PERDIDA DE INVESTIDURA - Congresista / REGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES - Inexistencia de violación / REGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES - Inexistencia de violación / TRAFICO DE INFLUENCIAS - Inexistencia
La cuestión, entonces, que se debe dilucidar es distinta; es la atinente a la demostración de un resultado reprochable, esto es, si la función congresual fue objeto de acuerdo nocivo, previo o posterior a su ejercicio, de tal manera que se abrigara la finalidad de obtener ventajas particulares, en provecho propio o en provecho de terceros. En otros términos, si al ejercicio de las atribuciones constitucionales (elección del Defensor del Pueblo y adición del presupuesto), se agrega la gestión, en nombre propio o ajeno, de asuntos ante la entidad pública o la ubicación de recomendados en la nómina de la misma entidad, consecuencia indudable es la de que el congresista pervierte su ministerio, y se hace acreedor a la pérdida de la investidura, pues incurre en las faltas disciplinarias de carácter constitucional, denominadas conflicto de intereses y tráfico de influencias. Esta es realmente la conclusión a que han querido llegar los solicitantes de la desinvestidura, conclusión que exige, como es natural, una desprevenida y detenida reflexión sobre la solidez de los elementos de juicio que reposan en la actuación. Ninguna inculpación concreta y directa hace contra el representante Luis Emilio Valencia Díaz. Como no la hace cualquiera otra persona, ni cabe deducirla de otros medios de información. La conclusión entonces, es la de que no se configuran las causales de desinvestidura que se imputan al congresista acusado, esto es el conflicto de intereses y el tráfico de influencias.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
CONSEJERO PONENTE: ROBERTO MEDINA LOPEZ
Santafé de Bogotá D.C., cuatro (4) de mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999).-
Radicación número: AC-7085
Actor: MYRIAM Y PABLO BUSTOS SANCHEZ
Referencia: Pérdida de investidura.
Decide la Sala la solicitud de pérdida de la investidura de Congresista de Luis Emilio Valencia Díaz, Representante a la Cámara, presentada por los ciudadanos Myriam y Pablo Bustos Sánchez.
I . - L A S O L I C I T U D.-
Los solicitantes acuden a las causales de pérdida de investidura consagradas en los numerales 1 y 5 del artículo 183 de la Constitución Política, que comprenden la violación al "régimen de incompatibilidades y al régimen de conflicto de intereses" y el " tráfico de influencias debidamente comprobado".
H E C H O S .-
La totalidad de los hechos indicados por los actores, descansa en que el diario El Tiempo publicó durante los días 10 y 11 de febrero de 1998, páginas 3 A y 9 A, resultados de una investigación relativa a la presencia de influencias políticas de congresistas en la Defensoría del Pueblo, vinculadas de manera particular con los contratos de prestación de servicios profesionales celebrados con abogados que entran a asumir la función de defensores públicos.
Se dice que el número de abogados defensores de oficio, durante la actual dirección de la Defensoría del Pueblo, esto es en dos años, ascendió de 650 a 1044, de los cuales 416 corresponden a recomendaciones de congresistas, expedidas por iniciativa de José Fernando Castro Caicedo, quien fue elegido por el Congreso Nacional y como tal está sujeto a su control político.
Se señala en la crónica periodística que Doris Chávez, asistente del Defensor del Pueblo, quien venía actuando desde una oficina ubicada en las instalaciones de la entidad oficial, pero sin ninguna clase de vínculo laboral, disponía de un archivo de hojas de vida de candidatos y de un listado de interesados Congresistas, con sus teléfonos y de las personas que han sido contratadas; que en horas de la tarde acudían a ese despacho los aspirantes, a adelantar los trámites correspondientes tales como "un formulario diligenciado, certificaciones, una foto y la recomendación de un parlamentario", recomendación sine qua non para ser atendidos.
Se agrega a estos episodios el de la necesidad de una adición presupuestaria, autorizada por la administración nacional anterior a la actual y aprobada por el Congreso Nacional, para cubrir los gastos que demandaban estas contrataciones; que el Defensor del Pueblo, José Fernando Castro Caicedo, admitió en voz alta todas estas imputaciones que consideraba moralmente inocuas.
También se informó que Rita Vargas Aroca, empleada de la entidad cuestionada, aceptó todo estos hechos y que había agregado que los nombres de los recomendados contratados se distinguían con las letras O.K., símbolo inequívoco de que " el mandado estaba hecho ".
En fin, que el Presidente de la Asociación Nacional de Servidores Públicos de la Defensoría del Pueblo, había llevado estas irregularidades a conocimiento de la Procuraduría, pues que de ellas advirtió antes al señor José Fernando Castro Caicedo.
II.- TRAMITE EN EL CONSEJO DE ESTADO.-
Mediante auto del 24 de marzo de 1999 se admitió la solicitud ameritada y se dispuso darle el trámite legal.
CONTESTACION DE LA DEMANDA.-
El congresista acusado contesta la demanda, controvirtiendo los hechos narrados según escrito al cual se hace referencia en seguida.
Para el acusado son desconocidos los sistemas de selección de aspirantes a cargos, aplicados en la Defensoría del Pueblo; considera que si los propios interesados acudían personalmente a tramitar sus peticiones ante la defensoría, entonces la noticia entra en contradicción con las imputaciones que se hacen a los congresistas; juzga inexistente cualquier clase de conflicto de intereses, pues no ha extendido recomendaciones en las condiciones difundidas ni en ninguna otra; precisa como una facultad constitucional la de tramitar y votar los proyectos de ley presentados por el Ejecutivo, de contenido económico, entre ellos los de leyes orgánicas en materia presupuestaria, adiciones y traslados, facultad irrenunciable en todo caso a menos que se presente un conflicto de intereses; dice que " no me asiste ninguna facultad para controvertir las manifestaciones u opiniones personales emitidas por el señor Defensor del Pueblo doctor José Fernando Castro Caycedo, con relación al precepto de inhabilidad, ya que es su sabiduría, la interpretación y alcance que él da a las normas y disposiciones de tal precepto"; que en ningún momento le solicitó el defensor del pueblo candidatos a empleados de sus dependencias; que no conoce a Rita Vargas Aroca, ni los fundamentos de su denuncia; que la noticia no comprende su nombre; que es deber del Defensor del Pueblo, presentar informes anuales al Congreso y los que se le exijan, atinentes a sus funciones y tareas y además es deber de los ciudadanos dar a conocer a los organismos competentes, las irregularidades en que incurran las entidades, como en este caso procedió el Presidente de la Asociación Nacional de Servidores Públicos de la Defensoría del Pueblo; termina insistiendo en que no ha incurrido en causal alguna de pérdida de investidura.
P R U E B A S.-
El auto del 14 de abril del corriente año decreta las pruebas pedidas por las partes, con salvedad del interrogatorio al congresista, que se consideró llenado con la contestación antes citada.
Se prescindió del testimonio decretado del Defensor del Pueblo, José Fernando Castro Caicedo, por hallarse fuera del país para entonces, en comisión oficial, como él mismo lo comunicó a la Secretaría General del Consejo de Estado y lo corroboró el despacho del ponente (fls. 55 - 56 y 57).
APORTADAS AL PROCESO.-
1.- Documentales.-
- Copia de la investigación de carácter disciplinario adelantada por la Comisión Especial Investigadora de la Procuraduría General de la Nación.
- Listado de Representantes a la Cámara que participaron en la elección de José Fernando Castro Caicedo como Defensor del Pueblo.
- Listado de Representantes a la Cámara que participaron en la aprobación de la ley de adición del presupuesto para la vigencia de 1997, Defensoría del Pueblo, en la cantidad de $500'.000.000.oo, correspondiente al rubro de funcionamiento gastos generales y defensores públicos.
2.- Testimoniales.-
Por el ponente se recibieron las declaraciones juramentadas de Doris Margarita Chávez Ramos, Rita Flor Vargas Aroca y Gustavo Adolfo Robayo Castillo.
A pesar de la insistencia de la Secretaría de la Corporación, no llegaron las copias de las ediciones del periódico difundidor de los hechos; el Defensor del Pueblo omitió responder la pregunta sobre los funcionarios designados por recomendación o referencia del congresista demandado.
AUDIENCIA PUBLICA.-
Esta diligencia se llevó a cabo el 27 de abril de 1999, y las partes actuaron en el siguiente orden:
DEMANDANTE MYRIAM BUSTOS
En el acta de la audiencia, pues no aportó resumen de su intervención, se lee lo siguiente:
"La solicitante doctora MYRIAM BUSTOS SANCHEZ expone los hechos contenidos en la solicitud de pérdida de investidura. Relata como los requisitos exigidos para ser defensor público fueron variados por el actual Defensor del Pueblo. Agrega que en la provisión de esos cargos se ha incurrido en tráfico de influencias. Concluye su intervención solicitando con fundamento en las pruebas del proceso decretar la pérdida de investidura del representante a la Cámara Luis Emilio Valencia Díaz.".
INTERVENCION DEL PROCURADOR SEXTO DELEGADO ANTE EL CONSEJO DE ESTADO.-
En su intervención, como consta en el acta y resume en el alegato No. 036 del 27 de abril de 1999, considera procedente negar las pretensiones de la demanda, enviar copias de las piezas procesales importantes para la investigación disciplinaria que contra otras personas adelanta la Procuraduría General de la Nación, lo mismo que a la Fiscalía General de la Nación, por los posibles hechos punibles que se desprenden de los testimonios, especialmente del rendido por Rita Flor Vargas Aroca..
La posición del Ministerio Público descansa en los siguientes argumentos:
" 1- Violación al régimen de incompatibilidades y al régimen de conflicto de intereses.
( … )
" En cuanto al conflicto de intereses, manifiestan que se presenta cuando el congresista favorece el interés personal y privado, y citan como ejemplo el caso de un Representante a la Cámara que haya participado en la elección del Defensor del Pueblo, en la aprobación de la adición presupuestal para la contratación de la defensoría pública de la defensoría del pueblo, y luego incidió en la selección de los "candidatizables", promocionando a sus recomendados.
" Como se observa, respecto de la violación al régimen de incompatibilidades, los demandantes no hacen cosa distinta que citar y transcribir parcialmente una norma de la Constitución Política, a lo cual agregan parte de la definición gramatical del verbo gestionar, actos que por su naturaleza no pueden ser controvertidos.
" En relación con el conflicto de intereses los actores explican cuándo se presenta, pero traen como ejemplo una hipótesis discutible frente a la Constitución Política, ya que es función del Representante a la Cámara participar en la elección del Defensor del Pueblo (C. Po. Art. 178-1), como también actuar a nombre del pueblo en los asuntos relacionados con el presupuesto nacional, particularmente en aquellas materias vinculadas con los gastos requeridos para el funcionamiento de la administración (C. Po. art. 150-11). Es decir, la elección de un agente estatal y la participación para determinar el monto de los gastos necesarios para el funcionamiento de la entidad en la cual el elegido presta sus servicios, según los demandantes es violatorio del régimen que regula el conflicto de intereses.
" Se trata de un argumento infundado frente al texto de la Constitución Política, ya que supondría para los congresistas la obligación de declararse impedidos siempre que se trate de fijar o adicionar el presupuesto de funcionamiento de entidades tales como el Consejo Superior de la Judicatura - Sala Jurisdiccional Disciplinaria - la Corte Constitucional, la Procuraduría General de la Nación o la Contraloría General de la República, por cuanto en ellas prestan sus servicios personas elegidas por el Congreso Nacional, situación que, a la luz del texto constitucional, resultaría ilógica.
" La parte final del ejemplo, es decir lo relacionado con la incidencia en la selección de los "candidatizables", bien puede constituir, previa la demostración del hecho, tráfico de influencias, mas no violación al régimen jurídico que regula el conflicto de intereses, definido en el artículo 286 de la Ley 5ª. De 1992…"
( … )
En relación con el " tráfico de influencias", cita el representante de la sociedad la sentencia del 30 de julio de 1996 de Sala Plena de esta Corporación ( proceso AC-3640, Consejero Ponente Dr. Silvio Escudero Castro ), donde se indica que para la estructuración de esta falta disciplinaria, se deben presentar estos cuatro elementos:
"a- Que se trate de persona que ostente la calidad de congresista;
b- Que se invoque esta calidad o condición;
c- Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la ley 5ª de 1992, en cuanto a las gestiones de los congresistas en favor de sus regiones;
d- Con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer".
Asumiendo esta posición y la de la presunción de buena fe que ampara la situación del congresista demandado, no se puede afirmar que está demostrado el tráfico de influencias por la participación del representante en la decisión tomada por el Defensor del Pueblo, relacionada con la contratación de abogados como defensores públicos.
De la participación del acusado en la elección del Defensor del Pueblo, por parte de la Cámara de Representantes, que recayó en el señor José Fernando Castro Caycedo, concluye que esa conducta se ciñe al cumplimiento de los deberes que le imponían la Constitución y la ley, "a lo cual se agrega que los demandantes no aportaron pruebas que contribuyan a hacer público el voto depositado por el congresista" y en lo concerniente a la tramitación de la adición presupuestaria que incrementó los recursos fiscales de la Defensoría del Pueblo, también es fruto de una intervención oficial que la hace irreprochable.
Y por último, en el aspecto atinente a que el acusado integra el organismo encargado de ejercer el control político a la Defensoría Pública, expresó el representante de la sociedad:
"…..pero este hecho no significa que está comprometido a actuar según la voluntad de la cámara que le formule el respectivo requerimiento, pues de ser así se atentaría contra la dignidad de la persona sobre la cual se ejerce el control, como también contra la organización estatal y los entes que la conforman, los cuales verían en el Congreso Nacional ya no a un órgano de control político, sino a una Convención o Asamblea que ordena e impone su voluntad en desmedro de los programas administrativos trazados por la institución sometida a examen".
C O N S I D E R A C I O N E S :
COMPETENCIA.-
Es competente el Consejo de Estado, por conducto de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para conocer de este juicio, de acuerdo con los artículos 184 y 237-5 de la Constitución Política.
CUESTION DE FONDO.
La investidura de congresista de Luis Emilio Valencia Díaz, Representante a la Cámara, está acreditada con la certificación de la Registraduría Nacional articulada a la demanda (fl.7).
Las faltas atribuidas al Congresista, son las siguientes:
a.- Violación del régimen de incompatibilidades ( artículo 183 - 1 en concordancia con el artículo 180 - 2 de la Constitución ).
b.- Violación del régimen de conflicto de intereses ( artículo 183 - 1 de la Carta ).
c.- Tráfico de influencias debidamente comprobado ( artículo 183 - 5 de la Carta ).
En desarrollo de las disposiciones constitucionales se expidieron los artículos 296 y siguientes de la Sección Quinta de la ley 5 de 1992 ( reglamento del Congreso Nacional ), que, fueron declarados inexequibles por la Corte Constitucional ( sentencia C 319 del 14 de julio de 1994 ), excepto el artículo 296 y reemplazados por la ley 144 de 1994.
Son hechos indicativos de las faltas en que incurrió el señor Luís Emilio Valencia Díaz, según los solicitantes, los siguientes:
1.- Haber participado en la elección de José Fernando Castro Caicedo como Defensor del Pueblo.
2.- Haber participado en la discusión y aprobación del proyecto de ley por la cual se adicionó el presupuesto de la Defensoría del Pueblo.
3.- Haber expedido recomendaciones a personas que ingresaron mediante contrato a la planta de la Defensoría del Pueblo.
Con las pruebas a lite, está demostrado que el representante a la Cámara, Luis Emilio Valencia Díaz, asistió a la sesiones y participó tanto en la correspondiente a la elección del Defensor del Pueblo, que recayó en José Fernando Castro Caicedo, como en las posteriores correspondientes a la discusión y aprobación del proyecto de ley sobre adición del presupuesto de esa entidad oficial.
Los dos primeros antecedentes del argumento gozan de plena demostración, nadie los ha puesto en duda; pero, ante todo, se debe recordar que la elección del Defensor del Pueblo, por parte de los integrantes de la Cámara de Representantes, constituye un mandato constitucional (artículo 178-1), lo mismo que la intervención de ellos en la elaboración de las leyes, como es la de presupuesto y sus modificaciones, que está dentro de las atribuciones del Congreso Nacional (artículo 150). Luego, como ha señalado también el Ministerio Público, la conducta así desplegada es efecto del cumplimiento de los deberes y se presume orientada por la justicia y el bien común (artículo 113 de la C.P.).
La cuestión, entonces, que se debe dilucidar es distinta; es la atinente a la demostración de un resultado reprochable, esto es, si la función congresual fue objeto de acuerdo nocivo, previo o posterior a su ejercicio, de tal manera que se abrigara la finalidad de obtener ventajas particulares, en provecho propio o en provecho de terceros. En otros términos, si al ejercicio de las atribuciones constitucionales (elección del Defensor del Pueblo y adición del presupuesto), se agrega la gestión, en nombre propio o ajeno, de asuntos ante la entidad pública o la ubicación de recomendados en la nómina de la misma entidad, consecuencia indudable es la de que el congresista pervierte su ministerio, y se hace acreedor a la pérdida de la investidura, pues incurre en las faltas disciplinarias de carácter constitucional, denominadas conflicto de intereses y tráfico de influencias. Esta es realmente la conclusión a que han querido llegar los solicitantes de la desinvestidura, conclusión que exige, como es natural, una desprevenida y detenida reflexión sobre la solidez de los elementos de juicio que reposan en la actuación.
A este respecto, en el expediente se dispone de la respuesta negativa del congresista acusado, de la escrita y de la muy breve intervención que hizo en la audiencia; se dispone de las evasivas respuestas de Doris Chávez quien termina afirmando que el señor Luis Emilio Valencia Díaz no ha recomendado aspirantes a defensores de oficio; se dispone del testimonio de Rita Vargas Aroca quien hace delicadas revelaciones que pueden afectar a la Defensoría del Pueblo y que son materia de investigación independiente, pero la declarante no conoce al representante Valencia Díaz, ni puede indicar que le hubiera llevado o remitido recomendaciones, que, por otra parte, las desprendía de las hojas de vida y luego las destruía como eran las instrucciones de Doris Chavez; y también se dispone de la declaración de Gustavo Robayo, presidente del sindicato, quien venía manifestando estérilmente sus inquietudes, por estos hechos, al defensor del pueblo, pero ninguna inculpación concreta y directa hace contra el representante Luis Emilio Valencia Díaz. Como no la hace cualquiera otra persona, ni cabe deducirla de otros medios de información.
La conclusión, entonces, es la de que no se configuran las causales de desinvestidura que se imputan al congresista acusado, esto es el conflicto de intereses y el tráfico de influencias.
Toda decisión judicial debe fundarse en las pruebas regular y oportunamente allegadas al proceso (artículos 174 del C.P.C. Y 246 del C.P.P.), formalidades con las cuales se ha cumplido este caso. Pero por la vía de la libre apreciación razonada de la prueba o de la sana crítica de que hablan los tratadistas, no es posible llegar a la certeza de los hechos denunciados, en el caso concreto del representante Valencia Díaz, por tanto la decisión no puede ser condenatoria.
Sentado, entonces, que no se demostró que el Congresista demandado hubiere incurrido en conductas, que constituyan causal de desinvestidura, se denegarán las pretensiones de los actores.
El rigor probatorio que ha venido observando el Consejo de Estado en estos casos, tiene serio fundamento, además, en las características propias de esta clase de procesos. En efecto, es disciplinario con algunas particularidades, como la imprescriptibilidad de la acción, no es de naturaleza penal, pues su estirpe constitucional recorta las competencias del legislador para intervenir por lo menos en la definición del tráfico de influencias, o en la culpabilidad del congresista investigado. A las cuales características se suman la brevedad de los términos para instruírlo y fallarlo (artículo 184 C.P.) y el efecto permanente de la sanción, por faltas que tienen marcado sentido ético-político, como son todas aquellas que riñen con "el código de conducta intachable que los congresistas deben observar por razón del inapreciable valor social y político de la investidura que ostentan", todo lo cual, por supuesto, rechaza cualquier intento de desatención de " las instituciones que consolidan la garantía constitucional del debido proceso, así como de las que aseguren a quien se acusa de la infracción, amplias y plenas oportunidades de ejercitar su defensa ". ( Corte Constitucional, sentencia C- 319 del 14 de junio de 1994 ).
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A
Deniégase la pérdida de investidura de Congresista del Representante a la Cámara Luis Emilio Valencia Díaz, solicitada por los ciudadanos Myriam Bustos Sánchez y Pablo Bustos Sánchez.
Expídase copia de lo pertinente con destino a la Fiscalía General de la Nación y Procuraduría General de la Nación.
Ejecutoriada esta providencia, comuníquese a la Mesa Directiva del Congreso de la República, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior.
Archívese el expediente.
Cópiese y Notifíquese.
Discutido y aprobado por la Sala en la sesión de la fecha.
JAVIER DIAZ BUENO
Vicepresidente
MARIO ALARIO MENDEZ ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
GERMAN AYALA MANTILLA HUMBERTO CARDENAS GOMEZ
JESÚSMARIACARRILLOBALLESTEROSJULIOE. CORREA RESTREPO
SILVIO ESCUDERO CASTROOSCAR ANIBAL GIRALDO CASTAÑO
DELIO GOMEZ LEYVA RICARDO HOYOS DUQUE
DANIEL MANRIQUE GUZMAN ROBERTO MEDINA LOPEZ
JUANDEDIOSMONTESHERNANDEZCARLOS ORJUELA GONGORA
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA JUAN A. POLO FIGUEROA
FLAVIO A. RODRIGUEZ ARCE LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR JORGE A. SAADE MARQUEZ
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ MANUEL S. URUETA AYOLA
MERCEDES TOVAR DE HERRAN
Secretaria General
PERDIDA DE INVESTIDURA - Falta de la invocación de la causal
En la demanda dirigida contra el Representante Luis Emilio Valencia Díaz, según se lee en la sentencia, "no hay una imputación directa, específica y determinada". Entonces, el Representante Valencia Díaz de nada fue acusado, lo que indica que la demanda no debió siguiera ser admitida, según lo expuesto, pero, admitida que fue, el proceso que se adelantó contra aquel carecía de objeto y debió concluir con sentencia inhibitoria, pues no había cargo del cual absolverlo ni, menos, por el cual condenarlo.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de junio de mil novecientos noventa y nueve (1999)
Consejero Ponente Doctor ROBERTO MEDINA LOPEZ
REF: Expediente AC-7085
Demandantes MYRIAM BUSTOS SANCHEZ Y OTRO
Solicitud de pérdida de investidura de congresista del
Representante LUIS EMILIO VALENCIA DIAZ
SALVAMENTO DE VOTO
Según lo establecido en el artículo 4°, literal c, de la ley 144 de 1994, toda solicitud de pérdida de investidura debe contener la invocación de la causal por la cual se solicita la pérdida de la investidura y su debida explicación, es decir, la indicación de la conducta de que resulta la falta que se atribuye al acusado y las razones por las cuales esa conducta es constitutiva de la causal que se invoca.
En la demanda dirigida contra el Representante Luis Emilio Valencia Díaz, según se lee en la sentencia, "no hay una imputación directa, específica y determinada".
Entonces, el Representante Valencia Díaz de nada fue acusado, lo que indica que la demanda no debió siguiera ser admitida, según lo expuesto, pero, admitida que fue, el proceso que se adelantó contra aquel carecía de objeto y debió concluir con sentencia inhibitoria, pues no había cargo del cual absolverlo ni, menos, por el cual condenarlo.
MARIO ALARIO MENDEZ
PERDIDA DE INVESTIDURA - Naturaleza del proceso / REGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES DE CARACTER MORAL - Inexistencia
El Honorable Consejo de Estado, ha considerado que el juicio de pérdida de la investidura culmina con un acto de naturaleza jurisdiccional cumplido un proceso de la misma naturaleza. Se trata de una función jurisdiccional de estirpe constitucional, de naturaleza no meramente disciplinaria. El proceso de pérdida de la investidura tiene carácter jurisdiccional disciplinario y por tanto es manifestación de la potestad sancionatoria del Estado, sometida a las garantías del debido proceso y de legalidad de la falta y de la sanción. En este orden de ideas, se considera que el artículo 182 de la Constitución Política, ha equiparado las causales de recusación con el conflicto de intereses y sobre esta materia no ha existido pronunciamiento legislativo en cuanto a las situaciones de orden moral, por lo que no es dable al interprete o al aplicador de la norma establecer o crear causales que son de estricta reserva legal. Si no existe régimen de conflicto de intereses de carácter moral y por consiguiente tampoco la ley ha establecido por este aspecto las causales de impedimento a que deben sujetarse los Congresistas en su actividad legislativa, ni se han establecido las causales de recusación para obtener la separación del congresista en un asunto determinado, aplicar la sanción gravísima de pérdida de la investidura devendría en quebrantamiento de la Constitución Política, por violación del debido proceso (artículo 29), toda vez que no se da el supuesto de ley preexistente.
PERDIDA DE INVESTIDURA / TRAFICO DE INFLUENCIAS - No esta tipificado legalmente
La definición de los delitos y de las faltas son de estricta reserva legal, tal como lo dispone el artículo 29 constitucional, en armonía con los artículos 6, 121, 122, 150.2 y 10 inciso final de la misma Carta. Es al legislador a quien le corresponde de manera privativa, desarrollar el artículo 29 para garantizar materialmente la legalidad tanto del delito o de la falta como de la pena o sanción, mediante la expedición de la ley, que a términos de la norma en cita es la "preexistente al acto que se imputa". En éste orden de ideas, la consideración de las causales de pérdida de investidura mencionadas con fundamento en normas en blanco que no desarrollan el conflicto de interés de carácter moral y que tampoco tipifican el tráfico de influencias, quebranta la garantía del debido proceso.
ACLARACION DE VOTO
DEL DOCTOR FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
Santa Fe de Bogotá, D.C., diez (10) de Mayo de mil novecientos noventa y nueve (1999).-
Ref.: Expediente No.AC-7085
Pérdida de Investidura
Actor : MYRIAM Y PABLO BUSTOS
SANCHEZ.-
De manera respetuosa me permito separarme de la decisión adoptada por la mayoría en el presente caso, por las siguientes consideraciones :
NATURALEZA DEL PROCESO DE PERDIDA DE INVESTIDURA
El Ministerio Público ha sostenido que la pérdida de la investidura es un procedimiento especial - disciplinario autónomo, manifestación de un control externo que tiene como juez natural al Consejo de Estado y constituye una verdadera sanción equiparable por sus efectos a la destitución. (Concepto Procurador General de la Nación, Proceso D-470. Oficio No.389 de Marzo 4 de 1994).
Por su parte la Corte Constitucional ha señalado que "... por razón de la naturaleza y de los fines que la inspiran, la pérdida de la investidura constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario..." (...) "equiparable por sus efectos y gravedad, a la destitución de los altos funcionarios públicos...", "... que como función jurisdiccional (...) termina con una sentencia..." (Sentencia C-319, proceso D–470, Julio 14 de 1994, M.P. HERNANDO HERRERA VERGARA).
En cuanto al H. Consejo de Estado, ha considerado que el juicio de pérdida de la investidura culmina con un acto de naturaleza jurisdiccional cumplido un proceso de la misma naturaleza. Se trata de una función jurisdiccional de estirpe constitucional, de naturaleza no meramente disciplinaria. (Sentencia Septiembre 8 de 1992, Sala Plena Contenciosa Administrativo, Exp. AC-175). Posteriormente la Corporación hizo suyos los argumentos expresados por la Corte Constitucional en la Sentencia D-470 acabada de citar. (Sentencia Noviembre 4 de 1994, Sala Plena Contencioso Administrativa. Exp. AC-2062).
La doctrina, pues, considera el instituto de pérdida de la investidura como un proceso disciplinario de carácter jurisdiccional, lo cual acarrea las consecuencias jurídicas que pasarán a verse.
CONSECUENCIAS JURIDICAS DE LA NATURALEZA DISCIPLINARIA DEL PROCESO DE PERDIDA DE LA INVESTIDURA.
DE LA POTESTAD SANCIONATORIA
De manera general, la potestad sancionatoria del Estado se traduce en una dualidad de sistemas represivos. Uno, es el que traduce el ejercicio de la acción penal, por el aparato jurisdiccional a través de los órganos y agentes que administran justicia y cuya actuación es la aplicación de penas propiamente dichas.
Otra faceta, de esta potestad sancionatoria del Estado, se manifiesta mediante el ejercicio de la acción disciplinaria por todas las ramas y órganos del Estado, el que constituye el control interno disciplinario, sin perjuicio del control disciplinario externo que constitucionalmente compete a la Procuraduría General de la Nación para la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas y del poder preferente a ella atribuído. Esta actividad es eminentemente administrativa disciplinaria.
Diversos órganos de la Rama Ejecutiva están investidos de potestad sancionatoria para el ejercicio del denominado poder de policía o policía administrativa, particularmente las superintendencias, el que de manera general limita el ejercicio de derechos individuales y procede respecto de personas naturales y jurídicas.
No sobra recordar, es tema de suma actualidad, que el Congreso, a través de sus dos cámaras cumple determinadas funciones judiciales y que el Senado puede imponer "penas" como la destitución del empleo o la privación temporal o pérdida absoluta de los derechos políticos a los altos funcionarios del Estado (Art. 175 de la Carta Política).
Igualmente, las Contralorías están revestidas de poder sancionatorio al deducir la responsabilidad fiscal y por tanto pueden imponer sanciones pecuniarias (Artículo 268.5 de la Carta Política).
Aunque en otras latitudes la potestad sancionatoria de los órganos administrativos, ha producido arduos debates por considerarla contraria a la primacía del principio de separación de los poderes, en nuestro medio ha tenido constante respaldo constitucional y legal, lo que ha permitido un desarrollo claro de sus alcances.
Por su parte el Consejo Superior de la Judicatura cumple funciones jurisdiccionales disciplinarias al tenor del artículo 256.3 de la Constitución Política.
El proceso de pérdida de la investidura tiene carácter jurisdiccional disciplinario y por tanto es manifestación de la potestad sancionatoria del Estado, sometida a las garantías del debido proceso y de legalidad de la falta y de la sanción.
EL CONFLICTO DE INTERESES DE CARACTER MORAL NO ES APLICABLE POR AUSENCIA DE REGLAMENTACION LEGAL
Ordena el artículo 184 de la C.P. que la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley.
Que implicaciones sustanciales y procedimentales contiene este precepto?
Para despejar éste interrogante, conviene traer a colación la posición de la Corte Constitucional respecto de la ubicación constitucional y legal del instituto de la pérdida de la investidura.
Ha dicho ésta Corporación que las normas del régimen constitucional aplicable a los Congresistas "...conforman todo un sistema dentro del cual debe ubicarse cada una de ellas para lograr su interpretación y aplicación." (Sentencia C-247 de 1975, Exp. D-714, M.P. Dr. JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDO, pág. 16).
Es así, como en ésta sentencia luego de remitir a la calidad de servidores públicos de los Congresistas y por tanto sometidos a los principios generales que rigen la función pública (art. 123 de la Constitución Política), la Corte ratifica que estos deben actuar consultando la justicia y el bien común (art. 133 Ibíd), para pasar luego al análisis del régimen de inhabilidades e incompatibilidades que los rigen.
Como es apenas natural, la Corte Constitucional considera que la pérdida de investidura es un castigo excepcional, que requiere en "grado sumo la plena observancia de las garantías y requisitos constitucionales del debido proceso", por lo que "las normas constitucionales en las cuales se consagra la pérdida de la investidura deben ser interpretadas de manera armónica con el artículo 29 de la Carta, con las necesarias adaptaciones que exige la naturaleza especial de aquéllas".
Conviene pues, determinar cual es el alcance del debido proceso dentro del trámite de pérdida de la investidura.
Ya se había dicho que por mandato constitucional corresponde al Consejo de Estado decretar la pérdida de investidura de acuerdo con la ley.
Para establecer el alcance y contenido de la locución constitucional "de acuerdo con la ley", es necesario acudir a los aspectos tanto sustanciales como a los estrictamente procedimentales del Instituto de la pérdida de la investidura que conforme al artículo 182 Constitucional deben determinarse por la ley en relación con los conflictos de intereses y con las recusaciones, pues en éste tópico, a diferencia de lo que ocurre con las regulaciones constitucionales y legales relativas a inhabilidades e incompatibilidades, no existe un régimen legal respecto de las situaciones de carácter moral.
En efecto, baste el análisis sistemático de las prescripciones constitucionales y legales relativas al conflicto de intereses, para comprobar la conclusión que no existe régimen legal del mismo, como tampoco de las recusaciones que a él darían lugar, por lo que el trámite de un proceso de pérdida de investidura por esta causal - en las condiciones actuales legislativas - quebranta de manera ostensible el derecho fundamental al debido proceso y otros principios y valores de profunda raigambre constitucional, como pasa a demostrarse.
De la preceptiva de los artículos 182 a 184 Constitucionales, es preciso concluir que el H. Consejo de Estado debe atenerse indefectiblemente a los establecido en la ley en relación con los conflictos de intereses, generadores de impedimentos, y con las consiguientes causales de recusación por los mismos hechos.
Parece evidente que el constituyente al emplear en el artículo 182 las locuciones "...que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración..." y "la ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones", necesariamente defirió a la ley la obligación de determinar las causales tanto de impedimento como de recusación en punto al conflicto de intereses, para de ésta manera estructurar un régimen. Esta es la gran diferencia con las inhabilidades e incompatibilidades que tienen señalado su régimen en los artículos 179 y 180 de la Constitución Política, con las causales específicas que a ellas dan lugar, el cual fué desarrollado en la Ley 5ª de 1992.
NORMATIVIDAD LEGAL
La ley 5ª de 1992 en el Capítulo Undécimo del Estatuto del Congresista, Sección Segunda y Tercera, establece, conforme a la Constitución, el régimen de las inhabilidades (concepto, casos) e incompatibilidades (concepto, manifestaciones, excepciones y extensión del régimen) (artículos 279 y 285).
La Sección Cuarta, se refiere al conflicto de intereses económicos y regula su régimen, pero nada determinó acerca del conflicto de intereses de carácter moral.
En este punto, debe dejarse sentada la reserva legal para sustraer del conocimiento de un asunto específico, a un juez o a un funcionario en sede administrativa o al legislador en su caso, mediante la alegación de las causales taxativas de impedimento y recusación, de interpretación y aplicación restrictiva consagradas expresamente en la Ley (artículo 150 y s.s. del C. de P. C., artículo 161 del Código Contencioso Administrativo; artículos 103 a 117 del C.P.P.).
Lo anterior significa que las causales de impedimento, que generalmente coinciden con las de recusación, necesariamente deben estar tipificadas en la ley, no solo porque "... no es posible arrojar sobre los jueces la tacha de posible parcialidad sin expresar el fundamento de tal temor, como que con ello se crearía un ambiente desfavorable al honor o al buen nombre de aquellos" (refiriéndose a las recusaciones), como "porque tampoco sería tolerable que tales funcionarios se inhibieran de cumplir sus obligaciones pretextando cualesquiera circunstancias, así fueron fútiles o insignificantes" (remite a los impedimentos). (Corte Suprema de Justicia, mayo 30 de 1948,k citada por López Blanco, H.F. Instituciones de Derecho Procesal Civil Colombiano, Tomo I, Edit. ABC, Bogotá 1993, pág.153).
En este orden de ideas, se considera que el artículo 182 de la Constitución Política, ha equiparado las causales de recusación con el conflicto de intereses y sobre esta materia no ha existido pronunciamiento legislativo en cuanto a las situaciones de orden moral, por lo que no es dable al interprete o al aplicador de la norma establecer o crear causales que son de estricta reserva legal.
La Ley 144 de 1994, que establece el procedimiento de pérdida de la investidura de los Congresistas, algunas de cuyas normas fueron declaradas inexequibles, nada provee acerca de las causales de impedimento y de recusación de carácter moral, a que alude el artículo 182 de la Constitución Política.
Conforme a lo expuesto, si no existe régimen de conflicto de intereses de carácter moral y por consiguiente tampoco la ley ha establecido por este aspecto las causales de impedimento a que deben sujetarse los Congresistas en su actividad legislativa, ni se han establecido las causales de recusación para obtener la separación del congresista en un asunto determinado, aplicar la sanción gravísima de pérdida de la investidura devendría en quebrantamiento de la Constitución Política, por violación del debido proceso (artículo 29), toda vez que no se da el supuesto de ley pre-existente.
LA CAUSAL DE PERDIDA DE INVESTIDURA POR TRAFICO DE INFLUENCIAS DEBIDAMENTE COMPROBADO NO ESTA TIPIFICADA LEGALMENTE Y SU ESTRUCTURACION NO ES VIABLE POR VIA JURISPRUDENCIAL
La legalidad y tipificación de la falta son garantías que impiden el ejercicio arbitrario de la potestad disciplinaria por quien actúa en función administrativa o jurisdiccional.
La legalidad supone predeterminación por el legislador por el legislador de las conductas y de las sanciones, lo que toca con la tipificación y calificación de las faltas, la clasificación y graduación de las sanciones y las consiguientes interrelaciones entre estos elementos, todo lo cual constituye el ámbito de lo lícito y de lo sancionable disciplinario.
La tipicidad es la definición cierta de una conducta a la que se atribuye una determinada sanción administrativa o jurisdiccional, lo que rodea al servidor público de seguridad jurídica en cuanto le delimita su campo de acción y le señala las consecuencias de sus acciones u omisiones en materia disciplinaria. Este principio comprende tanto la descripción de los hechos que definen la falta como la precisión de las penas.
El artículo 29 Constitucional, que consagra el derecho fundamental a no ser condenado ni sancionado al margen de los requisitos que él establece, dispone que el debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas.
Esta garantía implica que nadie podrá ser sancionado con base en una conducta erigida en falta de manera genérica, como lo sería el incumplimiento de los deberes del funcionario, ni mediante interpretación analógica o extensiva de tipos penales o disciplinarios, ni tampoco con fundamento en normas en blanco.
Además que no pueden existir faltas establecidas por vía reglamentaria, porque sólo el legislador es competente para tipificarlas. El artículo 124 de la Constitución es perentorio al estatuir que la Ley determinará la responsabilidad de los servidores públicos y la manera de hacerla efectiva. Por las mismas razones tampoco pueden existir faltas por vía jurisdiccional.
En virtud del principio de legalidad, pues, se remite el poder disciplinario del Estado al cabal cumplimiento de la ley preexistente en cuanto a la creación de conductas (tipicidad), la determinación de la responsabilidad mediante la aplicación de los procedimientos y la imposición de la sanción.
Tanto en el ámbito del derecho penal, como en el del disciplinario - jurisdiccional o administrativo - sujetos a la totalidad de las garantías previstas en el artículo 29 Constitucional - verdaderos derechos fundamentales del individuo - y por tanto predicables respecto del proceso de pérdida de la investidura, por ser expresión de la potestad punitiva del Estado, no existe tipo penal (en nuestro caso disciplinario) sin ley escrita, estricta, cierta y previa, lo que excluye la aplicación del derecho consuetudinario o de la costumbre, así como de la analogía; e impone, a su vez, "...la exigencia de certeza, determinación o taxatividad, según la cual tanto las conductas punibles como las consecuencias jurídicas derivadas de ellas, (...) deben estar consagradas de manera clara, precisa y determinada en la ley para que no haya duda en torno a su contenido y a sus alcances" (Velásquez V. Fernando, OP. Cta. pág. 234).
Finalmente no comparto la afirmación de la sentencia relativa a un supuesto recorte" … de competencias del legislador para intervenir por lo menos en la definición del tráfico de influencias, o en la culpabilidad del congresista investigado…" (f. 147), pues contrariamente a tal apreciación, la definición de los delitos y de las faltas son de estricta reserva legal, tal como lo dispone el artículo 29 constitucional, en armonía con los artículos 6º, 121, 122, 150.2 y 10 inciso final de la misma Carta.
Es al legislador a quien le corresponde de manera privativa, desarrollar el artículo 29 para garantizar materialmente la legalidad tanto del delito o de la falta como de la pena o sanción, mediante la expedición de la ley, que a términos de la norma en cita es la " preexistente al acto que se imputa".
En éste orden de ideas, la consideración de las causales de pérdida de investidura mencionadas con fundamento en normas en blanco que no desarrollan el conflicto de interés de carácter moral y que tampoco tipifican el tráfico de influencias, quebranta la garantía del debido proceso
Las respetuosas razones consignadas me han llevado a separarme de la parte motiva de la sentencia, aunque no de la decisión que denegó la solicitud de pérdida de la investidura del Representante a la Cámara LUIS EMILIO VALENCIA.
Con sentimientos de consideracion,
FLAVIO AUGUSTO RODRIGUEZ ARCE
Magistrado del Consejo de Estado
PERDIDA DE INVESTIDURA / REGIMEN DE INCOMPATIBILIDADES - Inexistencia de violación
El proyecto en relación con el régimen de incompatibilidades expresa como hechos indicativos de faltas en que incurrió el Congresista demandado y señala: el haber participado en la elección de José Fernando Castro Caicedo; haber participado en la discusión y aprobación del proyecto de ley por el cual se adicionó el presupuesto de la Defensoría del Pueblo; haber expedido recomendaciones a personas para que ingresaran a la planta de la Defensoría del Pueblo. Considero que dichas conductas no le están prohibidas por la ley al congresista, aún más, es su obligación como servidor público, participar en los debates y decisiones del Congreso y si no lo hace estaría faltando a su deber como servidor público.
ACLARACION DE VOTO DR. JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO
REF: Expediente N° AC- 7085
Actor: MYRIAM Y PABLO BUSTOS SANCHEZ
Sentencia del 4 de MAYO DE 1999 C.P. Dr. Roberto Medina López
El suscrito Magistrado muy respetuosamente aclara su voto en algunos aspectos de la parte considerativa, ya que estoy totalmente de acuerdo con la decisión tomada.
El proyecto en relación con el régimen de incompatibilidades expresa como hechos indicativos las faltas en que incurrió el Congresista demandado y señala: el haber participado en la elección de José Fernando Castro Caicedo; haber participado en la discusión y aprobación del proyecto de ley por el cual se adicionó el presupuesto de la Defensoría del Pueblo; haber expedido recomendaciones a personas para que ingresaran a la planta de la Defensoría del pueblo.
Considero que dichas conductas no le están prohibidas por la ley al congresista, aún más, es su obligación como servidor público, participar en los debates y decisiones del Congreso y si no lo hace estaría faltando a su deber como servidor público. El hecho de expedir recomendaciones, per se, no puede llegar a ser una conducta prohibida a los congresistas, por consiguiente esas afirmaciones en mi opinión no pueden ser indicativas de presuntas faltas del congresita.
En mi opinión es sano que la Sala establezca por vía de jurisprudencia los elementos que estructuran el tráfico de influencias para efecto de la pérdida de investidura, como quedó señalado en el expediente N° AC-5411 con ponencia del doctor Luis Eduardo Jaramillo Mejía.
JULIO ENRIQUE CORREA RESTREPO
Fecha ut supra
PERDIDA DE INVESTIDURA / TRAFICO DE INFLUENCIAS - Necesidad de regulación legal / TRAFICO DE INFLUENCIAS - Causales establecidas por vía jurisprudencial
Es verdad que los elementos a los cuales puede referirse el tráfico de influencias están reservados al legislador desde el punto de vista normativo, pero es igualmente cierto que por vía jurisprudencial se han venido estructurando algunos de ellos, sobre los cuales ya ha habido un pronunciamiento mayoritario de la Sala Plena en casos anteriores y similares al hoy debatido, y que indispensablemente tendrá que tener en cuenta aquél (el legislador) cuando tome la medida correspondiente. Ellos son: a) Que se trate de persona que ostente la calidad de Congresista; b) Que se invoque esa calidad o condición; c) Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero, dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la ley 5 de 1992, en cuanto a las gestiones de los Congresistas en favor de sus regiones; d) Con el fín de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo y haya de conocer. Por manera que una interpretación histórica y genética sobre la norma que contempla la causal de pérdida de investidura en comento, sirve de apoyo para constituir unos elementos a la luz de los cuales pueda analizarse el tráfico de influencias.
ACLARACION DE VOTO DEL CONSEJERO SILVIO ESCUDERO CASTRO A LA SENTENCIA DEL 4 DE MAYO DE 1999, RECAIDA DENTRO DEL PROCESO NUMERO AC-7085, ASUNTOS CONSTITUCIONALES, ACTORES MYRIAM Y PABLO BUSTOS SANCHEZ, SOLCITUD DE PERDIDA DE INVESTIDURA DEL REPRESENTANTE A LA CAMARA LUIS EMILIO VALENCIA DIAZ.
Santafé de Bogotá D.C., junio quince (15) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Me permito aclarar el voto por las siguientes razones:
Es verdad que los elementos a los cuales puede referirse el tráfico de influencias están reservados al legislador desde el punto de vista normativo, pero es igualmente cierto que por vía jurisprudencial se han venido estructurando algunos de ellos, sobre los cuales ya ha habido un pronunciamiento mayoritario de la Sala Plena en casos anteriores y similares al hoy debatido, y que indispensablemente tendrá que tener en cuenta aquél (el legislador) cuando tome la medida correspondiente. Ellos son:
- Que se trate de persona que ostente la calidad de Congresista;
- Que se invoque esa calidad o condición;
- Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero, dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la ley 5 de 1992, en cuanto a las gestiones de los Congresistas en favor de sus regiones;
- Con el fín de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se
encuentre conociendo y haya de conocer.
Los anteriores elementos, erigidos por la Corporación, tienen su sustento en la propia Constitución Política de 1991 y en sus antecedentes. Así, al repasar la Gaceta Constitucional del miércoles 22 de mayo de 1991, se advierte que cuando se estudió lo relativo al Estatuto del Congresista, el Constituyente Luis Guillermo Nieto Roa elaboró parte del proyecto de articulado que hoy en día regula el instituo jurídico de la pérdida de investidura. Allí se expuso:
"Para este capítulo se contempló la necesidad de asegurar que el Congresista no utilice su poder o influencia sobre otras ramas del sector público o sobre la comunidad en general para obtener privilegios (tráfico de influencias)."
Por manera que una interpretación histórica y genética sobre la norma que contempla la causal de pérdida de investidura en comento, sirve de apoyo para constituir unos elementos a la luz de los cuales pueda analizarse el tráfico de influencias.
Con toda atención,
SILVIO ESCUDERO CASTRO
PERDIDA DE INVESTIDURA / TRAFICO DE INFLUENCIAS - Inexistencia de regulación legal
Estimo que el precepto transcrito no resulta aplicable en el presente momento, por cuanto se requiere de una norma legal que señale los elementos estructurales de la conducta sancionable. Los artículos 183, numeral 5, de la Constitución y 296, numeral 5 de la ley 5 de 1992 establecen como motivo de la pérdida de investidura de congresista el tráfico de influencias. Pero se limitan a nombrar esa conducta punible, simplemente, sin establecer los elementos que la tipifican. Y no se trata, ya se dijo, del delito de tráfico de influencias para obtener favor de servidor público descrito en el artículo 147 del Código Penal. Es función del Juez interpretar las normas jurídicas, esto es, escudriñar y determinar su sentido, y a ello hay lugar, previamente, siempre que se trate de aplicarlas. Pero no puede el Juez, a pretexto de interpretar, establecer disposiciones que la norma no contiene". Así las cosas, no existiendo norma legal que desarrolle la causal de pérdida de investidura por tráfico de influencias, resulta imposible que en la práctica esta conducta pueda demostrarse, ya que no existe ley específica en que pueda subsumirse la conducta que se le endilga al congresista y que la Constitución simplemente denomina "tráfico de influencias".
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
A C L A R A C I O N D E V O T O
Santa Fé de Bogotá, D.C., veintitres (23) de junio de mil novecientos noventa y nueve (1.999).
Ref: Expediente No. AC-7085
Pérdida de Investidura
Actor: MYRIAM Y PABLO BUSTOS
SANCHEZ.
-----------------------------------------------
Con el respeto debido me permito aclarar mi voto en el caso de la referencia, por las siguientes razones :
De conformidad con el numeral 5 del artículo 183 de la Constitución Política los congresistas perderán su investidura "Por tráfico de influencia debidamente comprobado".
Estimo que el precepto transcrito no resulta aplicable en el presente momento, por cuanto se requiere de una norma legal que señale los elementos estructurales de la conducta sancionable.
Como tuve oportunidad de manifestarlo conjuntamente con el Magistrado Mario Alario Méndez en salvamento de voto que suscribimos con respecto al fallo que se profirió en el expediente AC-5411, "Los artículos 183, numeral 5, de la Constitución y 296, numeral 5, de la ley 5ª de 1992 establecen como motivo de la pérdida de investidura de congresista el tráfico de influencias. Pero se limitan a nombrar esa conducta punible, simplemente, sin establecer los elementos que la tipifican. Y no se trata, ya se dijo, del delito de tráfico de influencias para obtener favor de servidor público descrito en el artículo 147 del Código Penal. Es función del juez interpretar las normas jurídicas, esto es, escudriñar y determinar su sentido, y a ello hay lugar, previamente, siempre que se trate de aplicarlas. Pero no puede el juez, a pretexto de interpretar, establecer disposiciones que la norma no contiene".
Así las cosas, no existiendo norma legal que desarrolle la causal de pérdida de investidura por tráfico de influencias, resulta imposible que en la práctica esta conducta pueda demostrarse, ya que no existe ley específica en que pueda subsumirse la conducta que se le endilga al congresista y que la Constitución simplemente denomina "tráfico de influencias". Por ello estimo que ésta es la razón fundamental para desechar el cargo formulado con base en el numeral 5 del artículo 183 de la Constitución Política.
Atentamente,
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA.
PERDIDA DE INVESTIDURA / TRAFICO DE INFLUENCIAS - Necesidad de regulación legal
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación señaló desde el comienzo, en un análisis que coincide con otro reciente de la Corte Constitucional, que no son coincidentes las figuras del delito de tráfico de influencias, y la que tienen denominación semejante según el artículo 183 de la Constitución Política, que podría dar lugar en caso de estar debidamente comprobada, a la pérdida de la investidura congresional. Así las cosas, resulta prioritario que el propio legislador le fije los elementos constitutivos a esta figura; o en su lugar, la jurisprudencia. Empero, en tratándose de un proceso cuya naturaleza no está plenamente definida pero con una raigambre ética, disciplinaria, moral y sancionatoria, entre otros aspectos, parece discutible que sea el intérprete quien deba tipificarla y no el legislador, pues por esta vía podría incurrirse en injusticias flagrantes, por manera que en lugar de aplicar igual rasero para todos los eventos se corre el riesgo de aplicar uno diferente y caprichoso frente a casos similares. Por todas estas razones, pienso que es conveniente una reforma legal que remedie estos vacíos y lagunas en lo que tiene que ver con el proceso de pérdida de investidura de los congresistas.
PERDIDA DE INVESTIDURA / CONFLICTO DE INTERESES DE ORDEN MORAL - Falta regulación legal
Aunque no se me oculta la dificultad que podría tener un texto legal para definir el conflicto de intereses de orden moral, sí estoy convencido de que deben existir reglas claras, expresas y escritas, para que el congresista identifique y manifieste esa clase de limitaciones o de impedimentos. Así las cosas, pienso que no están tipificadas las situaciones que constituirían un "conflicto de intereses de orden moral", y por ende, las circunstancias dentro de las cuales se produciría su violación o quebrantamiento. En consecuencia, la pérdida de investidura de un congresista por la causal de violación del régimen de conflicto de intereses de orden moral, solamente puede darse cuando la ley haya fijado de manera expresa cómo se configura, cuáles son sus modalidades y las diferentes situaciones que tienen que ver con su manifestación, trámite, etc.
ACLARACION DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ORJUELA GONGORA A LA SENTENCIA DEL 27 4 DE MAYO DE 1.999.- PROCESO Nº AC-7085.- ASUNTOS CONSTITUCIONALES.- ACTORES: MYRIAM y PABLO BUSTOS SANCHEZ.- (Solicitud de pérdida de investidura del Representante Luis Emilio Valencia).-
Santafé de Bogotá, D. C., junio veintiocho (28) de mil novecientos noventa y nueve (1.999)
Si bien compartí lo resuelto en este asunto porque considero que dados los supuestos de hecho analizados en el proceso es claro que el Representante Juan José Chaux no incurrió en la causal de pérdida de investidura imputada por los demandantes, estimo necesario precisar sintéticamente algunos aspectos que planteé en la discusión del tema, a saber:
- La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación señaló desde el comienzo, en un análisis que coincide con otro reciente de la Corte Constitucional, que no son coincidentes las figuras del delito de tráfico de influencias, y la que tiene denominación semejante según el artículo 183 de la Constitución Política, que podría dar lugar en caso de estar debidamente comprobada, a la pérdida de la investidura congresional.
- Así las cosas, resulta prioritario que el propio legislador le fije los elementos constitutivos a esta figura; o en su lugar, la jurisprudencia. Empero, en tratándose de un proceso cuya naturaleza no está plenamente definida pero con una raigambre ética, disciplinaria, moral y sancionatoria, entre otros aspectos, parece discutible que sea el intérprete quien deba tipificarla y no el legislador, pues por esta vía podría incurrirse en injusticias flagrantes, por manera que en lugar de aplicar igual rasero para todos los eventos se corre el riesgo de aplicar uno diferente y caprichoso frente a casos similares.
- Es tanto más discutible esa opción, en cuanto también es claro que el congresista requiere en múltiples ocasiones ejercitar o adelantar gestiones ante organismos o funcionarios oficiales, para ver de remediar las necesidades de su región. Y es obvio que en esa hipótesis no podría achacársele una intención torcida o contraria a derecho. Sin embargo, como es fácil apreciarlo, esa distinción no es sencilla.
- Por todas estas razones, pienso que es conveniente una reforma legal que remedie estos vacíos y lagunas en lo que tiene que ver con el proceso de pérdida de investidura de los congresistas.
Ahora bien, en lo que toca con el tema del conflicto de intereses, caben las siguientes reflexiones:
a. El artículo 182 de la Carta Política, invocado por la parte demandante para sustentar la solicitud de pérdida de investidura, dice:
"Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones." (Se destaca y subraya).
Esto es, que "las situaciones de carácter moral o económico" que inhiben a los congresistas para intervenir en la discusión de los proyectos de ley sometidos a consideración de su respectiva cámara, deben estar determinadas expresamente por la ley.
b. La ley 5a. de 1.992, en relación con la problemática de que trata este proceso, consagró en su Sección 4a., Conflicto de intereses, lo siguiente en cuanto a esta materia:
b.1. En el artículo 286 (Aplicación), establece que los congresistas deben declararse impedidos para participar en los debates o en las votaciones respectivas, cuando "exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho". (Se destaca y subraya).
b.2. En el artículo 291 (Declaración de impedimento), dispuso que el congresista debe solicitar su separación del conocimiento de un asunto "al observar un conflicto de interés". (Se destaca y subraya).
b.3. Los artículos subsiguientes se refieren al trámite del impedimento y al punto de la recusación.
c. La ley 144 de 1.994 señaló en su artículo 16 (Conflicto de intereses.- Definición), la conducta que deben asumir los congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección "hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso".
d. Es decir, que los dos estatutos legales mencionados tratan expresamente el tema de los conflictos de intereses de orden económico, pero no el de los de orden moral.
e. Es cierto que la moral implica unos principios y valores propios del ser que vive en sociedad; empero, éstos tienen que ver con su fuero interno y su respeto por los demás.
f. Aunque no se me oculta la dificultad que podría tener un texto legal para definir el conflicto de intereses de orden moral, sí estoy convencido de que deben existir reglas claras, expresas y escritas, para que el congresista identifique y manifieste esa clase de limitaciones o de impedimentos.
g. Así las cosas, pienso que no están tipificadas las situaciones que constituirían un "conflicto de intereses de orden moral", y por ende, las circunstancias dentro de las cuales se produciría su violación o quebrantamiento.
h. Ahora bien; he sostenido que todavía no se ha dilucidado completa y satisfactoriamente la naturaleza del proceso de pérdida de investidura, y posiblemente este hecho genera muchas de las dificultades con que tropieza el juzgador al momento de decidir una demanda de esta clase. Entre otras cosas porque si participa de un carácter judicial, ético, político, disciplinario o sancionatorio, como se ha dicho por parte de la Corte Constitucional y del propio Consejo de Estado, es menester aplicar todas las garantías propias de esa clase de juicios, a saber: el principio de la presunción de inocencia y el de la buena fé del demandado.
i. Así mismo, no puede olvidarse que el congresista le debe su investidura al pueblo, o de manera más precisa, a sus electores, que en ejercicio de los derechos políticos correspondientes (entre otros, los del artículo 40 de la Constitución Política), lo han escogido como su representante en el órgano legislativo. Y que tienen derecho a que los siga representando mientras no se compruebe fehacientemente que es indigno de ello o que ha incurrido en una causal de pérdida de esa investidura. O sea, que por este aspecto también los electores del congresista (el pueblo), tienen derecho a que el proceso de pérdida de su investidura esté rodeado de todo ese cúmulo de garantías y entre ellas, por encima de cualquiera otra, las que dicen relación con el debido proceso y el derecho de defensa.
j. En consecuencia, la pérdida de investidura de un congresista por la causal de violación del régimen de conflicto de intereses de orden moral, solamente puede darse cuando la ley haya fijado de manera expresa cómo se configura, cuáles son sus modalidades y las diferentes situaciones que tienen que ver con su manifestación, trámite, etc.
k. También he hecho énfasis en que en estas materias no puede hablarse del "hecho notorio", porque las condiciones que he mencionado grosso modo indican que es indispensable una "prueba plena" de la culpa o dolo del congresista, para que pueda aplicársele la responsabilidad sobreviniente que sería la de la pérdida de su investidura.
l. Desde luego, no puede dejarse de lado que el momento que vive el país le brinda unos ingredientes anormales y atípicos a esta clase de juzgamientos, porque la opinión pública maneja unos ingredientes de raigambre eminentemente política, que no son ni pueden ser los que apliquemos o tengamos en cuenta los jueces. En este carácter, entonces, nuestra única guía debe ser el Estado de Derecho; y nuestra brújula, la Justicia. Y para ello, como ya lo acoté, es indispensable respetar celosamente los derechos al debido proceso y de defensa, pues de eso dependen en buena medida la estabilidad de las instituciones y la tranquilidad de la Patria.
m. Es evidente que el manejo que le han dado los medios de comunicación a estos temas ha generado una sensibilidad muy especial en la opinión pública, que encierra el peligro de que al no presentar aquéllos todas las características y detalles del conflicto tampoco permiten la formación de un criterio objetivo e imparcial por parte de la comunidad. Sin embargo, esta evidencia no puede afectar la independencia y la autonomía del Juez para pronunciar su decisión. Soy consciente de que por esa causa se nos ha estigmatizado a quienes sustentados en nuestra convicción filosófica, jurídica y moral, hemos llegado a la conclusión de que en este evento no existen los elementos de toda índole indispensables para decretar la pérdida de investidura del demandado, y que en tal virtud, es menester denegar esa petición, porque así nos lo señalan nuestra conciencia, el Derecho y la razón. Estoy convencido, además, de que cuando se despeje este ambiente extraño y anómalo se verá con claridad que las decisiones judiciales no pueden están movidas por el calor del momento, ni por circunstancias coyunturales, sino por el peso y la calidad de las normas jurídicas, su debida interpretación y el sentido sublime de lo que es Justo; y entonces brillarán con luz propia lo que significa la independencia del Juez y la responsabilidad que al "decir el derecho" tiene ante Dios y ante los hombres.
En ese orden de ideas, se imponía -como en efecto se hizo-, denegar la solicitud de pérdida de investidura del congresista demandado.
Con toda atención,
CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA
