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REF: Expediente núm. AC-6289. ACTOR: JOSE DAVID
CELY CALLEJAS.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Inexistencia de Conflicto de Intereses / VIOLACION DEL REGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES - Causales / CONFLICTO DE INTERESES DE CONGRESISTA - Requisitos para su configuración / ACCION PUBLICA DE PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Imprescriptibilidad / PROYECTO DE LEY DE EDUCACION - Alcance de la Participación del Congresista / PEDRO VICENTE LOPEZ MELO - Congresista / PROCESO DE PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Titularidad / PROCESO DE PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Naturaleza
Uno de los aspectos determinantes para la configuración de la causal de violación del régimen de conflicto de intereses es el referente al conocimiento anticipado que hubiera tenido el congresista acerca de la existencia de un proceso en su contra, la incidencia en éste de un proyecto de ley y la intervención en la discusión y votación del referido proyecto por parte de dicho congresista. Del acervo probatorio se deduce que el Representante PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO, como lo advierte el Agente del Ministerio Público, no tuvo noticia oficial y cierta acerca del contenido de investigación disciplinaria alguna que se adelantaba en su contra por parte de la Procuraduría Departamental de Boyacá o de la Procuraduría General de la Nación, pues los escritos dirigidos a esas entidades así lo reflejan y porque de las respuestas que se le dieron a los mismos no se infiere que se le hubiera puesto de presente la existencia de actuación alguna en su contra. Cabe poner de presente que no estando demostrado en el proceso el hecho de que el demandado hubiera tenido conocimiento de que en su contra existiera proceso disciplinario alguno, resulta irrelevante para la Sala entrar a analizar, a través de la prueba documental allegada, el hecho relativo a su participación en la discusión y aprobación del proyecto de ley núm. 193 de 1993 en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del día 15 de diciembre de 1993. De otro lado, no es de recibo el argumento del apoderado del demandado en cuanto a que la acción y su correspondiente sanción, en lo que respecta a la intervención en el debate de la Ley General de Educación, están "prescritas", por haber transcurrido un término superior de 5 años desde la ocurrencia del hecho generador del conflicto. En efecto, de una parte, ni la Constitución Política ni la ley limitaron en el tiempo el ejercicio de la acción pública de pérdida de investidura de congresista, esto es, que cualquier persona, y en cualquier término, puede impetrar tal acción, sin que tenga relevancia alguna el tiempo o la época en que tuvo ocurrencia el hecho constitutivo de la acción invocada; y, de la otra, conforme lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C - 317 de 14 de julio de 1994, al pronunciarse sobre la demanda de inexequibilidad contra los artículos 296 a 304 de la Ley 5a. de 1992, el proceso de pérdida de investidura es de carácter constitucional, jurisdiccional y político, de tal manera que como la prescripción de la acción disciplinaria opera es en materia administrativa, según las voces del art. 6o. de la Ley 13 de 1984, vigente para la fecha de los hechos sub examine, no tiene cabida en este proceso la prescripción que reclama el apoderado del demandado. En cuanto a la participación del congresista como ponente de la ley general de Educación, se vislumbra en el articulado del proyecto un ánimo de mejorar las condiciones en las cuales debe prestarse el servicio público de la educación, sin que se advierta el establecimiento de ventajas o privilegios para algunos educadores respecto de otros o algún provecho o conveniencia particular o el deseo de favorecer intereses distintos al bien común, que pudieran influir en su imparcialidad o que hagan deducir ese interés directo, concreto y específico a que se ha referido con insistencia la jurisprudencia de esta Corporación. Por el contrario, se observa, un carácter general en tales disposiciones que, por lo mismo, puede afectar a cualquiera de los congresistas, no sólo a quienes tengan parientes con calidad de docentes, sino también parientes estudiantes, pues no puede concebirse el servicio educativo sin sus principales destinatarios, y no por ello deben declararse impedidos. No, ese no es el alcance de la causal en estudio, pues de ser así, como lo ha reiterado la Sala, "la labor parlamentaria resultaría imposible". NOTA DE RELATORIA: La Sala hace referencia a las sentencias de 5 de marzo de 1996, Exp. AC - 3302; del 13 de marzo de 1996, AC - 3299; 16 de abril de 1996, Exp. AC - 3304; del 7 de mayo de 1996, Exp. AC - 3451 sobre la violación del Régimen de Conflicto de Intereses. Igualmente la Sala reitera el criterio expuesto en sentencias del 26 de julio de 1994, Exp. AC - 1499; del 4 de agosto de 1994, Exp. 1433; del 24 de marzo de 1994, Exp. AC - 1276 y del 10 de marzo de 1998, Exp. AC - 5371.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Santa Fe de Bogotá, D.C., seis (6) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1.998).
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ.
REF: Expediente no. AC-6289.
Actor: JOSE DAVID CELY CALLEJAS.
El ciudadano JOSE DAVID CELY CALLEJAS, en escrito presentado el 28 de agosto de 1.998 ante la Secretaría General de esta Corporación, solicitó al Consejo de Estado se decretara la PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA del Representante a la Cámara PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO, por haber incurrido en la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, consagrada en los artículos 182 de la Constitución Política, 286, 291 y 296, numeral 3, de la Ley 5ª de 1.992.
I-. CAUSA PETENDI
En apoyo de su pretensión y en relación con la causal invocada adujo el solicitante principalmente lo siguiente:
1º: El demandado participó en la discusión y aprobación del proyecto de ley núm. 193 de 1.993 de la Cámara de Representantes, denominado Código Disciplinario Unico, mientras en su contra se adelantaba investigación disciplinaria en la Procuraduría General de la Nación por haber derivado evidente e indebido provecho patrimonial en el ejercicio de su cargo de Diputado a la Asamblea Departamental de Boyacá, hechos éstos por los cuales fue condenado a la pena de prisión de dos años y al reintegro de lo apropiado, por sentencia de 15 de agosto de 1.997, proferida por el Juzgado Cuarto Penal del Circuito de Tunja, confirmada por la Sala Penal del Tribunal Superior de Tunja.
Los artículos 7º y 8º de dicho proyecto determinan el ámbito de aplicación del Código Disciplinario Unico y señalan como destinatarios de la ley disciplinaria a los parlamentarios; los artículos 12 y 13, numerales 3 y 12, ibídem, señalan las faltas gravísimas que dan lugar a la pérdida de investidura de los congresistas, dentro de las cuales están las conductas por las cuales se le estaba investigando al demandado; el artículo 17, numeral 8, ibídem, consagra la pérdida de investidura para los miembros de las Corporaciones Públicas como sanción principal.
Al momento de la discusión y aprobación del proyecto de Código Disciplinario Unico el demandado participó en su trámite y votó el articulado sometido a su consideración, a pesar de estar investigado por la Procuraduría General de la Nación y no puso de presente el conflicto de intereses que se presentaba, lo cual amerita la pérdida de su investidura.
2º: El demandado intervino activamente como ponente del proyecto de Ley General de Educación que, a la postre, se convirtió en la Ley 115 de 1.994, en la cual, entre otros asuntos, se definieron los derechos de los docentes oficiales, calidad ésta que al momento de la elección del demandado y hasta la fecha tienen su esposa Gladys Esperanza Mojica Solano; su hermano César Augusto López Nieto y su cuñada Gladys Yanira Morales Ruiz, esposa de César Augusto.
El demandado, junto con el Representante Gabriel Acosta Bendek, fue designado ponente del proyecto de Ley núm. 05 de 1.992, "Por el cual se expide la Ley General de Educación", proyecto éste al cual fueron acumulados otros proyectos sobre el tema de la educación.
El demandado presentó ponencias favorables a dicho proyecto, tanto para el primer debate en la Comisión Sexta como para el segundo debate en la plenaria, y propuso numerosas modificaciones al mismo y artículos nuevos que a la postre se convirtieron en la Ley 115 de 8 de febrero de 1.994.
En este caso el demandado no manifestó la existencia del conflicto de intereses, cuando por regularse en dicha Ley la carrera docente y un régimen especial para los educadores estatales, normas sobre escalafón docente, directivos docentes y estímulos para los docentes ha debido hacerlo, ya que tales normas favorecían directamente a su esposa, a su hermano y a su cuñada, por lo cual la sanción a imponer debe ser la de pérdida de su investidura de congresista.
El 27 de octubre de 1.991 se celebraron elecciones para elegir parlamentarios para el período constitucional 1.991-1.994. En el escrutinio efectuado el 3 de noviembre de 1.991 se declaró electo al demandado.
En las elecciones para la Cámara de Representantes correspondientes al período constitucional de 1.998- 2.002 resultó elegido OSCAR CELIO JIMENEZ TAMAYO, quien perdió la investidura por sentencia del Consejo de Estado, razón por la cual asumió el segundo renglón PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO.
La circunstancia de que a la fecha el demandado ostente la calidad de Representante a la Cámara, como consecuencia de una elección posterior, no es obstáculo para la sanción de pérdida de la investidura, como así lo ha resuelto el Consejo de Estado en situaciones similares, por cuanto para la imposición de la sanción no se requiere del ejercicio actual de la función, ni ella está sometida a prescripción alguna.
II-. TRAMITE DE LA SOLICITUD
II.1-. Se le imprimió el previsto en la Ley 144 de 1.994, que regula el procedimiento especial de pérdida de la investidura de los congresistas, en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión de la solicitud, probatoria y audiencia pública.
II.2-. INTERVENCION DEL DEMANDADO.
Notificado el congresista PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO del auto admisorio de la solicitud de 2 de septiembre de 1.998, por medio de apoderado, se hizo parte en el proceso y procedió a dar contestación a la solicitud, aduciendo, en esencia, lo siguiente:
1º: En lo que toca con la discusión y aprobación del proyecto de ley 193 de 1.993, no aparece demostrado que el Representante a la Cámara PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO hubiera participado en la sesión en la cual se aprobó dicho proyecto, que luego se convertiría en la Ley 200 de 1.995 (Código Disciplinario Unico), ya que en la Gaceta núm. 340 de 1º de octubre de 1.993, que maliciosamente se adujo como prueba y en la cual se recogió el acta núm. 84 de la sesión de 21 de septiembre de 1.993, expresamente se hizo constar el aplazamiento de la discusión y aprobación del proyecto de ley referido, según proposición aprobada por unanimidad, a solicitud del Representante Darío Oswaldo Martínez B.
El demandado asistió a la sesión de 15 de diciembre de 1.993 y contestó a lista. Pero a eso de las 12:30 del medio día se retiró del recinto para cumplir con un compromiso de suma urgencia en relación con un viaje a Puerto Boyacá, programado con antelación con la comunidad de esa región, en razón de la celebración de la novena de aguinaldos que comenzaba el 16 de diciembre. Por ello se trasladó a Puerto Boyacá en donde permaneció hasta el 19 de diciembre, hospedado en el Hotel Kariary. Pero aún en el caso de que hubiera participado en la votación para el segundo debate, no existió conflicto de intereses ya que si bien es cierto que existió una investigación disciplinaria adelantada por la Procuraduría General de la Nación, la ley aprobada por la Cámara, cuya finalidad era la de unificar los procedimientos disciplinarios, en nada podía afectar la situación personal del demandado.
El Consejo de Estado ha sentado los criterios para que tal causal se configure, los cuales son: la demostración clara de que existe un interés directo, particular y concreto, que debe crear situaciones de privilegio o ventaja, y que exista un verdadero conflicto, es decir, una oposición o antagonismo entre el interés particular y el general, ya que si no fuera así existiría conflicto de intereses en todos los casos en que se debaten leyes sobre servicios públicos, pues todos los congresistas, como los demás ciudadanos, también se sirven de ellos.
De conformidad con las normas anteriores a la Ley 200 de 1.995 no era obligatorio informar al investigado sobre las diligencias adelantadas en su contra, sino a partir del pliego de cargos. Entonces debe existir plena prueba de que ciertamente el demandado conocía tales diligencias en el momento de votarse el Código Disciplinario Unico. Debe existir plena prueba de que efectivamente votó el aludido proyecto, ya que aún en el caso de haber contestado a lista no significa que realmente votó el proyecto, pues para establecer esta circunstancia es preciso que la votación sea nominal.
2º: No obstante que el demandado tiene parientes que se desempeñan como docentes, no se configura la causal de conflicto de intereses, ya que la Ley General de Educación es de carácter general, que reglamenta el servicio público de la educación, en la cual no se incluyen aspectos referentes al régimen salarial y prestacional de los educadores. Todos los puntos relativos al personal docente aluden a su profesionalización y mejoramiento, haciendo más exigentes incluso las condiciones para la prestación del servicio, en procura de la mayor calidad y optimización del recurso humano.
Por ello se dispuso el concurso, la evaluación institucional anual, los exámenes periódicos de idoneidad académica y de actualización pedagógica y profesional de los educadores, la evaluación para los directivos docentes estatales y privados, y los correctivos y sanciones a que haya lugar por los resultados negativos.
En cuanto a la carrera docente se consagró la exigencia de título universitario debidamente acreditado y la inscripción en el escalafón como requisitos orientadores hacia la profesionalización del magisterio.
En relación con los estímulos se creó el año sabático solamente para los 20 educadores estatales mejor evaluados por niveles y grados, entre más de 300.000 que existen en todo el país.
En cuanto a la vivienda social, la misma está referida a la prelación del 1% de los educadores que llenen estrictamente los requisitos establecidos por los proyectos ofrecidos en cada región.
No aparece en parte alguna que se haya tratado de privilegiar a ciertos educadores, por lo cual no se configura la causal alegada, pues, conforme a los claros lineamientos del Consejo de Estado, en este caso se presenta lo que la jurisprudencia ha denominado "Absorción del interés particular por el interés general" y no puede configurarse tal causal porque por simple lógica no puede haber conflicto entre intereses coincidentes.
Dado que el conflicto de intereses es una falta disciplinaria en su investigación y sanción debe tenerse en cuenta que está prohibida toda forma de responsabilidad objetiva.
Teniendo en cuenta que la ponencia para el segundo debate de la Ley General de Educación fue aprobada por la plenaria de la Cámara de Representantes en la sesión de 14 de diciembre de 1.992, siendo en esta fecha la última actuación del demandado, conforme lo ordenan los artículos 20 y 34 de la Ley 200 de 1.995, la acción y su correspondiente sanción están prescritas, ya que han transcurrido más de 5 años a partir del último acto que generó el supuesto conflicto de intereses.
II.3-.AUDIENCIA PUBLICA
A la audiencia pública celebrada el 29 de septiembre de 1.998 asistieron el demandado, su apoderado y el señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado.
II.3.1-. El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado intervino en la audiencia pública en la cual expuso que de los medios de prueba que obran en el expediente se puede deducir que no está probada la participación del Congresista en el trámite del proyecto de ley núm. 193 de 1.993 (Código Disciplinario Unico), independientemente de las contradicciones que sobre el detalle de los hechos incurrieron los testigos; y que aquél nunca tuvo una noticia oficial y cierta acerca de que en su contra avanzaban diligencias de carácter disciplinario, sino que lo dedujo de comentarios públicos, razón por la cual dirigió escritos tendientes a ponerse a disposición para la diligencia correspondiente, pero ni siquiera cuando se le dio respuesta a los mismos se le manifestó de manera explícita tal hecho.
En cuanto al proyecto de la ley general de educación tampoco están probados los supuestos de la causal y en caso de aceptar que los hechos alegados tienen suficiente respaldo probatorio, la causal no se configura, por lo siguiente:
Según las varias providencias que ha proferido la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado acerca de la causal de pérdida de investidura de un Congresista por la violación del régimen de conflicto de intereses de índole moral, se deduce que se requiere que el interés sea directo, particular y concreto, por lo cual se excluye de tal calificativo la incidencia natural y general de las leyes, pues si tal circunstancia quedara comprendida en la expresión legal (interés directo), la labor parlamentaria devendría imposible; dicho interés debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los proyectos de ley, sin intermediación alguna, es decir, que el interés va en línea recta de la ley al congresista o sus parientes que serán sus inmediatos destinatarios, luego el conflicto de intereses se refiere a situaciones de carácter particular y estrictamente personales en las cuales tenga interés el congresista o sus parientes y significa aprovechamiento personal de su investidura; debe estar plenamente probado el interés directo, no importa cuáles puedan ser los resultados finales del acto en cuyo trámite participa el congresista.
En el caso concreto no concurren la totalidad de los elementos que se acaban de describir, pues, en cuanto al proyecto de ley 193 de 1.993 se trata de una regulación de carácter general, que es desarrollo de los artículos 92 y 124 de la Constitución Política, la cual, salvo especialísimas circunstancias, interesa a toda la comunidad, incluidos los propios congresistas, que, al menos en la concepción del proyecto, quedaban parcialmente cobijados por sus preceptos. El demandado no conocía en concreto las investigaciones que, en indagación preliminar, adelantaba la Procuraduría General de la Nación, por lo cual no se puede sostener que le asistía un interés particular de naturaleza tal que pudiese comprometer su imparcialidad; y lo propio ocurre con el proyecto de ley general de educación, del cual fue ponente, pues nada en él, ni siquiera los temas regulados en el capítulo VIII, atinentes a la "carrera especial de los educadores" insinúa siquiera la posibilidad de la existencia de un interés directo de los parientes del congresista, que fungían como tales.
Como en los hechos de la demanda se dice que el Congresista fue condenado penalmente se presenta la circunstancia constitutiva de inhabilidad contemplada en el artículo 179, ordinal 1º, de la Constitución Política, la cual así no se haya invocado de manera expresa en la demanda serviría para solicitar su aplicación por parte del Ministerio Público. Sin embargo, ello no se hace porque el recurso extraordinario de casación interpuesto impide la ejecutoria de la sentencia proferida en segunda instancia.
En conclusión, al no estar estructuradas las causales de pérdida de la investidura invocadas se debe denegar la solicitud.
II.3.2-. El demandado intervino en la audiencia en la cual se refirió a que detrás de la solicitud de su pérdida de investidura se escondían intereses políticos, pues de otra manera no se explica cómo después de seis años se haya intentado la acción; que durante muchos años se desempeñó como profesor de enseñanza media y universitaria, amén de ser hijo de educadora, razón por la cual le surgió ese gran vínculo afectivo con la educación, lo cual explica que su actuación como servidor público ha girado siempre en torno al tema educativo y al llegar al Congreso participó con entusiasmo en la discusión y aprobación de la Ley General de Educación, con el único interés de contribuir al mejoramiento de la educación y en momento alguno para crear privilegios o beneficios en favor de su familia, pues no se tocó para nada la estructura salarial y prestacional, ni el escalafón o la carrera docente.
Que no votó el proyecto de ley 193 de 1.993 sobre Código Disciplinario Unico, porque inmediatamente después de contestar a lista tuvo que retirarse para preparar un viaje que debía emprender al día siguiente a Puerto Boyacá con el fin de cumplir compromisos relacionados con la navidad, por todo lo cual solicita sentencia a su favor.
II.3.3-. El apoderado del demandado intervino también en la audiencia y además de reiterar los planteamientos expuestos en la contestación de la solicitud, precisó que la última intervención del Representante a la Cámara Pedro Vicente López Nieto, en lo que se refiere al proyecto de ley general de educación se cumplió el 14 de diciembre de 1.992 y que en dicho proyecto actuó de buena fe y con la plena certeza de que el hecho de tener algunos parientes educadores no creaba impedimentos en su función de legislador, además de que si por la naturaleza de las disposiciones de dicho proyecto no se alcanzaban beneficios familiares, no podía hablarse de conflicto de intereses.
Que en el caso del proyecto de ley 193 de 1.993, sobre Código Disciplinario Unico, el demandado no votó dicho proyecto, lo cual aparece demostrado en el proceso con la prueba testimonial recaudada, además de que, conforme a la certificación del Secretario de la Cámara de Representantes, en las actas correspondientes a la sesión de 15 de diciembre de 1.993 no aparece constancia alguna de que hubiese participado en los debates de la sesión de esa tarde y mucho menos que hubiese votado el precitado proyecto.
De otra parte, el demandado no tuvo conocimiento oficial de la existencia de algunas indagaciones preliminares en su contra por parte de la Procuraduría General de la Nación, lo cual hace inexistente el presunto interés en el Código Disciplinario Unico, amén de que, conforme al certificado de la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, las quejas no pasaron de la etapa de indagación preliminar, por no existir mérito para abrir investigación formal ni mucho menos para entrar en la etapa de juzgamiento, pues fueron archivadas.
III-. CONSIDERACIONES DE LA SALA:
Sea lo primero advertir que aparece demostrado en el proceso que el señor PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO fue elegido Representante a la Cámara por la circunscripción electoral del Departamento de Boyacá, para el período constitucional 1.991- 1.994, según certificación expedida por el Director Nacional Electoral de la Registraduría Nacional del Estado Civil que obra a folio 115 del cuaderno núm. 2, y que, por lo tanto, ostentaba la calidad de congresista para las fechas de los hechos a que se contrae la solicitud. Actualmente también ostenta dicha calidad en el período constitucional en curso.
El actor solicitó el decreto de pérdida de la investidura del referido congresista con fundamento en la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, la cual hizo consistir en dos hechos, a saber:
1º): Que el congresista Pedro Vicente López Nieto participó en la discusión y aprobación del proyecto de ley núm. 193 de 1.993 de la Cámara de Representantes - Código Disciplinario Unico - mientras en su contra se adelantaba investigación disciplinaria en la Procuraduría General de la Nación y no puso de presente el conflicto de intereses que se presentaba; y
2º): Que dicho congresista intervino activamente como ponente del proyecto de Ley General de Educación, cuando su cónyuge, su hermano y su cuñada tenían la calidad de docentes y no manifestó la existencia del conflicto de intereses, ya que las regulaciones contenidas en dicho proyecto beneficiaban a éstos.
En lo tocante al régimen de conflicto de intereses el artículo 182 de la Carta Política, preceptúa:
"Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones" (Las negrillas fuera de texto).
El artículo 183, numeral 1, ibídem, prevé:
"Los congresistas perderán su investidura:
1. Por violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, o del régimen de conflicto de intereses…..".
La Ley 5ª de 1.992 (Ley Orgánica contentiva del Reglamento del Congreso), en el Capítulo Undécimo correspondiente al Estatuto del Congresista, para desarrollar el mandato constitucional del artículo 182, determinó el régimen del conflicto de intereses en sus artículos 286 a 295. De éstos merecen destacarse los siguientes:
" Artículo 286. Aplicación. Todo Congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas".
"Artículo 291. Declaración de impedimento. Todo Senador o Representante solicitará ser declarado impedido para conocer y participar sobre determinado proyecto o decisión trascendental, al observar un conflicto de interés".
En relación con el primer hecho invocado como constitutivo de la causal alegada, cabe tener en cuenta lo siguiente:
Esta Corporación, en numerosos pronunciamientos, entre ellos, en sentencias de 5 de marzo de 1.996 (Expediente núm. AC-3302, Consejero ponente doctor Amado Gutiérrez Velásquez); de 13 de marzo del mismo año (Expediente núm. AC-3299, Consejero ponente doctor Mario Alario Méndez); de 16 de abril del mismo año (Expediente núm. AC-3304, Consejero ponente doctor Daniel Suárez Hernández); y de 7 de mayo de 1.996 (Expediente núm. AC-3451, Consejero ponente doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz), ha precisado, y ahora lo reitera, que uno de los aspectos determinantes para la configuración de la causal de violación del régimen de conflicto de intereses es el referente al conocimiento anticipado que hubiera tenido el congresista acerca de la existencia de un proceso en su contra, la incidencia en éste de un proyecto de ley y la intervención en la discusión y votación del referido proyecto por parte de dicho congresista.
En el caso sub examine se decretaron las siguientes pruebas en orden a establecer la configuración de la causal alegada.
Oficio a la Secretaría General de la Cámara de Representantes para que certificara: si durante los días 14 y 15 de diciembre de 1.993 el Representante PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO asistió a la sesión plenaria de la Corporación; si votó el proyecto de Ley 193 de 1.993; en qué fecha se aprobó dicho proyecto; si para la fecha de la aprobación dicho Representante asistió a la sesión y votó; si existe constancia en las correspondientes actas respecto de los Representantes que votaron el proyecto de Ley 193 de 1.993 el día 15 de diciembre de 1.993; si dicho proyecto se votó en forma nominal y en caso de que no hubiere sido así, si existe constancia de alguna intervención del Representante Pedro Vicente López Nieto o prueba alguna de la forma en que emitió su voto; y si dicho Representante se encontraba presente en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes en el momento en que se votó el proyecto aludido.
Oficio al Secretario General de la Procuraduría General de la Nación y al Procurador Departamental de Boyacá para que certificara: en qué fecha, por qué razón y cuándo rindió versión y/o fue vinculado a la investigación disciplinaria PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO por el manejo indebido de dineros públicos o por otras causas similares; la fecha en que el mismo tuvo conocimiento de dicha investigación; si se produjo archivo de la investigación y el fundamento de la misma. Igualmente para que enviaran copia de toda la actuación respectiva.
Se decretó el testimonio de los señores ILBAR ORLANDO ORTEGON ORTEGON, JOSE AVELINO GONZALEZ, HERNANDO MARTINEZ PAREDES y FREDY MAGAÑA, para que declararan sobre los hechos alegados en la contestación de la demanda tendientes a desvirtuar la causal invocada en cuanto a la participación del demandado el día 15 de diciembre de 1.993 en la discusión y votación del proyecto de ley núm. 193 de 1.993 sobre Código Disciplinario Unico.
De las pruebas recaudadas se desprende lo siguiente:
Obra a folios 1 y 2 del cuaderno núm. 3 el Oficio núm. 616 de 14 de septiembre de 1.998, dirigido a esta Corporación por la Procuradora Departamental de Boyacá, en el cual se lee:
"En respuesta a su oficio le informo que en ésta Departamental existió el expediente radicado al No. 094-8672 en donde se abrió Indagación Preliminar a los señores PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO…..por el manejo indebido de dineros públicos-auxilios; no se encuentra dentro del expediente que se les hubiera tomado versión libre a los implicados y fue archivado el 30 de agosto de 1.993 por falta de conducta aplicable de sanción….."
A folio 162 del cuaderno principal obra certificación de 10 de septiembre de 1.998 del Director Nacional de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación, en la cual se hace constar:
"Que en este despacho cursó la indagación No. 009-145335 contra el doctor PEDRO VICENTE LOPEZ identificado con la cédula de ciudadanía No. 4.094.288 de Chiquinquirá, por presunto enriquecimiento ilícito.
Que mediante providencia 0548 del 13 de mayo de 1994 se ordenó el archivo de las diligencias al observar que las quejas instauradas no ofrecieron fundamento.
Igualmente que el doctor PEDRO VICENTE LOPEZ no fue informado de la apertura de indagación y no se le comunicó la existencia de la indagación".
Conforme a la certificación expedida por la Secretaría General de la Procuraduría General de la Nación, el señor PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO presentó 2 escritos: el 25 de febrero de 1.993 y el 10 de marzo de 1.993, en relación con los expedientes núms. 2285 y 145335.
A folio 11 del cuaderno núm. 6 obra el escrito dirigido el 25 de febrero de 1.993 por el demandado a la Oficina de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación, en el cual se expresa:
"…acudo ante su Despacho con el objeto de colocarme a disposición de dicha oficina para realizar en oportunidad la diligencia correspondiente, en atención al Derecho de Defensa .
Para todos los fines y diligencias correspondientes…. se me puede citar en la Oficina 227B de la Carrera 7ª No. 8-86, Edificio Nuevo del Congreso…..".
"He tenido conocimiento, por comentarios públicos, de que supuestamente existe una investigación en la Procuraduría de Chiquinquirá….Ruego a Ud. se sirva ordenar a quien corresponda que dichas diligencias, si existieren, sean remitidas a Santafé de Bogotá D.C., y así unificar el Derecho de Defensa y evitar duplicidad de trámites de investigación …."
A folio 15 ibídem obra el escrito de 10 de marzo de 1.993 dirigido por el demandado a la Oficina de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación, en el cual se lee:
"He tenido conocimiento de que en la Procuraduría Departamental de Boyacá en la ciudad de Tunja, se tramita el expediente núm. 0.948672 aparentemente relacionado conmigo.
Ruego a usted, que por tratarse de hechos aparentemente conocidos por su despacho, este expediente sea trasladado a su oficina en esta ciudad para el trámite de Ley…."·
En relación con los escritos antes reseñados la Oficina de Investigaciones Especiales de la Procuraduría General de la Nación le respondió al demandado lo siguiente:
"…..Teniendo en cuenta lo manifestado por el memorialista, el Despacho dispone oficiar a la Procuraduría Provincial de Chiquinquirá, con el fin de obtener información si en esa Dependencia se adelanta investigación disciplinaria en contra de PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO …en caso positivo se remita lo actuado….."
"….si se hace necesaria su comparecencia oportunamente se le citará" (folio 12 cuaderno núm. 6).
"….el Despacho dispone solicitar a la Procuraduría Departamental de Boyacá se informe si en esa Dependencia se adelanta investigación disciplinaria contra PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO ….en caso afirmativo y si se encuentra en etapa preliminar se remitan las mismas…. (folio 16 ibídem)."
A folio 187 del cuaderno principal obra certificación del Secretario General de la Cámara de Representantes, en la cual se expresa:
"1- Que el doctor PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO, contestó al llamado de lista y verificación del quórum de las sesiones plenarias de la Corporación de los días martes 14 y miércoles 15 de diciembre de 1993, tal como consta en la Gaceta del Congreso de la República números 471 y 472 de 1993.
2- Que en la sesión plenaria del día miércoles 15 de diciembre de 1993, se discutió y aprobó por votación ordinaria, el informe con que termina la ponencia para segundo debate, el articulado, el título del Proyecto de Ley No. 193 de 1993 Cámara "Por la cual se expide el Código Disciplinario Unico", tal como consta en la Gaceta del Congreso de la República No. 472 de 1993, página 30.
3- Que por el tipo de votación dada - votación ordinaria - en la discusión y posterior aprobación del proyecto de Ley No 193 de 1993 Cámara, "Por la cual se expide el Código Disciplinario Unico", esta secretaría no puede dar fe de la presencia del doctor López Nieto en dicha votación, no hay constancia en tal sentido en la Gaceta del Congreso de la República No. 472 de 1993.
4- Que en el transcurso de la sesión plenaria del día miércoles 15 de diciembre de 1993, ningún Congresista solicitó la verificación del quórum, para constatar la presencia de los Honorables Representantes, tal como consta en la Gaceta del Congreso de la República número 472 de 1993".
En la Gaceta núm. 472 del Congreso de la República, obrante a folios 59 a 80 del cuaderno núm. 2, contentiva del acta de la sesión del día miércoles 15 de diciembre de 1.993, se dejó constancia de que dicha sesión tuvo inicio a las 12:05 p.m. y terminó a las 9:20 p.m.; de que el demandado contestó el llamado a lista; y concuerda en lo demás con el contenido de la certificación antes transcrita.
En diligencia practicada el 22 de septiembre de 1.998, se recepcionaron los testimonios de los señores ILBAR ORLANDO ORTEGON ORTEGON y JOSE AVELINO GONZALEZ MORENO, los cuales coinciden en afirmar que el día 15 de diciembre de 1.993, después del medio día y durante el resto del día acompañaron al Representante a la Cámara PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO a comprar unos regalos que debía llevar al otro día a Puerto Boyacá, con ocasión de la celebración de los aguinaldos; y fue así como a primera hora emprendieron el viaje con destino a dicha población, en la cual se hospedó dicho representante en el Hotel Kariary desde el 16 de diciembre de 1.993 hasta el 18 del mismo mes y año (folios 215 a 219 y 220 a 227 del cuaderno principal) .
A folio 164 del cuaderno principal obra la certificación suscrita por el señor Hernando Martínez Paredes, en su calidad de Administrador del Hotel Kariary de Puerto Boyacá, con constancia de autenticación de su firma ante Notario, en la cual se afirma que "…el Dr. Pedro Vicente López N. identificado con la Cédula de Ciudadanía No. 4.094.288 expedida en Chiquinquirá estuvo como Huésped del Hotel Kariary de Puerto Boyacá (B) durante los días 16 (dieciséis), 17 (diecisiete), y 18 (dieciocho) del mes de Diciembre de 1.993…..".
Del acervo probatorio antes reseñado se deduce que el Representante PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO, como lo advierte el Agente del Ministerio Público, no tuvo noticia oficial y cierta acerca del contenido de investigación disciplinaria alguna que se adelantaba en su contra por parte de la Procuraduría Departamental de Boyacá o de la Procuraduría General de la Nación, pues los escritos dirigidos a esas entidades así lo reflejan y porque de las respuestas que se le dieron a los mismos no se infiere que se le hubiera puesto de presente la existencia de actuación alguna en su contra, razón por la cual, en lo que respecta al primer hecho analizado, la causal de pérdida de investidura invocada no está llamada a prosperar.
Por lo demás, cabe poner de presente que no estando demostrado en el proceso el hecho de que el demandado hubiera tenido conocimiento de que en su contra existiera proceso disciplinario alguno, resulta irrelevante para la Sala entrar a analizar, a través de la prueba documental allegada, el hecho relativo a su participación en la discusión y aprobación del proyecto
de ley núm. 193 de 1.993 en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del día 15 de diciembre de 1.993.
Igual consideración cabe hacer en relación con los testimonios de los señores ILBAR ORLANDO ORTEGON ORTEGON y JOSE AVELINO GONZALEZ MORENO, elementos probatorios éstos que se recaudaron con el fin de acreditar que el congresista demandado no participó en la discusión y aprobación del referido proyecto de ley.
Ahora, en cuanto al segundo hecho que se le atribuye al demandado como constitutivo de la causal alegada, la Sala observa lo siguiente:
En primer lugar, no es de recibo el argumento del apoderado del demandado en cuanto a que la acción y su correspondiente sanción, en lo que respecta a la intervención en el debate de la Ley General de Educación, están "prescritas", por haber transcurrido un término superior de 5 años desde la ocurrencia del hecho generador del conflicto.
En efecto, de una parte, ni la Constitución Política ni la ley limitaron en el tiempo el ejercicio de la acción pública de pérdida de investidura de congresista, esto es, que cualquier persona, y en cualquier tiempo, puede impetrar tal acción, sin que tenga relevancia alguna el tiempo o la época en que tuvo ocurrencia el hecho constitutivo de la acción invocada; y, de la otra, conforme lo precisó la Corte Constitucional en la sentencia C-317 de 14 de julio de 1.994, proceso núm. D-470, Magistrado ponente doctor Hernando Herrera Vergara, al pronunciarse sobre la demanda de inexequibilidad contra los artículos 296 a 304 de la Ley 5ª de 1.992, el proceso de pérdida de investidura es de carácter constitucional, jurisdiccional y político, de tal manera que como la prescripción de la acción disciplinaria opera es en materia administrativa, según las voces del artículo 6º de la Ley 13 de 1.984, vigente para la fecha de los hechos sub examine, no tiene cabida en este proceso la prescripción que reclama el apoderado del demandado.
Está demostrado en el proceso que el demandado fue uno de los ponentes del proyecto de ley que posteriormente se convirtió en la Ley General de Educación y que su cónyuge, su hermano y su cuñada, tenían la calidad de docentes para la época en que se discutió y aprobó tal proyecto.
Esta Corporación, en numerosos pronunciamientos y particularmente en asuntos similares al aquí analizado ha precisado lo siguiente:
En sentencia de 26 de julio de 1.994 (Expediente núm. AC-1499, Consejero ponente doctor Delio Gómez Leyva), dijo al efecto:
"…..La Constitución Política en su artículo 133 enmarca el ejercicio de la función del congresista, en dos postulados básicos: la justicia y el bien común.
Es indudable que si bien existe entre los congresistas una comunidad de fin - lograr el bienestar de la comunidad - y una coincidencia en el medio para lograrlo - expedición de buenas leyes -, lo cierto es que, en no pocas veces, sus propios intereses los apartan de tales objetivos. La apreciación de este aspecto ocupó la atención de la Constituyente y al abordar el tema, sobre el particular dijo:
"5.3. Conflictos de Interés: como quiera que todo ser humano está sujeto a variaciones en su capacidad de juicio imparcial cuando intervienen intereses o compromisos personales que puedan ser afectados por las decisiones a tomar, resulta necesario prevenir que tales intereses o compromisos distorsionen el ánimo imparcial del congresista, quien debe actuar siempre movido por los más altos intereses del Estado y de la comunidad. Se consideró indispensable dejar la posibilidad de recusaciones si el mismo afectado no declara ante la corporación sus posibles motivos de conflicto de interés - Informe - Ponencia para Primer Debate en Plenaria, Gaceta Constitucional, número 79, mayo 22 de 1.991, p. 16- Subrayas fuera del texto.-"
"……Por tanto, en el proceso de formación de la normatividad jurídica a través de las leyes que expida el Congreso, habrá conflicto de intereses cuando la actuación del Congresista está influida por su propio interés, de manera que éste, se enfrente a las obligaciones propias de su investidura, que le imponen proceder consultando la justicia y el bien común, lo que excluye cualquier influencia o prevalencia de su interés particular, sobre los intereses generales de la comunidad.
Y el interés debe ser directo, y para que esto suceda, como lo ha expresado la Corporación, "debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los proyectos de ley, sin intermediación alguna. En otro giro, de la ley al Congresista"- Exp. No. AC-1433, proceso de pérdida de la investidura del Representante Gabriel Acosta Bendek…."·
En sentencia de 4 de agosto de 1.994 (Expediente núm. AC-1433, Consejero ponente doctor Diego Younes Moreno), la Sala analizó la conducta del congresista Gabriel Acosta Bendek, quien fuera junto con el hoy demandado ponente del proyecto sobre ley general de educación, y a quien se le endilgó la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, entre otros hechos, por ser uno de los "dueños" de la Universidad Metropolitana.
Al respecto, precisó la Sala:
"….Para que se estructure el "conflicto de intereses", se precisa, fundamentalmente, que de parte del congresista "….exista un interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera…", como lo previene el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992……"
"…..De manera que para que el interés sea directo, debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los proyectos de ley, sin intermediación alguna. En otro giro, de la ley al Congresista; pero, en este caso, el interés se daría, eventualmente de la Corporación Universitaria Metropolitana de Barranquilla, respecto de la ley….."
"….Si se tratase que el asunto beneficie a una persona moral de la cual es miembro el Congresista, este interés debe ser además de directo, concreto y específico para que aquel deba declararse impedido y separarse del conocimiento del asunto que haya de dar origen a una ley, lo que mal puede serlo en este caso, cuando los beneficios, según la demandante se concretan en que el Presidente de la República "podrá crear incentivos" para las instituciones que desarrollen y fomenten la Educación Superior, incentivos que se ignora que concreción hayan tenido para en este evento, sin que se pueda olvidar que ello constituye una obligación constitucional y legal predicable de manera general, impersonal y abstracta para todas las entidades del linaje de la Corporación Universitaria Metropolitana de Barranquilla…".
En sentencias de 24 de marzo de 1.994 (Expediente núm. AC-1276, Consejero ponente doctor Jaime Abella Zárate) y de 10 de marzo de 1.998 (Expediente núm. AC-5371, Consejera ponente doctora Clara Forero de Castro), dijo la Sala que la incidencia natural y general de las leyes no se constituye necesariamente en causal de impedimento, pues de ser ello así la labor parlamentaria resultaría imposible.
Siguiendo los lineamientos que ha precisado la Sala en torno a la configuración de la causal de violación del régimen de conflicto de intereses, es menester consultar el contenido de la ponencia para el proyecto de ley núm. 05/92 "por la cual se expide la Ley General de Educación", que para primero y segundo debate ante la Cámara de Representantes presentó el demandado, y particularmente el texto del proyecto.
Del texto del articulado (folios 2 a 37 del cuaderno núm. 2), se advierten regulaciones sobre la naturaleza, principios generales y fines de la educación, la organización pedagógica del servicio educativo, la formación de educadores para que la enseñanza esté a cargo de personas de reconocida idoneidad ética y pedagógica, la dirección y administración de la educación por parte del Ministerio de Educación Nacional, los Departamentos, Distritos y Municipios, la conformación de los Consejos Nacional, Departamental y Distrital de Educación, la financiación de la educación estatal, el concurso para la vinculación del personal docente y administrativo de la educación, y los títulos, certificados, matrículas, pensiones y otros costos educativos.
De dicho contenido se vislumbra un ánimo de mejorar las condiciones en las cuales debe prestarse el servicio público de la educación, sin que se advierta el establecimiento de ventajas o privilegios para algunos educadores respecto de otros o algún provecho o conveniencia particular o el deseo de favorecer intereses distintos al bien común, que pudieran influir en su imparcialidad o que hagan deducir ese interés directo, concreto y específico a que se ha referido con insistencia la jurisprudencia de esta Corporación. Por el contrario, se observa, un carácter general en tales disposiciones que, por lo mismo, puede afectar a cualquiera de los congresistas, no sólo a quienes tengan parientes con calidad de docentes, sino también parientes estudiantes, pues no puede concebirse el servicio educativo sin sus principales destinatarios, y no por ello deben declararse impedidos. No, ese no es el alcance de la causal en estudio, pues de ser así, como lo ha reiterado la Sala, "la labor parlamentaria resultaría imposible".
Desde esta perspectiva, concluye la Sala, que el segundo hecho endilgado al demandado tampoco configura la causal de pérdida de la investidura por violación del régimen de conflicto de intereses, razón por la cual debe denegarse la pretensión impetrada por el actor.
Cabe agregar que la solicitud de pérdida de investidura se circunscribió a la causal de violación del régimen de conflicto de intereses y por los dos hechos analizados. Es decir, que la conducta del demandado sancionada penalmente no fue invocada como causal, amén de que la sentencia penal condenatoria en su contra no se encuentra ejecutoriada, conforme a la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia (Auto de 21 de febrero de 1.996, Radicación núm. 10899, Magistrado ponente doctor Fernando Arboleda Ripoll), pues está pendiente de resolver el recurso extraordinario de casación por parte de la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia (folio 124 del cuaderno principal).
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
NO SE ACCEDE A DECRETAR la pérdida de la investidura del congresista PEDRO VICENTE LOPEZ NIETO.
COMUNIQUESE lo dispuesto en esta sentencia a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Presidente del Consejo Nacional Electoral y al Ministro del Interior para lo de su cargo.
COPIESE, NOTIFIQUESE, COMUNIQUESE Y CUMPLASE
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 6 de octubre de 1.998.
DOLLY PEDRAZA DE ARENAS
Presidenta
LUIS EDUARDO JARAMILLO MEJIA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
MARIO ALARIO MENDEZ GERMAN AYALA MANTILLA
JESUS MARIA CARRILLO B. JULIO ENRIQUE CORREA R.
MIREN DE LA LOMBANA DE M. JAVIER DIAZ BUENO
SILVIO ESCUDERO CASTRO CLARA FORERO DE CASTRO
DELIO GOMEZ LEYVA RICARDO HOYOS DUQUE
DANIEL MANRIQUE GUZMAN ROBERTO MEDINA LOPEZ
JUAN DE DIOS MONTES H. CARLOS ORJUELA GONGORA
NICOLAS PAJARO PEÑARANDA JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ GERMAN RODRIGUEZ VILLAMIZAR
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ MANUEL S. URUETA AYOLA
PERDIDA DE INVESTIDURA POR VIOLACION AL REGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES DE ORDEN MORAL - Desarrollo Legal / CONFLICTO DE INTERESES DE ORDEN MORAL - Improcedencia de Hecho Notorio / CONFLICTO DE INTERESES DE ORDEN MORAL - Prueba del Dolo o Culpa del Congresista / ACCION PENAL Y ACCION DE PERDIDA DE INVESTIDURA - Independencia
Pensamos que no están tipificadas las situaciones que constituirían un "conflicto de intereses de orden moral", y por ende, las circunstancias dentro de las cuales se produciría su violación o quebrantamiento. En consecuencia, la pérdida de investidura de un congresista por la causal de violación del régimen de conflicto de intereses de orden moral, solamente puede darse cuando la ley haya fijado de manera expresa cómo se configura, cuáles son sus modalidades y las diferentes situaciones que tienen que ver con su manifestación y trámite. Hemos hecho énfasis en que en estas materias no puede hablarse del "hecho notorio", porque las condiciones que hemos mencionado grosso modo indican que es indispensable una "prueba plena" de la culpa o dolo del congresista, para que pueda aplicársele la responsabilidad sobreviniente que sería la de la pérdida de su investidura. Del mismo modo, estimamos conveniente recalcar que no puede confundirse la situación que se ventila ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en casos como éste, con la que está sometida al escrutinio del Consejo de Estado, pues ante aquélla se debate si el congresista cometió o no un delito, sobre la base de una tipificación clara y expresa de las conductas que lo configuran. En cambio, aquí se debate si violó un régimen que en nuestro sentir no está regulado por el legislador.
ACLARACION DE VOTO DE LOS CONSEJEROS CARLOS ARTURO ORJUELA GONGORA Y JUAN DE DIOS MONTES HERNANDEZ A LA SENTENCIA PROFERIDA EL 6 DE OCTUBRE DE 1.998 EN EL EXPEDIENTE No. AC-6289.- ASUNTOS CONSTITUCIONALES.- ACTOR: JOSE DAVID CELY CALLEJAS.- (Solicitud de pérdida de investidura como Congresista del doctor Pedro Vicente López Nieto).-
Santafé de Bogotá, D. C., octubre veinte (20) de mil novecientos noventa y ocho (1.998).
Con todo comedimiento nos permitimos señalar que aunque compartimos lo resuelto en este asunto, consideramos necesario precisar nuestra divergencia con algunos razonamientos de la parte motiva, así:
1. El artículo 182 de la Carta Política, invocado por la parte demandante para sustentar la solicitud de pérdida de investidura, dice:
"Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones." (Se destaca y subraya).
Esto es, que "las situaciones de carácter moral o económico" que inhiben a los congresistas para intervenir en la discusión de los proyectos de ley sometidos a consideración de su respectiva cámara, deben estar determinadas expresamente por la ley.
2. La ley 5a. de 1.992, en relación con la problemática de que trata este proceso, consagró en su Sección 4a., Conflicto de intereses, lo siguiente en cuanto a esta materia:
2.1. En el artículo 286 (Aplicación), establece que los congresistas deben declararse impedidos para participar en los debates o en las votaciones respectivas, cuando "exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o socios de derecho o de hecho". (Se destaca y subraya).
2.2. En el artículo 291 (Declaración de impedimento), dispuso que el congresista debe solicitar su separación del conocimiento de un asunto "al observar un conflicto de interés". (Se destaca y subraya).
2.3. Los artículos subsiguientes se refieren al trámite del impedimento y al punto de la recusación.
3. La ley 144 de 1.994 señaló en su artículo 16 (Conflicto de intereses.- Definición), la conducta que deben asumir los congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección "hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso".
4. Es decir, que los dos estatutos legales mencionados tratan expresamente el tema de los conflictos de intereses de orden económico, pero no el de los de orden moral.
5. Es cierto que la moral implica unos principios y valores propios del ser que vive en sociedad; empero, éstos tienen que ver con su fuero interno y su respeto por los demás.
6. Aunque no se me oculta la dificultad que podría tener un texto legal para definir el conflicto de intereses de orden moral, sí estoy convencido de que deben existir reglas claras, expresas y escritas, para que el congresista identifique y manifieste esa clase de limitaciones o de impedimentos.
7. Así las cosas, pensamos que no están tipificadas las situaciones que constituirían un "conflicto de intereses de orden moral", y por ende, las circunstancias dentro de las cuales se produciría su violación o quebrantamiento.
8. Ahora bien; hemos sostenido que todavía no se ha dilucidado completa y satisfactoriamente la naturaleza del proceso de pérdida de investidura, y posiblemente este hecho genera muchas de las dificultades con que tropieza el juzgador al momento de decidir una demanda de esta clase. Entre otras cosas porque si participa de un carácter judicial, ético, político, disciplinario o sancionatorio, como se ha dicho por parte de la Corte Constitucional y del propio Consejo de Estado, es menester aplicar todas las garantías propias de esa clase de juicios, a saber: el principio de la presunción de inocencia y el de la buena fé del demandado.
9. Así mismo, no puede olvidarse que el congresista le debe su investidura al pueblo, o de manera más precisa, a sus electores, que en ejercicio de los derechos políticos correspondientes (entre otros, los del artículo 40 de la Constitución Política), lo han escogido como su representante en el órgano legislativo. Y que tienen derecho a que los siga representando mientras no se compruebe fehacientemente que es indigno de ello o que ha incurrido en una causal de pérdida de esa investidura. O sea, que por este aspecto también los electores del congresista (el pueblo), tienen derecho a que el proceso de pérdida de su investidura esté rodeado de todo ese cúmulo de garantías y entre ellas, por encima de cualquiera otra, las que dicen relación con el debido proceso y el derecho de defensa.
10. En consecuencia, la pérdida de investidura de un congresista por la causal de violación del régimen de conflicto de intereses de orden moral, solamente puede darse cuando la ley haya fijado de manera expresa cómo se configura, cuáles son sus modalidades y las diferentes situaciones que tienen que ver con su manifestación, trámite, etc.
11. También hemos hecho énfasis en que en estas materias no puede hablarse del "hecho notorio", porque las condiciones que hemos mencionado grosso modo indican que es indispensable una "prueba plena" de la culpa o dolo del congresista, para que pueda aplicársele la responsabilidad sobreviniente que sería la de la pérdida de su investidura.
12. Del mismo modo, estimamos conveniente recalcar que no puede confundirse la situación que se ventila ante la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia en casos como éste, con la que está sometida al escrutinio del Consejo de Estado, pues ante aquélla se debate si el congresista cometió o no un delito, sobre la base de una tipificación clara y expresa de las conductas que lo conflguran. En cambio, aquí se debate si violó un régimen que en nuestro sentir no está regulado por el legislador.
13. Desde luego, no puede dejarse de lado que el momento que vive el país le brinda unos ingredientes anormales, singulares, a esta clase de juzgamientos, porque la opinión pública maneja unos ingredientes de raigambre eminentemente política, que no son ni pueden ser los que apliquemos o tengamos en cuenta los jueces. En este carácter, entonces, nuestra única guía debe ser el Estado de Derecho; y nuestra brújula, la Justicia. Y para ello, como ya lo acotamos, es indispensable respetar celosamente los derechos al debido proceso y de defensa, pues de eso dependen en buena medida la estabilidad de las instituciones y la tranquilidad de la Patria.
14. Es evidente que el manejo que le han dado los medios de comunicación a estos temas ha generado una sensibilidad muy especial en la opinión pública, que encierra el peligro de que al no presentar aquéllos todas las características y detalles del conflicto tampoco permiten la formación de un criterio objetivo e imparcial por parte de la comunidad. Sin embargo, esta evidencia no puede afectar la independencia y la autonomía del Juez para pronunciar su decisión. Somos conscientes de que por esa causa se nos ha estigmatizado a quienes sustentados en nuestra convicción filosófica, jurídica y moral, hemos llegado a la conclusión de que en este evento no existen los elementos de toda índole indispensables para decretar la pérdida de investidura del demandado, y que en tal virtud, es menester denegar esa petición, porque así nos lo señalan nuestra conciencia, el Derecho y la razón. Estamos convencidos, además, de que cuando se despeje este ambiente extraño y anómalo se verá con claridad que las decisiones judiciales no pueden están movidas por el calor del momento, ni por circunstancias coyunturales, sino por el peso y la calidad de las normas jurídicas, su debida interpretación y el sentido sublime de lo que es Justo; y entonces brillarán con luz propia lo que significa la independencia del Juez y la responsabilidad que al "decir el derecho" tiene ante Dios y ante los hombres.
En ese orden de ideas, se imponía - como en efecto se hizo -, denegar la solicitud de pérdida de investidura del Congresista demandado.
Con toda atención,
CARLOS A. ORJUELA GONGORA JUAN DE D. MONTES HERNANDEZ
SENTENCIA PENAL CONDENATORIA - Ejecutoria / ACCION PUBLICA DE PERDIDA DE INVESTIDURA - Imprescriptibilidad / COSA JUZGADA - Improcedencia
No obstante compartir la decisión de la Sala, como lo puse de presente en la discusión del proyecto en relación con el cargo planteado por el agente del Ministerio Público referido a la sentencia penal condenatoria que aún no se encuentra ejecutoriada por hallarse en trámite el recurso extraordinario de casación, debe quedar claro como se insinúa en la misma ponencia acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional al respecto (sentencia C - 317 de 14 de junio de 1994) que en la medida en que la acción de pérdida de investidura no está sujeta a plazo de prescripción, una vez la sentencia penal cobre ejecutoria el asunto puede ser planteado nuevamente ante el Consejo de Estado. Dicho en otros términos, no existiría en relación con este punto cosa juzgada ni mucho menos prescripción de la acción.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
REF. Expediente No. AC-6289
Demandante: JOSE DAVID CELY CALLEJAS
ACLARACION DE VOTO
No obstante compartir la decisión de la Sala, como lo puse de presente en la discusión del proyecto en relación con el cargo planteado por el agente del Ministerio Público referido a la sentencia penal condenatoria que aún no se encuentra ejecutoriada por hallarse en trámite el recurso extraordinario de casación, debe quedar claro como se insinúa en la misma ponencia acogiendo la jurisprudencia de la Corte Constitucional al respecto (sentencia C-317 de 14 de junio de 1994) que en la medida en que la acción de pérdida de investidura no está sujeta a plazo de prescripción, una vez la sentencia penal cobre ejecutoria el asunto puede ser planteado nuevamente ante el Consejo de Estado. Dicho en otros términos, no existiría en relación con este punto cosa juzgada ni mucho menos prescripción de la acción.
RICARDO HOYOS DUQUE
Santafé de Bogotá, D.E., trece (13) de octubre de mil novecientos noventa y ocho (1998).
