Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente AC10529 de 2000

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PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Eventos en que se configura

La causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos: a.- Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados; b.- Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados; c.- Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento. d.-Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas. f.- Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros. g.- Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros.

NOTA DE RELATORIA: Sentencia AC-9877 de 30 de mayo de 2000, Ponente: Dr. Germán Rodríguez Villamizar, Sala Plena.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Tráfico de influencias / TRAFICO DE INFLUENCIAS - Elementos que la configuran como sanción disciplinaria

La causal de tráfico de influencias debidamente comprobado tampoco tiene definición en las leyes que reglamentan el ejercicio de la pérdida de investidura. Sin embargo, se encuentra consagrado como delito en el artículo 147 del Código Penal, modificado por el artículo 25 de la Ley 190 de 1995. Y a esa definición del Código Penal ha acudido la Sala para determinar los elementos que configuran el tráfico de influencias como sanción disciplinaria constitutiva de la pérdida de investidura de congresista. Así, ha señalado los siguientes elementos: "a.- Que se trate de persona que ostente la calidad de congresista; b.- Que se invoque esa calidad o condición; c.- Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la Ley 5ª. de 1992, en cuanto a las gestiones de los congresistas en favor de sus regiones; d.- Con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer".

NOTA DE RELATORIA. Sentencia AC-3640 de 30 de julio de 1996, Ponente: Dr. Silvio Escudero Castro; Sentencia AC-7084 de 27 de abril de 1999, Ponente: Dr. Silvio Escudero Castro; Sentencia C-319 de 14 de julio de 1994, Corte Constitucional, Ponente: Dr. Hernando Herrera Vergara.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Delegación contractual no exime de responsabilidad al presidente de la Cámara / CELEBRACION DE CONTRATOS - Responsabilidad del presidente de la Cámara no obstante la delegación / PRESIDENTE DE LA CAMARA DE REPRESENTANTES - Delegación para contratar

De acuerdo con el artículo 12 de la Ley 80 de 1993, los jefes y representantes legales de las entidades estatales podrán delegar total o parcialmente la competencia para celebrar contratos y desconcentrar la realización de licitaciones o concursos en los servidores públicos que desempeñen cargos del nivel directivo o ejecutivo o en sus equivalentes. Pero esa delegación no exime de responsabilidad al Presidente de la Cámara de Representantes respecto de la contratación de esa Corporación, pues, de una parte, la autorizó como integrante de la mesa directiva, y, de otra, firmó una gran cantidad de contratos y al suscribirlos asumió la legalidad de las etapas previas a la celebración de los mismos.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Celebración de contrato configuró indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Celebración de contrato A favor de integrante a lista de candidato a Cámara / CELEBRACION DE CONTRATO - Aunque celebrado con formalidades legales, tenía la finalidad de favorecimiento y retribución a favor de tercero / CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - Indebida destinación de dineros públicos

De manera que la celebración de ese contrato por parte del Doctor Emilio Martínez Rosales, en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes, con una persona que, junto con él, integró la lista de candidatos a esa Corporación, implicó que hubiese incurrido en la causal de indebida destinación de dineros públicos, pues es fácilmente deducible que con la ejecución del mismo se destinaron dineros con la finalidad de derivar un beneficio económico en favor de esa persona, y que, igualmente, representó un beneficio en su favor, aunque no económico, pues de ese modo retribuyó a un candidato que hizo parte de su lista y, por tanto, contribuyó de manera importante en su elección como Representante a la Cámara. Se advierte, entonces, que la celebración de dicho contrato tenía como una de sus finalidades la de procurar unos beneficios en provecho suyo y de un tercero y no exclusivamente, como corresponde, la satisfacción de los cometidos estatales con arreglo a los principios de la función y contratación administrativas.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Tráfico de influencias no se configuró / TRAFICO DE INFLUENCIAS - No se configuró frente a Presidente de la Cámara

Para la Sala no se configura el tráfico de influencias por la celebración de ese contrato, pues no se reúnen los elementos que, conforme a lo anotado, estructuran esa causal de pérdida de investidura, dado que no se encuentra demostrado que el Doctor Martínez Rosales en la condición de Presidente de la Cámara hubiera exigido para si o para un tercero dinero o dádiva con el fin de obtener de los demás miembros de la Mesa Directiva de esa Corporación la autorización para la celebración de ese contrato. Es cierto que, como ya se anotó, el congresista resultó beneficiado y benefició a un integrante de la lista de candidatos de la cual hizo parte, mas no está demostrado que con esa finalidad hubiera recibido, hiciera dar o prometer para sí o para un tercero, dinero o dádivas. Con el ejercicio de las funciones propias de Presidente de la Cámara de Representantes, el Doctor Martínez Rosales obtuvo los indicados beneficios y, por tanto, no necesariamente requería de un comportamiento adicional que implicara dinero o dádivas para obtener esos beneficios por la acción de otros servidores públicos.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Incompetencia para celebrar Acuerdos de Voluntades / ACUERDOS DE VOLUNTADES - El celebrarlos no está dentro de las funciones del Congreso / CELEBRACION DE CONTRATO - Improcedencia como desarrollo de Acuerdo de Voluntades con otro país / PUBLICACIONES - Como desarrollo de convenio cultural con la República de Corea / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Contrato de publicación de obras literarias de la República de Corea / CELEBRACION DE CONTRATO - Destinación o objeto prohibido

Ocurre que del examen del contenido de las citadas leyes aprobatorias de los Convenios Culturales se concluye que en éstas no aparece que se hubieran asignado atribuciones a las Cámaras Legislativas para que pudieran contribuir o participar en la ejecución o cumplimiento de los mismos y con fundamento en las cuales la Cámara de Representantes de Colombia hubiera podido celebrar los denominados "Acuerdos de Voluntades" y, posteriormente, los contratos para la publicación de las citadas obras. La ejecución y debido cumplimiento de esas leyes corresponde, por tanto, a la Rama Ejecutiva, por intermedio de los correspondientes Ministerios y demás organismos. Y las funciones que la Ley 5ª. de 1992, además de la Constituyente, legislativa, de control político, judicial, electoral, del control público, le asigna al Congreso de la República, no le permitían celebrar los mencionados "Acuerdos de Voluntades" y los consiguientes contratos, pues la función administrativa que, según el artículo 6º., tiene aquel le permite "… establecer la organización y el funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes" y la de protocolo es "… para recibir a Jefes de Estado o de Gobiernos de otras Naciones …".

INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Destinar recursos a objetos prohibidos en normas de austeridad en el gasto público / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Impresión de libros con policromía e inclusión de biografía del Presidente de la Cámara en solapas del libro / PUBLICACION DE LIBROS - Contrato con objeto prohibido

En esta forma, la Sala considera que se presentó la violación del artículo 8° del Decreto 1737 de 1998, con la modificación introducida por los artículos 4°. del Decreto 2209 de 1998 y 2º. del Decreto 212 de 1999, pues la impresión de los libros con policromía está prohibida en esa norma y, además, la inclusión de las solapas representó unos mayores costos para el erario público. Y se desconoció el artículo 9° del Decreto 1737 de 1998, en cuanto las entidades públicas no pueden "…publicitar o promover la imagen de la entidad o sus funcionarios con cargo a recursos públicos". De consiguiente, el congresista Emilio Martínez Rosales incurrió en indebida destinación de dineros públicos al destinar recursos a objetos prohibidos en normas de austeridad en el gasto público.

INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Fraccionamiento de contratos / FRACCIONAMIENTO DE CONTRATOS - Prohibición / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Fraccionamiento de contratos / CONDECORACIONES - Violación de normas de austeridad / CELEBRACION DE CONTRATOS - Prohibición de fraccionamiento / PRINCIPIO DE TRANSPARENCIA - Violación por fraccionamiento de contratos

Se observa que para la adquisición de medallas y condecoraciones, es decir con el mismo objeto, el Presidente de la Cámara de Representantes celebró en el año de 1999, en un periodo corto -entre el 15 de marzo y el 19 de julio- tres contratos con una misma persona -la Señora Beatriz Helena Rodríguez Gutiérrez- por valor de $247.197.740. Esto evidencia el fraccionamiento de los contratos, figura que se encontraba expresamente prohibida en el artículo 56 del Decreto 222 de 1983 y que ahora lo está implícitamente en la Ley 80 de 1993, en cuanto ésta, en virtud del principio de transparencia de la contratación estatal, dispone en su artículo 24 que, por regla general, la escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso público, salvo en los casos que menciona en los que se podrá celebrar directamente. Ese procedimiento impidió la convocatoria de licitación pública para celebrar un solo contrato, pues dada la cuantía de esos tres contratos, según esa norma, no se presentaba la excepción para contratar directamente. Y ese fraccionamiento también condujo a la indebida destinación de dineros públicos, pues de esa manera se favoreció con la contratación directa a una persona que pudo o no resultar beneficiada si, de acuerdo con la ley, se hubiera celebrado la licitación pública.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: DARIO QUIÑONES PINILLA

Bogotá, D.C., tres (3) de octubre de dos mil (2000).

Radicación número: AC-10529 y AC-10968

Actor: EMILIO SANCHEZ ALSINA Y PABLO BUSTOS SANCHEZ

Demandado: EMILIO MARTINEZ ROSALES

Referencia: PERDIDA DE INVESTIDURA

Procede la Sala a dictar la sentencia correspondiente a los procesos acumulados números AC-10529 y AC-10968, promovidos, en su orden, por los Señores EMILIO SANCHEZ ALSINA y PABLO BUSTOS SANCHEZ en ejercicio de la acción de pérdida de investidura.

ANTECEDENTES

Los procesos antes señalados se iniciaron mediante sendas demandas y se admitieron en forma separada. Posteriormente, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 14 de la Ley 144 de 1994 y en atención a que en este caso se reúnen los presupuestos consagrados en esa disposición, esta Sala dispuso su acumulación mediante auto del 25 de julio del año en curso.

1.- LAS DEMANDAS

A.- PRETENSIONES

Los demandantes pretenden que se declare la pérdida de investidura del Representante a la Cámara EMILIO MARTINEZ ROSALES elegido para el periodo constitucional 1998 - 2002 por la circunscripción electoral del Departamento del Tolima.

B.- CAUSALES POR LAS CUALES SE SOLICITA LA PERDIDA DE INVESTIDURA.-

Los demandantes consideran que el congresista Martínez Rosales incurrió en la causal prevista en el artículo 183, numeral 4, de la Constitución Política -indebida destinación de dineros públicos-. El demandante en el proceso AC-10968 invoca, además, la señalada en el numeral 5 de la misma disposición -tráfico de influencias debidamente comprobado-.

C.- HECHOS

Expediente AC-10529

En el escrito de demanda, en armonía con el escrito de su corrección realizada en cumplimiento a lo dispuesto en auto del 24 de mayo de 2000, se exponen como fundamento de las pretensiones los hechos que se pueden resumir de la siguiente manera:

1º. El Señor Emilio Martínez Rosales, en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes y/o miembro de la mesa directiva de esa Corporación, ejerció actividades de orden administrativo que concluyeron en una serie de contrataciones donde se comprometieron y dispusieron elevadas sumas de dineros públicos. Esas contrataciones se desarrollaron de manera ilegal e irregular, sin tener en cuenta los mas elementales principios de la contratación administrativa, tales como la selección objetiva, la transparencia, economía y responsabilidad, y con desconocimiento de las previsiones contenidas en los artículos 2º. del Decreto 212 de 1999, 20 del Decreto 2209 de 1998 y 380 de la Ley 5ª. de 1992, así como de la Ley 80 de 1993.

2º. La Ley 5ª. de 1992 en su artículo 390 ordena que algunos servicios administrativos comunes al Senado y a la Cámara deben ser contratados de manera conjunta por ambas corporaciones. En este caso la contratación se realizó directamente por la Cámara de Representantes y, particularmente, por la mesa directiva de la cual hacía parte el Representante Martínez Rosales.

3º. Los contratos en los que se destinaron indebidamente dineros públicos se encuentran señalados en las Actas números 002 a 013 de 1998 y 014 a 020 y 022 de 1999 de la Mesa Directiva.

Expediente No. AC-10968.-

Del contenido de la demanda corregida e integral presentada por el Señor Pablo Bustos Sánchez se desprenden, en resumen, los siguientes hechos:

1º. El Doctor Emilio Martínez Rosales fue elegido como Presidente de la Cámara de Representantes durante el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1998 y el 19 de julio de 1999.

2º. En tal calidad, el Doctor Martínez Rosales era el ordenador del gasto en esa Corporación. Durante ese periodo se contrató irregularmente una millonaria nómina paralela y, además, se celebraron otras modalidades de contratación como servicios generales o gastos de administración por los montos permitidos para la contratación directa sin que hubiera lugar a los mismos y violando las normas de contratación pública, economía, austeridad, publicidad, transparencia, economía, selección objetiva, entre otros.

3º. El citado congresista ignoró por completo la crítica situación del tesoro público, la escasa disponibilidad de recursos públicos, las normas de austeridad -Decreto 1737 de 1998- y de economía en el gasto público. Celebró contratos innecesarios, fútiles y suntuarios, sin previos estudios de conveniencia y necesidad, Además, la labor de control y vigilancia del ordenador del gasto fue completamente nugatoria y prácticamente inexistente a lo largo de su desempeño como Presidente de la Corporación frente a la ejecución contractual.

4º. Para ser asesorado en 'Asuntos Gerenciales', incluida la contratación administrativa, el demandado contrató a Luis Carlos Saavedra Manrique, tercer renglón de la lista inscrita encabezada por aquel para la Cámara de Representantes para el periodo 1998-2002, por valor de $44.000.ooo mas viáticos y gastos de representación, y una duración de once meses -contrato número 173 de 1998-. Una vez terminado dicho contrato, el Señor Saavedra se posesionó como Representante a la Cámara.

5º. Los órganos de control han adelantado investigaciones disciplinarias y fiscales sobre la contratación irregular celebrada durante la Presidencia del congresista Martínez Rosales. En especial, la Contraloría General de la República denunció públicamente la selección indebida de contratistas, contrataciones con empresas de fachada, otros contratos y gastos innecesarios, así como nómina paralela.

6º. Durante la Presidencia del Doctor Martínez los servicios comunes de las Cámaras no fueron contratados conjuntamente. Por el contrario, en repetidas oportunidades autorizó y celebró de manera individual, fraccionada y separada, en ocasiones de gastos que ya habían sido contratados de manera separada por el Director Administrativo del Senado de la República.

7º. Los contratos relativos a los servicios comunes del Congreso de la República son, entre otros, los de administración y mantenimiento de edificios, aseo, servicios de cafetería, vigilancia, restaurante, dirección de la biblioteca, del archivo legislativo e informática legislativa.

Tal es el caso de los siguientes contratos:

- El número 760 suscrito el 21 de mayo de 1999 con XERCOL Ltda. para el suministro de papel higiénico, toallas de mano y jabón por valor de $44.790.000.

- El número 1071 suscrito con el mismo objeto -suministro de papel higiénico, toallas y jabón- el 20 de septiembre de1999 con Q-TEC Ltda., por valor de $85.000.000.

- Los números 764 y 880 del 11 de junio de 1999, suscritos con la firma Manufacturera de Telecomunicaciones para el mantenimiento de equipos telefónicos, conmutadores y demás líneas telefónicas.

- El número 881 de la misma fecha, por valor de $66.000.000, igualmente suscrito con la firma Manufacturera de Telecomunicaciones para mantenimiento de equipos de sonido de los Salones Elíptico, Boyacá, Comisiones y demás.

- El número 893 del 18 de junio de 1999 por valor de $15.086.078, suscrito con INTERNACIONAL ELEVATOR INC., para el mantenimiento preventivo y correctivo de dos ascensores del edificio nuevo del Congreso.

- El número 957 para la fumigación de las instalaciones de la Cámara.

- La suma de $76.400.000 cancelada a Páez Salinas Ltda. por concepto de suministro de bebidas cafés express, granuladas y bebidas frías y calientes de la Corporación durante 84 días hábiles.

- El número 1010 del 19 de julio de 1999 por valor de $89.900.000 para la actualización informática de los 250 computadores e impresoras de la Corporación.

8º. El Doctor Martínez contrató servicios comunes a las dos Cámaras, varios de éstos para un mismo objeto, algunos, incluso, con las mismas firmas que han sido investigadas y sancionadas dentro de la investigación de la Administración Pomárico, como son Distrimarket Office Ltda., Cymtec Ltda. (tres contratos), Equipos y Servicios Teletécnica Ltda., así como con personas naturales como Carlos Adolfo Asmar Orozco -Asesor de la Dirección Administrativa de Emilio Martínez y posterior Jefe Jurídico de Pomárico- y Naime Rodríguez de Pedraza -Asesora de Comisión de Paz y luego Asesora de Presidencia de Pomárico-.

9º. Claro ejemplo del festival de contratos irregulares durante la presidencia del Doctor Martínez lo constituye el hecho de haber suscrito y celebrado mas de 662 contratos durante el segundo semestre de 1998 y cerca de 997, durante el primer semestre de 1999. Durante su administración no se sabe cómo hacía para presidir la Corporación, realizar las demás funciones a su cargo y desempeñar su gestión parlamentaria al mismo tiempo. Dentro de esos contratos se pueden relacionar los siguientes:

- Número 224 del 26 de agosto de 1998 con Celumóvil, por valor de $19.569.660 para la adquisición de 149 equipos marca Nokia.

- El del 7 de septiembre por valor de $50.000.000, suscrito con CAMPY GALEANO Y CIA. LTDA. para el suministro de combustible para el parque automotor de la Corporación.

- El 236 suscrito con Samuel Calero Cabal, fotógrafo para la Oficina de Información y Prensa por $2.000.000.

- El 297 con Patricia Laverde Abella como Asesora de Información y Prensa por $18.000.000.

- El suscrito con otro Asesor de la citada Oficina de Información y Prensa por $18.000.000 del 1º. de septiembre de 1998, y otro mas con Henry Iván Matallana por $8.416.667.

- Contrato de Relacionista Público de la Oficina de Protocolo por $13.000.000 del 14 de septiembre de 1999 con Amparo Lozano Osorio.

- El suscrito con Víctor Hugo Ramírez Medina, Asistente de Periodismo de la Oficina de Información y Prensa por $3.250.000.

- El celebrado con la firma CIMTEC el 2 de octubre de 1998 para el mantenimiento de equipo de sonido de los Salones Elíptico, Boyacá y Comisiones, por valor de $64.000.000.

- El celebrado el 31 de diciembre de 1998 por valor de $80.000.000 para el mantenimiento y repuestos del parque automotor.

- El del 30 de octubre de 1998 suscrito con Diplogrados Borondy Restrepo y Cía Ltda. para el suministro de pergaminos por valor de $50.561.010.

10. El contrato 642 del 21 de diciembre de 1998 suscrito con la firma Asesorías Integrales Siglo XXI Ltda., cuyo representante legal es el Señor Ramiro Parra, no presenta propuesta. Además, el certificado de existencia y representación de esa firma no se hallaba renovado ni vigente. El señor Parra recibió el cheque del anticipo en enero del 98 y lo devolvió el 26 de mayo de 1999 a pagaduría. En la oficina del Señor Parra en Ibagué, atiende al público el parlamentario demandado.

11. Los gastos de publicidad e impresos no se redujeron, como lo imponía la ley de austeridad en el gasto público, sino que se incrementaron. Por ejemplo, en el servicio de fotocopias se pagó la unidad a precios mas altos que los del mercado y se celebraron los contratos números: 395 por $87.000.000; 434 por $70.440.000; 458 por $80.940.000; 761 por $89.000.000, para un total de $327.380.000, es decir mas de $1.000.000 por día hábil. En publicidad e impresos innecesarios se pueden relacionar los siguientes contratos:

Número	Valor	Número	Valor	Número	Valor
394	$ 30.000.000	767	$ 9.000.000	937	$ 435.078.428
381	9.152.000	768	9.000.000	446	71.000.000
382	17.296.000	939	7.970.000	756	90.000.000
402	21.000.000	940	8.586.000	757	90.000.000
643	18.000.000	941	9.343.200	758	90.000.000
517	36.000.000	959	83.832.000	759	90.000.000
634	18.000.000	961	14.572.200	967	90.000.000
688	24.030.000	966	100.000.000	969	90.000.000
766	10.000.000	968	69.120.000	627	39.950.000
774	7.560.000	970	60.000.000	628	18.000.000

Otras publicaciones innecesarias son las de los contratos 381, 382, 402, 643, 688, 766, 774, 939, 940, 941, 959, 961, 966, 968, 1012, 494, 767 y 768 por un total de $442.432.000.

12. Gastos de protocolo desbordados, compras innecesarias, arreglos de oficinas y edificaciones, renovación de muebles, adquisición de alfombras, viajes al interior y al exterior excesivos, equipos de celulares y de oficina, publicaciones, servicios personales, impresos y papelería, elementos de aseo, adecuaciones locativas, aseo y mantenimiento, comidas por valores excesivos fueron algunas de las tantas autorizaciones de la Mesa y de los contratos suscritos por el Doctor Martínez, así como la suscripción a periódicos y revistas, empastes, combustible, desplazamiento, condecoraciones, gastos suntuarios destinados al ornato y embellecimiento, prohibido por la ley sobre austeridad del gasto.

13. Con la nómina paralela y la contratación irregular se ha lesionado de manera grave e irreparable la moralidad pública, generando un innegable y millonario detrimento patrimonial de recursos públicos.

14. Con orden de compra número 423 por $1.981.080 y orden de pago 3589 se adquirieron dos juegos de cubiertos de 84 piezas de plata y bordes de oro de 24 quilates, 36 copas de vino, brandy, vasos cortos lisos en cristal de bohemia, una jarra lisa y una hielera en el mismo material.

15. Mediante contrato 647 se compraron 161 banderas a precios muy altos. Muchas de éstas fueron devueltas por los representantes por inconvenientes, innecesarias y de mala calidad.

16. El Doctor Martínez Rosales, como Presidente de la Cámara de Representantes, ordenó publicaciones innecesarias de diversos libros, entre otros, el titulado 'Audiencias públicas para el estudio de la Reforma Política. Memorias', que contiene las actas de las audiencias o reuniones que aquel organizó en distintas ciudades del país para explicar el proyecto de acto legislativo número 88 de la Cámara y 18 del Senado. De ese libro se imprimieron 10.000 ejemplares y como finalmente ese proyecto fue negado, perdió utilidad y ni siquiera fue distribuido. En las solapas del mismo se difundía una extensa y completa hoja de vida del Doctor Martínez acompañado de su fotografía a todo color.

17. (En la demanda aparece como 15). Así mismo se imprimieron 4000 ejemplares del libro 'Mujer …' con iguales solapas, generando un sobrecosto al erario público para su promoción personal.

18. (En la demanda aparece como 16). El 19 de julio de 1999 entre las 8 y las 9 de la noche, horario triple A, se transmitió en vivo y en directo, a través de Señal Colombia de Inravisión, el denominado 'Homenaje Nacional' que se rindió al doctor Martínez en el Salón Rojo del Hotel Tequendama. Esa transmisión se hizo por solicitud, mandato y exigencia del parlamentario demandado y para su propio provecho personal.

19. (En la demanda aparece como 17). La feria de condecoraciones y el derroche de recursos en su adquisición durante la Presidencia del Doctor Martínez, principalmente en la imposición de la 'Orden de la Democracia', fue otro de los detrimentos en el manejo de los recursos públicos. Algunos de los contratos suscritos con tal propósito fueron el 397 por $87.675.700; 829 por $49.944.940; 562 por $59.490; 964 por $39.985.200; 443 por $50.561.010, para un total de $287.657.470.

20. (En la demanda aparece como 19). Los contratos materia de la contratación irregular fueron remitidos por el Gobierno Nacional en parte del Fondo Interministerial que suponían una inexistente urgencia manifiesta y el trámite del Presidente de la Cámara para su solicitud y otorgamiento.

De otra parte, el demandante sustenta las causales de pérdida de investidura que atribuye al congresista demandado con apoyo en los argumentos que se pueden resumir así:

1º. Indebida destinación de dineros públicos.-

Para sustentar ese cargo acude a los cuestionamientos expuestos en los hechos de la demanda respecto de la contratación adelantada por la Cámara de Representantes durante el periodo en que el Doctor Emilio Martínez Rosales ejerció la Presidencia. Señala que por expreso mandato del artículo 2º., literal b), de la Ley 80 de 1993, los contratos de la Cámara de Representantes están sometidos a ese Estatuto de Contratación Administrativa y, por tanto, le son aplicables las normas relativas al manejo de recursos públicos y a los fines de la contratación pública. Se pregunta si el cabal cumplimiento de la función legislativa exigía la numerosísima contratación relacionada anteriormente, o si, por el contrario, la labor de contratación y el ingente cúmulo de recursos y su manejo se transformaron en la actividad central de la Cámara.

Aduce que por disposición de la Ley 80 de 1993, el ejercicio de la función contractual implica la observancia de unos deberes que, de haberse respetado con mediana prudencia y diligencia, en modo alguno hubiera llegado a los aberrantes extremos señalados en el capítulo de los hechos. Así, afirma que el fraccionamiento de contratos expresado en la reiteración y proliferación de objetos contractuales idénticos, para las mismas necesidades o afines, permiten deducir que se celebraron de manera múltiple para efectos de quebrantar el principio de transparencia, excluyendo la invitación abierta e impidiendo la licitación y el concurso público, como ocurre con mas de mil contratos de nómina paralela o de prestación de servicios personales indirectos. Agrega que no hubo estudio previo de necesidades del Congreso, situación que fue aprovechada por el congresista demandado.

En su sentir, se faltó a la austeridad impuesto por el Decreto 1737 de 1998, según el cual no se pueden celebrar contratos cuando el objeto sea la realización de trabajos sobre bienes inmuebles que impliquen obras o mejoras no solo suntuarias o útiles, como el embellecimiento, la ornamentación o la instalación de acabados estéticos, sino únicamente para efectos de mejoras necesarias para mantener la estructura de esos inmuebles. Se ignoró la crítica situación del tesoro público mediante la adquisición y contratación de bienes innecesarios o suntuarios y, aún, en asuntos expresamente prohibidos por la ley, desconociendo el principio de eficacia, razonabilidad y gasto público, agravado por la presencia de una abultada nómina paralela, especialmente entre marzo y julio de 1999. Se incrementaron los gastos de publicidad contrariando el artículo 6º. de la citada ley, sin contar los 10.000 ejemplares sobre la Reforma Política que no fue aprobada y el libro no distribuido. Reitera lo expresado en relación con las condecoraciones, pergaminos y medallería, la compra de cubiertos en plata y oro y la cristalería, la de las banderas, los contratos de mantenimiento de los equipos y los gastos comunes del Congreso.

Para concluir señala que la causal de indebida destinación de dineros públicos se configura como consecuencia de la conducta de quien administra el erario y como consecuencia de la indebida celebración de contratos.

2º. Tráfico de influencias.-

Como fundamento de esta causal aduce que no obstante los reparos que se puedan hacer para sustentar la causal de desinvestidura por indebida destinación de dineros públicos en razón del contrato de prestación de servicios gerenciales celebrado con el Señor Luis Carlos Saavedra, el congresista Martínez Rosales también incurrió en un palmario y grosero tráfico de influencias al obtener la aprobación de la Mesa Directiva para vincularlo.

Reitera que en la lista para la Cámara de Representantes encabezada por Emilio Martínez Rosales, planilla E-6 de la Registraduría Nacional del Estado Civil, aparecen inscritos Ancizar Carrillo y Luis Carlos Saavedra Manrique, como segundo y tercer renglón, en su orden. Señala que la influencia que se deriva del vínculo político y de la aspiración se lo imprime la vocación sucesoral o de reemplazo ante la posibilidad de que los renglones siguientes al primero puedan reemplazarlo en sus faltas absolutas o temporales, y, en este caso concreto, a falta del segundo renglón, Luis Carlos Saavedra pudiera reemplazar a Emilio Martínez en el Congreso de la República. Considera demostrado el tráfico de influencias con el hecho de que una vez concluida la Presidencia del citado congresista, fue reemplazado por su contratista y asesor.

LA CONTESTACION DE LAS DEMANDAS

Mediante sendos escritos, el apoderado del Representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales contestó las solicitudes de pérdida de investidura formuladas en los procesos acumulados. Se refirió a los hechos expuestos en cada una de ellas, se opuso a la práctica de algunas de las pruebas relacionadas por los demandantes y solicitó la prácticas de otras. Considera que se deben despachar en forma desfavorable las peticiones, pues la conducta de su poderdante se ajusta a las normas cuyo desconocimiento tratan de endilgarle. Al efecto, expone los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera:

A. EXPEDIENTE 10529.-

1º. Deben despacharse desfavorablemente las censuras a que aluden los hechos cuarto a sexto de la solicitud del demandante Emilio Sánchez Alsina y segunda de su corrección. La vaguedad y el carácter genérico de los cargos propuestos imposibilitan el derecho de defensa. No se señaló en qué contratos se comprometieron o dispusieron de elevadas cifras de dineros públicos, en qué consistió la actuación manifiestamente irregular, negligente, irracional y desmesurada, en qué contratos hubo sobrecostos, ni cuando y cómo se produjo el fraccionamiento de contratos.

2º. El hecho séptimo se contrae al supuesto desconocimiento del inciso primero del artículo 2º. del Decreto 212 de 1999 que consagra que la utilización de la Imprenta Nacional para la impresión de informes, folletos o textos institucionales debe hacerse "con observancia del orden y prioridades establecidos en normas y directivas presidenciales". Durante la gestión presidencial del Doctor Martínez Rosales, tal como se comprueba con la certificación de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República del 5 de julio de 2000, no se expidió norma o directiva presidencial alguna que consagrara un orden y unas prioridades en la utilización de la Imprenta Nacional. Durante dicho periodo ni a la Secretaría General de la Cámara de Representantes ni a la Dirección Administrativa de esa Corporación, llegó directiva presidencial alguna sobre el particular.

3º. El demandante no precisó en qué actuaciones contractuales o contratos se produjo desconocimiento del artículo 20 del Decreto 1737 de 1998 (equivocadamente se citó el 2209), lo cual imposibilita el derecho de defensa. Además, durante el ejercicio presidencial del Representante a la Cámara Martínez Rosales no se produjo trámite de licitación, contratación directa o celebración de contrato alguno que tuviera como objeto cualquier trabajo sobre inmuebles que implicara mejora útil o suntuaria, tales como el embellecimiento, ornamentación o instalación y adecuación de acabados estéticos sobre los mismos. Así lo demuestra la certificación expedida por el Director Administrativo de la Cámara de Representantes el 4 de julio de 2000 que se acompaña al expediente y que da cuenta sobre la existencia del contrato del 4 de julio de 1999, adicional al número 124 del 8 de junio de 1998 que tenía por objeto el mantenimiento de las instalaciones de la Cámara de Representantes en el Edificio Nuevo del Congreso y en la Biblioteca del Congreso, contrato que, dado su objeto, sí constituye una mejora necesaria para mantener la estructura física de esos inmuebles y está permitido en el artículo 20 del Decreto 1737 de 1998.

4º. En relación con el desconocimiento del artículo 390 de la Ley 5ª. de 1992, que establece que los servicios administrativos comunes al Senado de la República y a la Cámara de Representantes deben ser contratados de manera conjunta por dichas Cámaras, es preciso tener en cuenta lo siguiente:

El artículo 91 de la Ley 38 de 1989 consagra que la facultad de ordenar gastos en el Congreso Nacional la ejercerán por separado las Mesas Directivas de cada Cámara. Ese artículo fue subrogado por el artículo 51 de la Ley 179 de 1994 que estatuyó que los órganos que son una sección en el Presupuesto General de la Nación gozan de autonomía presupuestal que consiste en tener capacidad de contratar y de ordenar el gasto, facultades que están en cabeza del jefe de cada órgano y, en lo tocante a la sección correspondiente a la Rama Legislativa, se ejercen en la forma antes indicada y de manera independiente por el Senado y la Cámara de Representantes.

El artículo 64 de la mencionada ley consagró que, además de las reglas constitucionales, esa ley y su reglamento, son las únicas que pueden "regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del Presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social. En consecuencia todos los aspectos atinentes a éstas áreas en otras legislaciones quedan derogadas …".

La Ley 80 de 1993 señala que son entidades estatales el Senado de la República y la Cámara de Representantes, y que sus Presidentes, entre otros, tienen competencia para celebrar contratos -artículo 11, ordinal 3º., literal a)-.

5º. De las normas enunciadas de la Ley 179 de 1994 emerge con claridad que su artículo 51 es incompatible con el 390 de la Ley 5ª. de 1992, pues mientras aquel concede autonomía presupuestal a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para contratar en forma separada e independiente, éste establece una contratación conjunta respecto de determinados servicios administrativos comunes. Además, el artículo 64 de la Ley 179 derogó expresamente las legislaciones referentes a todos los aspectos en materia de capacidad de contratación y de definición del gasto público y, por tanto, permite entender derogado el citado artículo 390.

6º. Es así como los servicios administrativos a que se refiere ese artículo 390 han venido siendo contratados en forma separada por los Presidentes de una y otra Cámara. Tal es el caso de los contratos celebrados por el Senado de la República, distinguidos con los números 090, 097, 154 y 155 de 1994; DJ027, 02.133-1 y 02-233-0-97 de 1997 y 02-138-99, referidos a servicios administrativos comunes. Lo anterior pone en evidencia que a los Presidentes del Senado y de la Cámara les asiste el convencimiento de su competencia para contratar, elemento subjetivo que descarta la existencia de dolo o culpa en sus actuaciones y que impide que se le endilgue al Representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales responsabilidad alguna a este respecto.

7º. Cabe señalar que, en virtud de acto administrativo del 19 de agosto de 1998, el Doctor Martínez Rosales, como Presidente de la Cámara, delegó todo lo relacionado con la etapa precontractual en la Doctora Gloria Consuelo Rodríguez M., Directora Administrativa de esa Corporación. Esa delegación se hizo con fundamento en los artículos 12 de la Ley 80 de 1993 y 51 de la Ley 179 de 1994 que autorizan al Jefe de cada órgano que sea Sección del Presupuesto General de la Nación para delegar funciones en materia contractual y de ordenación del gasto en funcionarios del nivel directivo. Ese oficio (del cual se transcriben algunos apartes) constituye un acto administrativo, pues contiene una declaración unilateral de voluntad emanada de una autoridad pública en ejercicio de funciones administrativas, capaz de producir efectos jurídicos y, además, es sinónimo de transparencia y responsabilidad en el manejo de la contratación.

EXPEDIENTE No. AC-10968.-

El apoderado del demandado se refiere a todos y cada uno de los hechos propuestos por el actor. Niega rotundamente los cargos de "millonaria contratación irregular" y la creación de una "numerosísima nómina paralela". Señala que la contratación celebrada por su representado como Presidente de la Cámara de Representantes se ciñó a las prescripciones de la Ley 80 de 1993, del Decreto 111 de 1996 y de los postulados que rigen la función administrativa. Responde los hechos que expone el demandante en orden a controvertir esa contratación, con los argumentos que se pueden resumir de la siguiente manera:

1.- Respecto del hecho cuarto.- El contrato de prestación de servicios gerenciales número 173 del 19 de agosto de 1998 celebrado entre el Doctor Emilio Martínez como Presidente de la Cámara de Representantes y el Doctor Luis Carlos Saavedra Manrique se ajustó a las previsiones que en materia de contratación directa establecen la Ley 80 de 1993 y, particularmente, el parágrafo del artículo 3º. del Decreto 855 de 1994. En efecto, previa su celebración se publicó un aviso de la Secretaria Privada de la Cámara de Representantes por el término de dos días -entre el 6 y el 8 de agosto de 1998- en un lugar público y visible de la Cámara de Representantes, formulando invitación pública a todas las personas naturales a presentar ofertas; se describió el objeto, duración del contrato, valor y forma de pago.

Cabe señalar que el contrato de asesoría gerencial se refiere a funciones de dirección, manejo o de confianza, es decir que se trata de un contrato intuitu personae que se celebra teniendo en cuenta las calidades personales de contratista y, fundamentalmente, el grado de máxima confianza que debe prestarse a quien reclama la asesoría. Dadas esas características, el artículo 3º. del decreto 855 de 1994 autoriza la celebración directa de ese contrato, sin necesidad de solicitar ofertas. No obstante, en aras de garantizar la transparencia, el demandado acudió al mecanismo de la invitación pública en la forma antes señalada. No se formuló propuesta alguna distinta a la del Doctor Saavedra Manrique y, por tanto, no existe espacio para pensar en un supuesto favorecimiento en detrimento del principio contractual de la selección objetiva.

El hecho de que el Doctor Saavedra Manrique hubiera integrado la lista a la Cámara de Representantes encabezada por el Doctor Martínez Rosales en las elecciones de 1997, lo que pone en evidencia es el conocimiento que tenía de él y el grado de confianza que le garantizaba en el cumplimiento de los servicios profesionales asignados.

2.- Sobre el hecho quinto.- Es cierto que la Procuraduría General de la Nación y la Contraloría General de la República adelantan investigaciones de carácter disciplinario y fiscal, en su orden. Pero en ellas no se ha formulado auto de cargos ni apertura de investigación fiscal. Mientras la investigación disciplinaria no concluya en un auto de cargos está fundamentada en la existencia de dudas sobre la falta o faltas y su autoría, conforme se deduce del artículo 147 de la Ley 200 de 1995, norma encaminada a salvaguardar el principio de la presunción de inocencia que consagra el artículo 29 de la Carta Política como componente del derecho de defensa y del debido proceso. Ahora, la afirmación en el sentido de que el Contralor General de la República denunció la selección indebida de contratistas, contrataciones con empresas de fachada, contratos y gastos innecesarios, así como nómina paralela, es temeraria e infundada.

3.- En cuanto al hecho séptimo.- Celebración de contratos de servicios administrativos comunes del Congreso que debieron ser contratados conjuntamente. Esta censura está desprovista de fundamento. Ninguno de los contratos que cita el demandante está referido a los servicios o instalaciones del Senado de la República, como se deduce del objeto de los mismos.

Siete de esos contratos no se refieren a los servicios administrativos comunes que invoca el actor y que señala el artículo 390 de la Ley 5ª. de 1992. Además, ese precepto fue derogado por los artículos 51 y 64 de la Ley 179 de 1994, que permiten al Presidente de la Cámara de Representantes contratar en forma autónoma, esto es separada e independientemente. Son los siguientes:

No.	Fecha	Valor	Objeto
760	21-05-1998	$ 44.790.000	Suministro papel higiénico en rollo yumbo roll blanco, toallas de manos y jabón
1071	20-09-1999	85.000.000	Suministro de papel higiénico, toallas y jabón para baños de la Cámara. (Este contrato no fue celebrado por el Doctor Martínez Rosales sino por su sucesor en la Presidencia.
764	21-05-1999	29.883.000	Adquisición de accesorios para teléfonos celulares
880	11-06-1999	67.000.000	Mantenimiento de equipos telefónicos, conmutadores y demás líneas telefónicas de la Cámara de Representantes
881	11-06-1999	66.000.000	Mantenimiento de equipos se sonido del Salón Elíptico, Salón Boyacá, de las Comisiones y demás instalaciones de la Cámara
441	20-10-1998	76.400.000	Suministro de bebidas, café express, granulados, bebidas frías y calientes
1010	09-07-1999	89.900.000	Diagnóstico y actualización de 250 computadores e impresoras de la Corporación con el fin de solucionar el cambio de milenio. Se celebró en obedecimiento a un programa del Ministerio de Comunicaciones.

Los dos contratos restantes, los números 893 del 18 de junio de 1999 por $15.086.078 tiene como objeto el mantenimiento correctivo y preventivo de dos ascensores marca Otis del Edificio Nuevo del Congreso, costado Sur, que corresponde a la Cámara; y el 957 del 17 de julio de 1999, por valor de $10.000.000, tiene por objeto la fumigación de las instalaciones de la Cámara. Estos contratos si están referidos a los servicios administrativos comunes, como son los de mantenimiento y administración del Edificio de que habla el artículo 390 de la Ley 5ª. de 1992. Pero como ya se anotó, este precepto está derogado y, además, está referido a áreas que desde el punto material o locativo ocupa la Cámara de Representantes.

4.- Respecto del hecho octavo.- Los contratos números 439 del 2 de octubre de 1998 por valor de $64.000.000 y 880 del 11 de junio de 1999, por valor de $67.000.000, celebrados con la Compañía Manufacturera de Telecomunicaciones y Electrónica Colombiana CIMTEC LTDA., si bien tuvieron el mismo objeto -mantenimiento de equipos telefónicos y conmutadores y demás líneas telefónicas de la Cámara de Representantes- y el mismo tiempo de duración, debe tenerse en cuenta que el último de ellos fue celebrado ante el planteamiento de la necesidad y el requerimiento que hizo el Jefe de la División de Servicios ante la Directora Administrativa de la Cámara. Igual situación se dio entre los contratos 440 de 2 de octubre de 1998 por valor de $64.000.000 y 881 del 11 de junio de 1999, por valor de $66.000.000, relativos al mantenimiento de los equipos de sonido del Salón Elíptico, Salón Boyacá y demás instalaciones de la Cámara de Representantes.

Según certificación del 4 de julio de 2000 del Director Administrativo de la citada Corporación, durante el periodo presidencial del Representante Martínez Rosales no se celebró contrato alguno con la Empresa Teletécnicas.

Se debe resaltar que en esos contratos hubo presentación de propuestas u ofertas, evaluación de las mismas por el Comité Evaluador, y recomendación de la más favorable a cargo de la Directora Administrativa de la Cámara de Representantes.

Los contratos de prestación de servicios suscritos con CARLOS ADOLFO OSMAR OROZCO y NAIME RODRIGUEZ DE PEDRAZA se celebraron previo planteamiento de su necesidad y recomendación de la Directora Administrativa de la Cámara. Se cumplieron debidamente.

Resulta pertinente advertir que mediante acto administrativo del 19 de agosto de 1998, el Doctor Martínez Rosales, en su calidad de Presidente de la Cámara de Representantes, delegó en la Directora Administrativa de la Corporación, Doctora Gloria Consuelo Rodríguez M., todo lo relacionado con la etapa precontractual, delegación que hizo con fundamento en los artículos 12 de la Ley 80 de 1993 y 51 de la Ley 179 de 1994, normas que autorizan al jefe de cada órgano que sea sección del Presupuesto General de la Nación para delegar funciones en materia contractual y de ordenación del gasto en funcionario del nivel directivo, calidad que tiene la Directora Administrativa según el artículo 7º. de la Resolución MD-0975 del 28 de junio de 1995 -Estatuto de Personal de la Cámara de Representantes-.

5.- En cuanto al hecho noveno.- Sobre los contratos a que se contrae este hecho y cargo, cabe observar:

- El contrato 224 del 26 de agosto de 1998, para la adquisición de teléfonos celulares Nokia, tiene sustento en el artículo 7º. del Decreto 2209 de 1998 que lo permite para los Representantes a la Cámara.

- Los contratos 340 del 7 de septiembre de 1998, para suministro de combustible para el parque automotor de la Corporación, y 442 del 6 de octubre del mismo año, para mantenimiento y repuestos de ese parque automotor, tienen sustento en el artículo 8º. del Decreto 2209 de 1998 que permite la asignación de vehículos a los Representantes a la Cámara.

- El contrato 443 del 6 de octubre de 1998, para el suministro de pergaminos, tiene sustento y justificación en el artículo 41, numeral 9, de la Ley 5ª. de 1992 que señala como función de la Mesa Directiva la de expedir mociones de duelo y de reconocimiento, cuando sean conducentes.

- Los contratos de prestación de servicios profesionales o personales números 236 del 28 de agosto de 1998 celebrado con Samuel Calero Cabal, 297 del 1º. de septiembre de ese año, celebrado con Patricia Laverde Abella, 363 del 9 de septiembre de 1998 celebrado con Henry Iván Matallana, 373 del 14 de septiembre de 1999 celebrado con Amparo Lozano Osorio, obedecieron a las necesidades planteadas por las Oficinas de Información de Prensa y Protocolo a la Directora Administrativa de la Cámara de Representantes ante la carencia de personal de planta. Esos contratos fueron ejecutados y pagados.

6.- Respecto del hecho décimo.- En cuanto al contrato número 642 del 21 de diciembre de 1991 debe señalarse que la Directora Administrativa de la Cámara de Representantes escogió la propuesta de la Empresa Asesorías Integrales Siglo XXI como la mejor de las presentadas. Ese contrato se dio por terminado por mutuo acuerdo entre las partes y el representante legal de la misma hizo devolución del cheque correspondiente al anticipo. Para desvirtuar la afirmación del demandante en el sentido de que el Doctor Martínez Rosales atiende en la oficina del representante legal de la citada Empresa, se acompaña prueba que demuestra que éste tiene arrendada la oficina 401 del Edificio del Banco de Colombia de Ibagué.

7.- En relación con el hecho undécimo.- Plantea el demandante que en lugar de reducirse el rubro presupuestal para publicidad en la forma exigida en los artículos 6º. del Decreto 1737 de 1998 y 3º. del Decreto 2209 del mismo año que lo subrogó, se incrementaron excesivamente en los contratos que relaciona y que los precios son los mas caros del mercado. En primer lugar, no puede confundirse la publicidad con la publicación pues tienen diferente definición en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua y son objeto de distinta regulación en los citados Decretos. Sentado lo anterior, se tiene que los contratos 395, 434, 458 y 761 de fotocopiado, no son de publicidad y no existe elemento de juicio para considerar que los precios de ese servicio son los mas caros del mercado.

Los demás contratos que se mencionan por el demandante no son de publicidad, como pasa a verse:

No.	FECHA	CONTRATISTA	OBJETO
394	21-09-1998	Fernando Lozano	Prestación de servicios personales
394	11-03-1999	José Vicente Franco	Prestación de servicios personales
381	01-03-1999	Publicación de la Obra 'Las Lágrimas del Camaleón
382	01-03-1999	Publicación de la obra 'Derechos Nacionales e Internacionales'
402	18-03-1999	Suministro de 168 suscripciones de la Revista News Week
643	22-12-1998	Compra de ejemplares de la Revista 'El Congreso Hoy'
517	20-11-1998	Compra de Ejemplares de la Revista 'El Congreso Hoy'
634	16-04-1999	Publicación de 1000 ejemplares del libro de Hugo Escobar Sierra 'La Cátedra Política
688	26-04-1999	Impresión de 1000 ejemplares de 'Audiencias Públicas'
776	21-05-1999	Impresión de papelería y tarjetas formatos de la Cámara. Publicación
774	04-06-1999	Impresión de 3000 ejemplares del libro 'Anteproyecto Constitucional Federal para Colombia. Publicación
767	04-06-1999	Germán Medina O.	Prestación de Servicios Personales
768	04-06-1999	Diego Cordoves	Prestación de Servicios Personales
939	01-07-1999	Impresión de 500 ejemplares del libro 'Bases Técnicas para la Reforma - Fondo Previsión Social del Congreso'
940	01-07-1999	Impresión de 3000 del libro 'No volverá a morir' - Memorias de Betty Camacho
941	01-07-1999	Impresión de 1000 ejemplares del libro 'Narrativa Marroquí Contem-poránea'
959	16-07-1999	Suministro Edición Textos Jurídicos y Universitarios Editextos Ju Ltda.
961	19-07-1999	Impresión de 1000 ejemplares del libro 'Justicia Constitucional'
966	19-07-1999	Impresión del libro 'La Democracia un Compromiso de todos'
968	19-07-1999	Impresión 3000 ejemplares del libro 'Monografías de los pueblos de Boyacá'
970	19-07-1999	Edición y Publicación de 1000 ejemplares de un libro que incluye los Decretos Leyes expedidos por el Gobierno Nacional entre los años 1991 - 1999
937	01-07-1999	Producción y emisión audiovisual del programa La Cámara de Repre-sentantes
446	08-10-1998	Dirección, producción y realización del programa de la Cámara de Repre-sentantes
756	21-05-1999	Dirección, Producción y realización del programa La Cámara de Repre-sentantes en el Canal Telecaribe
757	21-05-1999	Dirección, Producción y realización del programa La Cámara de Repre-sentantes en el Canal Regional
758	21-05-1999	Dirección, Producción y realización del programa La Cámara de Repre-sentantes en el Canal Regional Telepacífico
759	21-05-1999	Dirección, Producción y realización del programa La Cámara de Repre-sentantes en el Canal Regional Teleoriente
967	19-07-1999	Dirección, Producción y realización del programa La Cámara de Repre-sentantes en el Canal Teleantioquia
969	19-07-1999	Dirección, Producción y realización del programa La Cámara de Repre-sentantes en el Canal Teveandina
627	03-12-1998	Compra de 82 fax para la Corpo-ración
628	11-12-1998	Compra de computadoras, impreso-ras y programas Office.

Cabe señalar que en el Presupuesto de la Cámara de Representantes no existe rubro o apropiación de publicidad sino de impresos y publicaciones, al cual se imputaron los contratos de publicación antes relacionados. Los contratos de publicación fueron celebrados a través de la Imprenta Nacional.

8.- Los hechos duodécimo y décimo tercero no están referidos a contrato alguno. Sin embargo, debe precisarse que todos los contratos de prestación de servicios personales y profesionales obedecieron a requerimientos y planteamientos de necesidades cursadas ante la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes por las diferentes dependencias.

9.- Sobre el hecho décimo cuarto.- Respecto de la orden de compra 423 por valor de $1.981.080 no existe prohibición alguna en los Decretos 1737 y 2209 de 1998 ni en el Decreto 212 de 1999. Y si bien fue autorizada por la Mesa Directiva, lo cierto es que fue celebrada por la Directora Administrativa con fundamento en la delegación que el Presidente de la Cámara de Representantes, Doctor Rodrigo Rivera, le confirió mediante Resolución P-1276 del 23 de agosto de 1995 para contratar en suma igual o inferior a treinta salarios mínimos.

10. En cuanto al hecho décimo quinto.- El contrato 647 tiene como objeto la adquisición de 322 banderas y no 161 como lo señala el demandante. El cuestionamiento respecto a que los precios son muy altos, el contrato es inconveniente e innecesario, y la mala calidad de las banderas, está desprovisto de fundamento y resulta temerario. No se señala norma alguna que pueda contrariar ese contrato.

11. Al hecho décimo sexto.- El libro 'Audiencias Públicas para el estudio de la Reforma Política - Memorias' fue publicado cuando la reforma política estaba en curso en el Congreso, tal como se acredita con las certificaciones del Secretario General de la Cámara de Representantes y del Secretario de la Comisión Primera del Senado de la República. Tenía por objeto su difusión, la que en términos del artículo 41 de la Carta Política constituye un deber de los órganos del Estado. El hecho de que en la solapa de la portada y contraportada aparezca la fotografía y la hoja de vida del demandado no generó costo adicional, como se acredita con la cotización número 75448 del 23 de abril de 1999 elaborada por el Subgerente Comercial de la Imprenta Nacional.

12. Sobre el hecho décimo séptimo (se cita como el 15).- No se precisa en qué consistió el sobrecosto en la publicación del libro 'Derechos Nacionales e Internacionales de las Mujeres Colombianas", ni se invoca norma alguna que se haya contrariado con esta publicación. De la cotización número 75058 del 24 de febrero de 1999, elaborada por el Subgerente Comercial de la Imprenta Nacional, no se desprende que la solapa de su portada y contraportada hubiese generado un costo adicional.

13. En relación con el hecho décimo octavo (se cita como 16).- El Homenaje Nacional ofrecido al Doctor Martínez Rosales por su desempeño como Presidente de la Cámara de Representantes fue autorizado por la Plenaria de esa Corporación para que pudiera utilizar el Canal Señal Colombia de Inravisión el 19 de julio de 1999, tal como consta en la proposición 614 del 16 de junio del mismo año. Como se demuestra con los recibos de caja expedidos por el Hotel Tequendama que se acompañan, los gastos ocasionados por dicho homenaje fueron cancelados por Amparo Lozano.

14. Al hecho décimo noveno (se cita como 17).- De conformidad con el artículo 41, numeral 9, de la Ley 5ª. de 1992, es atribución de la Mesa Directiva hacer reconocimientos. En desarrollo de esa atribución la Mesa Directiva, mediante Resoluciones 216 de 1980 y 1190 de 1996, reglamentó la condecoración "Orden de la Democracia". La última de las Resoluciones citadas faculta a los miembros de la Mesa Directiva para otorgar esa condecoración. Por tanto, resulta temerario que se endilgue exclusivamente al demandado el otorgamiento de las condecoraciones. Las normas antes citadas sirven de sustento y constituyen la razón de ser de los contratos invocados por el demandante.

De otra parte, el apoderado del Doctor Martínez Rosales plantea la inexistencia de las causales de pérdida de investidura invocadas y la sustenta, en resumen, con los siguientes argumentos:

Respecto de la causal de indebida destinación de dineros públicos.-

1º. Frente a la contratación celebrada por el Doctor Emilio Martínez Rosales en su condición de Presidente de la Cámara en el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1998 y el 19 de julio de 1999, se deben deslindar las responsabilidades entre él y la Directora Administrativa de esa Corporación, Doctor Gloria Consuelo Rodríguez, en razón de la delegación que aquel le hizo en el acto administrativo del 19 de agosto de 1998. De ese acto se infiere que todas las funciones inherentes a la etapa precontractual eran de competencia de la mencionada funcionaria, vale decir, el recibo de los requerimientos y planteamientos de necesidades de las distintas dependencias de la Cámara, el estudio de las mismas para ser puestas a consideración de la Mesa Directiva, el recibo y evaluación de las ofertas o propuestas con la asistencia o apoyo del Comité Técnico Evaluador, la selección de la oferta o propuesta mas favorable y recomendación de la misma al delegante. A éste competía la escogencia del contratista -ceñido a la actuación de la delegataria-, ordenar el gasto y controlar la ejecución del contrato con el apoyo de las dependencias que funcionalmente tuvieren relación y aquellas en donde hubiere de ejecutarse el contrato.

Ese deslinde de responsabilidades debe hacerse, pues, según el artículo 211 de la Constitución Política, la delegación exime de responsabilidad al delegante. De consiguiente, en todo lo concerniente a la etapa precontractual no cabe responsabilidad alguna al Representante Martínez Rosales, sino a la Directora Administrativa.

2º. No obstante, debe relievarse que durante el periodo Presidencial del Doctor Martínez Rosales no hubo reproches, quejas, rumores que pusieran en tela de juicio o arrojaran la mas mínima duda o sospecha sobre el cumplimiento de las funciones delegadas. La forma intachable como operó la delegación permitían el convencimiento de que la actuación de la delegataria estaba ceñida a las normas y principios que regulan la contratación y la función administrativa.

3º. El análisis realizado frente a los hechos y cargos de la solicitud, así como los elementos probatorios que se aportan con la contestación de la demanda demuestran que el Doctor Martínez Rosales como Presidente de la Cámara de Representantes no traicionó, cambió ni distorsionó los fines y cometidos del Estado para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, tampoco aplicó esos recursos a materias expresamente prohibidas, innecesarias o injustificadas, ni pretendió obtener interés patrimonial personal o de terceros, o un beneficio no económico en su favor o en el de terceros. Prueba del rigor con el que manejó sus funciones de ordenador del gasto lo constituye la certificación expedida el 11 de abril de 2000 por el Director General del Presupuesto Nacional, según la cual a 31 de diciembre de 1998 el presupuesto de la Cámara de Representantes dejó un saldo de apropiaciones de $6.454.700.000, de los cuales $2.872.900.000 correspondían a gastos de personal. Igualmente la certificación del pasado 13 de junio, expedida por el mismo funcionario, que da cuenta que a 30 de julio de 1999 dejó un saldo de apropiaciones de $38.298.400.000, de los cuales $36.464.400.000 correspondían a gastos de personal.

En relación con la causal de pérdida de investidura por tráfico de influencias.-

El apoderado del demandado señala que el demandante deriva la configuración de esa causal del contrato de prestación de servicios gerenciales número 173 del 19 de agosto de 1998, suscrito con el Doctor Luis Carlos Saavedra Manrique, tercer renglón de la lista del Doctor Martínez Rosales para la Cámara de Representantes. En orden a demostrar que ese contrato estuvo ajustado a derecho y que, consecuencialmente, la conducta del demandado no se subsume en los elementos señalados en los literales c) y d) de la sentencia del Consejo de Estado del 30 de julio de 199

como estructurales de la citada causal de pérdida de investidura, se reiteran los argumentos expuestos al contestar el hecho cuarto, a los que se hizo referencia anteriormente.

3. AUDIENCIA PUBLICA

En la audiencia pública celebrada en cumplimiento de lo dispuesto en los artículos 10 y 11 de la Ley 144 de 1994, intervinieron, en su orden, los Señores Pablo Bustos Sánchez y Emilio Sánchez Alsina, solicitantes de la pérdida de investidura en los procesos acumulados; el Señor Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado, Doctor Rodolfo García Ordónez, y el apoderado del Representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales. Además, entregaron resumen escrito de sus respectivas intervenciones. Los argumentos por ellos expuestos se pueden resumir de la siguiente manera:

A. Del Señor Pablo Bustos Sánchez.-

El demandante del expediente AC-10.968 reiteró la solicitud de pérdida de investidura del congresista Emilio Martínez con apoyo en las causales de tráfico de influencias e indebida destinación de dineros públicos. Para ello solicitó que se tenga en cuenta el material probatorio que obra en el expediente.

B. Del Señor Emilio Sánchez Alsina.-

Manifestó que reitera todos y cada uno de los hechos consignados en la demanda. Solicita poner especial atención a las Actas 014 de 1998 y 07 del 9 de septiembre de ese año.

C. Del Procurador Séptimo Delegado ante el Consejo de Estado.-

Se refirió a los hechos de las demandas que dieron origen al proceso acumulado. Consideró que el fundamento fáctico de las peticiones se sintetiza señalando que durante el tiempo en que el imputado presidió la Cámara de Representantes se hicieron transacciones económicas en las que se omitieron los mas elementales principios de la contratación administrativa transgrediendo las exigencias de la Ley 80 de 1993 y de los Decretos 1737 y 2209 de 1998 y 212 de 1999.

Respecto de la causal de indebida destinación de dineros públicos, con apoyo en las previsiones del Código Disciplinario Unico -Ley 200 de 1995- y la sentencia 280 de 1996 de la Corte Constitucional, concluyó que en el juzgamiento de congresistas, cuando se trate del proceso de pérdida de investidura, deben aplicarse los principios rectores del Derecho Penal, así como los propios del Régimen Disciplinario, entre los cuales se destaca el principio de legalidad que puntualiza que el hecho punible debe ser típico, antijurídico y culpable, quedando proscrita toda forma de responsabilidad objetiva, que se consigna en la Ley 144 de 1994 en cuanto exige "… Invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación".

Aludió a las pruebas que obran en el proceso, en especial a los testimonios rendidos por el Señor Melchor Antonio Yepes Calanche y por la Directora Administrativa de la Cámara de Representantes entre el 18 de agosto de 1998 y el 4 de agosto de 1999, Doctora Gloria Consuelo Rodríguez Madero, y a la comunicación suscrita por el actual Secretario General de la Cámara de Representantes del 14 de agosto del año en curso.

Señaló que el denunciado tráfico de influencias por haber concedido un contrato a Luis Carlos Saavedra Manrique para asesorar a la Presidencia de la Cámara, de conformidad con el artículo 147 del Código Penal, no reúne los elementos estructurales de este tipo, pues la actuación no se desarrolló ante un tercero, no se invocó ninguna clase de influencias para conseguirlo y, además, según la certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes antes mencionada, en ese contrato se observaron los requisitos establecidos en la Ley 80 de 1993.

Planteó que cotejados los documentos y testimonios antes citados con la descripción que hace el Consejo de Estado en la sentencia del 20 de junio de 2000 -Expedientes Acumulados AC-9875 y AC-9876- sobre el contenido y alcance de la causal de indebida destinación de dineros públicos, se descarta su tipificación en relación con la mayor parte del enunciado en la medida que el representante acusado, al ejercer las competencias de que estaba revestido, cumplió, según tales probanzas, en el desarrollo de las contrataciones, con los formalismos legales exigidos.

Advirtió que dentro del grupo de contratos supuestamente irregulares precisados por los demandantes, se enunciaron algunos respecto de los cuales puede exigirse un análisis sobre la base de los anteriores presupuestos, entre ellos, los que debiéndose realizar por contratación conjunta entre la Cámara y el Senado por mandato legal, no observaron tal exigencia; los relacionados con las publicaciones 'Memorias Audiencias Públicas para el estudio de la Reforma Política' y 'Derechos Nacionales e Internacionales de las Mujeres Colombianas'; y los celebrados para llevar a cabo imposición de condecoraciones.

Considera que determinar la necesidad o conveniencia de esos contratos mas allá del cumplimiento de las exigencias legales -observadas cabalmente como quedó expuesto-, impone una operación subjetiva que, a su juicio, hace difícil un pronunciamiento que armonice con los principios rectores del ordenamiento procesal a los que debe estar sujeto el procedimiento disciplinario.

Concluyó que las situaciones analizadas no son suficientes para imponer una sanción de pérdida de investidura, pues en todos los casos se obró sometiendo las actuaciones a las exigencias legales y, en consecuencia, considera que los cargos deben desestimarse para, en su lugar, absolver al representante acusado.

D. Del Representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales.-

Manifestó que en todas las instancias de los organismos de control no pesa indicio alguno de corrupción en su actuación como Presidente de la Cámara de Representantes, ni de haberse violado las leyes de la contratación. Hizo un recuento de su gestión en la Presidencia y señaló que su legado para el futuro es su honestidad.

E. Del apoderado del congresista Emilio Martínez Rosales.-

En su intervención, en primer lugar, se refirió al proceso de pérdida de investidura de los congresistas y a la jurisprudencia de la Corte Constitucional contenida en la sentencia C-319 de 1994, de la que deduce que este proceso, al igual que el penal y el disciplinario, es de carácter punitivo o sancionatorio y, por tanto, en el mismo se deben observar todos los principios de los derechos del debido proceso y de defensa consagrados en el artículo 29 de la Constitución Política. Aludió a la acusación que debe mediar como requisito previo a la imposición de pena o sanción, señalando que en el proceso de pérdida de investidura la misma está a cargo de la Mesa Directiva a la que pertenezca el congresista, o del ciudadano que promueva la acción, evento éste en el cual, conforme al artículo 4º. de la Ley 144 de 1994, la solicitud debe invocar la causal por la que se solicita la pérdida de investidura y su debida explicación. Señaló que esa exigencia conduce a la conclusión de que la causal invocada y su explicación constituyen el tema u objeto del proceso.

Reiteró el argumento de la contestación de la demanda según el cual durante el periodo en que el Representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales ejerció la Presidencia de esa Corporación, delegó en la Directora Administrativa, Doctora Gloria Consuelo Rodríguez, todo lo relacionado con la etapa precontractual y, por tanto, por mandato del artículo 211 de la Constitución Política, la delegación exime de responsabilidad al delegante.

Analizó la actuación surtida en los procesos acumulados. Respecto del expediente AC-10529 reiteró que en la mayoría de los cargos y hechos propuestos, la censura se apoya en afirmaciones vagas o imprecisas y de carácter genérico que imposibilitan el derecho de defensa, pues no se precisa en qué contratos existieron las irregularidades alegadas.

En relación con los hechos y cargos propuestos en el expediente AC-10968, señaló que ocho de ellos igualmente descansan en afirmaciones vagas o imprecisas, abstractas y de carácter genérico que imposibilitaron el derecho de defensa, razón por la que deben despacharse desfavorablemente. Se refirió a los demás hechos y cargos expuestos por el demandante, así como a los contratos cuestionados, con argumentos similares a los consignados en el escrito de contestación de la demanda en orden a desvirtuarlos. Con fundamento en lo anterior y en las pruebas que obran en el expediente, considera demostrado que la conducta del Doctor Emilio Martínez Rosales, en el cumplimiento de sus funciones como Presidente de la Cámara de Representantes, no se subsume dentro de las causales de pérdida de investidura de indebida destinación de dineros públicos y de tráfico de influencias y, en consecuencia, se deben denegar las pretensiones de los demandantes.

4. TRASLADO DE LOS DOCUMENTOS DE LA INVESTIGACION DISCIPLINARIA DE LA PROCURADURIA GENERAL DE LA NACION.-

Con posterioridad a la realización de la audiencia pública, la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Secretaria de la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, junto con oficio número 00437 del pasado 24 de agosto, remitió fotocopia, en 55 cuadernos, del expediente 001-32817/99 que contiene investigación disciplinaria contra el Doctor Emilio Martínez Rosales por irregularidades en la contratación cuando se desempeñó como Presidente de la Cámara de Representantes.

Por lo anterior, según lo acordado en Sala Plena, mediante auto del 30 de agosto de este año, se dispuso tener como prueba esos documentos y correr traslado de los mismos a las partes, de conformidad con lo previsto en el artículo 289 del Código de Procedimiento Civil.

Dentro del término, el apoderado del demandado descorrió el traslado para referirse a esas pruebas y agregar documentos para que se tengan igualmente como tales.

La Sala, para garantizar el derecho de defensa y el de contradicción, tendrá en cuenta el escrito del apoderado y las pruebas por él allegadas.

CONSIDERACIONES

COMPETENCIA.-

La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado es competente para conocer de la solicitud de pérdida de investidura de congresistas, en virtud de lo dispuesto en los artículos 184 y 237, numeral 5, de la Constitución Política, 1º de la Ley 144 de 1997 y 37, numeral 7º, de la Ley 270 de 1996 -Estatutaria de la Administración de Justicia-.

2. CALIDAD DE CONGRESISTA DEL DEMANDADO

Según certificaciones expedidas por la Dirección Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil, el Doctor Emilio Martínez Rosales fue elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Tolima en las elecciones del 8 de marzo de 1998, para el periodo 1998 - 2002 (folios 5, cuaderno principal AC-10.529 y folio 16 del proceso AC-10.968). Y, según informes del Secretario General de la Cámara de Representantes, el Doctor Emilio Martínez Rosales se desempeñó como Presidente de esa Corporación entre el 20 de julio de 1998 y el 19 de julio de 1999 (folios 1, cuaderno 21 y 144, cuaderno 25).

3. LA PERDIDA DE INVESTIDURA.-

La pérdida de investidura es una institución consagrada definitivamente por el Constituyente de 1991 como un mecanismo del control político que constitucionalmente tienen los ciudadanos.

Esa figura fue establecida con el propósito de purificar las costumbres políticas, rescatar la dignidad e imagen del Congreso de la República y enaltecer la dignidad del Congresista.

Según el artículo 184 de la Carta Política, la acción de pérdida de investidura la puede ejercer cualquier ciudadano o la mesa directiva de la Cámara correspondiente. Y, de conformidad con el artículo 277, numerales 6 y 7, también la puede ejercer el Procurador General de la Nación directamente o por intermedio de sus delegados.

El ejercicio de la acción da lugar a un proceso jurisdiccional de responsabilidad política de carácter disciplinario que, en caso de comprobarse la ocurrencia de alguna de las causales constitucionales establecidas en los artículos 183 y 110, culmina con la sanción disciplinaria de pérdida de investidura impartida por el Consejo de Estado mediante sentencia que hace tránsito a cosa juzgada.

4. LAS CAUSALES DE PERDIDA DE INVESTIDURA INVOCADAS POR LOS SOLICITANTES.-

Los demandantes consideran que el congresista Emilio Martínez Rosales está incurso en la causal de pérdida de investidura prevista en el artículo 183, numeral 4, de la Constitución Política -indebida destinación de dineros públicos-. El demandante Bustos Sánchez invoca, además, la causal señalada en el numeral 5 ibídem -tráfico de influencias debidamente comprobado-.

La causal de indebida destinación de dineros públicos no se encuentra definida en la Constitución ni en las normas legales que regulan el ejercicio de la acción de pérdida de investidura -las leyes 5ª. de 1992 y 144 de 1994-. Ocurre, sí, que esta Sala ha precisado el sentido y alcance de esta causal en los siguientes términos:

" No obstante lo anterior, ha de tenerse en cuenta que destinación, como acción y efecto de destinar, significa ordenar, señalar, aplicar o determinar una cosa para algún fin o efecto; por consiguiente, desde el punto de vista jurídico, aquélla se torna indebida, cuando quiera que recae o se aplica a un fin o propósito distinto, o contrario al que legal o reglamentariamente se encuentra previsto o destinado un determinado bien, o cuando versa sobre algo prohibido, ilícito o injusto, o innecesario.

" Ha de precisarse, sin embargo que, en el caso de la causal cuarta del artículo 183 de la Constitución, la indebida destinación de dineros públicos no necesariamente se configura, ni mucho menos exclusivamente, porque la utilización, ordenación o aplicación de esos específicos dineros públicos por parte del congresista, se realice en forma ilícita, esto es, con transgresión de los linderos del derecho penal. En otros términos, no es de la esencia, ni tampoco el único comportamiento para la estructuración de dicha causal, que la conducta del congresista sea constitutiva o esté tipificada en la ley penal como hecho punibl.

" Entre la gama de conductas que pueden dar lugar a la causal en cuestión, si bien algunas de ellas al tiempo se encuentran definidas en la legislación penal como delitos, tales como: el peculado (por apropiación, por uso, o por aplicación oficial diferente (arts. 133, 134 y 136 del C. P.), el enriquecimiento ilícito (art. 148 del C.P.), el interés ilícito en la celebración de contratos (art. 145 del C.P.), el trámite de contratos sin observancia de los requisitos legales (art. 146 del C.P.), ellas no son las únicas a las que se refiere el numeral 4º del artículo 183 de la Constitución, por cuanto existen otras más que perfectamente pueden quedar comprendidas en esta específica causal de pérdida de investidura, en tanto consistan en la aplicación de dineros públicos a una finalidad o propósito diferente o contrario al legal o reglamentariamente preestablecido, sin que necesariamente las mismas estén tipificadas como delitos.

" Por consiguiente, el elemento tipificador de la causal de pérdida de investidura en referencia, está en el hecho de que el congresista, en su condición de servidor público, que lo es (art. 123 de la Constitución), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de las que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesa-riamente económico en su favor o de terceras personas, etc.

" En los eventos como los antes indicados, la conducta del congresista bien puede ser delictiva o no, ajustada o no a un procedimiento legal de ordenación del gasto o de contratación, pero, su finalidad es otra muy distinta a la señalada en la Constitución, la ley o los reglamentos.

" Por lo anterior, dada la posibilidad constitucional y legal de que respecto de una misma conducta de un congresista puedan concurrir, tanto la responsabilidad penal y disciplinaria, lo mismo que por la independencia y autonomía existente para su investigación, juzgamiento y penalización, en sentencia C-319 del 14 de julio de 1994, mediante la cual se declaró la inexequibilidad del parágrafo segundo del artículo 296 de la ley 5ª de 1992, que condicionaba la procedencia de la acción de pérdida de investidura de los miembros del Congreso por indebida destinación de dineros públicos o tráfico de influencias, a la existencia previa de sentencia penal condenatoria, la Corte Constitucional manifestó:

""Para la Corte, el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en la comisión de una de las conductas que el Constituyente erigió en causa de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal.

"………………………………………………………………………

"Agrégase a lo anterior que la existencia de estos dos tipos de responsabilidad separables y autónomos es, por lo demás, lo congruente con las razones que inspiraron al Constituyente para consagrar, con los propósitos que ya se mencionaron, un sistema más severo que estuviese a disposición de los ciudadanos, para sancionar los comportamientos que atenten contra la dignidad de la investidura de congresista, alejada de cualquier proceso previo de carácter penal"".

De manera que la causal de indebida destinación de dineros públicos se configura cuando el congresista destina los dineros públicos a unas finalidades y cometidos estatales distintos a los establecidos en la Constitución, en la ley o en los reglamentos, como ocurre en los siguientes casos:

a.- Cuando destina los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados;

b.- Cuando los destina a objetos, actividades o propósitos autorizados pero diferentes a los cuales esos dineros se encuentran asignados;

c.- Cuando aplica los dineros a objetos, actividades o propósitos expresamente prohibidos por la Constitución, la ley o el reglamento.

d.- Cuando esa aplicación se da para materias innecesarias o injustificadas.

f.- Cuando la destinación tiene la finalidad de obtener un incremento patrimonial personal o de terceros.

g.- Cuando la destinación tiene la finalidad de derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o en el de terceros.

" Artículo 147. Tráfico de influencias para obtener favor de servidor público. El que invocando influencias reales o simuladas reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con el fin de obtener cualquier beneficio de parte de servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer, incurrirá en prisión de cuatro (4) a seis (6) años, multa de cincuenta (50) a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e interdicción de derechos y funciones públicas por el mismo término de la pena principal".

Y a esa definición del Código Penal ha acudido la Sala para determinar los elementos que configuran el tráfico de influencias como sanción disciplinaria constitutiva de la pérdida de investidura de congresist

. Así, ha señalado los siguientes elementos:

"a.- Que se trate de persona que ostente la calidad de congresista;

b.- Que se invoque esa calidad o condición;

c.- Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la Ley 5ª. de 1992, en cuanto a las gestiones de los congresistas en favor de sus regiones;

d.- Con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer".

Ahora, la Sala, sin desconocer, de un lado, las diferencias existentes entre el delito y la falta disciplinaria y, de otro, que para decretar la pérdida de investidura por tráfico de influencias, así como por la indebida destinación de dineros públicos, según lo sostuvo la Corte Constitucional al declarar inexequible el parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5ª. de 1992, no se requiere de sentencia penal condenatori, reitera que se debe acudir para ese efecto a la regulación penal que describe el tipo de conducta constitutivo de la primera causal antes mencionada. Esto ante la carencia de norma especial que defina el tráfico de influencias en punto de la pérdida de investidura de congresistas y a la necesidad de acudir, en primer término, a la Constitución o a la ley para efectos de establecer los elementos configurativos de las distintas causales y ante la advertencia de que los hechos constitutivos de delito igualmente pueden configurar una falta disciplinaria, susceptible de sanción de esa naturaleza, independientemente de que se haya impuesto o se pueda llegar a imponer o no la sanción penal.

5. ASPECTOS GENERALES.-

5.1 Argumentos que se exponen como fundamento de la causales de pérdida de investidura.-

En ambos procesos acumulados las causales de desinvestidura invocadas se sustentan con el argumento central de que en la contratación celebrada durante el periodo en que el Doctor Martínez Rosales se desempeñó como Presidente de la Cámara de Representantes se incurrió en irregularidades. En el proceso 10529, el solicitante planteó esas irregularidades de manera general respecto de toda la contratación, sin especificar los contratos en que éstas se pudieron presentar, pues, ante la solicitud de corrección de la demanda ordenada por el Consejero Ponente, solo aludió a los contratos "establecidos" en las Actas de la Mesa Directiva de la Cámara números 002 a 013 de 1998 y 014 a 020 y 022 de 1999. En el proceso 10698, aunque respecto de unos hechos, el solicitante aludió a irregularidades en la contratación de una manera general, en relación con otros sí identificó los contratos en los que, según él, se presentaron aquellas, conforme aparece consignado en el resumen de los antecedentes de esta sentencia. Además, en éste último proceso también se planteó el tráfico de influencias derivado de la celebración de un contrato de prestación de servicios con la persona que figuró en el tercer renglón de la lista que para la elección de Representantes a la Cámara encabezó el congresista Martínez Rosales.

5.2 De los contratos que se celebraron durante la Presidencia del Representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales.-

Se estableció que durante el periodo de la Presidencia de la Cámara de Representantes del Doctor Martínez Rosales se suscribieron 519 contratos en el segundo semestre de 1998 y 1012 en el primer semestre de 1999, es decir en total 1.531 contratos. Esto se desprende del documento elaborado por la Dirección Administrativa de la Cámara de Representantes que contiene la relación de contratos en cada uno de esos semestres, remitido por su Director mediante oficio número D.A.-4-854-00 del 15 de agosto de 2000 (folios 1 y 4 a 108, cuaderno 22). Y, de acuerdo con el mismo documento, 1.416 corresponden a prestación de servicios.

5.3 Competencia para contratar.

El Presidente de la Cámara de Representantes es el competente para celebrar los contratos en representación de esa Corporación, conforme se desprende de lo dispuesto en los artículos 11, numeral 3, literal a), de la Ley 80 de 1993 y 110 del Decreto 111 de 1996. Esta última norma también le asigna la calidad de ordenador del gasto. Y, efectivamente, el Doctor Martínez Rosales aparece suscribiendo contratos en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes.

5.4 Intervención de la Mesa Directiva.-

Se estableció que durante el periodo en que actuó como Presidente de la Cámara de Representantes el Doctor Emilio Martínez, la Mesa Directiva intervino para autorizar la celebración de la contratación, conforme aparece en las copias de las correspondientes Actas de ese periodo (folios 144 a 211, cuaderno 25). Las autorizaciones se otorgaron de manera global, genérica, es decir como un requisito para desarrollar los procesos contractuales orientados a la determinación de los distintos contratos, los contratistas, valor, duración, entre otros aspectos.

5.5 Delegación de la facultad para contratar.-

Mediante Resolución número P-1276 del 23 de agosto de 1995, el Presidente de la Cámara de Representantes delegó parcialmente en el Director Administrativo de esa Corporación la competencia para la adjudicación, celebración, liquidación, terminación, modificación, adición y prórroga de contratos y los demás actos inherentes a la actividad contractual, cuando, conforme al artículo 39 de la Ley 80 de 1993, el contrato sea igual o inferior a treinta salarios mínimos (folios 172 y 173, Anexo 1 de la contestación de la demanda).

Ahora, el 19 de agosto de 1998, el Presidente de la Cámara de Representantes Emilio Martínez Rosales, invocando lo establecido en el artículo 32, numerales 1, 4, 8, 9, 22, 23, 24, y 25 de la Resolución MD-075 de 1995, que contiene el Estatuto de la Administración de Personal para servidores públicos de esa Corporación, y en concordancia con el artículo 12 de la Ley 80 de 1993, dirigió oficio a la Directora Administrativa, Doctora GLORIA CONSUELO RODRIGUEZ M. para precisarle lo siguiente:

" ….. que es responsabilidad funcional de la dependencia a su cargo todo lo relacionado con los trámites, actos y preparación de los documentos contractuales que deba suscribir ésta Presidencia en desarrollo de la actividad contractual que compete a la Honorable Cámara de Representantes.

" En consecuencia, deberá organizar las labores contractuales y asignarlas a los servidores de su dependencia de tal forma que se cumpla en todo con la normatividad que regula esta materia.

" En aplicación del principio constitucional de la Buena Fe y dada la multiplicidad de actividades que debe desarrollar ésta Presidencia, en cumplimiento de las funciones que le competen, en adelante se entiende que todos los documentos contractuales que me sean remitidos para la firma han sido elaborados dando cumplimiento a la normatividad en materia de contratación administrativa.

" Así mismo será de competencia de su dependencia y de todas las demás que tengan injerencia en el asunto, la evaluación de las ofertas para la toma de la decisión de escogencia del contratista por parte de esta dependencia, debiendo remitirme el oficio correspondiente donde conste de acuerdo al resultado de la evaluación cuál es la oferta mas favorable para que sea asignado el respectivo contrato.

" Consecuentes con todo lo anterior entiéndase que por este medio se ha producido delegación y desconcentración de funciones en materia de contratación, que no constituye cosa distinta a reafirmar las funciones que competen a su dependencia y citadas al inicio de este documento, acto administrativo éste que le facilita el cumplimiento a cabalidad de los deberes funcionales que corresponden a la Dirección Administrativa y las que debe coordinar en esta materia con las demás dependencias (folios 63 y 64 del Anexo 1 de la contestación de la demanda).

La delegación contenida en el citado oficio fue admitida por la Señora Gloria Consuelo Rodríguez Madero en la declaración que rindió ante el Consejero Sustanciador, en los siguientes términos:

" Mediante oficio del 19 de agosto de 1998 el Señor Presidente de la Mesa Directiva de la Corporación, Doctor EMILIO MARTINEZ ROSALES, delegó en mí como Directora Administrativa toda la etapa precontractual, vale decir planeación, recepción de necesidades, solicitud de autorización a la Mesa Directiva y una vez obtenida dicha autorización mediante acta, solicitud de los recursos presupuestales necesarios; invitación pública, recepción de propuestas, estudio y análisis de las propuestas, elaboración de los oficios dirigidos al Señor Presidente una vez o previo el estudio de las propuestas elaboradas por los Comités Evaluadores proponiendo, de acuerdo al resultado final del concepto de los Evaluadores, al Señor Presidente, el contratista que se ajustaba a lo pedido en el aviso de invitación para que él ordenara a quién se le concedía el contrato si estaba de acuerdo o no con lo indicado por los Evaluadores. Posteriormente, elaboración de la minuta, revisión de toda la carpeta para ser enviada nuevamente al Señor Presidente para la firma. Después de que él firmaba, la Dirección Administrativa expedía una certificación aprobando las pólizas correspondientes para poder dar inicio al contrato en sí. Esto con referencia a los contratos que superaban los seis millones ($6.000.000) en 1998, y los siete millones ($7.000.000) en 1999, por cuanto los contratos de mínima cuantía, es decir los inferiores a los montos relacionados anteriormente, eran tramitados mediante órdenes de compra u órdenes de servicio, de acuerdo a una Resolución de delegación existente en la Dirección Administrativa desde 1996, según la cual se delegaba al Director Administrativo para tramitarlas y firmarlas, y que no fue revocada".

Pero esa delegación no exime de responsabilidad al Presidente de la Cámara de Representantes respecto de la contratación de esa Corporación, pues, de una parte, la autorizó como integrante de la mesa directiva, y, de otra, firmó una gran cantidad de contratos y al suscribirlos asumió la legalidad de las etapas previas a la celebración de los mismos.

5.6 Información solicitada a los organismos de Control.-

Se solicitó información a la Procuraduría General de la Nación, a la Contraloría General de la República y a la Fiscalía General de la Nación sobre las investigaciones que pudieran estar adelantando sobre los hechos controvertidos en este proceso y que remitieran copias de las mismas.

La Fiscalía General de la Nación informó que no adelanta ninguna investigación contra el Representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales y procedió a remitir la solicitud a la Corte Suprema de Justicia (folios 33 y 34, cuaderno 27). Por su parte, esa Corporación envió copias de unas actuaciones adelantadas contra dicho congre-sista por hechos distintos a los que son objeto de cuestionamiento en este proceso y en las que no se le ha vinculado procesalmente. Esas actuaciones obran en los cuadernos Anexo 2 y 3.

La Contraloría General de la República, por intermedio de la Contraloría Delegada Investigaciones, Juicios y Jurisdicción Coactiva, certificó que en ese organismo se adelantan las investigaciones fiscales radicadas bajo los números 155, 156, 171 y 172 de 2000 por actuaciones de la Cámara de Representantes, entre otras personas, contra el Doctor Emilio Martínez Rosales. Así mismo remitió, en 21 cuadernos, fotocopia de esas investigaciones.

- La investigación fiscal número 155 se adelanta en relación con el pago de sueldos a exfuncionarios de la Cámara de Representantes durante las vigencias de 1994 a 1999, la devolución por parte de esa Corporación de tiquetes aéreos a las agencias de viajes Subatours, Mayatur y a la Empresa Avianca sin exigir el reembolso del dinero o la reposición de los tiquetes, y por el incumplimiento del contrato 395 del 12 marzo de 1999 celebrado con la firma Kimsan Ltda., con el objeto de contratar el servicio de fotocopiado.

- La número 156 se adelanta por el exceso de consumo en el servicio de telefonía celular por parte de los Representantes a la Cámara.

- La número 171 se relaciona con la investigación por el hurto de unos equipos tales como betamax, fax, impresora, teléfonos, mouse, etc.

- La número 172 se inició mediante Auto de Apertura de Investigación Fiscal número 172 del 10 de mayo de 2000 con el objeto de establecer presuntas irregularidades en el desarrollo de los contratos de prestación de servicios y de compraventa celebrados entre la Cámara de Representantes y diferentes firmas, así: el número 761 del 21 de mayo de 1999 con Xercol Ltda.; el número 957 del 16 de julio de 1999 suscrito con Fumiflash; los números 106 de mayo de 1998 y 636 de diciembre del mismo año celebrados con Gabriel Restrepo y Aurea Ltda.; los números 819 y 951 de junio de 1999 celebrados con Ernesto Cabrera Vega y/o Implegráficas Cabrini y Cía. (folios 161 a 163, cuaderno 17). En ese auto se dispuso la notificación, entre otros, del Doctor Emilio Martínez Rosales, quien rindió versión libre y espontánea el 2 de junio de 2000 (folios 397 a 403, cuaderno 18).

De lo anterior se desprende que las investigaciones fiscales números 155, 156 y 171 versan sobre hechos distintos a los que son materia de las solicitudes de pérdida de investidura. Y en relación con la distinguida con el número 172 se advierte que únicamente guardan relación en cuanto a los contratos números 957 y 761.

Como se anotó, con posterioridad a la realización de la audiencia pública, la Procuraduría General de la Nación, por intermedio de la Secretaria de la Procuraduría Delegada para la Moralidad Pública, remitió fotocopia del expediente 001-32817/99 que contiene investigación disciplinaria contra el Doctor Emilio Martínez Rosales por irregularidades en la contratación cuando se desempeñó como Presidente de la Cámara de Representantes. Esa investigación se abrió mediante auto del 17 de marzo de 2000 del Procurador General de la Nación. El Representante a la Cámara Martínez Rosales rindió versión libre y espontánea en la Dirección Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación los días 12 y 14 de junio de 2000 (folios 158 a 210, cuaderno 4 de la investigación de la Procuraduría). Aún no se han formulado cargos al doctor Martínez Rosales.

La investigación se adelanta en relación con algunos contratos clasificados por ese organismo en materias, así: 1.- De formas contínuas; 2.- De consultoría; 3.- De compra de fax; 4.- Para la compra de computadoras, impresoras y programas; 5.- De servicios de aseo, cafetería y mantenimiento; 6.- De fotocopiado; 7.- De levantamiento de inventario físico; 8.- De publicaciones; 9.- De despedida del equipo de apoyo del Presidente de la Cámara; 10.- De diseño, planeación y montaje físico de la red; 11.- De compraventa de muebles y enseres; 12.- De divisiones en madera; 13.- De medallas, condecoraciones, pergaminos y portapergaminos.

De manera que de los contratos antes mencionados, solo guardan relación con los hechos planteados por los solicitantes de la pérdida de investidura algunos de los incluidos en los grupos 2, 5, 6, 8 y 13 anteriores.

5.7 De los testimonios recibidos.-

A solicitud del demandante en el Expediente AC-10968 se decretó y recepcionó el testimonio de los Señores Saud Castro Chadid, quien se desempeñó como Director Administrativo de la Cámara de Representantes entre el 4 de agosto de 1999 y el 21 de marzo de 2000; y de Melchor Yepes Calanche, Asesor Financiero de la Presidencia de esa Corporación, en virtud de contratos de prestación de servicios, entre el 4 de agosto de 1999 y el 13 de enero de 2000 y entre el 18 de febrero y el 5 de abril de 2000, así como del Representante a la Cámara Doctor Germán Navas Talero. Igualmente, se decretó la recepción del testimonio del Representante a la Cámara Plinio Olano, mas no se recibió en razón a que, según comunicación de su Asesora, no asistió por no estar enterado de la citación debido a que se encontraba fuera de la ciudad (folio 30, cuaderno 23).

Y, a solicitud del apoderado del demandado, se decretó y recibió el testimonio de la Señora Gloria Consuelo Rodriguez Madero, quien se desempeñó como Directora Administrativa de la Cámara de Representantes entre el 18 de agosto de 1998 y el 4 de agosto de 1999.

El Señor Castro Chaid manifestó que no tuvo conocimiento del proceso ni de la forma de contratación durante el periodo en que el Doctor Emilio Martínez se desempeñó como Presidente de la Cámara de Representantes, en razón a que ingresó a esa Corporación en fecha posterior a ese periodo. Por su parte, el Representante a la Cámara, Doctor Navas Talero, en respuesta a la pregunta del Consejero Sustanciador de si había sido designado miembro de la una comisión investigadora de la Cámara de Representantes y si en tal calidad adelantó investigación en relación con la contratación adelantada durante la Presidencia de la Cámara del Congresista Martínez Rosales, manifestó que, efectivamente, fue designado Coordinador de la denominada 'Comisión de la Verdad', establecida por esa Corporación para informar sobre la gestión durante la Presidencia del Doctor Armando Pomárico Ramos y, por tanto, su gestión tuvo una limitante en el tiempo. Agregó que, no obstante, al observar que de los informes rendidos por 'Mejía Páez Asociados' a la Contraloría se desprendía que el desorden administrativo no era exclusivo del periodo a que se contraía su comisión, pidió, como consta en el informe que rindió, se enviaran copias de lo pertinente a la Procuraduría y a la Contraloría para que se revisara la actuación de las anteriores mesas directivas. Puso a disposición del Consejero Sustanciador copia del informe final de la denominada 'Subcomisión Accidental de la Verdad', del 19 de junio de 2000, integrada por los Representantes a la Cámara Doctores Navas Talero, como Coordinador, Antonio Pinillos Abozaglo, Plinio Olano Becerra, Consuelo González de Perdomo, Oscar Darío Pérez Pineda y José Alfredo Escobar Araujo (folios 135 a 213 del cuaderno principal). Se ordenó tomar fotocopia de ese informe para agregarlo al acta de la diligencia. Del estudio de ese documento se desprende que, como recomendación adicional, el Doctor Navas Talero, en escrito firmado por él, planteó lo señalado en su declaración (folios 212 y 213, cuaderno principal).

5.8 De los recursos del Fondo de Compensación Interministerial.-

Se estableció que durante el periodo comprendido entre el 20 de julio de 1998 y 20 de julio de 1999, durante el cual se desempeñó como Presidente de la Cámara de Representantes el congresista Emilio Martínez Rosales, mediante Resoluciones del Ministro de Hacienda y Crédito Público se asignaron recursos del Fondo de Compensación Interministerial, creado por el artículo 87 del Decreto 111 de 1996. Esto se desprende de la información suministrada por el Secretario General de ese Ministerio y el Director de Presupuesto Público Nacional, mediante oficios 00625 del 10 de agosto de 2000 y 2257 del día 9 del mismo mes, respectivamente (folios 1 a 32, cuaderno 27). Esos recursos fueron asignados así:

a.- Mediante Resolución número 1770 del 23 de julio de 1998, la suma de $5.000.000.000 asignados para servicios personales indirectos ($2.150.000.000), adquisición de bienes ($500.000.000), y adquisición de servicios ($2.350.000.000);

b.- Mediante Resolución número 2719 del 16 de septiembre de 1998, la suma de $700.000.000 para adquisición de servicios;

c.- Mediante Resolución 1433 del 29 de junio de 1999, la suma de $247.191.011, para Seguro de Vida Representante;

d.- Mediante Resolución número 1512 de julio 14 de 1999 la suma de $100.000.000 para servicios personales.

6. ANALISIS DE LOS CARGOS

Procede la Sala al estudio de los cargos planteados por los solicitantes en los procesos acumulados como fundamento de las causales invocadas para solicitar la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales.

Como lo ha precisado la Sal

, las Cámaras Legislativas en cuanto ejercen las competencias administrativas de contratación, por intermedio de los servidores públicos autorizados legalmente para ello, deben actuar de conformidad con la forma, términos y finalidad señalados en la Constitución y la ley. Esas competencias implican el ejercicio de la función administrativa y, por tanto, conforme a lo preceptuado en el artículo 209 de la Carta, esta se debe desarrollar con arreglo a los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, con el propósito de obtener, como lo indican el preámbulo y el artículo 2º. de la Constitución Política, el adecuado cumplimiento y realización de los fines del Estado, entre los cuales figuran como esenciales los de servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios y deberes consagrados en la Carta Política.

En esa dirección, deben tener en cuenta lo previsto en los artículos 2º. del Código Contencioso Administrativo y 3º. de la Ley 80 de 1993, pues el primero establece como principio rector para todo servidor público que las actuaciones administrativas tienen por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales, la adecuada prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados reconocidos por la ley, y, el segundo, que "Los servidores públicos tendrán en consideración que al celebrar contratos y con la ejecución de los mismos, las entidades buscan el cumplimiento de los fines estatales, la continua y eficiente prestación de los servicios públicos y la efectividad de los derechos e intereses de los administrados que colaboran con ellos en la consecución de dichos fines".

De modo que el servidor público en el ejercicio de la actividad contractual no solo debe acatar la ley y el procedimiento, sino también debe procurar que aquella sea racional, oportuna, transparente, eficiente y eficaz, con prevalencia de los principios señalados en las normas antes mencionadas. La transgresión de lo anterior compromete su responsabilidad.

Ahora, del estudio de las pruebas que obran en el expediente la Sala advierte que el Doctor Emilio Martínez Rosales, en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes, no desarrolló de manera precisa, con aplicación de las reglas y principios antes anotados, toda la actividad contractual que en ejercicio de sus funciones le correspondió desarrollar, pues, en el caso de algunos contratos incurrió en conductas que configuran la indebida destinación de dineros públicos, como se desprende del análisis de los siguientes cargos:

1º. Celebración de contrato de prestación de servicios con el Señor Luis Carlos Saavedra Manrique.-

El demandante plantea la celebración del contrato de prestación de servicios número 173 de 1998 con el citado Señor Saavedra Manrique, tercer renglón en la lista inscrita para la Cámara de Representantes por la lista encabezada por Emilio Martínez, por valor de $44.000.000, mas viáticos y gastos de transporte, para asesorar al Presidente de la Cámara en asuntos gerenciales. Y alrededor de esa celebración formula cargos de indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias.

Es cierto que entre el Doctor Emilio Martínez Rosales, en representación de la Nación - Cámara de Representantes, y el Señor Luis Carlos Saavedra Manrique se celebró el contrato de prestación de servicios gerenciales número 173 del 19 de agosto de 1998, con el objeto de asesorar gerencialmente al Presidente de esa Corporación en todos los temas de su competencia, con una duración de 11 meses contados a partir de la fecha de aprobación de la garantía única y por valor de $44.000.000, pagaderos en mensualidades equivalentes a la suma de $4.000.000, mas viáticos y gastos de representación en suma equivalente al porcentaje establecido según régimen que para esa materia señala la ley para los funcionarios públicos. Dentro de las consideraciones del contrato se incluyó la de que en la Presidencia de la Corporación no existe en la planta el personal calificado e idóneo suficiente para realizar las funciones de que trata el objeto del mismo. Ese contrato fue aportado por el apoderado del demandado y, además, fue remitido por el Secretario General de la Cámara de Representante junto con el oficio número SG2.242900 del 14 de agosto el año en curso (folios11 a 16, Anexo 1 a la contestación de la demanda).

El contrato se ejecutó, pues el apoderado del demandado acompañó fotocopia del acta de iniciación de labores por parte del contratista, de fecha 19 de agosto de 1998, y de los informes de actividades que aquel rindió mensualmente (folios 19 a 34 del mismo cuaderno).

Así mismo se encuentra acreditado que el Señor Luis Carlos Saavedra Manrique, efectivamente, fue inscrito como tercer renglón en la lista de candidatos a la Cámara de Representantes por el Departamento del Tolima, encabezada por Emilio Martínez Rosales para el periodo 1998-2002. Esto aparece consignado en el Acta de solicitud de inscripción y constancia de aceptación de lista de candidatos -Formulario E-6- del 2 de febrero de 1998, de la Registraduría Nacional del Estado Civil, remitida por la Directora Nacional Electoral mediante oficio del 10 de agosto de 2000 (folios 35 a 37, cuaderno 27).

Con la certificación expedida por el Secretario General de la Cámara de Representantes el 14 de agosto del año en curso, también se demuestra que el Señor Luis Carlos Saavedra Manrique reemplazó en la Cámara de Representantes al Doctor Emilio Martínez Rosales durante el periodo de la licencia concedida a éste entre el 30 de noviembre de 1999 y el 29 de febrero de 2000, según lo dispuesto en la Resolución número MD-1287 del 30 de noviembre de 1999 de la Mesa Directiva de esa Corporación (folios 212, cuaderno 25).

La Sala, con apoyo en indicios que así lo demuestran, llega a la conclusión de que la celebración del mencionado contrato, así aparezca celebrado con las formalidades legales, tenía la indicada finalidad de favorecimiento y retribución. En efecto, en primer lugar, aquel se celebró entre dos personas que hicieron parte de la misma lista de candidatos a la Cámara de Representantes, una de ellas elegida y quien, en su condición de Presidente de esa Corporación, lo suscribió a nombre de la Nación - Cámara de Representantes y la otra no elegida. En segundo lugar, el candidato no elegido y luego contratista, posteriormente reemplazó al Doctor Martínez Rosales como Representante a la Cámara durante una licencia que le fue concedida a éste. En tercer lugar, el artículo 30, numeral 2, consagra el impedimento del respectivo servidor público para realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas en actuaciones administrativas, distintas de la contratación estatal, cuando ha hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado. El establecimiento de esa causal de impedimento indica que, por lo general, el servidor público que haya integrado listas de candidatos a elección popular con un interesado en una determinada actuación administrativa no es imparcial y tiende a favorecer a su compañero de causa política.

En cambio, para la Sala no se configura el tráfico de influencias por la celebración de ese contrato, pues no se reúnen los elementos que, conforme a lo anotado, estructuran esa causal de pérdida de investidura, dado que no se encuentra demostrado que el Doctor Martínez Rosales en la condición de Presidente de la Cámara hubiera exigido para si o para un tercero dinero o dádiva con el fin de obtener de los demás miembros de la Mesa Directiva de esa Corporación la autorización para la celebración de ese contrato. Es cierto que, como ya se anotó, el congresista resultó beneficiado y benefició a un integrante de la lista de candidatos de la cual hizo parte, mas no está demostrado que con esa finalidad hubiera recibido, hiciera dar o prometer para sí o para un tercero, dinero o dádivas. Con el ejercicio de las funciones propias de Presidente de la Cámara de Representantes, el Doctor Martínez Rosales obtuvo los indicados beneficios y, por tanto, no necesariamente requería de un comportamiento adicional que implicara dinero o dádivas para obtener esos beneficios por la acción de otros servidores públicos.

2º. Publicaciones.-

El demandante afirma que el Presidente de la Cámara de Representantes ordenó publicaciones innecesarias de varios libros en forma contraria a los principios de austeridad y economía y que en dos de ellos la única utilidad es la de haber difundido una extensa y completa hoja de vida en la solapa de la portada y la contraportada, acompañada de su fotografía a todo color.

Es cierto que durante la presidencia del Doctor Martínez Rosales se celebraron varios contratos para la edición y publicación de libros, como se establece de los contratos remitidos en fotocopia por el Secretario General de la Cámara de Representantes (caja de cartón número 1). Esos contratos son los siguientes:

No.	Fecha	Valor	Título
381	01-03-1999	$ 9.152.000	Lágrimas del Camaleón Poemas y Ensayos
382	01-03-1999	17.196.000	Derechos Nacionales e Internacionales de las Mujeres Colombianas
634	16-04-1999	18.000.000	Hugo Escobar Sierra: La Cátedra Política
688	26-04-1999	24.030.000	Memorias de las Audiencias para el Estudio de la Reforma Política
774	04-06-1999	7.560.000	Anteproyecto Constitución Federal para Colombia
939	01-07-1999	7.970.000	Bases Técnicas para la Reforma del Fondo de Previsión Social del Congreso
940	01-07-1999	8.586.000	No volverá a morir. Memorias Betty Camacho
941	01-07-1999	9.343.200	Narrativa Marroquí Contemporánea
961	16-07-1999	14.572.800	Justicia Constitucional
966	19-07-1999	100.000.000	La democracia es compromiso de todos Obra sobre Luis Carlos Galán. Título sin definir Memoria Betty Camacho de Rangel Un Congreso para el Nuevo Milenio Viviendo y sintiendo Guainía Memorias del seminario para la financiación de los partidos y campañas electorales y la Reforma Política Derechos Nacionales e Internacionales de las Mujeres Colombianas Memorias Seminario y Foro de Hidrocarburos
968	19-07-1999	69.120.000	Monografías de los Pueblos de Boyacá de la Academia de Historia de Boyacá

La posibilidad de las publicaciones por parte de las entidades públicas está determinada por lo dispuesto en los Decretos 1737 de 21 de agosto y 2209 del 29 de octubre, ambos de 1998, y el 212 del 4 de febrero de 1999. En efecto, el artículo 8° del primer decreto mencionado preceptuaba lo siguiente:

" La impresión de informes, folletos o textos institucionales se deberán hacer con observancia del orden y prioridades establecidas en normas directivas presidenciales, en cuanto respecta a la utilización de la imprenta nacional y otras instituciones prestatarias de estos servicios.

La anterior disposición fue modificada, inicialmente, por el artículo 4° del Decreto 2209 y, luego, por el artículo 2º. del Decreto 212 de 1999, así:

Artículo 4º. del Decreto 2209:

" La impresión de informes, folletos o textos institucionales se deberá hacer con observancia del orden y prioridades establecidos en normas y directivas presidenciales, en cuanto respecta a la utilización de la Imprenta Nacional y de otras instituciones prestatarias de esos servicios.

" En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente la edición, impresión o publicación de documentos que no estén relacionados con las funciones que legalmente deben cumplir, ni contratar o patrocinar la impresión de ediciones de lujo, ni de impresiones con policromías, salvo cuando se trate de cartografía básica y temática".

Artículo 2º. del Decreto 212:

" El artículo 8º. del Decreto 1737 de 1998 modificado por el artículo 4º. del Decreto 2209 de 1998 y adicionado por el artículo 1º. del Decreto 085 de 1999, quedará así:

" Artículo 8º.- La impresión de informes, folletos o textos institucionales se deberá hacer con observancia del orden y prioridades establecidos en normas y directivas presidencias, en cuanto respecta a la utilización de la Imprenta Nacional y de otras instituciones prestatarias de estos servicios.

" En ningún caso las entidades objeto de esta reglamentación podrán patrocinar, contratar o realizar directamente la edición, impresión o publicación de documentos que no estén relacionados con las funciones que legalmente debe cumplir, ni contratar ni patrocinar la impresión de ediciones de lujo, ni de impresiones con policromías, salvo cuando se trata de cartografía básica y temática y de las campañas institucionales de comunicación de la U.A.E. Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales.

" Parágrafo.- ……..".

Del examen de los títulos de los libros materia de los contratos, se puede concluir que mientras unos de ellos están relacionados con las funciones que debe cumplir la Cámara de Representantes, otros, por el contrario, evidentemente no guardan esa relación. Dentro de estos últimos se encuentra el libro "Lagrimas del camaleón Poemas y ensayos" y "Narrativa Marroquí Contemporánea". Esto significa que al celebrar los contratos números 381 del 1° de marzo y 941 del 1° de julio, ambos de 1999, para la impresión de esos libros, el Presidente de la Cámara de Representantes destinó dineros públicos a objetos prohibidos en el artículo 8° del Decreto 1737 de 1998, modificado por los artículos 4°del Decreto 2209 de 1998 y 2º. del Decreto 212 de 1999 sobre austeridad en el gasto público y, por tanto, incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos.

El apoderado del demandado dentro del término del traslado de los documentos remitidos por la Procuraduría General de la Nación adujo que los contratos 381 y 941 de 1999, mediante los cuales se ordenó la edición de las mencionadas publicaciones, se celebraron como consecuencia de sendos "Acuerdos de Voluntades" entre la Cámara de Representantes y la República de Corea y el Reino de Marruecos, de los cuales allegó fotocopias. Y que dichos acuerdos de voluntades son desarrollo o ejecución de la ley 27 de 1975, aprobatoria del Convenio Cultural entre las Repúblicas de Colombia y Corea, y de la Ley 414 de 1997, aprobatoria del Acuerdo Cultural entre los Gobiernos de Colombia y del Reino de Marruecos, las cuales autorizan el intercambio de libros y publicaciones.

Es cierto que la Ley 27 de 1975 aprobó el Convenio Cultural entre las Repúblicas de Colombia y Corea y en el artículo II se convino que las partes contratantes promoverán el desarrollo de relaciones recíprocas en los campos cultural, artístico, científico y tecnológico, por medio, entre otros, del "Intercambio de programas de radiodifusión y televisión, libros, periódicos y otras publicaciones" y el "Estímulo a las traducciones y reproducción de obras literarias y artísticas de la otra parte contratante".

Y la Ley 414 de 1997, aprobatoria del Acuerdo Cultural entre los Gobiernos de Colombia y del Reino de Marruecos, contempla en su artículo 3º. que "Con miras a una mejor comprensión y a un mayor conocimiento de sus culturas, las partes contratantes favorecerán, de acuerdo con sus respectivas disposiciones legales vigentes …", entre otros, "El intercambio de libros, periódicos, fotografías, publicaciones, revistas, bandas magnéticas y otras informaciones, relativas al desarrollo general de sus respectivos países".

Igualmente se encuentra demostrado que se celebraron los Acuerdos de voluntades antes mencionados. El suscrito entre la Nación - Cámara de Representantes, representada por el Doctor Emilio Martínez Rosales como Presidente, y la República de Corea, representada por el Consejero de la Embajada de ese país en Colombia, se celebró el 28 de enero de 1999. Y el Acuerdo de Voluntades entre la Nación - Cámara de Representantes, también representada por el Doctor Martínez Rosales, y el Reino de Marruecos, representado por el Consejero de la Embajada de ese país, se celebró el 22 de abril de 1999. En el primer Acuerdo la Cámara se comprometió con la Embajada de la República de Corea a llevar a cabo la publicación de la obra "Las Lágrimas del Camaleón", compilación de la obra poética de la Señora Lee Kang-won, que muestra la cultura popular Coreana, asumiendo la totalidad de los costos por concepto de la edición y publicación de la obra y con el compromiso de entregar a la Embajada el 50% del total de la edición. En el segundo Acuerdo de Voluntades la Cámara se comprometió con la Embajada de Marruecos a publicar la obra "Narrativa Marroquí Contemporánea", compilación que muestra la cultura popular Marroquí, y a entregar a la Embajada el mismo porcentaje del total de edición de la obra.

Pero ocurre que del examen del contenido de las citadas leyes aprobatorias de los Convenios Culturales se concluye que en éstas no aparece que se hubieran asignado atribuciones a las Cámaras Legislativas para que pudieran contribuir o participar en la ejecución o cumplimiento de los mismos y con fundamento en las cuales la Cámara de Representantes de Colombia hubiera podido celebrar los denominados "Acuerdos de Voluntades" y, posteriormente, los contratos para la publicación de las citadas obras. La ejecución y debido cumplimiento de esas leyes corresponde, por tanto, a la Rama Ejecutiva, por intermedio de los correspondientes Ministerios y demás organismos. Y las funciones que la Ley 5ª. de 1992, además de la Constituyente, legislativa, de control político, judicial, electoral, del control público, le asigna al Congreso de la República, no le permitían celebrar los mencionados "Acuerdos de Voluntades" y los consiguientes contratos, pues la función administrativa que, según el artículo 6º., tiene aquel le permite "… establecer la organización y el funcionamiento del Congreso Pleno, el Senado y la Cámara de Representantes" y la de protocolo es "… para recibir a Jefes de Estado o de Gobiernos de otras Naciones …".

Además, para la época en que se celebraron los denominados "Acuerdos de Voluntades" y los contratos derivados de éstos, ya regían los decretos de austeridad en el gasto público que solo permitían a las entidades las publicaciones relacionadas con el ejercicio de funciones de las mismas y, por tanto, impedían la edición de las mencionadas obras.

De otra parte, los libros "Derechos nacionales e internacionales de las mujeres Colombianas" y "Las memorias de las audiencias públicas para el estudio de la Reforma Política", conforme aparece en los ejemplares remitidos por el Secretario General de la Cámara de Representantes, tienen impresiones con policromía y solapas en la portada y la contraportada, con inclusión de la fotografía del doctor Emilio Martínez Rosales como Presidente de la Cámara de Representante, periodo 1998 1999, y de su hoja de vida.

El apoderado del demandado acompañó con la contestación de la demanda fotocopias de las cotizaciones números 75448 y 75058, de fechas 23 de abril y 24 de febrero de 1999, para la impresión de los mencionados libros( folios 235 y 236, cuaderno anexo número 1). En la primera de ellas se da el siguiente detalle: "10.000 Ejemplares del libro "MEMORIAS DE LAS AUDIENCIAS PÚBLICAS PARA LA REFORMA POLITICA" tamaño 17 x 24 cm, hasta con 180 páginas interiores de texto, impresas a una (1) tinta, en papel propal offset blanco de 75 gramos. Portada de dos (2) tintas y plastificada al calor, en cartulina propalcote de 240 gramos, con solapa de 10.00 cm.. Tipo de acabado: Hotmelt. …"

En la número 75058 se da el siguiente detalle: "4.000 Ejemplares de la obra "DERECHOS NACIONALES E INTERNACIONALES DE LAS MUJERES COLOMBIANAS", hasta con 368 páginas interiores de texto aproximadamente, impresas a una tinta, en papel propalibros blanco de 70 gramos. Portada a cuatro (4) tintas y plastificada en caliente, en cartulina propalcote de 200 gramos, con solapas, tipo de acabado hotmelt. …".

Ahora, la Gerente General de la Imprenta Nacional, mediante oficio del 11 de agosto de 2000, informó a esta corporación sobre los valores de esas publicaciones y manifestó que "… las carátulas que se elaboran con solapa tienen un costo superior a las carátulas sencillas, independientemente de si poseen texto o no" (folio 25, cuaderno 23).

En los contratos no se indican las especificaciones técnicas para la impresión de los libros. Sin embargo, dentro de la cláusula de obligaciones del contratista, se indica la de "cumplir estrictamente con la ejecución del objeto del presente contrato de acuerdo con las especificaciones técnicas solicitadas". Esto quiere decir que la edición se hace de acuerdo con los detalles de las cotizaciones y, por tanto, se puede concluir que la impresión de los libros con las solapas representó un mayor valor de los mencionados contratos, aunque, eso sí, indeterminado en su cuantía.

El apoderado del Congresista demandado acompañó con el escrito de contestación del traslado de los documentos de la Procuraduría General de la Nación, el oficio 1500-385 del 31 de agosto de 2000 que al Representante le dirigió el Subgerente Comercial de la Imprenta Nacional de Colombia en respuesta a una solicitud que le formuló, con el ánimo de aclarar y complementar el oficio del 11 de agosto de 2000 antes mencionado. En ese nuevo oficio se afirma que la cotización para los trabajos correspondientes a las publicaciones atrás mencionadas se elaboraron usando el modelo de la Cámara de Representantes; que el hecho de llevar fotografías no es relevante para la realización de la cotización, puesto que para esa actividad únicamente son indispensables datos como tipo de papel o cartulina, tamaño, tinta y si lleva pliegue o no; que teniendo en cuenta la forma de los trabajos acostumbrados por la Cámara, la Imprenta no presentó alternativas de ejecución del trabajo y, por tanto, solo hubo un precio ofertado; que la incorporación de fotografías o textos en una solapa no implica incremento alguno en el valor del trabajo; que en términos generales, los libros cotizados y elaborados para la Cámara de Representantes han llevado siempre solapa "… en donde ha sido costumbre ubicar datos del autor que elabora la obra, o del que recopila la información, incorporando generalmente una foto del mismo"; que "… el uso de la solapa se hace necesario por el bajo calibre de la cartulina y por ello se debe dar cuerpo y consistencia a la misma" (folios 408 a 410, cuaderno principal).

Sin embargo, esas manifestaciones del Subdirector General no desvirtúan la información de la Directora de la Imprenta Nacional en el sentido de que las carátulas que se elaboran con solapas tienen un costo superior a las carátulas sencillas. Tampoco la verificación de que las obras tienen impresiones en policromía, que es prohibido en las normas de austeridad en el gasto público.

De consiguiente, el congresista Emilio Martínez Rosales incurrió en indebida destinación de dineros públicos al destinar recursos a objetos prohibidos en normas de austeridad en el gasto público.

3º. Condecoraciones.

El demandante plantea que el desbordamiento en la imposición de la condecoración de la "Orden de la Democracia" y el derroche de recursos en la adquisición de las mismas fue otro de los detrimentos en el manejo de los recursos públicos.

La Comisión de la Mesa de la Cámara de Representantes expidió la Resolución número 1190 del 11 de septiembre de 1996 para modificar la Resolución número 216 de 1980 y crear la Orden de la Democracia. En esa Resolución se establece que dicha orden se concederá a Colombianos y extranjeros, civiles o militares que, a juicio del Consejo de la Orden de la Corporación, sea necesario distinguir (artículo 2°); que el otorgamiento de la orden se hará por resolución de la Comisión de la Mesa (artículo 3°); que el Consejo de la Orden de la Democracia estará constituido por el Presidente, Primero y Segundo Vicepresidentes, Secretario General y el Jefe de Protocolo (artículo 4°). Así mismo en su artículo 8º. consagra como atribuciones del Consejo de la Orden, entre otras, las siguientes:

"a). Estudiar las solicitudes que se sometan a su consideración.

b). Mediante votación se hará la aprobación y exclusivamente por unanimidad.

c). Darle aprobación, rechazo o aplazamiento a las solicitudes presentadas.

d). ………..

f). Tener libertad para determinar la cantidad de condecoraciones que se le otorguen a sus miembros.

g). Otorgar un máximo de dos (2) condecoraciones por legislatura para cada honorable representante.

h). ………..".

La Resolución también establece que todo representante a la Cámara podrá solicitar a iniciativa propia la Orden de la Democracia para postular un personaje ilustre o entidad destacada (artículo 9°).

Del contenido de esa Resolución se establece, entonces, que el Consejo de la Orden de la Cámara de Representantes es la encargada de otorgar la Orden de la Democracia, conforme al estudio que haga de la proposiciones presentadas por los representantes. La determinación de la cantidad de condecoraciones tiene dos reglas: La primera para los miembros del Consejo de la Orden y la segunda para los demás representantes a la Cámara. Para los primeros el Consejo tiene libertad de determinar esa cantidad. Para los segundos, la regla es la contenida en el literal g). del artículo 8°, según la cual solo se puede otorgar un máximo de dos condecoraciones por legislatura para cada representante.

Ahora, según la relación remitida por el Jefe la Oficina de Protocolo de la Cámara de Representantes, mediante oficio OP1.4-359.00, de fecha 9 de agosto de 2000, entre el 20 de julio de 1998 y el 20 de julio de 1999, periodo en que actuaron como Presidente Emilio Martínez, Primer Vicepresidente Jorge Gerlein y Segundo Vicepresidente Sergio Cabrera, se otorgaron 667 condecoraciones de la Orden de la Democracia. De ese total 332 fueron otorgadas mediante proposición del Presidente Emilio Martínez. Así mismo, durante el periodo se otorgaron 33 condecoraciones de la Orden Policarpa Salavarrieta, creada mediante Resolución número 0222 del 24 de mayo de 1998.

No obstante lo anterior y en consideración a que la mayor parte de las condecoraciones fueron otorgadas por los miembros de la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes en su condición de integrantes del Consejo de la Orden de la Democracia, la Sala concluye que, en realidad, no se advierte la violación de la Resolución que reglamenta dicha Orden, pues, como ya se anotó, según la misma, los integrantes de ese Consejo pueden determinar discrecionalmente el número de condecoraciones en las que ellos pueden presentar postulaciones.

De otra parte, según los documentos que obran en el proceso, incluidos los trasladados de la Procuraduría General de la Nación, para el suministro de las medallas y condecoraciones, de pergaminos y carpetas porta pergaminos se suscribieron los siguientes contratos:

- Para la adquisición de medallas y condecoraciones los siguientes contratos con la Señora Beatriz Helena Rodríguez:

a). El número 465 del 20 de octubre de 1998, por valor de $59.992.068;

b). El número 397 del 15 de marzo de 1999, por valor de $87.675.700;

c). El número 830 del 8 de junio de 1999, por valor de $79.634.000;

d). El número 963 del 19 de julio de 1999, por valor de $79.888.040.

- Para la adquisición de pergaminos y portapergaminos se celebraron los siguientes contratos:

a). El número 443 del 6 de octubre de 1998 por valor de $50.567.010, con Diplogrados Borondy Restrepo Cía. Ltda.;

b). El número 562 del 16 de abril de 1999 con Diplogrados Borondy Restrepo Cía. Ltda por la suma de $59.490.600;

c). El número 964 del 19 de julio de 1999, con Beatriz Helena Rodríguez Gutiérrez por la suma de $39.985.200.

Es decir que durante el periodo del Doctor Martínez Rosales se celebraron contratos por valor de $307.189.808 para la adquisición de medallas y condecoraciones y por valor de $150.042.810 para la adquisición de pergaminos y portapergaminos, para un total de $457.232.618 en elementos adquiridos para la imposición de condecoraciones.

De modo que con motivo de la imposición de la Orden de la Democracia evidentemente se incurrió en unos gastos elevados que permite advertir, entonces, que, por los costos, el número de condecoraciones resultó excesivo y superó el límite de lo razonable, dada la austeridad en el gasto público que, legalmente, desde esa época se estableció como pauta general para todas las entidades públicas, con la consecuencia de que se destinaron recursos a materias injustificadas. El número de condecoraciones otorgadas durante la Presidencia del Doctor Martínez Rosales superó en proporciones elevadas a las impuestas durante las dos presidencias anteriores, no obstante que durante la primera empezaron a regir las normas de austeridad en el gasto público contempladas en los decretos 1737 y 2204 de 1998 y 212 de 1999. En efecto, según la relación remitida por el Jefe de Protocolo antes anotada, entre el 20 de julio de 1996 y el 20 de julio de 1997, periodo en que ejerció la Presidencia de la Cámara de Representantes el Doctor Giovanny Lamboglia Mazzilli, se otorgaron 208 condecoraciones; y entre el 20 de julio de 1997 y el 20 de julio de 1998, Presidencia del Doctor Carlos Ardila Ballesteros, se impusieron 351.

Es cierto que de acuerdo al Reglamento de la Orden de la Democracia, los miembros del Consejo de esa orden tienen un manejo discrecional en cuanto al número de condecoraciones que pueden imponer con base en las postulaciones, mas esa atribución no puede desbordar lo razonable, dado, sobre todo, los costos que aquellas implican, pues, de lo contrario, el exceso resulta injustificado en cuanto a la utilización elevada de recursos públicos en una época en que regían normas legales de austeridad en el gasto público.

Además de lo anterior se observa que para la adquisición de medallas y condecoraciones, es decir con el mismo objeto, el Presidente de la Cámara de Representantes celebró en el año de 1999, en un periodo corto -entre el 15 de marzo y el 19 de julio- tres contratos con una misma persona -la Señora Beatriz Helena Rodríguez Gutiérrez- por valor de $247.197.740. Esto evidencia el fraccionamiento de los contratos, figura que se encontraba expresamente prohibida en el artículo 56 del Decreto 222 de 1983 y que ahora lo está implícitamente en la Ley 80 de 1993, en cuanto ésta, en virtud del principio de transparencia de la contratación estatal, dispone en su artículo 24 que, por regla general, la escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso público, salvo en los casos que menciona en los que se podrá celebrar directamente. Ese procedimiento impidió la convocatoria de licitación pública para celebrar un solo contrato, pues dada la cuantía de esos tres contratos, según esa norma, no se presentaba la excepción para contratar directamente.

Y ese fraccionamiento también condujo a la indebida destinación de dineros públicos, pues de esa manera se favoreció con la contratación directa a una persona que pudo o no resultar beneficiada si, de acuerdo con la ley, se hubiera celebrado la licitación pública.

A. Cargos del Expediente AC-10.529.-

1º. Desconocimiento del artículo 2º del Decreto 212 del 4 de febrero de 1999.-

El solicitante considera que en la contratación celebrada durante el periodo en que el Congresista Emilio Martínez Rosales ejerció la Presidencia de la Cámara de Representantes se desconoció la obligación de acatar el siguiente aparte de la citada disposición: "La impresión de informes, folletos o textos institucionales se deberá hacer con observancia del orden y prioridades establecidos en normas y directivas presidenciales, en cuanto respecta a la utilización de la Imprenta Nacional y de otras instituciones prestatarias de estos servicios".

El solicitante no explica la manera como el Presidente de la Cámara de Representantes infringió esa disposición al desarrollar la contratación de la Corporación, pues, de una parte, como lo anota el apoderado del demandado, no indicó las normas y directivas presidenciales que en desarrollo de esa disposición se hubiesen podido expedir, y, de otra, con la certificación del Secretario Jurídico de la Presidencia de la República, se acredita que durante el periodo comprendido entre el 18 de agosto de 1998 y el 19 de julio de 1999 no se expidió ninguna Directiva Presidencial relacionada con ese tema. Y certificaciones del Secretario General y del Director Administrativo de la Cámara de Representantes señalan que no reposa ni se conoce en esa Corporación ninguna Directiva sobre el particular (folios 42 a 44, cuaderno principal).

Además, la norma que se indica como vulnerada, en realidad, establece una obligación para la Imprenta Nacional y las demás instituciones encargadas de prestar los servicios de impresión de informes, folletos o informes institucionales respecto del orden y prioridades que, según directivas presidenciales, deben observar en la impresión de los mismos.

2º. Desconocimiento del artículo 20 del Decreto 2209 del 29 de octubre de 1998.

El demandante plantea el desconocimiento de esa norma en cuanto afirma que los dineros públicos fueron usados para obras suntuarias e innecesarias y aquella prohibe la celebración de contratos que, tratándose de inmuebles, no sean estrictamente necesarios para mantener su estructura física.

Ocurre que el Decreto 1737 del 21 de agosto de 1998 "Por el cual se expiden medidas de austeridad y eficiencia y se someten a condiciones especiales la asunción de compromisos por parte de las entidades públicas que manejan recursos del tesoro público", en su artículo 20 establece lo siguiente:

" No se podrán iniciar trámites de licitación, contrataciones directas o celebración de contratos, cuyo objeto sea la realización de cualquier trabajo material sobre bienes inmuebles, que implique mejoras útiles o suntuarias, tales como el embellecimiento, la ornamentación o la instalación o adecuación de acabados estéticos.

" En consecuencia, solo se podrán adelantar trámites de licitación y contrataciones para la realización de trabajos materiales sobre bienes inmuebles, cuando el contrato constituya una mejora necesaria para mantener la estructura física de dichos bienes.".

De manera que es la norma antes transcrita y no la indicada por el demandante, la que prohibe la celebración de contratos con el objeto de realizar trabajos materiales sobre inmuebles que impliquen mejoras útiles o suntuarias y, en consecuencia, solo permite aquellos que constituyan una mejora necesaria para mantener la estructura física de los mismos.

El demandante no señaló los contratos que se hubiesen celebrado en contravención a dicha disposición. Y del examen de los allegados al expediente, así como de los que aparecen celebrados durante el periodo de la Presidencia del Doctor Martínez Rosales según la relación a la que se ha hecho referencia en esta sentencia, no aparece que, en realidad, alguno de ellos se hubiesen celebrado para desarrollar trabajos materiales en los inmuebles destinados al Congreso de la República que implicaran mejoras útiles o suntuarias, tales como el embellecimiento, la ornamentación o la instalación o adecuación de acabados estéticos. En ese mismo sentido el apoderado del demandado allegó certificación del Director Administrativo de la Cámara de Representantes del 4 de julio de 2000 (folio 45, cuaderno principal).

Cabe anotar que para determinar la violación de la norma, es preciso tener en cuenta los conceptos de mejoras útiles, mejoras suntuarias y mejoras necesarias, conforme a lo prescrito en los artículos 966 y 967 del Código Civil, tal como lo hizo esta Sala al señalar en un caso similar que "… En principio, los trabajos adelantados no pueden calificarse como 'mejoras útiles' toda vez que no está demostrado que pudieran aumentar el valor venal de los inmuebles en los que se realizaron (artículo 966 del Código Civil).- Por otra parte, tampoco es posible clasificarlos como 'mejoras suntuarias', puesto que no aparece que las obras ejecutadas tengan la calidad de exageradas, de lujo o de recreo

. Y, mejoras necesarias son aquellas sin cuya ejecución el bien habría desaparecido o se habría deteriorado sustancialmente en su valor.

B. Cargos del proceso AC-10.968.

1º. Estudio de la necesidad y conveniencia de los contratos.-

El demandante afirma que los contratos se celebraron sin que previamente se hubiese realizado el estudio de la necesidad y conveniencia de la contratación.

Es cierto que los numerales 7 y 12 del artículo 25 de la Ley 80 de 1993 establece que con la debida antelación a la apertura de todo procedi-miento de contratación y de la celebración de contratos, las entidades estatales deben contar con los respectivos estudios de necesidades y de la valoración de la conveniencia u oportunidad de la contratación.

Para establecer si durante el periodo en que el Doctor Martínez Rosales desempeñó la Presidencia de la Cámara de Representantes se dio cumplimiento a esas disposiciones, se solicitó al Secretario General de la Cámara de Representantes se sirviera certificar sobre el particular y, en el evento de que así hubiese sido, remitiera los documentos correspondientes. En atención a esa solicitud, dicho funcionario, mediante el oficio SG2-2430-00 del 14 de agosto de 2000, informó que durante ese periodo los contratos se celebraron previo estudio de necesidades y conveniencia efectuado por el Comité Técnico de la Cámara de Representantes, creado mediante Resolución MD-1205 del 2 de septiembre de 1998; y que, tanto las solicitudes de los representantes, como las de las demás dependencias legislativas y administrativas eran canalizadas a través de la Dirección Administrativa "… dependencia que reunía el Comité Técnico y estudiaba con este la conveniencia y necesidad de la contratación para luego solicitar a la Mesa Directiva la respectiva autorización a través de las actas de mesa y proceder a realizar el trámite pertinente". Acompañó fotocopia de las Actas 01 y 02 del 24 de septiembre y 17 de diciembre de 1998 del Comité Técnico en las que se indica la necesidad de adquirir elementos (folios 1 a 17, cuaderno 21). Ese Comité, según la citada Resolución MD.1205, estaba integrado por la Directora Administrativa y los Jefes de la División de Personal, de la División Jurídica, de la División de Servicios y de la Oficina de Planeación y Sistemas (folios 4 y 5 del citado cuaderno).

En la declaración que rindió en esta Corporación la Señora Gloria Consuelo Rodríguez Madero, quien se desempeñó como Directora Administrativa de la Cámara de Representantes durante el periodo en que el Doctor Martínez Rosales ejerció la Presidencia de esa Corporación, ante la pregunta formulada por el Consejero Sustanciador sobre el particular, manifestó lo siguiente:

"Por supuesto …. En la Dirección Administrativa o a través de ella, se canalizaban todos los requerimientos tanto de los Honorables Representantes como de los Secretarios Generales de Comisión, de los Jefes de cada dependencia administrativa y de la misma Mesa Directiva. Y era la Dirección Administrativa quien convocaba al Comité Técnico establecido en los primeros días del mes de septiembre de 1998, precisamente, para estudiar las necesidades mirando las existencias que habían en el Almacén para poder establecer realmente qué era lo que se necesitaba y qué era de suprema urgencia para el desarrollo de las actividades propias de la Institución. … … De tal suerte que considero que hacía un verdadero estudio de las necesidades y de la conveniencia de la contratación para, posteriormente, solicitarle al Señor Presidente, a la Mesa Directiva o a cualquiera de los miembros, llevara las necesidades para su autorización. Como lo manifesté anteriormente, este era un proceso que no solamente estaba en mi cabeza, sino en la de los miembros del Comité Técnico, del cual formaban parte también el Jefe de la División de Bienes, la Jefe de la Sección de Suministros y la Almacenista de la Corporación, entre otros, precisamente para que se me informara de la existencia de elementos en el Almacén para no ir a cometer el error de comprar cosas que ya existían. En varias oportunidades hubo necesidad de recurrir a la contratación porque se hacía imperativo la compra de elementos o la contratación de servicios que se requerían con urgencia. …….." (folios 122 a 124).

De otra parte, con el escrito de contestación de la solicitud el apoderado del demandado acompañó certificaciones sobre la insuficiencia de personal en la planta de algunas dependencias de la Cámara de Representantes para cumplir con sus funciones, así como también fotocopia de algunas solicitudes de vinculación de personal (folios 175 a 214, anexo 1).

De modo que el citado informe del Secretario General de la Cámara de Representantes y los documentos que lo corroboran, permiten concluir que durante la Presidencia del Doctor Martínez Rosales los contratos se celebraron previo estudio de le necesidad y conveniencia.

2º. Creación de la denominada nómina paralela.-

El demandante afirma que durante la Presidencia del Doctor Martínez Rosales, mediante la celebración de contratos de prestación de servicios, se creó una nómina paralela que desangró el tesoro público.

Es cierto que de la relación de los contratos celebrados durante el indicado periodo, remitida por el Secretario General de la Cámara de Representantes, se establece que del total de 1.531 contratos, 1.416 de ellos son de prestación de servicios. Pero así resulte elevado ese número, se debe tener en cuenta que no se establece la carencia del estudio sobre la necesidad de los mismos. En efecto, el Secretario General de la Cámara de Representantes, mediante el oficio SG-2-2430-00 del 14 de agosto de 2000, informó que durante ese periodo los contratos se celebraron previo estudio de necesidades y conveniencia efectuado por el Comité Técnico de la Cámara de Representantes, creado mediante Resolución MD-1205 del 2 de septiembre de 1998, aparte de que el apoderado del demandado también acompañó las certificaciones y documentos ya mencionados en el cargo anterior.

Cabe anotar que el artículo 3°. del Decreto 1737 de 1998, modificado por el artículo 1°. del Decreto 2209 de 1998, establece sobre el particular lo siguiente :

" Los contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, solo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán.

" Se entiende que no existe personal de planta cuando en el respectivo organismo, entidad, ente público o persona jurídica, es imposible atender la actividad con personal de planta, porque de acuerdo con los manuales específicos, no existe personal que pueda desarrollar la actividad para la cual se requiere contratar la prestación del servicio, o cuando el desarrollo de la actividad requiere un grado de especialización que implica la contratación del servicio, o cuando aún existiendo personal en la planta, éste no sea suficiente, la inexistencia de personal sufi-ciente deberá acreditarse por el jefe del respectivo organismo.

" Tampoco se podrán celebrar estos contratos cuando existan relaciones contractuales vigentes con objeto igual al del contrato que se pretende suscribir, salvo autorización expresa del jefe del respectivo órgano, ente o entidad contratante. Esta autorización estará precedida de la sustentación sobre las especiales características y necesidades técnicas de las contrataciones a realizar".

Y no está demostrado el incumplimiento de esa norma al vincular mediante el contrato de prestación de servicios a personas con el objeto de desarrollar actividades propias del personal de la planta del personal de la Cámara de Representantes.

De otro lado, del examen de los contratos remitidos en fotocopia, se establece que todos ellos tiene una cláusula denominada Control y Vigilancia, en virtud de la cual se establece que la contratante ejercerá el control y la vigilancia del cumplimiento de las obligaciones derivadas del contrato por intermedio de un funcionario de la Cámara de Representantes que allí mismo se determina. Y el Secretario General de la Cámara de Representantes allegó en dos cajas de cartón certificaciones sobre la prestación de los servicios por parte de las personas vinculadas mediante el respectivo contrato de prestación de servicios (cajas 1 y 2).

3º. Transmisión por televisión -Canal Señal Colombia- del denominado 'Homenaje Nacional'.

El demandante afirma que esa transmisión se hizo por solicitud, mandato y exigencia del Presidente de la Cámara para su propio y exclusivo provecho personal.

Se encuentra demostrado que el 19 de julio de 1999, entre las 19:00 y las 20:00 horas, se transmitió por televisión, a través de Señal Colombia y desde el Salón Rojo del Hotel Tequendama un evento sobre la Gestión y la Reforma del Congreso de la República. Y, según el reporte diario de incidencias de emisión del Instituto Nacional de Radio y Televisión correspondiente a esa fecha, se transmitió en directo el "Homenaje al Presidente de la Cámara de Representantes Emilio Martínez". Así mismo se encuentra demostrado que de los documentos remitidos por el Jefe de la Oficina Asesora Jurídica de Inravisión, la transmisión se hizo previa solicitud del Secretario General de la Cámara de Representantes, según proposición aprobada el 16 de junio de 1999, conforme a los documentos acompañados en fotocopias. En dicha solicitud el Secretario General pidió la transmisión por Señal Colombia del "Acto en donde el Doctor Martínez Rosales dará un informe sobre su gestión y explicará en qué consiste la Reforma del Congreso apoyada por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID)". Y la proposición mediante la cual la Cámara de Representantes facultó al Presidente para que durante el tiempo de receso parlamentario comprendido entre el 20 de junio y el 20 de julio autorizara lo pertinente sobre transmisión de Señal Colombia en los eventos organizados por esa Corporación, fue presentada por nueve (9) Representantes. Lo anterior se desprende de los documentos remitidos por Inravisión que obran a folios 111 a 130 del cuaderno 22.

Sin embargo, no se encuentra acreditado que la mencionada transmisión hubiese implicado erogación de recursos del presupuesto de la Cámara de Representantes. Se acreditó, sí, que los gastos en que se incurrió por los servicios prestados por el Hotel desde el cual se hizo la transmisión, fueron sufragados por la Señora Amparo Lozano, conforme aparece en los recibos de Caja expedidos por el Hotel Tequendama, acompañados por el apoderado del demandado (folios 237 a 240, Anexo 1).

De manera que no se demostró que con motivo de la transmisión del evento se hubiese incurrido en infracción del artículo 9º del Decreto 1737 de 1998, según el cual las entidades públicas no pueden en ningún caso "… difundir expresiones de aplauso, censura, solidaridad o similares, o publicitar o promover la imagen de la entidad o sus funcionarios con cargo a recursos públicos".

4º. Vigilancia y Control en la ejecución de los contratos.-

El solicitante plantea que la vigilancia y control en la ejecución de los contratos por parte del ordenador del gasto fue completamente nugatoria y prácticamente inexistente.

De conformidad con los artículos 4° y 14 de la ley 80 de 1993 las entidades estatales tienen la dirección general y la responsabilidad de ejercer el control y vigilancia de la ejecución del contrato y deben exigir al contratista la ejecución idónea y oportuna del objeto contratado, así como adelantar las acciones conducentes para el efecto.

En relación con este aspecto, la Sala observa que, como ya se anotó, la Cámara de Representantes sí ejerció la vigilancia y control de la ejecución de los contratos, pues en todos ellos se estipuló una cláusula señalando el funcionario encargado de la misma y se allegaron certificaciones sobre el cumplimiento de los mismos.

5º. Gastos de Publicidad e Impresos.-

El demandante afirma que los gastos de publicidad e impresos no se redujeron en un 30% como imponía la ley de austeridad del gasto público, sino que se incrementaron considerablemente.

Aunque el solicitante no indica la norma, el artículo 6° del Decreto 1737 de 1998 establecía lo siguiente:

" Artículo 6°- Las entidades que tengan autorizados en sus presupuestos rubros para publicidad deberán reducirlos en un 30% en el presente año, tomando como base de la reducción el monto inicial del presupuesto o apropiación para publicidad".

Esa norma fue modificada por el artículo 3° del Decreto 2209 de 1998, así:

" Está prohibida la celebración de contratos de publicidad con cargo a los recursos del tesoro público, con excepción de los contratos de las empresas industriales y comerciales del Estado que tienen por objeto la comercialización de bienes y servicios en competencia con particulares.

" Las entidades que tengan autorizados en sus presupuestos rubros para publicidad, deberán reducirlos en un treinta por ciento (30%) en el presente año, tomando como base de la reducción el monto inicial del presupuesto o apropiación para publicidad".

Y la norma sufrió una segunda modificación mediante el artículo 1° del Decreto 212 de 1999, aunque conservó la indicada reducción en el presupuesto de publicidad.

Del contenido de esas disposiciones se observa que las prohibiciones y limitaciones establecidas se refieren a la publicidad, pues las relativas a las publicaciones se encuentran en el artículo 8°. del Decreto 1737 de 1998, con la modificación introducida por los artículos 4°. del Decreto 2209 de 1998 y 1°. del Decreto 212 de 1999. Y en esas normas no aparece una equivalente en cuanto a la obligación de las entidades de reducir los gastos autorizados en el presupuesto para ese efecto.

En relación con los contratos que el demandante relaciona, entre ellos los relativos a la prestación del servicio de fotocopiado, como lo advierte el apoderado del demandado, no son de publicidad, sino unos de prestación de servicios, otros de publicaciones y otros de suministro. Respecto de esos contratos no se demostró que los bienes y servicios objeto de los mismos se hubieran adquirido por precios superiores a los del mercado, como lo indica el solicitante.

6º. Celebración de contratos mediante contratación directa.-

El demandante plantea que algunos contratos se celebraron por los montos permitidos para la contratación directa cuando no había lugar a ello y con violación de las normas de contratación pública, austeridad, publicidad, transparencia, economía, selección objetiva. Sin embargo, no indica en qué contratos se presentaron esas irregularidades.

Es cierto que la mayor parte de los contratos se celebraron mediante la figura de la contratación directa establecida en el artículo 24 de la ley 80 de 1993, pues el Director Administrativo de la Cámara de Representantes informó que durante el periodo del segundo semestre de 1998 y primero de 1999 solo se celebraron las licitaciones numero 001, 002, 003, 004, 006 y 007 de 1999 y solo se adjudicó contrato en la número 004 de 1999 -el número 937 del 1º. de julio de 1999 con Radio y Televisión Interamericana RTI, por valor de $ 445.078.428-, dado que las demás fueron declaradas desiertas (folios 1 a 3, cuaderno 2). No obstante lo anterior, no se estableció que la celebración de los contratos mediante contratación directa hubiese implicado el desconocimiento de las reglas establecidas en el citado artículo 24 de la ley 80 de 1993 para prescindir de la licitación que, por regla general, conforme al principio de transparencia, es obligatoria.

7º. Varios de los contratos no presentan propuestas.

El demandante afirma que varios de los contratos suscritos por el Doctor Martínez Rosales como Presidente de la Cámara de Representantes no presentan propuestas, tal como ocurre en el caso del contrato 642 del 21 de diciembre de 1998.

Se encuentra demostrado en el expediente que, efectivamente, entre la Nación - Cámara de Representantes y la firma Asesorías Integrales Siglo XXI Ltda. se suscribió el mencionado contrato mediante el cual ésta última se comprometió a realizar la consultoría para el desarrollo de la Ley de Ordenamiento Territorial, de acuerdo a la descripción técnica y económica de la propuesta del 16 de diciembre de 1998.

Y, en contrario a lo afirmado por el demandante, la contratista sí presentó propuesta. En efecto, según se desprende del Acta acompañada en fotocopia por el apoderado del demandado, el 17 de diciembre del citado año se abrió la Urna No. 1 que contenía las propuestas a la invitación pública formulada a las personas y entidades interesadas en participar en la prestación del servicio de consultoría para el desarrollo de la Ley de Ordenamiento Territorial encontrando las presentadas por las firmas Asesorías Integrales Siglo XXI Ltda., Castillo Aguilar Asociados Ltda. y Ascofi Ltda.. Ahora, una vez elaborado el análisis de esas propuestas, la Directora Administrativa de la Cámara de Representantes en Memorando del 17 de diciembre de 1998 dirigido al Presidente de esa Corporación, consideró que la presentada "… por la empresa Asesorías Integrales Siglo XXI Ltda. se ajusta a lo requerido por la Corporación".(folio 101 a 106, Anexo 1 de la contestación de la demanda).

8º. Compra de dos juegos de cubiertos y copas.

Señala el demandante que mediante orden de compra número 423 y orden de pago número 3589 por la suma de $1.981.080 se compraron dos juegos de cubiertos de 84 piezas de plata y bordes de oro de 24 quilates, 36 copas de vino, brandy y vasos cortos lisos en cristal de bohemia, una jarra lisa y una hielera en el mismo material.

La Mesa Directiva autorizó la compra de unos cubiertos, mas no especificó la cantidad y calidad de los mismos. En efecto, según Acta número 012 del 10 de diciembre de 1998 autorizó la compra así: "De acuerdo a las necesidades presentadas por la Mesa Directiva, se autoriza la compra de manteles, cubiertos, bandejas y todos aquellos utensilios necesarios para el servicio de cafetería en dichas dependencias" (folio 176, cuaderno 25).

Aunque en el expediente no obra documento alguno en relación con la aludida orden de compra, por la cuantía indicada por el solicitante se deduce que le correspondía celebrarlo a la Directora Administrativa de la Cámara de Representantes, en virtud de la delegación que para celebrar contratos de cuantía igual o inferior a treinta salarios mínimos le confirió el Presidente de esa Corporación mediante la Resolución número P-1276 del 23 de agosto de 1995.

9º. Compra de banderas.-

El demandante señala que mediante contrato número 647 se compraron 161 banderas a precios muy altos, muchas de las cuales fueron devueltas por los representantes a la Cámara por inconvenientes e innecesarias y de mala calidad.

Está demostrado que el 29 de diciembre de 1998 se suscribió el contrato 647 con la firma Talleres Underwood Ltda. por un valor de $19.223.400 Según la cláusula primera de ese contrato, la citada firma se comprometió con la Cámara de Representantes a entregar 161 banderas de Colombia, 161 banderas de todos los Departamentos de Colombia con sus respectivas astas y bases, y una bandera de Colombia reglamentaria para ubicarla en el Capitolio Nacional. Y, según la comunicación de fecha 18 de mayo de 1999, dirigida por la Jefe de la Sección de Suministros a la Directora Administrativa de la Cámara de Representantes, acompañada en fotocopia por el apoderado del demandado, los bienes contratados se recibieron a satisfacción por la Almacenista (folio 231, Anexo 1).

Es decir que se encuentra acreditado en el expediente el cumplimiento del objeto del contrato. En cambio, no aparece en el expediente elemento alguno que permita concluir que, efectivamente, el precio de las banderas hubiese sido muy alto, que las mismas fuesen de mala calidad o que hubiesen sido devueltas por los congresistas, como lo afirma el demandante.

Cargo común en los dos procesos acumulados.-

Celebración de contratos para servicios comunes de las Cámaras.

El artículo 390 de la ley 5ª. de 1992 preceptúa lo siguiente:

"Servicios Contratados. Los siguientes servicios administrativos comunes al Senado de la República y a la Cámara de Representantes serán contratados de manera conjunta por dichas Cámaras:

Administración y mantenimiento de los edificios; aseo; servicio de cafetería; vigilancia; restaurante; dirección de la biblioteca y del archivo legislativo. Igualmente serán contratados en común los desarrollos en materia de informática legislativa.

Las Juntas de Licitaciones de Senado y Cámara de manera conjunta presentarán recomendaciones a los respectivos ordenadores del gasto de estas Corporaciones, quienes decidirán unificadamente la celebración de tales contratos.".

El apoderado del demandado considera que el citado artículo 390 fue derogado por el artículo 64 de la Ley Orgánica 179 de 1994, pues, además, es incompatible con el artículo 51 de la Ley 179, incorporado como artículo 110 al Decreto 111 de 1996, dado que éste concede la autonomía presupuestal a los Presidentes del Senado de la República y de la Cámara de Representantes para contratar en forma separada e independiente, mientras que el artículo 390 establece una contratación conjunta de los referidos Presidentes respecto de determinados servicios comunes.

Para la Sala no se presenta la indicada derogatoria, pues si bien es cierto que el artículo 64 de la Ley 179 de 1994 estableció que esa ley, su reglamento, las disposiciones legales que ésta expresamente autorice, además de los señalados en la Constitución, serán las únicas que podrán regular la programación, elaboración, presentación, aprobación, modificación y ejecución del presupuesto, así como la capacidad de contratación y la definición del gasto público social y, en consecuencia, todos los aspectos atinentes a estas áreas en otras legislaciones quedan derogadas y las que se dicten no tendrán ningún efecto, lo evidente es que, como ya lo advirtió en reciente providencia, el artículo 390 no es antinómico con el artículo 51 de la Ley 179 de 1994, pues, "Mientras éste último consagra una regla de competencia para contratar, el primero fija una pauta de procedimiento que no atenta contra la independencia de los respectivos presidentes de Senado y Cámara, y por el contrario, abre paso a la necesaria labor de coordinación en la contratación de servicios, cuya prestación afecta por igual o es común a ambas Cámaras

. La

regulación del artículo 390 de la Ley 5ª. de 1992 tiene como finalidad la de evitar que para la prestación de algunos servicios comunes de ambas Cámaras se puedan celebrar contratos por cada una de ellas con el mismo objeto y en desmedro, en consecuencia, del tesoro público y, específicamente, de los recursos del presupuesto asignado separada-mente a las mismas.

Sin embargo, se debe precisar que del contenido del mismo artículo 390 se desprende que la obligación impuesta en esa norma al Senado y a la Cámara de Representantes para que conjuntamente celebren unos contratos, está referida a aquellos que correspondan a servicios administrativos comunes a las dos Cámaras, esto es a los que tengan por objeto cubrir simultáneamente necesidades y requerimientos de esas Corporaciones en las materias específicamente señaladas -adminis-tración y mantenimiento de los edificios, aseo, servicio de cafetería, vigilancia, restaurante, dirección de la biblioteca y del archivo logístico y los desarrollos en materia de informática legislativa-. De modo que no todos los contratos que tengan por objeto la prestación de servicios administrativos en las materias antes mencionadas se pueden considerar comunes, pues también hay contratos con ese objeto pero que solo cubren necesidades y requerimientos de una de las dos Cámaras y, por consiguiente, solo se pueden celebrar por la correspondiente Corporación y no de manera conjunta por las dos.

De los contratos señalados por el demandante en el proceso número 10968 como de servicios administrativos comunes de ambas Cámaras solo unos de ellos se refieren a las materias de servicios administrativos señaladas en el artículo 390 de la Ley 5ª. de 1992. Según la relación remitida por el Director Administrativo de la Cámara de Representantes, son los siguientes: a). El número 893 del 18 de junio de 1999 celebrado con International Elevator Inc., por la suma de $ 15.086.078, cuyo objeto lo constituyó el "mantenimiento preventivo y correctivo de dos (2) ascensores marca OTIS costado sur Edificio Nuevo"; b). El contrato número 957 del 16 de julio de 1999 celebrado con Fumiflash por valor de $10.000.000, cuyo objeto fue la "Fumigación instalaciones H. Cámara ubicada Capitolio Nacional".

De esos contratos, el 957, en cuanto tuvo por objeto la fumigación de las instalaciones de la Cámara de Representantes, está claro que no es de administración de servicios administrativos comunes del Senado y la Cámara de Representantes y, por consiguiente, podía celebrarse exclusivamente por el Presidente de aquella. Y en relación con el contrato 893, aunque no se allegó copia del mismo, de la descripción que del objeto del mismo se hace en la citada relación del Director Administrativo, se advierte que tampoco tenía por objeto la prestación de servicios administrativos comunes de ambas Cámaras, pues únicamente cubría el mantenimiento preventivo y correctivo de dos ascensores de uno de los costados del denominado "Edificio Nuevo" en que, separadamente, mantienen instalaciones las dos Cámaras y no los de todos los costados como para concluir que cubrió las necesidades y requerimientos de ambas Corporaciones.

De consiguiente, la Sala concluye que el doctor Emilio Martínez Rosales al celebrar los contratos antes relacionados no desconoció el artículo 390 de la Ley 5ª. de 1992, y, en consecuencia, no incurrió en indebida destinación de dineros públicos.

7. CONCLUSIONES

De acuerdo a las consideraciones, con ocasión de la celebración de algunos de los contratos que como Presidente de la Cámara de Representantes suscribió el Doctor Emilio Martínez Rosales, se configuró la causal de indebida destinación de dineros públicos consagrada en el numeral 4 del artículo 183 de la Carta Política. Esa causal se estructura en cuanto, mediante la contratación realizada por el Doctor Martínez Rosales, se destinaron indebidamente dineros públicos, así: a.- Con la finalidad de derivar un beneficio económico en favor de uno de sus compañeros de lista y otro no económico, en su propio beneficio, para retribuirlo por la contribución a su elección -contrato de prestación de servicios gerenciales con el Señor Luis Carlos Saavedra Manrique-; b.- A objetos prohibidos -publicación de libros que no guardan relación con las funciones de la Cámara de Representantes, edición de libros con policromías y solapas y para promover o publicitar su imagen-; c.- A materias injustificadas -elevado número de condecoraciones y, en consecuencia, gastos excesivos en su adquisición-; d.- Mediante el fraccionamiento de contratos.

De consiguiente, se declarará la pérdida de investidura del Representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales.

III. LA DECISION

Por lo expuesto, el CONSEJO DE ESTADO, SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

F A L L A :

1º. Decrétase la pérdida de investidura de Congresista al Representante a la Cámara EMILIO MARTINEZ ROSALES, identificado con la cédula de ciudadanía número 19.343.712 de Bogotá.

2º. Comuníquese esta decisión a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Presidente del Consejo Nacional Electoral y al Ministro del Interior, para lo de su cargo.

COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE y CUMPLASE.

MARIO ALARIO MENDEZ

PRESIDENTE

Con salvamento de voto

ALBERTO ARANGO MANTILLA CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

Con salvamento de voto Con salvamento de voto

GERMAN AYALA MANTILLA TARSICIO CACERES TORO

JESUS MARIA CARRILLO B. JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO

Con aclaración de voto Con salvamento de voto

REINALDO CHAVARRO BURITICA MARIA ELENA GIRALDO GOMEZ

Con aclaración de voto

DELIO GOMEZ LEYVA ALIER EDUARDO HERNANDEZ E.

Con aclaración de voto

RICARDO HOYOS DUQUE DANIEL MANRIQUE GUZMAN

Con aclaración de voto

ROBERTO MEDINA LOPEZ GABRIEL EDUARDO MENDOZA M.

Con salvamento de voto

OLGA INES NAVARRETE BARRERO ANA MARGARITA OLAYA FORERO

Con aclaración de voto

ALEJANDO ORDOÑEZ MALDONADO CARLOS A. ORJUELA GONGORA

Con salvamento de voto

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA DARIO QUIÑONES PINILLA

Con salvamento de voto

GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR MANUEL SANTIAGO URUETA A.

Con salvamento de voto

MERCEDES TOVAR DE HERRAN

Secretaria General

RESOLUCION DE ACUSACION - Análisis jurisprudencial y doctrinario / ACUSACION EN PROCESO DISCIPLINARIO - Análisis / PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Semejanzas con acusación penal disciplinaria / PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - Pérdida de la investidura

La acusación penal o disciplinaria y la solicitud de pérdida de investidura participan de características semejantes o, en otros términos, la resolución de acusación y el auto de cargos en los procesos penales y disciplinarios son lo que la solicitud de pérdida de investidura en esta clase de procesos: la acusación. Tanto la resolución de acusación como el auto de cargos y la solicitud de pérdida de investidura deben ser la imputación concreta, precisa, determinada y sin vaguedades de una conducta que se pretende sea ilícita, pues la indefinición y la ambigüedad de la acusación impiden la aplicación del derecho y hacen imposible la defensa. Todo lo anterior puede expresarse, en síntesis, diciendo que la sentencia que se dicte en esta clase de procesos debe ser congruente con la solicitud de pérdida de investidura, esto es, que el congresista acusado solo puede ser juzgado por los hechos que le fueron imputados; y que la imputación debe concreta, precisa, determinada y sin vaguedades. En ello no hay ninguna novedad, como tampoco en que el juzgamiento debe hacerse conforme a norma preexistente y que, por lo mismo, la sanción de pérdida de investidura solo pueda imponerse por conductas constitucional o legalmente señaladas como reprochables y sancionables, y además con base en pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, es decir, que no puede decretarse la pérdida de la investidura sin la prueba de la conducta sancionable y de la responsabilidad del acusado, como resulta de lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución.

CELEBRACION DE CONTRATOS - Fraccionamiento / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Fraccionamiento de contratos / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - No se configura necesariamente por celebración irregular de contratos / CONTRATO - Objeto

Por regla general la celebración de contratos ha de hacerse previa licitación o concurso públicos, según lo dispuesto en el artículo 24 de la ley 80 de 1.993, pero es posible la contratación directa, entre otros casos, cuando se trate de contratos de menor cuantía, estimada conforme a lo establecido en el artículo según el artículo 38 del decreto 2.150 de 1.995. Desde luego que se violan tales disposiciones cuando se celebran directamente varios contratos, cada uno de menor cuantía y todos con el mismo objeto, si sumadas sus cuantías resulta ser que se contrató un objeto único, por cuantía superior, que por lo mismo debió ser materia de licitación o concurso. Y eso es fraccionar lo que, en realidad, constituye un solo contrato, y eludir el cumplimiento de la ley . Pero, ¿cuándo se trata de un mismo objeto? La ley no lo dice, pero un objeto es el mismo cuando es naturalmente uno. Dicho en otros términos, se fracciona un contrato cuando se quebranta y se divide la unidad natural de su objeto. Entonces, si para la adquisición de condecoraciones y medallas, pocas o muchas, se celebraron con una misma persona varios contratos, no hay tal que hubo fraccionamiento, porque no constituyen, en conjunto, un objeto naturalmente único. Por otra parte, si bien es contraria a la ley la celebración directa de contratos que deban celebrarse previa licitación o concurso, esa irregular celebración de contratos no indica necesariamente la destinación indebida de dineros públicos, es decir, que del solo hecho de la celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales no resulta que el servidor público apropie dineros públicos para sí o en provecho de terceros, o los comprometa, invierta o utilice en cantidades superiores o para propósitos distintos de los señalados en el presupuesto respectivo.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Bogotá, D. C., diecinueve (19) de diciembre de dos mil (2.000).

Consejero Ponente Doctor DARÍO QUIÑONES PINILLA

Ref.: Expedientes AC-10.529 y AC-10.968 (acumulados)

Demandantes EMILIO SÁNCHEZ ALSINA y

PABLO BUSTOS SÁNCHEZ

Pérdida de la investidura de congresista del Representante

EMILIO MARTÍNEZ ROSALES

SALVAMENTO DE VOTO

Los ciudadanos Emilio Sánchez Alsina y Pablo Bustos Sánchez solicitaron se decretara la pérdida de la investidura de congresista del Representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales, y el Consejo de Estado, mediante sentencia de 3 de octubre pasado, así lo dispuso.

Nos separan de esa sentencia las razones que exponemos a continuación.

El principio de la congruencia es "principio normativo que exige identidad jurídica entre lo resuelto, en cualquier sentido, por el juez en la sentencia y las pretensiones y excepciones planteadas por las partes […] y entre la sentencia y las imputaciones formuladas al procesado y las defensas formuladas por este contra tales imputaciones; en todos los procesos, también, entre la sentencia y lo ordenado por la ley que sea resuelto de oficio por el juzgador", principio de extraordinaria importancia, pues se liga íntimamente al derecho constitucional de defensa, que exige que el demandado o acusado "en cualquier clase de proceso conozca las pretensiones que contra él o frente a él se han formulado, por lo que la violación de la congruencia implica la de aquel derecho; la actividad probatoria, las excepciones o simples defensas y las alegaciones, se orientan lógicamente por las pretensiones, imputaciones, excepciones y defensas formuladas en el proceso".

Pues bien, según lo establecido en el artículo 4.º, literal c, de la ley 144 de 1.994, la solicitud de pérdida de investidura debe contener la invocación de la causal correspondiente y su debida explicación, esto es, la indicación del motivo que, según la Constitución, da lugar a la sanción y, sobre todo, el señalamiento concreto de los hechos que lo constituyen en el caso de que se trate.

Y según lo dispuesto en el artículo 9.º de la misma ley el congresista acusado dispone de tres días contados a partir de la notificación del auto admisorio para referirse por escrito a lo expuesto en la solicitud y pedir o aportar las pruebas que estime conducentes.

La sentencia que finalmente se dicte, entonces, debe ser congruente con la solicitud de pérdida de investidura, que delimita la materia sobre la que ha de hacerse el juzgamiento, esto es, que el congresista acusado solo podría ser condenado en tanto autor responsable de los hechos que le fueron precisamente imputados o, también, absuelto solo de esos mismos hechos. No puede el Consejo de Estado en el curso del juicio mudar o adicionar con otros los hechos en que se basa la acusación, en lo cual es intangible.

En ello va envuelto el derecho de defensa del imputado, que no puede ser sorprendido con decisiones extrañas a esos hechos.

Así ocurre también en el proceso penal, y no podría ser de otra manera.

Según lo establecido mediante el artículo 442, numeral 1, del Código de Procedimiento Penal, la resolución de acusación debe contener la narración sucinta de los hechos investigados, con todas las circunstancias de modo tiempo y lugar. Así, la acusación señala los límites dentro de los cuales ha de desenvolverse el juicio y delimita, por lo mismo, las potestades del juez, de manera que el acusado solo podría ser condenado por los hechos de que se le acuse o absuelto solo de esos hechos.

Por ello, conforme al artículo 220, numeral 2, del mismo Código, es causal de casación no estar la sentencia en consonancia con cargos formulados en la resolución de acusación.

"Una de las constantes del proceso penal en Colombia es la exigencia de correlación entre acusación y sentencia. Esto significa que, en todo caso, la sentencia debe tener como fundamento el hecho histórico investigado durante el proceso y que ha sido concretado en la acusación. En otros términos: la acusación cumple la función primordial de delimitar el objeto de la relación jurídica, puesto que la sentencia como acto que concluye el proceso, debe proferirse en correspondencia con los hechos que motivaron la acusación y los imputados a quienes se formuló pliego de cargos".

"Se exige necesariamente la identidad del hecho, porque el imputado no puede ser condenado por comportamientos diferentes de los señalados en la resolución de acusación. Se entiende que hay un hecho diferente cuando se modifica la conducta y el objeto material, como en el caso en que se acusa por el delito de estafa y se condena por perturbación de la posesión sobre inmueble"

En este sentido la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Penal, es abundante y reiterada. Por ejemplo, en sentencia de 2 de agosto de 1.995, dijo la Corte: "La elaboración de los cargos en cuanto a la tipicidad implica precisión sobre los hechos investigados, con todas las circunstancias de modo, tiempo y lugar que los especifiquen […]. El marco dentro del cual se debe desarrollar el juicio está determinado por la resolución de acusación, en donde el Estado, por conducto del fiscal, le indica al incriminado cuáles son los cargos que le formula, para que él pueda proveer a su defensa con la seguridad de que no va a ser sorprendido con una condena por hechos o situaciones distintas. De igual modo, los sujetos procesales tendrán en dicha resolución un punto de referencia definido sobre las pruebas que pueden presentar y solicitar en el período probatorio de la causa, las cuales se deben limitar a las que sean conducentes y eficaces para corroborar, degradar o desvirtuar la acusación, no siendo de recibo las que pretendan dar lugar a nuevos cargos"

En sentencia de 10 de diciembre de 1.997 dijo la Corte que, como se había explicado reiteradamente, "dicho acto procesal, proferido con las debidas formalidades, es ley del proceso y posibilita la defensa del acusado quien, mediante esa decisión, conoce las imputaciones que se le formulan y por ende adopta las medidas que considere necesarias para su defensa; además limita los poderes del juzgador al momento de proferir la sentencia definitiva"

En sentencia de 11 de marzo de 1.998, explicó: "La falta de consonancia entre la sentencia y la resolución de acusación es un error que afecta el debido proceso, para cuya demanda el legislador previó una causal de casación específica en el numeral 2 del artículo 220 del estatuto procesal, y la forma de subsanar la irregularidad que consiste en casar el fallo y dictar el de reemplazo, numeral 1 del artículo 229 ibídem"

En sentencia de 21 de abril de 1.998 reiteró la Corte que "debe haber una estricta consonancia fáctica y jurídica entre la sentencia y la resolución de acusación", y que independientemente de las críticas que puedan hacerse contra el sistema de congruencia acogido por la ley procesal penal, lo cierto es que esa exigencia "constituye una garantía importante para el procesado, y da claridad a los demás sujetos procesales sobre lo que puede ser su intervención de ahí en adelante, pues la sentencia se limitará a resolver los cargos formulados en la acusación, sin que pueda introducir hechos no comprendidos en ella [...]"

Y en sentencia de 17 de marzo de 1.999 advirtió la Corte que la sentencia "es el acto procesal naturalmente llamado a dar fin al proceso, a resolverlo de manera definitiva. Pero en ella –dijo la Corte– el juzgador viene atado, circunscrito, por la resolución acusatoria. El alcance de esta limitación es lo que en el fondo constituye el principio de congruencia"

Otras muchas sentencias podrían citarse en el mismo sentido.

La resolución de acusación, ya se dijo, debe contener la narración sucinta de los hechos investigados, con todas las circunstancias de modo tiempo y lugar. Entonces, "es necesario, además, que los hechos estén claramente individualizados en la resolución de acusación", que solo así es posible hacer congruentes la sentencia y la acusación, y solo así se permite al imputado el cabal ejercicio de su derecho a la defensa.

Según el artículo 304, numeral 3, del Código de Procedimiento Penal, el proceso es nulo cuando se viola el derecho a la defensa, y ello ocurre, entre otros eventos, "si en la pieza acusatoria falta la motivación sobre el hecho constitutivo del gravamen o la degradación, o la misma es ambigua o contradictoria, o el funcionario imagina soportes empíricos o racionales que no existen o que lógicamente no pueden inferirse dentro del proceso (absurdo), pues en tal caso la sentencia no puede dictarse porque carecería del apoyo acusatorio necesario para su congruencia", ha dicho la Corte, entre otras muchas en sentencia de 4 de febrero de 1.99

En este sentido, aun antes de la vigencia del Código que hoy rige, había reconocido la Corte "como causal [de nulidad] supralegal o de origen constitucional, por quebrantamiento del debido proceso y del derecho de defensa, la formulación anfibológica de los cargos imputados al procesado en el auto de proceder [hoy resolución de acusación], de manera que no le resulte posible a la defensa, en tales circunstancias, determinar con precisión los medios adecuados tendientes a desvirtuar la acusación, ni saber, a ciencia cierta, cuál de las varias posibles interpretaciones ha de acogerse en la sentencia, con el riesgo de que la actividad profesional del defensor se haya encaminado hacia la demostración de la inocencia del procesado por una de tales interpretaciones y este resultar condenado, a la postre, a causa de una diferente, de origen judicial"; así dijo la Corte en sentencia de 13 de noviembre de 1.98.

En sentencia de 28 de agosto de 1.981 explicó también que el auto de llamamiento a juicio o de proceder, hoy resolución de acusación, no era un acto procesal de forma libre, que el juez pudiera realizar de cualquier manera, y de ahí que "la imperfección sustancial de esa providencia, v. gr. la imprecisa o ambigua definición del delito imputado o la deficiente formulación del cargo, de modo que perturbe o imposibilite el normal ejercicio de la defensa, o haga imposible o difícil la aplicación del derecho en la sentencia, genere la nulidad supralegal consagrada en el artículo 26 de la Constitución [hoy artículo 29], en la medida en que ésta demanda, para la legalidad del juzgamiento, la observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio"

Y en sentencia de 28 de marzo de 1.985 dijo la Corte que el auto de proceder "es pieza fundamental dentro del esquema procesal previsto en el ordenamiento vigente, como que representa el pliego de cargos que formula el Estado al procesado para que de ellos se defienda en el plenario. […]. Una de las mayores deficiencias que puede ostentar un auto de proceder radica en la inapropiada formulación de los cargos, porque no se concretan debidamente o porque se presentan en forma ambigua o contradictoria de modo que no exista certidumbre sobre la acusación, con lo que se impide o dificulta en grado sumo la defensa del enjuiciado, a más de que la sentencia carece de un presupuesto básico, ya que ella debe dictarse en consonancia con los cargos deducidos en el auto de proceder. […]. Un auto de proceder que adolezca del grave vicio de la indefinición y de la ambigüedad en la formulación de los cargos que imposibilite la defensa e impida la aplicación del derecho en la sentencia, viola las formas propias del juzgamiento y, por tanto, será nulo".

Muchas más sentencias podrían citarse en este sentido.

Entonces, la acusación debe ser precisa y determinada, pues lo contrario afectaría las bases mismas del juicio y atentaría contra el derecho de defensa del acusado, de manera que cuando sea ambigua o contradictoria el proceso será nulo. Y solo si la acusación es precisa y determinada resulta posible hacer congruentes la sentencia y la acusación.

En los procesos disciplinarios ocurre también que, según el artículo 92, numerales 3 y 5, y 152, especialmente, del Código Disciplinario Único, el auto de cargos, o sea, la acusación, debe contener la indicación de la conducta que podría ser constitutiva de la falta que se imputa, para que el disciplinado presente descargos, de manera que el imputado solo podría ser sancionado por los hechos de que se le acusa y que constituyen los cargos que se le oponen, o absuelto de esos mismos cargos.

Y es motivo de nulidad del proceso disciplinario, entre otros, la ambigüedad de los cargos, dice el artículo 131, numeral 3, del mismo Código.

El Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria, en sentencia de 9 de junio de 1.994, dijo: "Es un principio de derecho procesal, de claridad meridiana e indiscutible, que la sentencia tiene que estar, ya sea absolutoria o condenatoria, en consonancia con los cargos formulados. Esto es, se debe absolver o condenar por los cargos concretos formulados en la acusación, de lo contrario se presenta el fenómeno jurídico irregular conocido como falta de consonancia de la sentencia con los cargos (artículo 220, numeral, 2 del decreto 2.700 de 1.991). […]. Ello indica que no se atendió el objeto de la acusación, dictándose una sentencia inane con fundamento en cargos inexistentes habida cuenta de que fueron objeto de auto inhibitorio, lo que origina una irregularidad que trasciende al grado de nulidad, al incurrirse en la causal del numeral 2 del artículo 304 del decreto 2.700 de 1.991, y así lo declarará la Sala de oficio, en orden a que el a quo dicte nuevamente la sentencia sujetándose a los parámetros que para el efecto fijan las normas arriba señaladas. Lo anterior significa que se violó el debido proceso, pero además, eventualmente en caso de no corregirse el yerro anotado, se incurriría en la causal de nulidad por violación al derecho de defensa (artículo 304, numeral 3, ibídem)".

Y en sentencia de 21 de julio de 1.995, dijo el Consejo: "Es incuestionable la importancia del pliego de cargos en el derecho disciplinario, equiparable a la resolución de acusación en el derecho penal, por tratarse de la actividad del Estado para concretar los límites de la imputación, que serán a la vez el ámbito de la sentencia. Por ello las imputaciones que se hagan deben ser diáfanas, precisas, concretas, carentes de ambigüedad, para no socavar con una formulación imprecisa las bases mismas del juzgamiento, con evidente lesión del derecho de defensa. / La Corte Suprema de Justicia en materia penal y esta Sala en el campo disciplinario han sostenido reiteradamente que la formulación anfibológica de los cargos genera nulidad por quebranto de las formas propias de cada juicio, que en el procedimiento actual constituye irregularidad sustancial que afecta el debido proceso (artículo 304-2)".

El proceso de pérdida de investidura es un proceso disciplinario de carácter judicial, pero no existen en este, como sí existen en el proceso penal y en el proceso disciplinario, investigaciones previas e instrucción o indagación preliminar e investigación disciplinaria, que pueden concluir con la acusación, mediante resolución de acusación o auto de cargos, para dar paso al juicio (artículos 319 a 369 del Código Penal y 135 a 151 del Código Disciplinario Único), sino que se inicia directamente con el juicio del congresista acusado por la mesa directiva de la cámara legislativa correspondiente, por cualquier ciudadano o por el Procurador General de la Nación.

Tanto la resolución de acusación como el auto de cargos y la solicitud de pérdida de investidura deben ser la imputación concreta, precisa, determinada y sin vaguedades de una conducta que se pretende sea ilícita, pues la indefinición y la ambigüedad de la acusación impiden la aplicación del derecho y hacen imposible la defensa.

Todo lo anterior puede expresarse, en síntesis, diciendo que la sentencia que se dicte en esta clase de procesos debe ser congruente con la solicitud de pérdida de investidura, esto es, que el congresista acusado solo puede ser juzgado por los hechos que le fueron imputados; y que la imputación debe concreta, precisa, determinada y sin vaguedades.

En ello no hay ninguna novedad, como tampoco en que el juzgamiento debe hacerse conforme a norma preexistente y que, por lo mismo, la sanción de pérdida de investidura solo pueda imponerse por conductas constitucional o legalmente señaladas como reprochables y sancionables, y además con base en pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso, es decir, que no puede decretarse la pérdida de la investidura sin la prueba de la conducta sancionable y de la responsabilidad del acusado, como resulta de lo dispuesto en el artículo 29 de la Constitución.

II.

El ciudadano Emilio Sánchez Alsina acusó al Representante Emilio Martínez Rosales de haber incurrido en el motivo de pérdida de investidura de que trata el artículo 183, numeral 4, de la Constitución, es decir, en indebida destinación de dineros públicos, y explicó que así ocurrió porque "ejerció actividades de orden administrativo que concluyeron en una serie de contrataciones donde se comprometieron y dispusieron de elevadas cifras de dineros públicos sobre las cuales tenía injerencia y disponibilidad por su condición de presidente o directivo de la mesa correspondiente"; porque esas contrataciones "se desarrollaron de manera ilegal e irregular sin tener en cuenta los más elementales principios de la contratación administrativa como son la selección objetiva, la transparencia, economía y responsabilidad como era su deber de servidor público", además de que "fueron realizadas de manera manifiestamente irregular, negligente, irracional y desmesurada" y por ello "existieron sobrecostos y fraccionamiento de contratos trayendo como consecuencia el detrimento del presupuesto de la Cámara"; y porque desconoció los artículos 2.º del decreto 212 de 1.999, 20 del decreto 2.209 de 1.998, 390 de la ley 5.ª de 1.992 y "en general las exigencias de la ley 80 de 1.983, los decretos 1.737 y 2.209 de 1.998 y el 121 de 1.999".

Por auto de 24 de mayo se decidió devolver la solicitud de pérdida de investidura y ordenar su corrección porque, así planteada la acusación, no se encontraba cumplido el requisito señalado en el artículo 4.º, literal c, de la ley 144 de 1.994, pues el solicitante no explicó en forma concreta los hechos irregulares en que habría incurrido el Representante acusado ni identificó los contratos correspondientes.

Con el propósito de corregir la solicitud, según lo dispuesto, el solicitante en nuevo escrito dijo:

"El demandado destinó indebidamente los dineros públicos sobre los cuales tenía disponibilidad e injerencia contractual porque las contrataciones que ordenó y autorizó no estaban dentro de los parámetros establecidos por la ley 5.ª de 1.992 ni por los decretos 1.737 del 21 de agosto de 1.998 y 2.209 del 29 de octubre de 1.999 ya que la precitada ley ordenaba en su art. 390 que algunos servicios administrativos comunes al Senado y la Cámara debían ser contratados de manera conjunta por ambas corporaciones legislativas y para el caso que nos ocupa dicha norma fue desconocida ya que la contratación se llevó a cabo directamente por una de las cámaras es decir por la cámara de representantes y particularmente por la mesa directiva de la cual hacía parte el demandado y no como lo ordenaba la norma, es decir, de manera conjunta con el senado de la república. Igualmente los decretos citados buscaban que los entes públicos limitaran sus gastos y no estaba permitida la celebración de contratos que, tratándose de inmuebles, no fuesen estrictamente necesarios para mantener su estructura física. Es decir que los dineros públicos fueron usados para obras suntuosas e innecesarias explicándose así la causal invocada".

Dijo también el demandante que los contratos "sobre los cuales se destinaron indebidamente los dineros públicos se encuentran establecidos en las siguientes actas de la mesa directiva": 2 a 13 de 1.998 y 13 a 20 y 22 de 1.999.

Y concluyó:

"La indebida destinación de los dineros públicos se encuentra determinada por los hechos relacionados en los numerales 5 a 10 de la demanda".

Pero tampoco en esta oportunidad explicó el solicitante en forma concreta los hechos irregulares en que habría incurrido el Representante acusado ni identificó los contratos correspondientes ni, por lo mismo, se cumplió el requisito del artículo 4.º, literal c, de la ley 144 de 1.994, sin embargo de lo cual, por auto de 31 de mayo, la solicitud fue admitida.

Es que decir, simplemente, que algunos servicios administrativos comunes debían ser contratados conjuntamente por el Senado y la Cámara y que así no se hizo, y que solo estaba permitido celebrar los contratos estrictamente necesarios para mantener la estructura física de los inmuebles, es decir bien poco. Debía el demandante indicar qué contratos fueron esos y de qué manera, entonces, se destinaron indebidamente dineros públicos, y esa exigencia no se encuentra satisfecha con la sola mención de las actas en que conste la autorización que habría impartido la mesa directiva de la Cámara para su celebración. Tampoco fue explicada adecuadamente la indebida destinación de dineros públicos con la sola referencia a "los hechos relacionados en los numerales 5 a 10 de la demanda", cuya ambigüedad había sido censurada, que por ello fue ordenada su corrección.

He aquí la primera razón de nuestra discrepancia, pues sobre una acusación tal, tan genérica, ambigua, vaga e imprecisa, no era posible, sin violar gravemente el artículo 4.º, literal c, de la ley 144 de 1.994, y desde luego, el debido proceso y el derecho de defensa que garantiza el artículo 29 de la Constitución, pronunciar sentencia condenatoria.

III.

También el ciudadano Pablo Bustos Sánchez, que acusó al Representante Emilio Martínez Rosales de haber dado indebida destinación a dineros públicos, solicitó se decretara la pérdida de la investidura de congresista del Representante Emilio Martínez Rosales.

De los cargos planteados nos referiremos solo a aquellos que resultaron prósperos.

El primero, que el acusado "contrató al señor Luis Carlos Saavedra Manrique, ingeniero, tercer renglón en la lista inscrita para la Cámara de Representantes para el período 1.998-2.002, encabezada por el señor Emilio Martínez".

Este primer cargo fue resuelto así:

"[…] la celebración de ese contrato por parte del doctor Emilio Martínez Rosales, en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes, con una persona que, junto con él, integró la lista de candidatos a esa corporación, implicó que hubiese incurrido en la causal de indebida destinación de dineros públicos, pues es fácilmente deducible que con la ejecución del mismo se destinaron dineros con la finalidad de derivar beneficio económico en favor de esa persona, y que, igualmente, representó un beneficio en su favor, aunque no económico. Pues de ese modo retribuyó a un candidato que hizo parte de su lista y, por tanto, contribuyó de manera importante en su elección como Representante a la Cámara. Se advierte, entonces, que la celebración de dicho contrato tenía como una de sus finalidades la de procurar unos beneficios en provecho suyo y de un tercero y no exclusivamente, como corresponde, la satisfacción de los cometidos estatales con arreglo a los principios de la función y contratación administrativas".

Los dineros públicos se destinan indebidamente cuando el servidor público los apropia en su provecho o en el de terceros, o los compromete, invierte o utiliza en cantidad superior o en forma distinta de la señalada en el presupuesto.

En lo que concierne, ¿no cumplió sus obligaciones el contratista, señor Luis Carlos Saavedra Manrique, pese a lo cual se le pagó el valor convenido? O, acaso, ¿ese valor fue superior al presupuestariamente autorizado, o superior al valor real de los servicios contratados? ¿O, tal vez, para pagarlo se usaron dineros destinados a otros fines? ¿Se trataba quizá de un contrato ajeno a las funciones propias de la Cámara, de manera que la remuneración estipulada, cualquiera fuese, resultaba indebida? Nada de eso se probó, ni se dijo siquiera, e inferir, sin más, que se destinaron indebidamente dineros públicos solo porque el contratista hizo parte de la lista de candidatos a la Cámara de Representantes que encabezó el señor Emilio Martínez Rosales, es monstruoso.

El segundo se hizo consistir en que "actuando como Presidente de la Cámara de Representantes dentro del periodo indicado, ordenó publicaciones innecesarias de diversos libros, y contrarias a los principios de austeridad y economía, entre otros del titulado Audiencias públicas para el estudio de la Reforma Política Memorias, el cual contiene las actas de las audiencias o reuniones que en distintas ciudades o reuniones (sic) del país organizó la Presidencia de la Cámara de Representantes para explica (sic) el proyecto de acto legislativo N.º 88 (Cámara) y 18 (Senado) de 1.998", cuya "única utilidad esta (sic) seguramente en haber difundido una extensa y completa hoja de vida del Dr. Martínez, que incluye en la solapa de la portada y de la contraportada, acompañada de su fotografía a todo color"; y "del libro Mujer, con solapas en su portada y contraportada incluyen la hoja de vida del demandado, de nuevo generando un sobrecosto al erario público para su promoción personal".

Para resolver este cargo se dijo, en esencia, que según lo establecido en el artículo 2.º del decreto 212 de 1.999 la Cámara de Representantes no podía contratar la edición, impresión o publicación de documentos que no estuvieran relacionados con sus funciones, ni la impresión de ediciones de lujo o con policromías; que algunos de los libros cuya edición contrató la Cámara no guardaban relación con las funciones que debía cumplir, tales como Las Lágrimas del Camaleón y Narrativa Marroquí Contemporánea, lo que quiere decir que "al celebrar los contratos [...] para la impresión de esos libros, el Presidente de la Cámara de Representantes destinó dineros públicos a objetos prohibidos [...] y, por tanto, incurrió en la causal de indebida destinación de dineros públicos". Y que los libros Memorias de las Audiencias Públicas para la Reforma Política y Derechos Nacionales e Internacionales de las Mujeres Colombianas "tienen impresiones con policromía y solapas en la portada y la contraportada"; que la Gerente General de la Imprenta Nacional informó que "las carátulas que se elaboran con solapa tienen un costo superior a las carátulas sencillas", de lo que resulta que aun cuando en los contratos no se indicaron las especificaciones técnicas para la impresión de los libros, se estipuló que la entidad contratista debía "cumplir estrictamente con la ejecución del objeto del presente contrato de acuerdo con las especificaciones técnicas solicitadas", es decir, que "la edición se hace de acuerdo con los detalles de las cotizaciones y, por tanto, se puede concluir que la impresión de los libros con las solapas representó un mayor valor de los mencionados contratos, aunque, eso sí, indeterminado en su cuantía"; que "la impresión de los libros con policromía está prohibida", y que "la inclusión de las solapas representó unos mayores costos para el erario público", de donde "el congresista Emilio Martínez Rosales incurrió en indebida destinación de dineros públicos al destinar recursos a objetos prohibidos en normas de austeridad en el gasto público".

Pues bien, de la impresión de los libros Las Lágrimas del Camaleón y Narrativa Marroquí Contemporánea no fue concretamente acusado el Representante Emilio Martínez Rosales, y por ello la sentencia, circunscrita como debía estar a los términos de la acusación, no podía ocuparse del asunto. La sentencia, ya se dijo, debe ser congruente con la solicitud de pérdida de investidura, de manera que el congresista acusado solo puede ser juzgado por los hechos que le sean precisamente imputados.

Y en lo que concierne a la edición de los libros Memorias de las Audiencias Públicas para la Reforma Política y Derechos Nacionales e Internacionales de las Mujeres Colombianas -esos sí materia de la acusación- que lo fueron con solapas y en policromía, cabe advertir, primero, que las ediciones de libros con solapas no se encontraban prohibidas, sino las ediciones de lujo y en policromías, que las solapas, que solo son prolongación de la cubierta del libro, no hacen lujosa una edición, y, más todavía, como saben todos los que suelen estar en el trajín de los libros, solo a las cubiertas de papel, que son propias de las ediciones rústicas, se hacen solapas. Y, segundo, que las ediciones policromas, tanto como las ediciones de lujo, fueron prohibidas por razones de austeridad y no por policromas, de manera que era necesario acreditar adecuadamente que, en el caso, la policromía determinó mayores costos, y ello no se acreditó.

El tercero de los cargos resulta de la "feria de condecoraciones realizada por el demandado como Presidente de la Cámara, y el derroche de recursos en la adquisición de las mismas, así como el desbordamiento principalmente en la imposición de la Orden de la Democracia fue otro de los detrimentos en el manejo de los recursos públicos patrimoniales [...]. La elaboración de medallas en serie fue una de las connotaciones patrimoniales con que se afectó nuevamente el erario público. Las condecoraciones y pergaminos valieron ingentes cantidades de dinero. / Algunos de los contratos suscritos con tal despropósito son el 397 por $87'675.700, 829 por $49'944.940, 562 por $59.490, 964 por $39'985.200, 443 por $50'561.010 para un total por estos de $287'657.470 (sic)".

De este cargo se dijo en la sentencia que "el número de condecoraciones resultó excesivo y superó el límite de lo razonable [...] con la consecuencia de que se destinaron recursos a materias injustificadas".

Pero, ¿cuál es el límite de lo razonable y qué norma lo estableció? O es que, tal vez, a falta de ley que lo establezca ¿puede el Consejo de Estado, en cada caso, señalar a su discreción ese límite?

La sentencia mediante la cual se decretó de pérdida de investidura, en lo que tiene como causa que -según el señalamiento posterior ad hoc del Consejo de Estado, no por estar así dispuesto en norma previa alguna- se excedió el límite de lo razonable, es otra enormidad.

Pero, además, se dijo en la sentencia que "para la adquisición de medallas y condecoraciones, es decir con el mismo objeto, el Presidente de la Cámara celebró en el año de 1.999, en un período corto -entre el 15 de marzo y el 19 de julio- tres contratos con una misma persona -la señora Beatriz Helena Rodríguez Gutiérrez- por valor de $247'197.749", y en ello hubo fraccionamiento de contrato, que "también condujo a la indebida destinación de dineros públicos, pues de esa manera se favoreció con la contratación directa a una persona que pudo o no resultar beneficiada si, de acuerdo con la ley, se hubiera celebrado licitación pública".

Pero, ¿cuándo se trata de un mismo objeto?

La ley no lo dice, pero un objeto es el mismo cuando es naturalmente uno. Dicho en otros términos, se fracciona un contrato cuando se quebranta y se divide la unidad natural de su objeto.

Entonces, si para la adquisición de condecoraciones y medallas, pocas o muchas, se celebraron con una misma persona varios contratos, no hay tal que hubo fraccionamiento, porque no constituyen, en conjunto, un objeto naturalmente único.

Por otra parte, si bien es contraria a la ley la celebración directa de contratos que deban celebrarse previa licitación o concurso, esa irregular celebración de contratos no indica necesariamente la destinación indebida de dineros públicos, es decir, que del solo hecho de la celebración de contratos sin el cumplimiento de los requisitos legales no resulta que el servidor público apropie dineros públicos para sí o en provecho de terceros, o los comprometa, invierta o utilice en cantidades superiores o para propósitos distintos de los señalados en el presupuesto respectivo.

IV.

Tales son las razones de nuestra discrepancia, que debieron llevar a la Sala a una decisión diferente.

MARIO ALARIO MÉNDEZ CAMILO ARCINIEGAS ANDRADE

PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Demostración de la causal requiere prueba bien consolidada / PRUEBA INDICIARIA - No es suficiente para configurar la causal de indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - Falta prueba para configurar esta causal

Procedió la Sala, en relación con este contrato, en actitud que respeto pero no comparto, con base en indicios, como la misma providencia lo afirma. A mi juicio no era ni es posible apoyar solo en ellos la decisión en relación con indebida destinación de dineros públicos, que requiere no solo prueba abundante sino muy bien consolidada. El contrato parece haberse celebrado de acuerdo con las formalidades legales; se ejecutó normalmente y en relación con su desarrollo, se rindieron los correspondientes informes. No se probó que la actividad desplegada por el contratista fuera innecesaria o inútil ni que los honorarios hubieran sido excesivos o hubieran sobrepasado límites normales. En estas condiciones y no habiendo la Sala encontrado probado el cargo por tráfico de influencias, me parece que ha debido rechazarse, por lo que acabo de señalar, aquel por indebida destinación de dineros públicos. El otro cargo contra el congresista Martínez Rosales se refiere a la imposición de la Orden de la Democracia. Se le acusa por destinación indebida de dineros públicos y la Sala admite el cargo por cuanto el número de condecoraciones "resultó excesivo y superó el límite de lo razonable". Con todo respeto manifiesto que no entiendo cómo la Sala - que reconoce que en el otorgamiento de la Orden de la Democracia no se advierte violación de la resolución que reglamenta dicha Orden por cuanto los integrantes de ese Consejo pueden determinar discrecionalmente el número de condecoraciones - admite así dicho cargo porque el representante Martínez Rosales superó el límite de lo razonable en ejercicio precisamente de poder discrecional. En donde estaba lo razonable o fuera de qué límites se pisa el terreno de lo irrazonable en el otorgamiento de las condecoraciones de la Orden de la Democracia? En este aspecto de la acusación sí que echo de menos la prueba sólida y completa sobre la causal que se pretende estructurar contra Emilio Martínez Rosales.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Radicación número: AC-10529

Actor: Emilio Sánchez Alsina

Pérdida de investidura de congresista.

Demandado: Emilio Martínez Rosales, representante a la Cámara.

SALVAMENTO DE VOTO

Con el respeto que me merece la decisión mayoritaria, expongo a continuación las razones por las cuales me aparté de la providencia de 3 de octubre de 2000, por medio de la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, decretó la pérdida de la investidura de congresista al representante a la Cámara Emilio Martínez Rosales.

Aquellos razones están fundamentalmente dadas y surgen por mi convicción sobre la necesidad de una prueba no solo abrumadora sino incontrastable en los casos de pérdida de investidura de congresistas. A mi juicio, no puede proceder en estos casos el Consejo de Estado con base en prueba indiciaria, así esta se encuentre constituida por un mar de indicios.

No incurro, en manera alguna, en rigorismos o en exageradas interpretaciones que pudieran echar por tierra la eficacia de la acción de pérdida de investidura. Pero pienso que debe encontrarse el Consejo con una prueba muy consolidada y clara sobre la conducta del congresista y sobre las consecuencias de sus actuaciones; analizarla con el rigor exigido por la voluntad del constituyente y las normas constitucionales y legales y examinarla frente a las precisas normas aplicables y a los cargos que formula el solicitante para determinar sin duda alguna, la causal o causales de pérdida de investidura en que efectivamente pudiera estar incurso el congresista. Esto en todos los casos pero particularmente en aquellos en los que el congresista está acusado por destinación indebida de dineros públicos. Aquí radican mis respetuosas discrepancias con las apreciaciones y la decisión de la Sala Plena.

Soy un convencido de la importancia y las bondades de la acción constitucional de pérdida de investidura, introducida en nuestro ordenamiento jurídico por el constituyente de 1991 y cuyo conocimiento y fallo le fueron atribuidos al Consejo de Estado. Está tal acción llamada a garantizar la transparencia del ejercicio parlamentario y la pureza y efectividad de la función legislativa. Pero por eso mismo soy intransigente no solo en relación con la severidad con que debe ser juzgada la conducta de los congresistas vinculados a acciones de pérdida de investidura, a la luz de las disposiciones constitucionales y legales, sino en relación con el cuidado y el celo que deben acompañar al juez en el recaudo; la apreciación y el análisis de las pruebas y las precisas disposiciones legales aplicables, en busca de la verdad real.

Los comentarios que anteceden me llevan a reiterar que con dudas no puedo comprometerme con una decisión que decreta pérdida de investidura.

En efecto:

A.- Afirma la sentencia de la cual me aparto que el señor Emilio Martínez Rosales, con la celebración de algunos contratos, incurrió en conductas que ocasionaron destinación indebida de dineros públicos.

Uno de tales contratos fué el de prestación de servicios celebrado con Luis Carlos Saavedra Manrique, tercer renglón de la lista inscrita por Emilio Martínez Rosales para las elecciones de congreso de 1998.

Se pretende, por el solo hecho de que Saavedra Manrique ocupaba el tercer renglón de la lista del congresista Martínez Rosales, estructurar contra éste cargos por indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias.

Pero no cree el suscrito magistrado que de tal hecho, escuetamente considerado, pueda deducirse la causal de indebida destinación de fondos públicos o la existencia de un beneficio económico indebido en favor de Saavedra Manrique

o del propio Martínez Rosales, o efectivas intenciones de favorecimiento y retribución concretadas con la celebración y ejecución del contrato.

El contrato parece haberse celebrado de acuerdo con las formalidades legales; se ejecutó normalmente y en relación con su desarrollo, se rindieron los correspondientes informes. No se probó que la actividad desplegada por el contratista fuera innecesaria o inútil ni que los honorarios hubieran sido excesivos o hubieran sobrepasado límites normales.

En estas condiciones y no habiendo la Sala encontrado probado el cargo por tráfico de influencias, me parece que ha debido rechazarse, por lo que acabo de señalar, aquel por indebida destinación de dineros públicos.

En relación con el contrato para publicación de algunos libros cuyas celebración y ejecución se aducen también como fundamento de cargos contra el congresista Martínez Rosales por indebida destinación de dineros públicos, tengo los mismos reparos que he expuesto en los párrafos que anteceden y ellos se refieren a la debilidad de la prueba. No la encuentro ni completa ni suficiente para probar que el representante a la Cámara violó las disposiciones sobre austeridad del gasto público con la celebración de tal contrato o que por lo pactado en este se hubieran hecho erogaciones no permitidas o superiores a las autorizadas.

No se me escapa que en la celebración de tales contratos pudo incurrirse en alguna anomalía o que en ella pudo no obrarse con la necesaria y severa ortodoxia que debe utilizarse en la contratación pública. Pero cualquier ocurrencia de este estilo no lleva, por sí sola, así obren ciertos indicios, a dar como probado

un cargo por indebida destinación de dineros públicos.

B.- El otro cargo contra el congresista Martínez Rosales se refiere a la imposición de la Orden de la Democracia. Se le acusa por destinación indebida de dineros públicos y la Sala admite el cargo por cuanto el número de condecoraciones "resultó excesivo y superó el límite de lo razonable".

Con todo respeto manifiesto que no entiendo cómo la Sala - que reconoce que en el otorgamiento de la Orden de la Democracia no se advierte violación de la resolución que reglamenta dicha Orden por cuanto los integrantes de ese Consejo pueden determinar discrecionalmente el número de condecoraciones - admite así dicho cargo porque el representante Martínez Rosales superó el límite de lo razonable en ejercicio precisamente de poder discrecional.

En donde estaba lo razonable o fuera de qué límites se pisa el terreno de lo irrazonable en el otorgamiento de las condecoraciones de la Orden de la Democracia?

En este aspecto de la acusación sí que echo de menos la prueba sólida y completa sobre la causal que se pretende estructurar contra Emilio Martínez Rosales. Por todo lo anterior, resulta para el suscrito magistrado prácticamente intrascendente el cargo que se le endilga al congresista por haber superado el límite de lo razonable en el otorgamiento de unas condecoraciones de la Orden de la Democracia. A mi entender y con mejores razones este cargo sí que ha debido desecharse.

Con todo respeto,

ALBERTO ARANGO MANTILLA

Fecha ut supra

PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Publicación de libros no configura indebida destinación de dineros públicos / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - No la constituyen las publicaciones literarias ni las condecoraciones

Me separo de la consideración frente a las publicaciones de varios libros, ordenadas por el mencionado representante, así como de lo concerniente a las condecoraciones que por lo costosas y abundantes fueron objeto de reparo. Si bien, la publicación de títulos exóticos por cuenta del erario público no es por sí mismo hecho que se destaque como para constituir causal de pérdida de investidura, vale la pena llamar la atención para que se de un mejor destino a los dineros públicos. Así mismo, aunque queda bajo el poder discrecional de quien discierne una condecoración, el otorgarla a múltiples ciudadanos o extranjeros, es del caso convocar a la prudencia y razonabilidad en el ejercicio del derecho. Como en el caso anterior, el hecho en nuestro criterio no alcanza a configurar causal de pérdida de investidura.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ACLARACION DE VOTO DEL Dr. JESÚS MARIA CARRILLO BALLESTEROS.

Radicación número: AC-10529

Actor: EMILIO SÁNCHEZ ALSINA

Naturaleza: Pérdida de Investidura.

Motiva mi respetuosa aclaración de voto, el razonamiento que consigno enseguida. Dos fueron las causales retenidas finalmente como motivo de pérdida de investidura (indebida destinación de dineros públicos y tráfico de influencias debidamente comprobado).

Comparte el suscrito Consejero el análisis expuesto por el Magistrado conductor del proceso en relación con la actividad del congresista demandado y en particular lo consignado en la página 59 en relación con la prueba indiciaria y las conclusiones, en cuanto atañe al contrato celebrado por el doctor MARTINEZ ROSALES con Luis Carlos Saavedra Manrique quien además lo remplazó durante la licencia concedida a éste el 30 de noviembre de 1999 y el 29 de febrero de 2000.

Comedidamente me separo de la consideración frente a las publicaciones de varios libros, ordenadas por el mencionado representante, así como de lo concerniente a las condecoraciones que por lo costosas y abundantes fueron objeto de reparo. Si bien, la publicación de títulos exóticos por cuenta del erario público no es por sí mismo hecho que se destaque como para constituir causal de pérdida de investidura, vale la pena llamar la atención para que se de un mejor destino a los dineros públicos.

Lejos está el tiempo en que el Estado dedicaba sus primicias a los deberes fundamentales como el de erradicar el analfabetismo, y para el caso vale la pena evocar una decisión del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, de febrero 7 de 1.916, con ponencia del doctor Perilla V. (Anales del Consejo de Estado, año 2, N° 15, imprenta nacional, 1.916, página 191), según la cual un contrato celebrado por el Ministro de Instrucción Pública con el señor Gregorio Cortés Gregori fue declarado ajustado a la ley y su objeto era el de comprar sesenta mil (60.000) ejemplares de la "cartilla objetiva para enseñar a leer y a escribir" cuyo autor era César B. Baquero, por valor de $3.750 que serían pagados en dos contados después de la entrega del objeto del contrato, que debía ocurrir una vez quedara perfeccionado el mismo.

Así mismo, aunque queda bajo el poder discrecional de quien discierne una condecoración, el otorgarla a múltiples ciudadanos o extranjeros, es del caso convocar a la prudencia y razonabilidad en el ejercicio del derecho. Como en el caso anterior, el hecho en nuestro criterio no alcanza a configurar causal de pérdida de investidura.

Fecha ut-supra

PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Se configuró fue la causal de tráfico de influencias / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - No se configura por condecoraciones subjetivas de favorecimiento o retribución / TRAFICO DE INFLUENCIAS - Puede configurarse sin necesidad de gestionar ante otro servidor sino por utilización ilegal de su propio poder

En mi opinión, la indebida destinación de dineros públicos no se configura porque la Sala considere "… con apoyo en indicios que así lo demuestran, …" que dicha contratación celebrada y ejecutada con el pleno cumplimiento de los requisitos legales, "… tenía la indicada finalidad de favorecimiento y retribución." para llegar a esa conclusión hubiera sido necesario demostrar que no se prestó el servicio o que el efectivamente cumplido fue de mala calidad, lo cual es contrario a la evidencia existente en el proceso. Contrario a lo afirmado en la sentencia, en mi modesto entender se configura la causal de tráfico de influencias debidamente comprobado, con la sola salvedad de que el ex representante Martínez Rosales subsume en sí la doble circunstancia de Representante a la Cámara, Presidente de dicha corporación y como tal, titular de la competencia para autorizar la celebración del contratos y, sin necesidad de gestionar ante nadie por ostentar la condición referida, la utilizó en beneficio personal y de su socio político. hay que convenir que quien, sin necesidad de gestionar ante otro servidor público, utiliza ilegalmente su propio poder para obtener beneficio personal o en favor de un tercero, incurre en la causal de trafico de influencias. Y ello fue lo que ocurrió en la situación examinada.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero Ponente: REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Bogotá D.C., veintiocho (28) de febrero de dos mil uno (2001)

Radicación número: AC- 10.529

Actor: Emilio Sánchez Alcina

Referencia: Aclaración de Voto

Pérdida de Investidura

El suscrito magistrado, aclara su voto favorable a la providencia de Sala Plena indicada en la referencia, precisamente en relación con la calificación de indebida destinación de dineros públicos que se dió a la contratación de servicios de asesoría en asuntos gerenciales mediante el contrato 173 de 1998, celebrado por la Cámara de Representantes con el señor Luis Carlos Saavedra Manrique, en los siguientes términos:

"…

" De modo que la celebración de ese contrato por parte del Doctor Emilio Martínez Rosales, en su condición de Presidente de la Cámara de Representantes, con una persona que, junto con él, integró la lista de candidatos a esa Corporación, implicó que hubiese incurrido en la causal de indebida destinación de dineros públicos, pues es fácilmente deducible que con la ejecución del mismo se destinaron dineros con la finalidad de derivar un beneficio en favor de esa persona, y que, igualmente, representó un beneficio en su favor aunque no económico pues de ese modo retribuyó a un candidato que hizo parte de su lista y, por tanto, contribuyó de manera importante en su elección como Representante a la Cámara. Se advierte, entonces, que la celebración de dicho contrato tenía como una de sus finalidades la de procurar unos beneficios en provecho suyo y de un tercero y no exclusivamente, como corresponde, la satisfacción de los cometidos estatales con arreglo a los principios de la función y contratación administrativas.

En cambio, para la Sala no se configura el tráfico de influencias por la celebración de ese contrato, pues no se reúnen los elementos que conforme a lo anotado, estructuran esa causal de pérdida de investidura, dado que no se encuentra demostrado que el Doctor Martínez Rosales en la condición de Presidente de la Cámara hubiera exigido para sí o para un tercero dinero o dádiva con el fin de obtener de los demás miembros de la Mesa Directiva de esa Corporación la autorización para la celebración de ese contrato. Es cierto que, como ya se anotó, el congresista resultó beneficiado y benefició a un integrante de la lista de candidatos de la cual hizo parte, más no está demostrado que con esa finalidad hubiera recibido, hiciera dar o prometer para sí o para un tercero, dinero o dádivas. Con el ejercicio de las funciones propias de Presidente de la Cámara de Representantes, el Doctor Martínez Rosales obtuvo los indicados beneficios y, por tanto, no necesariamente requería de un comportamiento adicional que implicara dinero o dádivas para obtener esos beneficios por la acción de otros servidores públicos. "

1. Ha dicho la jurisprudencia de la Corporación que la indebida destinación de dineros públicos ocurre cuando " … el congresista, en su condición de servidor público, que lo es ( artículo 123 de la Constitución ), con su conducta funcional, al ejercer las competencias de que ha sido revestido, traiciona, cambia o distorsiona los fines y cometidos estatales preestablecidos en la Constitución, la ley o el reglamento, para destinar los dineros públicos a objetos, actividades o propósitos no autorizados, o a otros sí autorizados pero diferentes a aquellos para los cuales se encuentran asignados, o cuando aplica tales recursos a materias expresamente prohibidas, no necesarias o injustificadas, o cuando la finalidad es obtener un incremento patrimonial personal o de terceros, o cuando pretende derivar un beneficio no necesariamente económico en su favor o de terceras personas, etc. … "

En el mismo orden, determinó como elementos de la causal de tráfico de influencias debidamente comprobado, los siguientes:

" a.- Que se trate de persona que ostenta la calidad de congresista;

b.- Que se invoque esa calidad o condición;

c.- Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la Ley 5 de 1992, en cuanto a las gestiones de los congresistas en favor de sus regiones;

d.- Con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer."

En este caso, cuando la celebración del contrato tiene por objeto el cumplimiento de los cometidos estatales, como lo ordena el artículo 3 de la Ley 80 de 1993 y se celebró y ejecutó con arreglo a la ley y el reglamento, tal como lo registra la sentencia, ( acta de iniciación de labores de 19 de agosto de 1998 e informe de actividades mensuales fl. 523 ) no puede hablarse de indebida destinación de dineros públicos porque esta requiere que dichos dineros se apliquen a finalidades y cometidos distintos de los previstos en la Constitución, la ley o el reglamento. Y en este caso se utilizaron para retribuir un servicio que efectivamente se prestó a la entidad y resulta injustificado afirmar que existen indicios de que dicha remuneración tenía finalidad de " favorecimiento y retribución " de servicios electorales, porque para llegar a esa conclusión hubiera sido necesario demostrar que no se prestó el servicio o que el efectivamente cumplido fue de mala calidad, lo cual es contrario a la evidencia existente en el proceso.

2. Contrario a lo afirmado en la sentencia, en mi modesto entender se configura la causal de tráfico de influencias debidamente comprobado, con la sola salvedad de que el ex representante Martínez Rosales subsume en sí la doble circunstancia de Representante a la Cámara, Presidente de dicha corporación y como tal, titular de la competencia para autorizar la celebración del contratos y, sin necesidad de gestionar ante nadie por ostentar la condición referida, la utilizó en beneficio personal y de su socio político.

La sentencia no reconoce la existencia de esta causal, merced a una lectura muy literal de los elementos de la misma que le llevó a no encontrar ante quién gestionó o con quién traficó el Presidente de la Cámara. Si se tiene en cuenta que el objeto jurídico de la prohibición consiste en impedir el tráfico ilegal con los recursos de poder que confiere el Estado a cambio de un beneficio personal o de terceros, hay que convenir que quien, sin necesidad de gestionar ante otro servidor público, utiliza ilegalmente su propio poder para obtener beneficio personal o en favor de un tercero, incurre en la causal de trafico de influencias. Y ello fue lo que ocurrió en la situación examinada.

En los anteriores términos dejo aclarado mi voto favorable a la sentencia.

H.H. Consejeros, con toda consideración.

REINALDO CHAVARRO BURITICÁ

Consejero de Estado

Fecha Up Supra

PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Indebida destinación de dineros públicos / CONDECORACION - "Límite de lo razonable" interpretación / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS - "Los límites de la razonabilidad" son tan subjetivas que distorsionaron el principio de interpretación restrictiva de las prohibiciones

En mi opinión, el juez de la pérdida de investidura no puede tomar este tipo de consideraciones para deducir la configuración de la causal constitucional; en efecto, cuál es "el límite de lo razonable" a que alude el fallo, en materia de condecoraciones, para que, establecido, pueda seguidamente predicarse la adecuación de la conducta a la prohibición constitucional? La introducción de elementos como éste, de naturaleza eminentemente subjetiva, distorsionan el principio de la interpretación restrictiva de la prohibición y generan un campo demasiado amplio al arbitrio judicial.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Bogotá D.C., Seis (6) de marzo de dos mil uno (2001)

Actor: EMILIO SANCHEZ ALSINA

Referencia: Expediente AC-10529. Solicitud de pérdida de investidura del Representante a la Cámara EMILIO MARTINEZ ROSALES.

ACLARACION DE VOTO

Pese a compartir la decisión de la Sala, encuentro que en tratamiento del tema relativo a las "condecoraciones", sobre las cuales se asienta uno de los cargos formulados en contra del parlamentario, en la página 72 de la providencia, se sostiene lo siguiente :

"De modo que con motivo de la imposición de la Orden de la Democracia evidentemente se incurrió en unos gastos elevados que permite advertir, entonces, que, por los costos, el número de condecoraciones resultó excesivo y superó el límite de lo razonable, dada la austeridad en el gasto público que, Leglamente, desde esa época se estableció como pauta general para todas las entidades públicas, con la consecuencia de que se destinaron recursos a materias injustificadas. El número de condecoraciones otorgadas durante la Presidencia del Doctor Martínez Rosales superó en proporciones elevadas a las impuestas durante las dos presidencias anteriores, no obstante que durante la primera empezaron a regir las normas de austeridad en el gasto público contempladas en los decretos 1737 y 2204 de 1998 y 212 de 1999. En efecto, según la relación remitida por el Jefe de Protocolo antes anotada, entre el 20 de julio de 1996 y el 20 de julio de 1997, periodo en que ejerció la Presidencia de la Cámara de representantes el Doctor Giovanny Lamboglia Mazzilli, se otorgaron 208 condecoraciones; y entre el 20 de julio de 1997 y el 20 de julio de 1998, Presidencia del Doctor Carlos Ardila Ballesteros, se impusieron 351.."

Respetuosamente,

ALIER E. HERNANDEZ ENRIQUEZ

PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Tráfico de influencias / TRAFICO DE INFLUENCIAS - Es causal disciplinaria autónoma y separable de la acción penal / TRAFICO DE INFLUENCIAS - Los elementos como causal disciplinaria no pueden remitirse al Código Penal

No considero acertada la remisión que en la providencia se hace al artículo 147 del Código Penal para establecer los elementos constitutivos del tráfico de influencias como causal de pérdida de investidura. Así, la jurisprudencia de la Sala bien podría encontrar configurada la causal de pérdida de investidura cuando lo que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero, un congresista no sea dinero o alguna dádiva como lo exige el tipo penal descrito en el artículo 147 del Código Penal sino cualquier otra cosa, por ejemplo la adjudicación de un contrato. Y no cabe afirmar que este es un asunto que por la gravedad de la sanción que comporta tenga que definir el legislador, porque a pesar de ello el constituyente sólo defirió a la ley en esta materia la determinación de lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones (art. 182 Constitución Política), aspecto éste que por lo demás aparece regulado en el reglamento del Congreso (ley 5ª de 1992, arts. 286 y ss).

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

ACLARACIÓN DE VOTO

Radicación Número: AC-10529

ACTOR: EMILIO SÁNCHEZ ALSINA

PERDIDA DE INVESTIDURA

PROVIDENCIA DE FECHA: 3 de octubre de 2000.

No obstante compartir la decisión mayoritaria me separo de las apreciaciones que se hacen a propósito del tráfico de influencias como causal de pérdida de investidura de congresista.

En efecto, se firma en la sentencia que

"La causal de tráfico de influencias debidamente comprobado tampoco tiene definición en las leyes que reglamentan el ejercicio de la pérdida de investidura. Sin embargo, se encuentra consagrado como delito en el artículo 147 del Código Penal, modificado por el artículo 25 de la Ley 190 de 1995, de la siguiente manera:

"Artículo 147. Tráfico de influencias para obtener favor de servidor público. El que invocando influencias reales o simuladas reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con el fin de obtener cualquier beneficio de parte de servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer, incurrirá en prisión de cuatro (4) a seis (6) años, multa de cincuenta (50) a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e interdicción de derechos y funciones públicas por el mismo término de la pena principal."

"a. – Que se trate de persona que ostente la calidad de congresista;

b.- Que se invoque esa calidad o condición;

c.- Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la Ley 5ª de 1992, en cuanto a las gestiones de los congresistas en avor de sus regiones.

d.- Con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer."

Ahora, la Sala, sin desconocer, de un lado, las diferencias existentes entre el delito y la falta disciplinaria y, de otro, que para decretar la pérdida de investidura por tráfico de influencias, así como por la indebida destinación de dineros públicos, según lo sostuvo la Corte Constitucional al declarar inexequible el parágrafo segundo del artículo 296 de la Ley 5ª de 1992, no se requiere de sentencia penal condenatori, reitera que se debe acudir para ese efecto a la regulación penal que describe el tipo de conducta constitutivo de la primera causal antes mencionada. Esto ante la carencia de norma especial que defina el tráfico de influencias en punto de la pérdida de investidura de congresistas y a la necesidad de acudir, en primer término, a la Constitución o a la ley para efectos de establecer los elementos configurativos de las distintas causales y ante la advertencia de que los hechos constitutivos de delito igualmente pueden configurar una falta disciplinaria, susceptible de sanción de esa naturaleza, independientemente de que se haya impuesto o se pueda llega a imponer o no la sanción penal. "

Al respecto he considerado en diferentes oportunidades entre otras en el proceso Ac-5411, actor: Flavio Restrepo Gómez, que hoy día es claro, a partir de las sentencias C-319 del 14 de julio de 1994 y C-247 de 1 de junio de 1995 mediante las cuales la Corte Constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos 296, parágrafo segundo y 297 de la Ley 5ª de 1992, así como el artículo 5º de la Ley 144 de 1994, normas éstas que exigían la previa sentencia penal condenatoria para la prosperidad de la causal de pérdida de investidura de congresista por tráfico de influencias, que la responsabilidad política de carácter disciplinario exige al congresista que incurriere en una de las conductas que el constituyente erigió en causal de pérdida de investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la acción penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, ya que se trata de "dos tipos de responsabilidad separables y autónomos."

Por tal motivo, no considero acertada la remisión que en la providencia se hace al artículo 147 del Código Penal para establecer los elementos constitutivos del tráfico de influencias como causal de pérdida de investidura.

Así, la jurisprudencia de la Sala bien podría encontrar configurada la causal de pérdida de investidura cuando lo que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero, un congresista no sea dinero o alguna dádiva como lo exige el tipo penal descrito en el artículo 147 del Código Penal sino cualquier otra cosa, por ejemplo la adjudicación de un contrato.

Y no cabe afirmar que este es un asunto que por la gravedad de la sanción que comporta tenga que definir el legislador, porque a pesar de ello el constituyente sólo defirió a la ley en esta materia la determinación de lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones (art. 182 Constitución Política), aspecto éste que por lo demás aparece regulado en el reglamento del Congreso (ley 5ª de 1992, arts. 286 y ss).

RICARDO HOYOS DUQUE

Fecha ut supra.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Requisitos de la solicitud

Enseñan los diccionarios que solicitud es el memorial en que se pide una cosa con diligencia y cuidado; y es en esa forma como se debe elaborar la petición de pérdida de investidura de un congresista, vale decir, con indicación puntual de la causal quebrantada (artículo 183 de la Carta), y del nexo que guarde con los hechos en que incurrió, todo expuesto con claridad y precisión, pues así debe ser como el actor o el solicitante o el ciudadano o el acusador, sinónimos de la parte promotora de la acción, individualice los cargos que le formula al legislador, cargos que deben presentarse con sus circunstancias, se repite, pues eso que constituye el marco de la actividad procesal, evita que el acusado quede expuesto a muchos riesgos, por ejemplo, a la aducción en su contra de pruebas sorpresivas. Las deficiencias en la solicitud hacían aconsejable rehacer las solicitudes o inadmitirlas, que no se observó como manda la ley y que no podía bendecirse con el "nihil obstat" de que se trata de una generosa "acción pública ciudadana" o de que la mas leve exigencia formal a la solicitud inicial constituye "rigorismo procesal".

SALVAMENTO DE VOTO

Radicación Nos. AC - 10.529 y AC - 10.968 (Acumulados)

ACTORES: Emilio Sánchez Alsina y Pablo Bustos Sánchez

PERDIDA DE INVESTIDURA

CONGRESISTA: Representante Emilio Martínez Rosales

CONSEJERO PONENTE: Darío Quiñones Pinilla

Providencia del 3 de octubre de 2.000

Estoy de acuerdo con el salvamento de voto de los H. Consejeros Mario Alario Méndez y Camilo Arciniegas Andrade, al cual me uno con la venia de sus autores.

Además, por las siguientes otras razones que también tuve ocasión de expresar en el caso del Representante Juan Ignacio Castrillón Roldán, expediente Nº 10.528.

Encuentro y lo corrobora la sentencia en la parte inicial de las consideraciones, que las solicitudes son bastante vagas, no lanzan imputaciones concretas, a pesar de que la primera se ordenó corregir, y de ahí los reclamos constantes de la defensa que también tiene derecho a disponer de tiempo y de los medios legítimos para responder a los cargos. De todos modos aquellas deficiencias hacían aconsejable rehacer las solicitudes o inadmitirlas, que no se observó como manda la ley y que no podía bendecirse con el "nihil obstat" de que se trata de una generosa "acción pública ciudadana" o de que la mas leve exigencia formal a la solicitud inicial constituye "rigorismo procesal".

Además, se ha puntualizado por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado, que esta es una acción política y disciplinaria, lo cual quiere decir que es mucho más compatible con las instituciones y ritualidades del Procedimiento Penal y del Código Disciplinario, que con las del C.C.A. y C. de P.C. Y así entonces lo indicado es que con la solicitud de desinvestidura se presenten los elementos de juicio suficientes, claros, precisos y explicados, en orden a considerar estructurada una seria acusación o formulación de cargos, que permita la apertura de una auténtica causa judicial, en lugar de acudir al comodísimo método de algunos, de convertir lo que debe ser un juicio, en una investigación mal adelantada.

Cordialmente,

ROBERTO MEDINA LOPEZ

Magistrado

fecha ut supra.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Tráfico de influencias / TRAFICO DE INFLUENCIAS - Debe deslindarse la conducta punible de la disciplinaria / TRAFICO DE INFLUENCIAS - Los elementos para efectos disciplinarios deben ser los que la jurisprudencia de la Sala Plena ha delimitado

Disiento en cuanto a la referencia que hace la ponencia de la causal de tráfico de influencias a la norma del artículo 147 del Código Penal, por cuanto considero que para efectos de la Pérdida de Investidura el Consejo de Estado debe deslindar la conducta objeto de la investigación penal de la objeto de investigación disciplinaria, esta última constituida por los elementos que la jurisprudencia de la Sala Plena del consejo de Estado ha delimitado. Lo anterior por cuanto si se hace coincidir la estructura típica punible con la causal constitutiva de sanción disciplinaria, conllevaría que sólo en el evento a que se den a cabalidad todos los elementos del tipo penal procedería la Pérdida de Investidura.

ACLARACION DE VOTO

Ref: Expediente N° AC-10529 y AC-10968

Actor. EMLIO SANCHEZ ALSINA Y

PABLO BUSTOS SANCHEZ

Solicitud de pérdida de investidura del Senador

EMILIO MARTINEZ ROSALES

Con todo respeto me permito plasmar las razones de mi aclaración de voto en relación con el fallo fechado octubre 3° del año 2000, mediante la cual la Sala Plena de la Corporación decretó la pérdida de investidura de Congresista del Representante a la Cámara EMILIO MARTINEZ ROSALES.

Lo anterior por cuanto si se hace coincidir la estructura típica punible con la causal constitutiva de sanción disciplinaria, conllevaría que sólo en el evento a que se den a cabalidad todos los elementos del tipo penal procedería la Pérdida de Investidura.

Santa Fe de Bogotá, D.C. Marzo 8 del año 2001

OLGA INES NAVARRETE BARRERO

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Improcedencia de fundamentarla en impedimento / CELEBRACION DE CONTRATO DE PRESTACION DE SERVICIOS - No configuró causal de indebida destinación de dineros públicos

Seguramente el contrato en mención deba ser objeto de censura desde el punto de vista ético y constituya una manifestación de política clientelar, reprobable a la luz de las sanas costumbres políticas, pero deducir de allí la existencia de la causal de indebida destinación de dineros públicos, no resulta lógico, ni ajustado a la normatividad, más si se trata de fundamentarla, entre otros indicios, en un impedimento, como lo hace la providencia, pues la causal invocada fue la de destinación indebida de dineros públicos y no la violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades. Pero hay más, la Sala no encontró probado el tráfico de influencias que alega el demandante, a pesar de que presuntamente se favoreció a un miembro de la misma lista, lo cual permite inferir que si no se configuró esa causal, mal pudo haberse dado el favorecimiento económico de alguien, pues se trataría de un contrato celebrado dentro de los límites legales y sin que se haya incurrido en tráfico de influencias.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Razonabilidad en el ejercicio de un poder discrecional / CELEBRACION DE CONTRATO - Razonabilidad en materia de otorgamiento de condecoración / CONDECORACION - No se configuró causal de indebida destinación de dineros públicos

En relación con el contrato de prestación de servicios, celebrado entre el Presidente de la Cámara de Representantes y LUIS CARLOS SAAVEDRA MANRIQUE, quien era tercer renglón en la lista inscrita por él para las elecciones de Congreso de 1998, con la finalidad de asesorarlo en asuntos gerenciales, el actor formuló los cargos de indebida destinación de fondos y tráfico de influencias. El contrato se ejecutó y se rindieron mensualmente los correspondientes informes de actividades, según lo dice la providencia a folio 58. Sin embargo, a renglón seguido se afirma que por haberse celebrado con esa persona "… implicó que hubiese incurrido en la causal de indebida destinación de dineros públicos, pues es fácilmente deducible que con la ejecución del mismo se destinaron dineros con la finalidad de derivar un beneficio económico en favor de esa persona, y que, igualmente, representó un beneficio en su favor, aunque no económico, pues de ese modo retribuyó a un candidato que hizo parte de su lista…". Luego agrega: "La Sala con apoyo en indicios que así lo demuestran, llega a la conclusión de que el mencionado contrato, así aparezca celebrado con las formalidades legales, tenía la indicada finalidad de favorecimiento y retribución…". No entiende el suscrito Magistrado, cómo pueda considerarse causal de pérdida de investidura la no razonabilidad en el ejercicio de un poder discrecional, como es el otorgamiento de unas condecoraciones, a menos que el órgano de control se sustituya, en casos como el sub judice, al Consejo de la Orden de la Cámara de Representantes, en el cumplimiento de dicha competencia. Cabría preguntar: Cuál sería el número que la Sala considera razonable en materia de otorgamiento de la condecoración en mención?. El concepto de razonabilidad, si bien es cierto que lo prevé el Código Contencioso Administrativo como elemento de control en el ejercicio del poder discrecional, puede eventualmente constituir causal de nulidad de un acto administrativo, pero no causal de pérdida de investidura de un Congresista, quien como miembro de la Mesa Directiva y Presidente de la Corporación otorgó unas condecoraciones, aun cuando su número se considere excesivo. De esa manera se introduce un elemento de inseguridad en el tratamiento de la institución de la pérdida de investidura, que debe estar proscrito en asunto tan delicado, pues está de por medio la voluntad popular, que es la base del sistema democrático.

SALVAMENTO DE VOTO

Ref.: Expediente Núm. AC-10.529

Solicitud de pérdida de la investidura del

Representante a la Cámara EMILIO MARTINEZ

ROSALES

Mediante la sentencia de 3 de octubre de 2000, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo despojó de su investidura de Congresista al Representante a la Cámara EMILIO MARTINEZ ROSALES, decisión que el suscrito Magistrado no comparte, por las razones que, de manera sintética, se exponen a continuación:

1. Dice la providencia que el Presidente de la Cámara de Representantes, doctor EMILIO MARTINEZ ROSALES, en la celebración de algunos contratos incurrió en conductas que configuran indebida destinación de dineros públicos, como fue el caso de los contratos de prestación de servicios celebrados, uno con LUIS CARLOS SAVEEDRA MANRIQUE y, otro, en materia de publicaciones.

1.1. En relación con el contrato de prestación de servicios, celebrado entre el Presidente de la Cámara de Representantes y LUIS CARLOS SAAVEDRA MANRIQUE, quien era tercer renglón en la lista inscrita por él para las elecciones de Congreso de 1998, con la finalidad de asesorarlo en asuntos gerenciales, el actor formuló los cargos de indebida destinación de fondos y tráfico de influencias. El contrato se ejecutó y se rindieron mensualmente los correspondientes informes de actividades, según lo dice la providencia a folio 58. Sin embargo, a renglón seguido se afirma que por haberse celebrado con esa persona "… implicó que hubiese incurrido en la causal de indebida destinación de dineros públicos, pues es fácilmente deducible que con la ejecución del mismo se destinaron dineros con la finalidad de derivar un beneficio económico en favor de esa persona, y que, igualmente, representó un beneficio en su favor, aunque no económico, pues de ese modo retribuyó a un candidato que hizo parte de su lista…". Luego agrega: "La Sala con apoyo en indicios que así lo demuestran, llega a la conclusión de que el mencionado contrato, así aparezca celebrado con las formalidades legales, tenía la indicada finalidad de favorecimiento y retribución…".

No comparte el suscrito Magistrado el fundamento de la decisión mayoritaria en este aspecto porque, reconocida la legalidad del contrato, rendidos los informes de actividades dentro de los términos previstos contractualmente, no demostrada la inutilidad de la actividad desarrollada por el contratista y permaneciendo los honorarios dentro de los límites normales, mal puede la Sala, con base en supuestos indicios, derivados de la militancia política común, concluir que hubo indebida destinación de dineros públicos. La muerte política de un miembro del Congreso de la República no puede decretarse sino con base en una prueba sólida.

Pero hay más, la Sala no encontró probado el tráfico de influencias que alega el demandante, a pesar de que presuntamente se favoreció a un miembro de la misma lista, lo cual permite inferir que si no se configuró esa causal, mal pudo haberse dado el favorecimiento económico de alguien, pues se trataría de un contrato celebrado dentro de los límites legales y sin que se haya incurrido en tráfico de influencias.

I. 2. En cuanto al contrato de publicación de algunos libros, que constituye otro de los motivos para decretar la pérdida de investidura del Congresista demandado, se tuvo en cuenta la publicación de dos libros: "Derechos nacionales e internacionales de las mujeres Colombianas" y "Las memorias de las audiencias públicas para el estudio de la Reforma Política", en ediciones de lujo, con policromías, lo cual prohibe el artículo 8º del Decreto 1737 de 1998, modificado por el artículo 4º del Decreto 2209 de 1998. No consideró la sentencia que el valor de la edición contratada, con o sin policromía, era el mismo, según certificaciones obrantes en el expediente, de manera que la normatividad sobre austeridad del gasto público no fue infringida, ya que la erogación era igual en una u otra clase de publicación.

De otra parte, en cuanto a la publicación de "Las Lágrimas del Camaleón" y "Narrativa Marroquí Contemporánea", publicados en desarrollo de Acuerdos de Voluntades celebrados entre la Cámara de Representantes y la República de Corea, el primero, y el Reino de Marruecos, el segundo, si bien pudieron no ajustarse estrictamente a la normatividad contractual, tuvieron un sustento que permite justificarlos.

La celebración de los contratos en cuestión quizás pueda ubicarse en el campo del derecho disciplinario como una eventual falta, pero no constituyen causal de pérdida de investidura de un Congresista por indebida destinación de dineros públicos, pues no cualquier ilegalidad en la celebración de un contrato puede conducir a ese resultado.

2.- El otro motivo para decretar la pérdida de investidura se refiere a la imposición de la condecoración "Orden de la Democracia", en cuyo otorgamiento, dice la sentencia, "… no se advierte la violación de la Resolución que reglamenta dicha Orden, … pues … los integrantes de ese Consejo pueden determinar discrecionalmente el número de condecoraciones …". Sin embargo, más adelante agrega "… que por los costos, el número de condecoraciones resultó excesivo y superó el límite de lo razonable, dada la austeridad en el gasto público que, legalmente, desde esa época se estableció como pauta general para todas las entidades públicas …". No entiende el suscrito Magistrado, cómo pueda considerarse causal de pérdida de investidura la no razonabilidad en el ejercicio de un poder discrecional, como es el otorgamiento de unas condecoraciones, a menos que el órgano de control se sustituya, en casos como el sub judice, al Consejo de la Orden de la Cámara de Representantes, en el cumplimiento de dicha competencia. Cabría preguntar: Cuál sería el número que la Sala considera razonable en materia de otorgamiento de la condecoración en mención?. El concepto de razonabilidad, si bien es cierto que lo prevé el Código Contencioso Administrativo como elemento de control en el ejercicio del poder discrecional, puede eventualmente constituir causal de nulidad de un acto administrativo, pero no causal de pérdida de investidura de un Congresista, quien como miembro de la Mesa Directiva y Presidente de la Corporación otorgó unas condecoraciones, aun cuando su número se considere excesivo. De esa manera se introduce un elemento de inseguridad en el tratamiento de la institución de la pérdida de investidura, que debe estar proscrito en asunto tan delicado, pues está de por medio la voluntad popular, que es la base del sistema democrático.

Atentamente,

MANUEL SANTIAGO URUETA AYOLA

Fecha: ut supra

PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Celebración de contratos para cumplir Acuerdo de Voluntades, es obligación contractual de la Cámara / ACUERDO DE VOLUNTADES - Celebración de contratos para cumplirlo es obligación contractual de la Cámara

Los "Acuerdos de Voluntades" celebrados entre la Cámara de Representantes y la República de Corea y el Reino de Marruecos, son válidos o serían a la luz de la ley 80 de 1993, pues en relación con ellos no militaría alguna causal de nulidad, va de suyo que los contratos celebrados para cumplirlos hicieron parte de las obligaciones contractuales de la Cámara, que por mandato legal y decoro internacional debía ejecutar. No veo, entonces, que en este punto las publicaciones no tuvieran relación con sus funciones, así hubiera sido mas normal que el Ministerio de Relaciones Exteriores se hubiera encargado de la ejecución de las leyes que sustentaron aquellos "Acuerdos de Voluntades".

PRINCIPIO DE CONGRUENCIA - Pérdida de la investidura de congresista / CELEBRACION DE CONTRATO - Razonabilidad

La providencia se incurre en una incongruencia que genera una inseguridad jurídica mayúscula. En efecto, si la materia contratada fue injustificada, ello significa que ni siquiera se podía contratar para una condecoración. Pero mas adelante, ya no es la materia lo injustificado sino el exceso de las condecoraciones, lo cual significa que sí podían contratar, pero no se sabe en qué cantidad. No existe norma que ponga límite al respecto, diferente de la partida presupuestal. Luego, el demandado no podía quedar en manos del criterio subjetivo de sus jueces, que por lo demás tampoco le dijeron hasta cuantas condecoraciones fue razonable. La "figura" de la razonabilidad, a mi juicio, no puede servir de fundamento en materias disciplinarias, precisamente porque ella es la negación del principio de legalidad de la falta, el cual exige que esté inequívocamente tipificada. A tal punto que si esta oportunidad se le hubiera ocurrido a la mayoría establecer una cantidad de condecoraciones que fueran lo razonable, el día, el día de mañana otros jueces podrían no estar de acuerdo con este criterio.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Salvamento de voto: Dr: NICOLAS PAJARO PEÑARANDA.

Bogotá Distrito Capital., nueve (9) de marzo de dos mil uno (2001).-

Ref: Expediente Nos. AC10529 y AC 10968

Actor: EMILIO SANCHEZ ALSINA Y OTRO.

Con mi respeto acostumbrado por la decisión que tomó la mayoría de la Sala, expongo las razones de mi salvamento de voto.

Fundamentos de la sentencia:

Al demandado se le sancionó por haber incurrido en indebida destinación de dineros públicos, al celebrar contratos, así:

a) el contrato de prestación de servicios que celebró con Luis Carlos Saavedra Manrique tuvo la finalidad de derivar un beneficio económico a favor del contratista, quien fue su compañero de lista y otro no económico, en su propio provecho, para retribuirlo por la contribución a su elección.

b) contratos con objetos prohibidos: publicación de libros que no guardan relación con las funciones de la Cámara de Representantes, edición de libros con policromías y solapas y para promover y publicitar su imagen.

c) contratos sobre materias injustificadas –elevado número de condecoraciones- y, en consecuencia, gastos excesivos en su adquisición y

d) fraccionamiento de contratos.

Disentimiento

Me referiré, en su orden, a cada uno de los anteriores puntos, así:

1) El contrato de prestación de servicios de Luis Carlos Saavedra Manrique.

Afirmó la sentencia que "es fácilmente deducible que con la ejecución del mismo se destinaron dineros con la finalidad de derivar un beneficio económico en favor de esa persona, y que, igualmente, representó un beneficio en su favor, aunque no económico, pues de ese modo retribuyó a un candidato que hizo parte de su lista y, por tanto, contribuyó de manera importante en su elección como Representante a la Cámara. (...) La Sala, con apoyo en indicios que así lo demuestran, llega a la conclusión de que la celebración del mencionado contrato, así aparezca celebrado con las formalidades legales, tenía la indicada finalidad de favorecimiento y retribución." (negrilla fuera de texto).

Porque, dijo la sentencia, fue celebrado entre dos personas que hicieron parte de la misma lista de candidatos a la Cámara de Representantes, una elegida y quien como Presidente de la Corporación lo suscribió a nombre de la Nación y la otra no elegida. "En segundo lugar, el candidato no elegido y luego contratista, posteriormente reemplazó al Doctor Martínez Rosales como Representante a la Cámara durante una licencia que le fue concedida a éste."

Y, "En tercer lugar, el artículo 30, numeral 2, (sic) consagra el impedimento del respectivo servidor público para realizar investigaciones, practicar pruebas o pronunciar decisiones definitivas en actuaciones administrativas, distintas de la contratación estatal, cuando ha hecho parte de listas de candidatos a cuerpos colegiados de elección popular inscritas o integradas también por el interesado. El establecimiento de esa causal de impedimento indica que, por lo general, el servidor público que haya integrado listas de candidatos a elección popular con un interesado en una actuación administrativa no es imparcial y tiende a favorecer a su compañero de causa política." (negrilla fuera de texto).

Al respecto, observo que el contratista no estaba incurso en alguna de las causales legales de inhabilidad o incompatibilidad para celebrar el contrato, conforme a las previsiones de los artículos 8º y 9º de la Ley 80 de 1993.

De otro lado, la misma providencia advierte que el motivo de recusación establecido en el numeral 1 del artículo 30 del CCA, no es aplicable a los contratos estatales, y sin embargo lo tuvo en cuenta para condenar al demandado, amén de que no imputándosele a este la omisión de haber solicitado ofertas y sin existir prueba de la existencia de oferentes, el principio de imparcialidad que aquella reclama es inocuo en este caso, por obvias razones.

Si con posterioridad a la celebración y ejecución del contrato el contratista reemplazó al demandado en la curul de la Cámara de Representantes, es jurídicamente indebido tener en cuenta el hecho como indicio del favorecimiento en su celebración, precisamente porque los actos o hechos posteriores no pueden servir de fundamento para fulminar condena en materia sancionatoria. Por excepción sirven de atenuante, pero en ningún caso para tipificar la falta.

El otro "indicio" de haber celebrado el contrato con la finalidad de derivar un beneficio económico a favor del contratista y de beneficiarse el contratante, se extrae de haber integrado ambos la lista de candidatos a la Cámara.

Aquí la providencia de la cual me aparto, revive la responsabilidad objetiva en la esfera penal-disciplinaria, por la sola circunstancia de existir una relación político-electoral entre contratante y contratista y sin parar mientes en la inexistencia de plena prueba sobre el elemento subjetivo del contrato. En defecto de prueba y como la buena fe se presume, yo diría que el motivo del contrato sería el conocimiento que el contratante tenía del contratista, lo mismo que en el presente caso.

Y en punto a la prueba, considero que para fulminar condena de pérdida de investidura o de cualquiera otra sanción disciplinaria, se requiere de plena prueba de la falta, como inequívocamente se deduce de los mandatos de los artículos 118 de Código Disciplinario Unico y 247 del Código de Procedimiento Penal.

En cambio, la providencia, utilizó un "indicio", relacionado con el artículo 30,1 del CCA, que no era aplicable. Otro "indicio" extraído de un hecho posterior imposible de tener en cuenta y el primer "indicio", por haber hecho parte de la misma lista de candidatos. Las reglas de la experiencia en Colombia, por el contrario, demuestran las difíciles relaciones entre el candidato elegido y quienes no lo fueron, pues han sido muchos los demandados en esta clase de procesos que le han atribuido la solicitud de pérdida de la investidura, por interpuesta mano, a sus compañeros de fórmula, lo cual no permite suponer, el motivo que tuvo el contratante, como lo hizo la providencia.

Además, la afirmación que allí se hizo de que el contratista "contribuyó de manera importante" en la elección del demandado, carece de fundamento probatorio en el expediente.

Como no existe prueba sobre la intención que tuvo el demandado para la celebración del contrato, otra hipótesis podría ser de recibo, de acuerdo con las reglas de la experiencia. Así, podría ser más válida la posibilidad de que no fue para beneficiar al contratista, sino mas bien para mantenerlo ocupado en Bogotá lejos del electorado del Tolima.

Si el contrato se utilizó para derivar un beneficio económico a favor del contratista y para beneficiarse el contratante, la providencia se quedó corta, porque ha debido entonces compulsar copias para la Sala Penal de Corte Suprema de Justicia, en orden a investigar la conducta del demandado a la luz del Código Penal y para la Procuraduría General de la Nación, para los efectos del artículo 26,2 de la Ley 80 de 1993.

En suma, a mi juicio la celebración del referido contrato no podía ser útil para configurar la causal de indebida destinación de dineros públicos.

2) Publicación de libros prohibidos en normas de austeridad en el gasto público.

Afirma la sentencia que "se puede concluir que la impresión de los libros con las solapas representó un mayor valor de los mencionados contratos, aunque, eso sí, indeterminado en su cuantía."; que se presentó la violación del artículo 8º del decreto 1737 de 1998, con la modificación introducida por los artículos 4º del decreto 2209 de 1998 y 2º del decreto 212 de 1999, pues la publicación de los libros con policromía está prohibida en esa norma, amén de lo ya expuesto sobre el mayor valor por las solapas y en cuanto las entidades públicas no pueden publicitar o promover la imagen de la entidad o sus funcionarios con cargo a recursos públicos (negrilla fuera de texto).

En torno al tema del mayor valor de las publicaciones existen dos pruebas, el documento suscrito por la Gerente General de la Imprenta Nacional en el sentido de que las solapas tienen un costo superior y el suscrito por el Subgerente Comercial de la misma, que sugiere lo contrario, en cuanto afirma que la incorporación de fotografías o textos en una solapa no implica incremento alguno en el valor del trabajo, no obstante lo cual y sin estar acreditado ese mayor valor, se dio por demostrado y fue una de las causas de la sanción al demandado.

De otro lado, si los "Acuerdos de Voluntades" celebrados entre la Cámara de Representantes y la República de Corea y el Reino de Marruecos, son válidos o serían válidos a la luz de la ley 80 de 1993, pues en relación con ellos no militaría alguna causal de nulidad, va de suyo que los contratos celebrados para cumplirlos hicieron parte de las obligaciones contractuales de la Cámara, que por mandato legal y decoro internacional debía ejecutar. No veo, entonces, que en este punto las publicaciones no tuvieran relación con sus funciones, así hubiera sido mas normal que el Ministerio de Relaciones Exteriores se hubiera encargado de la ejecución de las leyes que sustentaron aquellos "Acuerdos de Voluntades".

Y en lo atinente a la transgresión de las normas sobre austeridad en el gasto público, si se hubiera advertido que las publicaciones fueron elaboradas por la Imprenta Nacional, no se habría afirmado su transgresión, ya que es de Perogrullo que lo que ocurrió fue el egreso de unos dineros del presupuesto de la Nación-Cámara de Representantes y un ingreso al presupuesto de la Nación-Imprenta Nacional, lo cual significa que tales valores no salieron del tesoro público.

3) En relación con las condecoraciones, la sentencia, después de establecer que fueron 667 y su costo de $457.232.618, sostuvo que "evidentemente se incurrió en unos gastos elevados que permite advertir, entonces, que, por los costos, el número de condecoraciones resultó excesivo y superó el límite de lo razonable, dada la austeridad en el gasto público que, legalmente, desde esa época se estableció como pauta general para todas las entidades públicas, con la consecuencia de que se destinaron recursos a materias injustificadas." (negrilla fuera de texto).

Mas adelante, sostuvo: "Es cierto que de acuerdo al Reglamento de la Orden de la Democracia, los miembros del Consejo de esa orden tienen un manejo discrecional en cuanto al número de condecoraciones que pueden imponer con base en las postulaciones, mas esa atribución no puede desbordar lo razonable, dado, sobre todo, los costos que aquellas implican, pues, de lo contrario, el exceso resulta injustificado en cuanto a la utilización elevada de recursos públicos en una época en que regían normas legales de austeridad en el gasto público." (negrilla fuera de texto).

Y finalizó la providencia con la argumentación tendiente a demostrar que en la celebración de tres contratos para la adquisición de medallas y condecoraciones, el demandado incurrió en fraccionamiento contractual, figura implícitamente prohibida en la ley 80 de 1993, en cuanto por su artículo 24 se dispuso que, por regla general, la escogencia del contratista se efectuará siempre a través de licitación o concurso público, salvo en los casos que menciona en los que se podrá celebrar directamente, que no era la hipótesis de los tres contratos, pues dada la cuantía, no se presentaba la excepción para contratar directamente.

A mi manera de ver, me parece que la providencia está en contravía del principio de legalidad de la falta, respecto de las condecoraciones, ya que en la providencia se afirma que existen normas legales de austeridad en el gasto público que impedirían su contratación, pero no se dice cuáles son, a diferencia de cuando se estudió lo referente a las publicaciones en que, inclusive, se transcribieron.

De otro lado, en la providencia se incurre en una incongruencia que genera una inseguridad jurídica mayúscula. En efecto, si la materia contratada fue injustificada, ello significa que ni siquiera se podía contratar para una condecoración. Pero mas adelante, ya no es la materia lo injustificado sino el exceso de las condecoraciones, lo cual significa que sí se podían contratar, pero no se sabe en qué cantidad. No existe norma que ponga límite al respecto, diferente de la partida presupuestal. Luego, el demandado no podía quedar en manos del criterio subjetivo de sus jueces, que por lo demás tampoco le dijeron hasta cuantas condecoraciones fue razonable.

La "figura" de la razonabilidad, a mi juicio, no puede servir de fundamento en materias disciplinarias, precisamente porque ella es la negación del principio de legalidad de la falta, el cual exige que esté inequívocamente tipificada. A tal punto que si en esta oportunidad se le hubiera ocurrido a la mayoría establecer una cantidad de condecoraciones que fueran lo razonable, el día de mañana otros jueces podrían no estar de acuerdo con ese criterio.

En cambio, lo indiscutible e inequívoco es la partida presupuestal de que disponía la Cámara de Representantes, y ello traslada el problema a una esfera diferente de la cuestión disciplinaria. Porque con el criterio de la razonabilidad que tuvo en cuenta la Sala, difícilmente un funcionario público ordenador del gasto, sin existir norma que establezca un límite en el gasto, se atrevería a cumplir sus funciones, para no correr con el riesgo de que sus jueces le digan posteriormente que se excedió, no obstante disponer de la correspondiente partida presupuestal.

La única posibilidad para que pudiera afirmarse que se incurrió en el fraccionamiento contractual, era mediante la verificación de que la programación de la entrega de las condecoraciones así lo determinaba, pero sobre este punto no existe prueba en el expediente.

Atentamente,

NICOLAS PAJARO PEÑARANDA

Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente AC10529 de 2000

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