, declaró que el Representante Castrillón Roldán le había dicho que "se le iba a dar el nombramiento como Vicepresidente, que dentro de las funciones que él tenía se iba a presentar un sinnúmero de actividades en Bello para lo cual necesitaba una persona que le colaborara coordinando los distintos eventos y programas a los que lo invitaban, a exponer, a condecorarlo, por el orgullo que tenía Bello en  esa posición. Y el señor Giraldo Arango, que el objeto de su contrato era "prácticamente estar disponible para colaborar en el cumplimiento de las labores parlamentarias del doctor Juan Ignacio, como primer Vicepresidente de la Cámara de Representantes" y "también estaban las de coordinar y planificar programas de tipo administrativo o técnico, rendir informe mensual relacionado con las actividades realizadas".

Pese a que de esas declaraciones nada resulta contra el Representante Castrillón Roldán, dedujo la Sala de las mismas que tales contratos fueron celebrados sin justificación, "esto es, sin que mediara demostración de necesidad alguna", y que "obedecieron a necesidades personales del acusado en su ciudad natal, amén de que [...] se dieron dos contratos simultáneos para el mismo objeto".

Y en ello encontró violado el artículo 3.º del decreto 2.209 de 1.998, según el cual solo pueden celebrarse contratos de prestación de servicios cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que habrían de ser contratadas; y no pueden celebrarse tales contratos cuando haya contratos vigentes con objeto igual a los que se pretenda celebrar, salvo autorización expresa del jefe del organismo, con la debida sustentación de su necesidad.

No fue establecido en el proceso el hecho de que esos contratos fueran innecesarios y que solo obedecieran a las personales necesidades del acusado en su ciudad natal; ni que se celebraron sin las autorizaciones debidas.

Y no es razonable deducirlo, sin más, del hecho de que no hubiera habido análisis previo de la conveniencia o inconveniencia del objeto materia de los contratos ni las previas autorizaciones o aprobaciones debidas -requisitos señalados en el artículo 25, numeral 7, de la ley 80 de 1.993- que si         así hubiera sido resultaría que esos contratos fueron irregularmente   celebrados -conducta reprobable, desde luego- pero no que se destinaron indebidamente dineros públicos, que es la causa de la pérdida de investidura. En otros términos, distintas son la celebración irregular de contratos y la destinación indebida de dineros públicos, de manera que no siempre que irregularmente se celebren contratos, por ese solo hecho se da destino indebido a los dineros públicos, aun cuando, claro está, puede ocurrir así.

Los dineros públicos se destinan indebidamente cuando el servidor público los apropia ilícitamente en su provecho o en el de terceros, o los compromete, invierte o utiliza en cantidad superior o en forma distinta de la señalada en el presupuesto. Es contraria a la ley, desde luego, la celebración de contratos sin el lleno de los requisitos establecidos, pero esa irregular celebración no indica necesariamente la destinación indebida de dineros públicos, es decir, que del solo hecho de la celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales no resulta que el servidor público apropie ilícitamente dineros públicos para sí o en provecho de terceros, o los comprometa, invierta o utilice en cantidades superiores o para propósitos distintos de los señalados en el presupuesto respectivo.

La Sala, en ocasión anterior, mediante sentencia de 23 de mayo de 2.000, explicó al respecto:

"La indebida celebración de contratos y la indebida destinación de dineros públicos

Podría pensarse que las irregularidades durante cualquier etapa de la actividad contractual, y la autorización en este caso es una de ellas, constituirían celebración indebida de contratos, pero por sí misma esta no implicaría indebida destinación de dineros públicos. Si bien es cierto ambas son conductas disímiles, no tienen la virtualidad de excluirse, por el contrario, ya fuere por desconocimiento de los requisitos formales o por ilicitud en el objeto, la indebida celebración puede ser el medio para que se destinen indebidamente fondos públicos como acontece en el sub lite, donde por negligencia u omisión en la verificación de la conveniencia o necesidad del objeto a contratar se afectaron fondos públicos contratando con objetos inconvenientes, innecesarios o prohibidos por la ley.

En lo que concierne, ¿no cumplieron sus obligaciones los contratistas y pese a ello se les pagó lo convenido? O, acaso, ¿se contrató a precios superiores a los presupuestariamente autorizados, o superiores a los valores reales de los servicios contratados? ¿O, tal vez, para pagarlos, se usaron dineros destinados a otros fines? ¿Se trataba quizá de contratos prohibidos a la Cámara, de manera que la remuneración estipulada, cualquiera fuese, resultaba indebida?

Pero ninguno de estos extremos fue establecido, que solo así habría   podido concluirse que mediante los contratos celebrados se destinaron indebidamente dineros públicos.

Réstanos la referencia al contrato 1.272 de 5 de octubre de 1.999  celebrado con Yimara Llorente Guzmán, para prestar servicios de auxiliar administrativo en la Primera Vicepresidencia de la Cámara.

La falta que se atribuye al Representante Castrillón Roldán consistiría       en haber autorizado a la señora Llorente Guzmán que cobrara el precio estipulado sin el cumplimiento de las funciones convenidas.

Y la prueba de que resultaría establecido ese hecho es la declaración rendida el 12 de mayo de 2.000 por la señora Llorente Guzmán ante           la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, en la investigación disciplinaria que adelanta en relación con el contrato 1.272 de 5 de octubre de 1.999, entre otros (expediente 001-40241/00).

Esa declaración fue traída a este proceso en copia aportada por la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado y, según se lee  en la sentencia, fue tenida en consideración "por haberse allegado como prueba en cumplimiento del auto de 4 de septiembre de 2.000".

Pues bien, mediante auto de 4 de septiembre de 2.000, se dispuso:

"2.  Admítanse (sic), en cuanto tengan valor probatorio conforme a la ley, las copias de los contratos 1.739, 1.937, 1.790, 1.935 y 1.848 y de los demás documentos que aporta, expedidas por la Secretaría de la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, que corresponden al expediente 001-40241/000".

Y se dispuso también:

"4. Ratifíquese el testimonio de la señora Yimara Llorente Guzmán, residente en Cartagena, a quien se interrogará, además, acerca de las funciones cumplidas en desarrollo de los contratos mediante los cuales fue vinculada a la Cámara de Representantes, distinguidos con los números 1.848 y 1.272. Para recibir su testimonio se comisiona al Tribunal Administrativo de Bolívar, al cual se librará el despacho comisorio correspondiente, incluyendo la dirección de la testigo y copias de los contratos pertinentes".

Según lo dispuesto en el artículo 229 del Código de Procedimiento Civil, la ratificación de testimonios, en casos como este, ha de tener lugar solo cuando hayan sido recibidos fuera del proceso sin citación o intervención  de la persona contra quien se aduzcan, para lo cual ha de repetirse el interrogatorio en la forma establecida para la recepción del testimonio en el mismo proceso y sin permitir que el testigo lea su declaración anterior.

En el mismo sentido, en el artículo 185 del Código de Procedimiento Civil fue establecido que las pruebas practicadas válidamente en un proceso podían ser trasladadas a otro en copia auténtica y que eran apreciables     sin más formalidades, siempre que en el proceso primitivo hubieran sido practicadas a petición de la parte contra quien se aducen o con su audiencia.

Debió ser esa la razón, y solo esa, -esto es, que se trataba de testimonio recibido fuera del proceso sin citación o intervención del Representante Castrillón Roldán-, por la que por auto de 4 de septiembre de 2.000 se dispuso la ratificación del testimonio de la señora Llorente Guzmán, que solo así habría podido oponerse en este proceso al acusado.

El Tribunal, por auto de 8 de septiembre de 2.000, ordenó se citara e hiciera comparecer a la señora Llorente Guzmán para que rindiera la declaración que de ella se solicitaba, en diligencia que debía celebrarse el 12 de los mismos, a las 3:30 de la tarde, y que finalmente no se celebró. En el acta correspondiente, se lee:

"Después de una espera prudencial y en atención a que en el expediente consta que la testigo Yimara Llorente Guzmán se encuentra fuera de la ciudad, se cierra esta diligencia".

Así, pues, la señora Llorente Guzmán no ratificó en este proceso la declaración que había rendido ante la Procuraduría, lo que quiere decir que el testimonio suyo que fue recibido por la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública en proceso distinto, no podía ser considerado en este proceso.

No obstante todo lo anterior, repetimos, en la sentencia se dijo que ese testimonio fue tenido en consideración, simplemente, "por haberse allegado como prueba en cumplimiento del auto de 4 de septiembre de 2.000".

Según la Procuraduría Cuarta Delegada ante el Consejo de Estado, siendo que la declaración de la señora Llorente Guzmán fue oída el 12 de mayo de 2.000, "es decir, después de que el demandado tenía acceso al expediente disciplinario por habérsele oído versión desde el 3 del mismo mes", esa prueba era "oponible al aquí demandado sin más requisitos que su traslado material a este expediente, dado que se ha cumplido en relación con ella el principio de la controversia".

Sin embargo, la diligencia de versión libre y espontánea rendida por el Representante Castrillón Roldán se inició el 3 de mayo, ciertamente, pero fue suspendida, y solo vino a ser reanudada y concluyó el 23 de agosto, es decir, después de recibida la declaración rendida por la señora Llorente Guzmán, que lo fue el 12 de mayo. Y según el artículo 77, numeral 2, del Código Disciplinario Único –expedido mediante la ley 200 de 1.995– el investigado tendrá acceso al informativo disciplinario a partir del momento en que sea escuchado en versión espontánea o desde la notificación de cargos, según el caso. Esto es, que solo a partir del 23 de agosto tuvo          el acusado acceso al informativo disciplinario en que se encuentra la declaración de la señora Llorente Guzmán, lo que indica que no fue recibida con audiencia del Representante Castrillón Roldán, razón por la cual –y    no podía ser otra–, por auto de 4 de septiembre de 2.000 se dispuso la ratificación del testimonio.

d. Los contratos 1.967 y 2.032 de 21 y 30 de diciembre de 1.999

El último de los hechos por los que se decretó la pérdida de la investidura de congresista del Representante Castrillón Roldán es haber autorizado la celebración de los contratos 1.967 y 2.032 de 21 y 30 de diciembre de 1.999, "para mantenimiento y adecuación de oficinas de la Cámara de Representantes, de acuerdo con solicitud y relación presentada por el Subdirector Administrativo", el primero, y para "la adquisición de muebles para la Oficina de Protocolo".

Se dijo en la sentencia que "el común denominador de los dos contratos referidos, es la ausencia del estudio de necesidad, hecho indicador de la forma irregular como se desarrolló en estos casos la actividad contractual", y que "es un hecho indicador de la indebida destinación de los recursos públicos, la inexistencia del informe de necesidad y de estudios que indicaran o demostraran la necesidad de la ejecución de los trabajos por el monto anunciado".

Los dineros públicos -ya se dijo- se destinan indebidamente cuando el servidor público los apropia ilícitamente en su provecho o en el de terceros, o los compromete, invierte o utiliza en cantidad superior o en forma    distinta de la señalada en el presupuesto; y aunque es contraria a la ley la celebración de contratos sin el lleno de los requisitos establecidos, esa irregular celebración no indica necesariamente la destinación indebida de dineros públicos, es decir, que del solo hecho de la celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales no resulta que el servidor público apropie ilícitamente dineros públicos para sí o en provecho de terceros, o los comprometa, invierta o utilice en cantidades superiores o para propósitos distintos de los señalados en el presupuesto respectivo.

5. Conclusión

Se violaron los derechos al debido proceso y de defensa del Representante a la Cámara Juan Ignacio Castrillón Roldán, pero, además, los hechos que se le atribuyeron no constituían, en el concepto expresado en la sentencia, faltas que dieran causa a la sanción o no fueron probados en el proceso. Esas razones debieron llevar a una decisión diferente, y son motivo de nuestra discrepancia.

MARIO ALARIO MÉNDEZ                        CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia con fundamento en prueba insuficiente e incompleta / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Improcedencia de la desinvestidura de congresista con fundamento en prueba insuficiente e incompleta

Se acusó al congresista por indebida destinación de dineros públicos en actuaciones administrativas que llevaron a la celebración y ejecución de contratos irregulares e ilegales, sin tener en cuenta elementales principios de contratación administrativa. Contrataciones, además, realizadas en forma negligente, irracional y desmesurada que llevó a sobrecostos y fraccionamiento de contratos. En relación con la delegación acordada o autorizada por la mesa directiva de la Cámara para la celebración de contratos, comparto las afirmaciones que hace el doctor Juan Angel Palacio Hincapié en su salvamento de voto. El de la prueba fué uno de los aspectos que me llevaron al salvamento. Ciertamente no la encontré ni la encuentro suficiente y completa, ni plenamente consolidada. En otros casos similares he hecho estas mismas reflexiones en relación con la prueba, para significar que no puedo comprometerme con un fallo que  decreta  una pérdida de investidura sin una prueba como la que echo de menos en el caso del congresista Castrillón Roldán. A mi juicio no son de recibo los indicios, por abundantes que sean. Esto lo afirmo en general, en relación con la celebración y ejecución irregular e ilegal de contratos de que se acusa al nombrado congresista.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Radicación número: AC-10528 y AC-10967 Acumulados

Actor: Jorge Iván Manzano Quintero y otros

Pérdida de investidura de congresista.

Demandado: Juan Ignacio Castrillón Roldán. representante a la Cámara.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto que me merece la decisión mayoritaria, me permito exponer brevemente, a continuación, las razones por las cuales me aparté de la determinación que tomó la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo que, mediante providencia de 5 de Febrero de 2001, decretó la pérdida de investidura de congresista del representante a la Cámara Juan Ignacio Castrillón Roldán.

Debo manifestar, en primer lugar, que me opuse a la ponencia que en este caso presentó a la consideración de la Sala Plena el distinguido colega doctor Camilo Arciniegas Andrade. Dicha ponencia denegaba la solicitud de pérdida de la investidura del representante Castrillón Roldán.  

Esa ponencia fué rechazada por la Sala y por ello pasó el expediente al magistrado doctor Germán Ayala Mantilla, quien presentó proyecto que la Sala Plena acogió por amplia mayoría para decretar la pérdida de investidura del representante acusado. A esta ponencia también me opuse y es la decisión en ella contenida el objeto de este salvamento de voto.

Señalé a la ponencia del doctor Arciniegas (y lo reitero con todo el respeto que él me merece) algunas fallas en el análisis de la formulación de los cargos y de los cargos mismos. Llegó el ponente, a mi juicio, sin un completo estudio del fondo de todos los aspectos de la acusación, a proponer  decisión   que   denegaba   la   solicitud   de   pérdida   de   investidura.  Hizo

énfasis en aquella oportunidad el ponente en imprecisión en la formulación de los cargos; señaló imputaciones ambigüas, indeterminadas y vagas y advirtió que no se acusó al congresista de manera concreta y clara, por todo lo cual encontró violaciones al debido proceso y al derecho de defensa del señor Castrillón Roldán. No había podido este conocer cabalmente los cargos y, por tanto, tampoco defenderse, según aquella ponencia.

No compartí las afirmaciones del doctor Arciniegas en estos aspectos y me opuse, repito, a su ponencia. En general por las consideraciones. Advertí en Sala Plena que talvez con otro análisis en la parte motiva, hubiera compartido la decisión. Seguramente ese análisis debió haber sido uno desarrollado con amplia y detallada referencia a las razones que hoy señalo en este salvamento de voto y que fueron las que me apartaron después de la ponencia del doctor Ayala.

Esas razones son las siguientes:

Se acusó al congresista por indebida destinación de dineros públicos en actuaciones administrativas que llevaron a la celebración y ejecución de contratos irregulares e ilegales, sin tener en cuenta elementales principios de contratación administrativa. Contrataciones, además, realizadas en forma negligente, irracional y desmesurada que llevó a sobrecostos y fraccionamiento de contratos.

Afirman los solicitantes de la pérdida de investidura, en síntesis, que el representante, como miembro de la mesa directiva de la Cámara de Representantes aprobó delegaciones para celebración de contratos irregulares que causaron grave perjuicio patrimonial al erario y que no ejerció controles suficientes sobre las funciones delegadas.

En gracia de la brevedad, no me refiero en detalle a cada uno de los aspectos de la acusación ni tampoco respecto a todos y cada uno de los contratos respecto de los cuales se tuvo por configurada la causal de indebida destinación de dineros públicos.

En relación con la delegación acordada o autorizada por la mesa directiva de la Cámara para la celebración de contratos, comparto las afirmaciones que hace el doctor Juan Angel Palacio Hincapié en su salvamento de voto.

El de la prueba fué uno de los aspectos que me llevaron al salvamento. Ciertamente no la encontré ni la encuentro suficiente y completa, ni plenamente consolidada. En otros casos similares he hecho estas mismas reflexiones en relación con la prueba, para significar que no puedo comprometerme con un fallo que  decreta  una pérdida de investidura sin una prueba como la que echo de menos en el caso del congresista Castrillón Roldán. A mi juicio no son de recibo los indicios, por abundantes que sean.

Esto lo afirmo en general, en relación con la celebración y ejecución irregular e ilegal de contratos de que se acusa al nombrado congresista.

Respecto de la autorización de pagos a quien no prestó sus servicios en la Unidad de Trabajo Legislativo, que, en mi opinión, podría haberse constituído en acusación definitiva y de importantes alcances en relación con los cargos y la causal misma de indebida destinación de dineros públicos, sí que falta la prueba. Esta no existe sobre aspecto alguno de la acusación y quedó reducida a una declaración que no tiene consistencia; que antes que ofrecer y generar credibilidad y confianza suscita dudas y que no es capaz, bajo circunstancia alguna, de constituirse en prueba sobre la conducta del representante Castrillón, para llevarlo a la pérdida de investidura.

A mi juicio, además, y es otra de las razones de mi disentimiento, como lo manifesté en los debates de Sala Plena, las pruebas sobre la conducta del congresista y su conducta misma, no son consecuentes o no guardan relación con la causal que se invoca. O mejor, no se acomodó la conducta del representante Castrillón dentro de la causal por la cual se le acusó. Ciertamente, la conducta del congresista y el análisis que de ella se hace,  no  tienen la necesaria relación de causalidad con la indebida destinación de

dineros públicos. Puede afirmarse, sin duda alguna, que por la conducta del congresista se dió indebida destinación a los dineros públicos? Yo creo que no.

Finalmente, advierto que no tiene mi salvamento de voto fundamento   alguno en violaciones al debido proceso o desconocimiento del derecho de defensa del representante o falta de las necesarias garantías legales para él. No. Creo que se le acusó; se le hicieron cargos relacionados con una causal concreta; que el representante Castrillón respondió con suficiente amplitud en ejercicio de su derecho de defensa que, a mi juicio, no se le desconoció ni en manera alguna le fué cercenado.

Con todo respeto,

ALBERTO ARANGO MANTILLA

Abril 5 de 2001

ACLARACION DE VOTO DEL DOCTOR DELIO GOMEZ LEYVA

Bogotá, D.C, veintitrés (23) de febrero de dos mil uno (2001)

REF: EXPEDIENTE AC-10528

ACTOR: JORGE IVAN MANZANO QUINTERO

FALLO DE 5 DE FREBRERO DE 2001

M. P. GERMAN AYALA MANTILLA

Aunque compartí la decisión que da curso a la pérdida de investidura, la aclaración está referida al análisis que se efectúa respecto a la celebración del contrato 1807, por medio del cual se adquirieron 334 ejemplares del libro "La Casa en el Aire", concluyendo que con tal relación contractual se vulneró el artículo 2 del Decreto 212 del 4 de febrero de 1999, que prohibe "patrocinar, contratar o realizar directamente la edición, impresión o publicación de documentos que no estén relacionados con las funciones que legalmente debe cumplir…", lo cual es inexacto, pues la prohibición está referida a la "edición, impresión o publicación de documentos", y no a la adquisición de bienes, y en materia de derecho sancionatorio, el más elemental razonamiento jurídico debe tener como punto de partida que se trata de un ordenamiento estricto y restringido a la materia por el regulada".

DELIO GOMEZ LEYVA

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Requisitos de la solicitud

Encuentro y lo corrobora la sentencia en la parte inicial de las consideraciones, que las solicitudes son bastante vagas, no lanzan imputaciones concretas, a pesar de que la primera se ordenó corregir, y de ahí los reclamos constantes de la defensa que también tiene derecho a disponer de tiempo y de los medios legítimos para responder a los cargos. De todos modos aquellas deficiencias hacían aconsejable rehacer las solicitudes o inadmitirlas, que no se observó como manda la ley y que no podía bendecirse con el "nihil obstat" de que se trata de una generosa "acción pública ciudadana" o de que la mas leve exigencia formal a la solicitud inicial constituye "rigorismo procesal". Además, se ha puntualizado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que esta es una acción política y disciplinaria, lo cual quiere decir que es mucho más compatible con las instituciones y ritualidades del Procedimiento Penal y del Código Disciplinario, que con las del C.C.A. y C. de P.C. Y así entonces lo indicado es que con la solicitud de desinvestidura se presenten los elementos de juicio suficientes, claros, precisos y explicados, en orden a considerar estructurada una seria acusación o formulación de cargos, que permita la apertura de una auténtica causa judicial, en lugar de acudir al comodísimo método de algunos, de convertir lo que debe ser un juicio, en una investigación mal adelantada.

SALVAMENTO DE VOTO

Radicación Nos. AC - 10.528

ACTOR: JORGE IVAN MANZANO QUINTERO

PERDIDA DE INVESTIDURA

CONSEJERO PONENTE: Germán Ayala Mantilla

Providencia del 5 de febrero de 2001

Estoy es desacuerdo con algunas afirmaciones que se hacen en la sentencia y que le abrieron paso a la Corporación para emitir un fallo de mérito, por los motivos que expreso a continuación.

El proceso relativo a la pérdida de la investidura de un congresista, comienza con solicitud de parte que debe incluir la "invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación", a voces del artículo 4-c de la Ley 144 de 1994 que desarrolla el artículo 184 de la Carta.

Enseñan los diccionarios que solicitud es el memorial en que se pide una cosa con diligencia y cuidado; y es en esa forma como se debe elaborar la petición de pérdida de investidura de un congresista, vale decir, con indicación puntual de la causal quebrantada (artículo 183 de la Carta), y del nexo que guarde con los hechos en que incurrió, todo expuesto con claridad y precisión, pues así debe ser como el actor o el solicitante o el ciudadano o el acusador, sinónimos de la parte promotora de la acción, individualice los cargos que le formula al legislador, cargos que deben presentarse con sus  circunstancias, se repite, pues eso que constituye el marco de la actividad procesal, evita que el acusado quede expuesto a muchos riesgos, por ejemplo, a la aducción en su contra de pruebas sorpresivas. Y el tiempo del debate es muy breve.

Encuentro y lo corrobora la sentencia en la parte inicial de las consideraciones, que las solicitudes son bastante vagas, no lanzan imputaciones concretas, a pesar de que la primera se ordenó corregir, y de ahí los reclamos constantes de la defensa que también tiene derecho a disponer de tiempo y de los medios legítimos para responder a los cargos. De todos modos aquellas deficiencias hacían aconsejable rehacer las solicitudes o inadmitirlas, que no se observó como manda la ley y que no podía bendecirse con el "nihil obstat" de que se trata de una generosa "acción pública ciudadana" o de que la mas leve exigencia formal a la solicitud inicial constituye "rigorismo procesal".

Además, se ha puntualizado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que esta es una acción política y disciplinaria, lo cual quiere decir que es mucho más compatible con las instituciones y ritualidades del Procedimiento Penal y del Código Disciplinario, que con las del C.C.A. y C. de P.C. Y así entonces lo indicado es que con la solicitud de desinvestidura se presenten los elementos de juicio suficientes, claros, precisos y explicados, en orden a considerar estructurada una seria acusación o formulación de cargos, que permita la apertura de una auténtica causa judicial, en lugar de acudir al comodísimo método de algunos, de convertir lo que debe ser un juicio, en una investigación mal adelantada.

Cordialmente,

ROBERTO MEDINA LOPEZ

Magistrado

fecha ut supra.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - No se configuró causal porque Mesa Directiva no puede delegar una facultad de la que carece / DELEGACION PARA CONTRATAR -  En la Cámara esta facultad recae sólo en el Director Administrativo / MESA DIRECTIVA DE LA CAMARA - Delegación para contratar sólo se predica del director administrativo no de aquella / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - No se configuró causal de desinvestidura porque Mesa Directiva no puede delegar una facultad de la que carece

En cuanto a la configuración de la conducta que concretó la pérdida de investidura, la decisión gira en torno a la supuesta  DELEGACION que  concedió la Mesa Directiva de la Cámara al Director Administrativo  para la celebración de ciertos contratos  y la aprobación que la misma dio con posterioridad a la celebración de los mismos para derivar de allí la indebida destinación de dineros públicos. Tal como tuve oportunidad de afirmarlo durante la discusión del proyecto, tal imputación carece de soporte jurídico, pues en el régimen colombiano de contratación (artículo 11 de la Ley 80 de 1993), la facultad de contratar corresponde al representante legal de la entidad o a quien la ley le haya otorgado esa atribución, que para el caso recae en el Director Administrativo de la Cámara de Representantes.  Sólo quien tiene una facultad puede delegarla, con lo cual únicamente el Director Administrativo podía desprenderse de su facultad para delegarla en otros (artículo 12 de la Ley 80 de 1993).  Esta simple reflexión permite afirmar que la Mesa Directiva de la Cámara no podía delegar una facultad que no tenía, de donde  la actuación de la misma concediendo la autorización carece de valor jurídico.   Tal consagración guarda estrecha relación con la responsabilidad de quienes intervienen en la contratación. De otro lado, la Ley 80 de 1993 proscribió las aprobaciones posteriores a que se exigían en la contratación, excluyendo la intervención de los comités, juntas y cuerpos colegiados en la contratación por lo cual, de nada servía la participación de la Mesa Directiva en la aprobación de las contrataciones que realizara el Director Administrativo.

SALVAMENTO DE VOTO DR. JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

REF.     :   EXP. AC-10528 y AC-10967 ACUMULADOS

ACTOR:   JORGE IVAN MANZANO QUINTERO Y OTROS

PROVIDENCIA  DEL 5 DE FEBRERO  DEL AÑO 2001

PERDIDA DE INVESTIDURA

CONSEJERO PONENTE:      DR. GERMAN AYALA MANTILLA             

Con mi acostumbrado respeto por la voluntad mayoritaria, expreso a continuación las razones por las cuales me aparto de la decisión adoptada  por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por las siguientes razones:

1. Desde el punto de vista procesal comparto los juiciosos razonamientos expresados por los Consejeros Mario Alario Méndez y Camilo Arciniegas Andrade, pues es obvio que la indeterminación de las causales y la imprecisión de los cargos condujeron al demandado a afrontar una defensa en condiciones que no le permitieron ejercer una adecuada defensa, convirtiéndose el mismo en el indicador de la supuesta causal frente a la cual se debía excusar.

2. En cuanto a la configuración de la conducta que concretó la pérdida de investidura, la decisión gira en torno a la supuesta  DELEGACION que  concedió la Mesa Directiva de la Cámara al Director Administrativo  para la celebración de ciertos contratos  y la aprobación que la misma dio con posterioridad a la celebración de los mismos para derivar de allí la indebida destinación de dineros públicos.

Tal como tuve oportunidad de afirmarlo durante la discusión del proyecto, tal imputación carece de soporte jurídico, pues en el régimen colombiano de contratación (artículo 11 de la Ley 80 de 1993), la facultad de contratar corresponde al representante legal de la entidad o a quien la ley le haya otorgado esa atribución, que para el caso recae en el Director Administrativo de la Cámara de Representantes.  Sólo quien tiene una facultad puede delegarla, con lo cual únicamente el Director Administrativo podía desprenderse de su facultad para delegarla en otros (artículo 12 de la Ley 80 de 1993).  Esta simple reflexión permite afirmar que la Mesa Directiva de la Cámara no podía delegar una facultad que no tenía, de donde  la actuación de la misma concediendo la autorización carece de valor jurídico.   Tal consagración guarda estrecha relación con la responsabilidad de quienes intervienen en la contratación.  El artículo 26, señala:

"5o. La responsabilidad de la dirección y manejo de la actividad contractual y la de los procesos de selección, será del jefe o representante de la entidad estatal, quien no podrá trasladarla a las juntas o consejos directivos de la entidad, ni a  las corporaciones de elección popular, a los comités asesores, ni a los organismos de control y vigilancia de la misma".

De otro lado, la Ley 80 de 1993 proscribió las aprobaciones posteriores a que se exigían en la contratación, excluyendo la intervención de los comités, juntas y cuerpos colegiados en la contratación por lo cual, de nada servía la participación de la Mesa Directiva en la aprobación de las contrataciones que realizara el Director Administrativo. En este sentido el artículo 25 prescribe:

"8o. El acto de adjudicación y el contrato no se someterán a aprobaciones o revisiones administrativas posteriores, ni a cualquier otra clase de exigencias o requisitos, diferentes de los previstos en este estatuto".

Por lo demás, la misma norma establece:  

"11.  Las corporaciones de elección popular... no intervendrán en las procesos de contratación, salvo en lo relacionado con la solicitud de audiencia pública para la adjudicación en caso de licitación.

Con antelación al inicio del proceso de selección, las asambleas departamentales y los concejos municipales, autorizarán a los gobernadores y alcaldes, respectivamente, para la celebración de contratos que, conforme a este estatuto, requieran licitación o concurso".

3. Se dice en la sentencia que el mantenimiento del edificio  se contrató sin que previamente se hubieran hecho  los estudios sobre la necesidad.  Al respecto basta con indicar que el mantenimiento de un inmueble  en forma periódica no requiere estudios de conveniencia detallados, máxime cuando no se trata de refacciones al mismo sino de actividades tendientes a la conservación en buen estado.  Por lo demás, el estudio de conveniencia que se debe adelantar previo a las contrataciones,  se orienta a evitar la declaración desierta de la contratación, vicio administrativo desterrado actualmente.  Por eso dispone el artículo 26 de la Ley 80 de 1993:

"7o. La conveniencia o inconveniencia del objeto a contratar y las autorizaciones y aprobaciones para ello, se analizarán o impartirán con antelación al inicio del proceso de selecciòn del contratista o al de la firma del contrato,  según el caso".

Cabe preguntar:  ¿podría dejarse de contratar la papelería de la oficina del  Congreso por no haberse hecho el estudio de conveniencia?.  Este ejemplo y otros más en el mismo sentido muestran que no  se incurrió en ninguna irregularidad en este aspecto.

4. Respecto a la autorización de pagos a la persona que no prestó sus servicios en la UTL, no existe constancia en el proceso de que el congresistas demandado hubiera certificado el trabajo de  aquélla y menos que él conociera  el hecho y hubiera guardado la información.   La simple afirmación de la declarante en su contra, de por sí imprecisa,  no prueba la conducta.

5. Finalmente, la invocación de normas para estructurar la desviación de dineros, no guarda relación con la conducta que quieren enmarcar en ellas.

 Por lo anterior, teniendo en cuenta, además los razonamientos de los salvamentos de voto que he mencionado  ab initio, a los cuales adhiero, considero que la decisión debió ser negando las pretensiones de la demanda.

JUAN ANGEL PALACIO HINCAPIE

                                Magistrado

fecha:  ut supra