Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente NAC3549 de 1996

 

CONFLICTO DE INTERESES  - Impedimento moral o económico / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Conflicto de intereses / ALVARO BENEDETTI VARGAS - Congresista

Para salvaguardar tal finalidad y asegurar la transparencia en la expedición de las leyes, de una parte, y que su proceso de formación y contenido no se perturbe o responda al interés o intereses personales de quienes participan en su adopción, por la otra, es por lo que se ha consagrado en los textos constitucionales el deber de abstención de los congresistas al poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el proceso  de estudio y aprobación de un determinado proyecto de ley  - artículo 182 C.N. - ; pero, como este deber puede ser incumplido, se consagró como sanción, la pérdida de la investidura de congresista, al imponer el deber de abstención el artículo 182 de la C.N. Y ese interés directo debe estar presente tanto en la discusión como al momento de adoptar la decisión para poder determinar a través de su examen, si existe el conflicto de intereses entre los dos extremos, la situación particular del congresista y el contenido de la norma materia de aprobación, y lo habrá cuando la manifestación de su voluntad en la discusión y al emitir su voto esté influida por su propio interés y, por tanto, éste se enfrenta a las obligaciones propias de su investidura que le imponen proceder consultando la justicia y el bien común, lo cual excluye el aprovechamiento personal de su investidura, que se materializa cuando la decisión lo afecta a él, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a algunos de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o a sus socios de derecho o de hecho. Cuando aquél no se expresa, pero la voluntad del parlamentario tanto en la discusión como al emitir su voto es contraria al contenido de la norma, vale decir, se opone a su aprobación y vota en forma negativa, no surge violación al régimen de conflicto de intereses, que es la causal que se consagra constitucional y legalmente para que proceda la pérdida de investidura de congresista. No se presentó violación al régimen de conflicto de intereses entre la situación particular del congresista y el contenido de la norma materia de aprobación, al expresar su voluntad mediante el voto negativo cumplió con las obligaciones propias de su investidura.

Consejo de Estado. -  Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. -  Santafé de Bogotá, D.C., cuatro (4) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).

   

Consejero Ponente: Doctor Delio Gómez Leyva.

Referencia: Expediente Nº AC - 3549. Actor: Emilio Sánchez Alsina. Asuntos Constitucionales.

Procede la Sala a decidir la solicitud de pérdida  de la investidura de congresista del Representante a la Cámara Alvaro E. Benedetti Vargas, presentada por el ciudadano Emilio Sánchez Alsina, en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 184 de la Constitución Nacional.

1. La solicitud.

El ciudadano Emilio Sánchez Alsina,  obrando en nombre propio y en ejercicio de la facultad conferida por el artículo 184 de la Constitución Política, solicita se decrete la pérdida de la investidura de congresista del representante a la Cámara, Alvaro E. Benedetti Vargas, por violar el artículo 183 de la Constitución Política y la Ley 5ª de 1992.

La solicitud la fundamenta en los siguientes hechos:

(...)

9º El precipitado congresista ha violado el régimen de conflicto de intereses  por las siguientes circunstancias:

a. El pasado 14 de diciembre del año 1995 el representante en referencia, asistió y contestó el llamado a lista en la plenaria que para esta fecha se celebró por el (sic) Honorable Cámara de Representantes.

b. Luego de hacerse presente en la sesión plenaria del día 14 de diciembre de 1995, el representante participó activamente en un proyecto de ley sometido a su consideración que textualmente dice: La doctrina constitucional adoptada en las sentencias de la Corte Constitucional es criterio auxiliar de interpretación por las autoridades, excepto en los siguientes casos:

1º. Cuando se dicte sentencias interpretativas, es decir aquéllas que declaren la exequibilidad de una norma legal condicionada a una determinada forma de interpretación.

2º. Cuando la parte motiva de la sentencia proferida por la Corte Constitucional guarde relaciones directa (sic) o tenga nexo con la parte resolutiva de la misma.

3º. En los casos de sentencia, es decir cuando a falta de legislación adecuada para resolver un asunto concreto sometido a su competencia, el juez aplique directamente la norma constitucional.

4º. En estos casos la doctrina adoptada en las providencias hace tránsito a cosa juzgada constitucional, obliga en su integridad y corrige la jurisprudencia. Su inobservancia será causal de mala conducta", (Artículo 230 de la Constitución Nacional).

c) Con dicho artículo presentado dentro del proyecto de ley que se sometió a estudio, consideración, discusión y votación en la Cámara de Representantes, el Representante demandado violó "el conflicto de intereses" establecido por la Constitución Nacional, porque participo (sic) en un tema que le estaba vedado constitucionalmente según lo ha entendido la jurisprudencia así:

"... El conflicto de interés como causal de la pérdida de investidura consiste según las disposiciones citadas, en participar en el trámite  de asuntos que le están vedados por razones éticas, cuando lo procedente era declararse impedido, por tener interés directo en la decisión...

... Participar en el sentido lógico y gramatical de la expresión tiene una significación dinámica, activa que se traduce en la ejecución de actos, en el desarrollo de actividad. Rechaza por lo tanto el entendimiento de actitudes omisivas o pasivas...

... No es pues, según se deja explicado, la simple omisión de la actividad privada del congresista en el libro respectivo lo que estructura la causal de violación al Régimen de Conflicto de Intereses, sino su intervención en los debates y votaciones de leyes respecto de las cuales existan por parte de él, su cónyuge o compañero o compañera permanente, sus parientes o socios de hecho o derecho, interés directo en su adaptación...".

d) Este artículo del proyecto de ley pretendía presumiblemente convertir el "enriquecimiento ilícito" en una conducta subalterna, lo cual traería consigo que este delito no existiría  como tal cuando no estuviese previamente demostrado que el dinero que lo determina tiene origen en una actividad  al margen de la ley, es decir, que en la práctica estaría implicando la desaparición del "Enriquecimiento Ilícito", ya que lo que se ha buscado con su tipificación en nuestro ordenamiento  penal es sancionar ciertos comportamientos que por falta de pruebas no era posible castigar;

e) Con dicho artículo del proyecto de ley, el representante de la referencia, presuntamente buscó suspender proceso por enriquecimiento ilícito que entre otros adelanta la Honorable Corte Suprema de Justicia, contra el mismo, toda vez que lo que buscó fue obtener beneficios propios de índole penal;

f) El precipitado artículo hacía parte del proyecto de ley que se sometió a consideración de la Cámara  de Representantes toda vez que éste ya había sido probado (sic) por el Honorable Senado de la República en cesión (sic) Plenaria del día 13 de diciembre de 1995;

g) No obstante lo anterior y pese a que para la fecha 14 de diciembre de 1995 al parecer, el representante de la referencia, la Honorable Corte Suprema de Justicia, le investigaba por delitos que eventualmente pudieran ser favorecidos con el proyecto de ley promovido y votado por el representante Alvaro E. Benedetti Vargas, no se declaró impedido cual era su obligación legal, moral y ética.

h) El artículo del proyecto de ley sometido a la consideración de la plenaria del Senado de la República y que da origen a la presente demanda de ninguna manera le compadece, ni se relaciona con el proyecto  de ley en el cual se quiso introducir  el artículo enunciado en el numeral 8, ya que las figuras  que allí se pretendieron incluir son materias completamente diferentes y que no guardan unidad de tema con las allí tratadas, ya que el proyecto sólo buscaba sancionar delitos menores siendo que inclusive algunos de éstos pasan a ser contravenciones especiales (hoy Ley 228 del 21 de Diciembre de 1995).

Indica esta actitud no otra cosa diferente que obtener beneficios propios el legislar en su propio interés.

i) El objetivo buscado con el artículo que se introdujo en el proyecto, fue algo habilidoso y sobrepticio (sic) toda vez que además no tiene ponente conocido lo cual indica que no fue (sic) algo accidental o desprevenido sino con un interés específico (sic) claro e inequívocamente encaminado a beneficiar intereses propios;

j) En consecuencia el representante Alvaro E. Benedetti Vargas, está incurso en la incompatibilidad o prohibición señalada en el artículo 182 de la Constitución Política, también se señala en el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992 sobre el reglamento del Congreso de la República, que se sanciona con la pérdida de la investidura, que se solicita en la presente demanda;

k) La conducta desplegada por el representante Alvaro E. Benedetti Vargas, viola no solamente el artículo 182 de la Carta (sic) sino el espíritu de paz y los acuerdo (sic) democráticos que significo (sic) la Constitución Nacional de 1991.

2. Contestación de la solicitud.

Dentro del término legal el representante Alvaro E. Benedetti Vargas, a través de apoderado contestó la solicitud presentada, afirmando en síntesis:

1º. Que efectivamente asistió y contestó el llamado a lista en la plenaria de la Cámara de Representantes celebrada el 14 de diciembre de 1995, pero no es cierto que haya  participado activamente en la discusión del proyecto, pues su actuación se limitó a cumplir con los deberes que el cargo le impone.

2º. Que no es exacto afirmar que al votar favorablemente se buscaba un beneficio de índole penal, ya que como aparece acreditado el artículo fue votado negativamente y en forma unánime.

3º. Que para la fecha del 14 de diciembre de 1995, el Representante Alvaro E. Benedetti Vargas, no estaba siendo investigado por la Corte Suprema de Justicia, para tal fecha existía investigación Preliminar; la apertura de investigación se produjo en el mes de marzo de 1996.

4º. Inexistencia del Conflicto de Intereses, pues éste no se concretó, ya que el artículo no fue votado favorablemente, y el supuesto beneficio dependía de que se votara favorablemente, lo cual no se hizo, por voluntad unánime del órgano congresional.

5º. El conflicto de intereses no está suficientemente definido en la ley; ni en la Constitución Política ni en la Ley 5ª de 1992, se define, por ejemplo, el concepto de interés directo, y el Constituyente defirió a la ley regular este aspecto, lo cual no ha hecho, por lo que la conducta del Representante Alvaro E. Benedetti Vargas, no puede dar lugar a conflicto de intereses, ante la ausencia de definición específica, ya que si las inhabilidades y las incompatibilidades son limitaciones a la capacidad para la actuación de los congresistas éstas en consecuencia, deben estar expresamente determinadas por la ley.

6º. Por último, expresa que ante la ausencia de una reglamentación específica sobre el conflicto de intereses, no puede prosperar el criterio subjetivo en cuando al concepto de interés, porque ello conllevaría a un clima de inseguridad y de incertidumbre jurídica.

3. La audiencia pública.

El martes 28 del mes próximo pasado se realizó la audiencia pública, para escuchar las alegaciones de las partes, concediéndose el uso de la palabra a las mismas en el orden indicado en el artículo once de la Ley 144 de 1994, y absteniéndose de hacer uso de ella la parte actora, quien  asumió actitud de silenciosa meditación, y al no atender el requerimiento del Magistrado conductor del proceso de iniciar su intervención, le fue conferida la palabra al señor Agente del Ministerio Público.

El Procurador Cuarto Delegado ante la Corporación, al solicitar le sea mantenida la investidura de congresista de representante a la Cámara que ostenta el doctor Alvaro E. Benedetti Vargas, expresó:

Se acusa al congresista de haber participado activamente en el proyecto sometido a consideración de la plenaria de la Cámara de Representantes el 14 de diciembre de 1995, sobre tan cuestionado artículo, con cuya aprobación pretendía obtener beneficios propios de índole penal, lo cual es contrario a la realidad, pues según consta en la Gaceta Nº 485 del 26 de diciembre de 1995, los miembros de la Cámara, en la sesión citada, lo negaron de manera unánime.

Siendo ello así, resulta ilógico que se hubiera incurrido en el conflicto de intereses, pues la intención de derrotar el artículo se manifestó no sólo en el voto negativo sino en la ausencia de cualquier posición favorable o de intervención en su defensa.

Por su parte, el señor apoderado del representante Alvaro E. Benedetti Vargas advirtió que el Consejo de Estado como órgano máximo de la justicia Contencioso Administrativa, no puede ser lugar para el debate de sentimientos extraños a la juridicidad, pues cuando se acude en demanda para que se declare en derecho, el actor  debe partir de los hechos que correspondan a la realidad y puedan ser examinados a la luz de las normas que se ocupan de determinar su alcance y contenido, lo cual no sucede en el sub lite.

En efecto, afirma, el demandante en nada se ocupó de estudiar la situación del representante Alvaro E. Benedetti Vargas, en el supuesto conflicto de intereses, y al sustentar el cargo lo hizo de manera torticera, ya que no presentó ni indicó la prueba o pruebas en que basada su aseveración, limitándose a expresar  que el demandado participó activamente en un proyecto de ley sometido a su consideración, lo cual se traduce, en el lenguaje del actor, o que era ponente del artículo, o que intervino para solicitar su aprobación o que de alguna manera lo defendió y buscó que fuera acogido.

Por el contrario, expresa, que de acuerdo al acta de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 14 de diciembre de 1995, no queda la más mínima duda sobre  la actuación del representante Alvaro E. Benedetti Vargas, pues ni fue ponente, ni promotor del artículo cuestionado, ni participó, porque no ejecutó acto tendiente a lograr para sí o para sus próximos beneficios alguno, por lo cual no se evidencia el conflicto de intereses, al valor negativamente el artículo su representado.

De otra parte, agrega, tampoco es cierto, como lo afirma el demandante, que el representante Alvaro E. Benedetti Vargas pretendiera suspender el proceso que por enriquecimiento ilícito le adelantaba la Corte Suprema de Justicia, ya que no podía obtener beneficio de índole penal con un artículo que no se aprobó y que recibió unánime rechazo por parte de la plenaria de la Cámara de Representantes. De igual manera es inexacta la afirmación de que en la Corte Suprema  se tramitara proceso por tal conducta, pues la indagación e investigación penal son momentos procesales bien diferenciados y con implicaciones diversas; mediante la primera se busca indagar la existencia de un hecho y su eventual correspondencia con un tipo penal; por la segunda, se materializa la forma vinculación que termina o con acusación o con la preclusión de la instrucción; ambas situaciones se produjeron para el representante Alvaro E. Benedetti Vargas en  el mes de marzo de 1996, o sea, con posterioridad a la fecha de la sesión de la Cámara de Representantes en que se votó negativamente la supuesta norma que lo favorecía.

Y en cuanto al impedimento no expresado por su poderdante, manifiesta que para el 14 de diciembre de 1995, el presupuesto requerido para ello no se daba, ya que la indagación preliminar no era propiamente por enriquecimiento ilícito, al menos ello se desprende de la carátula que se ordenó abrir y en la cual en letras grandes aún dice "Testaferrato".

Por tanto, concluye, el voto negativo de su poderdante demuestra que nunca existió conflicto de intereses, porque no aprovechó su investidura de parlamentario para beneficiarse de un proyecto de artículo que presuntamente lo favorecía.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

Al decidir el asunto sometido a su consideración, la Sala se referirá a dos aspectos fundamentales: 1) El conflicto de intereses y su regulación legal, y b) El asunto de fondo.

1º. El conflicto de intereses y su regulación legal.

Respecto a la finalidad buscada con la pérdida de la investidura, la Sala ha tenido oportunidad de indicar:

"La Constitución, como proyecto de vida social y política, con relación al Congreso, persigue la moralización de las costumbres políticas con miras de la legitimación institucional; la constatación de la erosión de una y de otra motivó el proceso constituyente de 1990  y 1991, entre sus razones esenciales.

Con ese propósito, introduce como institución  novísima  en el derecho público colombiano la pérdida de la investidura que tuvo un antecedente fugaz en la reforma constitucional de 1979, a diferencia de lo que tradicionalmente han previsto la Constitución Política y la ley acerca de la pureza del sufragio y de sus remedios, a través del proceso electoral confiado al juez Contencioso Administrativo.

Esta institución apunta a la consecución de las finalidades consignadas al comienzo, es decir, la moralización y legitimación de la institución política de representación popular; y para lograrlo se señalaron unas precisas causales de orden constitucional adecuado a esta materia, así como un juez propio que se podría denominar el juez de la desinvestidura.

Con estas características, el proceso de pérdida de investidura adquiere perfiles propios que permiten distinguirlo de cualquier otro proceso similar a que se sujeten los congresistas como serían, por ejemplo, el penal y el disciplinario" (Expediente Nº AC - 2102, sentencia de 19 de octubre de 1994, pérdida de investidura del Representante Alfonso Uribe Badillo, Consejero Ponente doctor Juan de Dios Montes Hernández).

De ahí, que para salvaguardar tal finalidad y asegurar la transparencia en la expedición de las leyes, de una parte, y que su proceso de formación y contenido no se perturbe o responda al interés o intereses personales de quienes participan en su adopción, por la otra, es por lo que se ha consagrado en los textos constitucionales el deber de abstención de los congresistas al poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el proceso  de estudio y aprobación de un determinado proyecto de ley  - artículo 182 C.N. - ; pero, como este deber puede ser incumplido, se consagró como sanción la pérdida de la investidura de congresista, al imponer el deber de abstención el artículo 182 de la C.N., cuando dispone:

"Los congresistas deberán poner un conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral  o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración.

La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones".

La norma contempla, en primer lugar, la obligación de expresar las situaciones de orden moral y económico que puedan generar la inhibición para participar en la discusión de un asunto sometido a su consideración, y en segundo lugar, defiere a la ley la regulación de lo relacionado con los conflictos de intereses, mandato cuyo desarrollo ha sido cumplido a través de las leyes 5ª de 1992 y 144 de 1994, cuyos artículos 286 y 16, respectivamente, disponen:

"Artículo 286. Aplicación. Todo congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna  manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente o a alguno de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o  segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o a sus socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas".

"Artículo 16. Conflicto de Intereses. Definición. Los congresistas que dentro del año inmediatamente anterior a su elección hayan prestado servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se mantienen al estudio del Congreso, deberán comunicar por escrito a la mesa directiva de la respectiva Corporación para que decida si los congresistas aludidos deben abstenerse de participar en el trámite y votación de dichos actos".

De igual manera, la Corporación se ha pronunciado respecto los alcances de esta causal de pérdida de la investidura de los congresistas al señalar:

"Para que se estructure  el conflicto de intereses, se precisa, fundamentalmente, que de parte del congresista «...exista  un interés directo en la decisión  porque  le afecte  de alguna manera, como lo previene  el artículo 286  Ley 5ª de 1992».

El Diccionario de lo Real Academia de la Lengua, define así la palabra «directo»: Derecho en línea recta. Dícese de lo que va a una parte a otra sin detenerse en los puntos intermedios.

De manera que para que el interés sea directo debe surgir de los extremos de la relación que se plantea a través de la decisión que haya de tomarse con respecto a los proyectos de la ley, sin intermediación alguna. En  otro giro, de la ley al Congresista...

El sentido que expresa el «conflicto  de intereses» se refiere a situaciones de carácter particular, estrictamente personales en las que tenga interés el congresista y significa aprovechamiento personal de su investidura" (Expediente No. AC - 1433. Pérdida de Investidura del Representante Gabriel  Acosta Bendek, agosto 4 de 1994, Consejero  Ponente doctor Diego Younes Moreno).

Y en otro de sus pronunciamientos expresó:

"Por tanto, en el proceso de formación de la normatividad jurídica a través de las leyes que expida el Congreso, habrá conflicto de intereses cuando la actuación del congresista está influida por su propio interés, de manera que éste se enfrenta a las obligaciones propias de su investidura, que le imponen proceder consultando  la justicia y el bien común, lo que excluye cualquier influencia o prevalencia de su interés particular sobre los intereses generales de la comunidad" (Expediente AC - 1499 Pérdida de Investidura del senador Fuad Ricardo Char Abdala, agosto 26 de 1994).

Y ese interés directo debe estar presente tanto en la discusión como al momento de adoptar la decisión para poder determinar a través de su examen, si existe el conflicto de intereses entre los dos extremos, la situación particular del congresista y el contenido de la norma materia de aprobación, y lo habrá cuando la manifestación de su voluntad en la discusión y al emitir su voto esté influida por su propio interés y, por tanto, éste se enfrenta a las obligaciones propias de su investidura que le imponen proceder consultando la justicia y el bien común, lo cual excluye el aprovechamiento personal de su investidura, que se materializa cuando la decisión lo afecta a él, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o a sus socios de derecho o de hecho.

Y en la hipótesis que por el contenido de lo sometido a consideración del congresista se presente para él o las personas antes indicadas interés directo, se impone el deber de manifestar su impedimento, precisamente, para que la violación al régimen de conflicto de intereses no se materialice al emitir su voto favorable; más sin embargo, cuando aquél no se expresa, pero la voluntad del parlamentario tanto en la discusión como al emitir su voto es contraria al contenido de la norma, vale decir, se opone a su aprobación y vota en forma negativa, no surge violación al régimen de conflicto de intereses, que es la causal que se consagra constitucional y legalmente para que proceda la pérdida de investidura de congresista.

2º. El asunto de fondo.

2.1. La calidad de Representante del Doctor Alvaro E. Benedetti Vargas.

Está plenamente acredita la calidad de representante a la Cámara del doctor Alvaro E. Benedetti Vargas para el período constitucional 1994 - 1998, por la Circunscripción Electoral de Bolívar, mediante certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil, del 18 de marzo de 1996, visible a folio 9 del expediente C.P.

2.2. Solicitud de impedimento.

No se advierte en la Gaceta Nº 485, del 26 de diciembre de 1995, en la cual aparece  el Acta No. 79 de la sesión ordinaria de la Cámara de Representantes, del día 14 de diciembre de 1995, manifestación de impedimento alguno por parte del representante Alvaro E. Benedetti Vargas, quien según la misma, contestó el llamamiento a lista.

2.3. La situación jurídica del Representante a la Cámara Alvaro E. Benedetti Vargas, ante la Corte Suprema de Justicia.

La situación jurídica del representante Alvaro E. Benedetti Vargas ante la Corte Suprema de Justicia, según constancia de la Secretaría de la Sala de Casación Penal, expedida el veintitrés (23) de mayo de mil novecientos noventa y seis (1996), era:

"a. Que para el 14 de diciembre de mil novecientos noventa y cinco (1995), cursaban en esta Corporación diligencias preliminares contra el doctor Alvaro E. Benedetti Vargas, radicadas bajo el No. 10474, por el presunto delito de enriquecimiento ilícito, dentro de la cual se le citó para ser oído en diligencia de versión libre el día 15 de mayo  de ese mismo año, la que en efecto se llevó a cabo.

Con el radicado 10671 se adelantaba también (sic) investigación  previa al doctor Alvaro E. Benedetti Vargas, la cual terminó con decisión inhibitoria el 22 de febrero de 1996.

b. Para el día 14 de diciembre de mil novecientos noventa y cinco, no se había dictado auto de apertura de investigación dentro de los asuntos arriba especificados;

c. Por consiguiente, para el día 14 de diciembre de 1995 el doctor Benedetti Vargas no había rendido indagatoria;

d. El doctor Alvaro E. Benedetti Vargas fue escuchado en diligencia de indagatoria el día 18 de marzo de 1996, dentro de las diligencias radicadas bajo el número 10474, cuya investigación se inició el 11 de marzo del mismo año.

e. Para el 14 de diciembre de 1995 el representante Alvaro E. Benedetti Vargas  tenía  conocimiento de que cursaba en su contra la investigación  previa No. 10474, toda vez que para entonces ya había rendido versión libre dentro de las mismas".

2.4. Calificación de la Actuación del Representante Alvaro E. Benedetti Vargas en la sesión de la Cámara de Representantes del 14 de diciembre de 1995.

Como ya se ha dicho, el representante Alvaro E. Benedetti Vargas  contestó a lista en la sesión plenaria del 14 de diciembre de 1995, y en la misma no expresó impedimento alguno, a pesar del conocimiento que él tenía sobre diligencias preliminares por el presunto delito de enriquecimiento ilícito, dentro de las cuales había rendido versión libre el quince (15) de mayo del mismo año.

Sin embargo, según  consta en la Gaceta No. 485 del 26 de diciembre de 1995, el trámite ante la Cámara de Representantes del Proyecto de ley número 129 de 1995 Cámara, 168 de 1995 Senado, se efectúo con discusión y aprobación en forma separada del artículo adicional aprobado en el Senado en su sesión del 13 de diciembre de 1995; en ella se expresa:

"Cerrada la discusión de la proposición con que termina la ponencia para el segundo debate del proyecto de ley número 129 de 1995 Cámara, 168 de 1995 Senado, «por la cual se determina el régimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones».

El señor Presidente pregunta:

¿Aprueban los honorables representantes asistentes el informe con que termina la ponencia para segundo debate del Proyecto de Ley 129 de 1995 Cámara, 168 de 1995 Senado, «por la cual se determina el régimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones»?

De conformidad el señor Secretario responde:

Es aprobada la proposición con la que termina la ponencia para segundo debate  del Proyecto de ley número 129 de 1995 Cámara, 168 de 1995 Senado, «por la cual se determina el régimen aplicable a las contravenciones especiales y se dictan otras disposiciones».

En consideración de la plenaria el articulado del proyecto de ley número 129 de 1995 Cámara, 168 de 1995 Senado.

Con la venia de la Presidencia hace uso de la palabra el Secretario General, quien manifiesta:

Sí, el articulado tiene 43 artículos señor Presidente y uno nuevo, 44 artículos.

Hace uso de la palabra el honorable representante Darío Martínez, quien aduce:

Señor Presidente, la moción de orden es la siguiente:

¿Por qué su Señoría no ordena la votación del texto del proyecto de ley respectivo y que tiene que ver con las contradicciones (sic) especiales y en forma separada, se somete a votación el artículo  nuevo  que es sobre el cual hay una gran discusión.

Muchas gracias.

El Presidente somete a consideración el articulado sin el artículo nuevo.

Cerrada la discusión del articulado del Proyecto de ley número 129 de 1995 Cámara, 168 de 1995 Senado.

El señor Presidente manifiesta:

¿Aprueban los honorables representantes el articulado del Proyecto de ley número 129 de 1995 Cámara, 168 de 1995 Senado?

El señor Secretario General anuncia:

Es aprobado el articulado del Proyecto de ley número 129 de 1995 Cámara, 168 de 1995 Senado,  señor Presidente.

El señor Presidente abre la discusión del artículo nuevo presentado, y autoriza al señor Secretario General para que lea el artículo nuevo, y proceda así:

Proposición

(aprobada)

Artículo nuevo

La doctrina constitucional adoptada en las sentencias de la Corte Constitucional es criterio auxiliar de interpretación para las autoridades excepto en los siguientes casos:

1. Cuando dicte sentencias interpretativas, es decir, aquellas que declaran la exequibilidad de una norma legal, condicionada a una determinada forma de interpretación.

2. Cuando la parte motiva de la sentencia proferida por la Corte Constitucional guarde unidad indisoluble o relación directa o tenga nexo causal con la parte resolutiva de la misma.

3. En los casos de sentencias integradoras, es decir, cuando a falta de legislación adecuada para resolver un asunto concreto sometido a su competencia, el juez aplique directamente la norma constitucional.

En estos tres casos, la doctrina adoptada en las providencias hace tránsito a cosa juzgada constitucional, obliga en su integridad y corrige la jurisprudencia. Su inobservancia es causal de mala conducta.

Presentada por:

Gloria Quiceno Vélez, Octavio Carmona (sic) Salazar, (Firmas ilegibles)".

Aunque posteriormente se abre la discusión del proyecto de ley aprobado, en la discusión del proyecto de artículo participaron los representantes Arturo Yepes Alzate, Martha  Luna Morales, Santiago Castro, Doris Martínez, Octavio Carmona, Carlos Alonso Lucio, Miguel de la Espriella, Ingrid Betancur, Eduardo  Enrique Maya, Adolfo Bula, Ramiro Varela, Franklin Segundo García, Melquiades Carrizosa, Yaneth Suárez, Manuel Ramiro Velásquez, Nubia Brand, Pablo Victoria, Agustín  Hernando Valencia, Vivianne Morales, Octavio Zapata y Rodrigo Echeverry, algunos para impugnar el artículo y otros para defenderlo, no apareciendo el nombre del representante Benedetti Vargas, discusión que finaliza con la intervención del Ministro del Interior, momento en el cual el Presidente dice:

"En consecuencia procedemos a la votación del artículo nuevo.

Señor Secretario sírvase hacer el escrutinio, quienes esten (sic) por la afirmativa del artículo nuevo propuesto por favor ponerse de pie, quienes esten (sic) por la negativa del artículo propuesto por favor ponerse de pie.

El Secretario dice:

Estamos contando, señor Presidente se declare la votación, fue negado el artículo nuevo por unanimidad" (Gaceta, No. 485, 26 de diciembre de 1995, página 40).

Por tanto, para la Sala no se configuró la violación al régimen de conflicto de intereses con la conducta asumida por el representante Alvaro Benedetti Vargas, en la sesión de la Cámara de Representantes del 14 de diciembre de 1995, al no declararse impedido para participar en la discusión y en la votación del artículo adicional al Proyecto 129 de 1995 Cámara, 168 de 1995 Senado, pues a pesar de que con el mismo se traducía a términos legislativos jurisprudencia que en el evento de ser él vinculado a proceso por enriquecimiento ilícito de particular le favorecía, no lo votó favorablemente; en consecuencia, no se presentó violación al régimen de conflicto de intereses entre la situación particular del congresista y el contenido de la norma materia de aprobación, al expresar su voluntad mediante el voto negativo cumplió con las obligaciones propias de su investidura.

Por lo expuesto el Consejo de Estado, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,

FALLA:

1º. DENIEGASE la solicitud de pérdida de la investidura de congresista del representante a la Cámara Alvaro Benedetti Vargas.

2º. COMUNÍQUESE a la Mesa Directiva de la Honorable Cámara de Representantes, al señor Ministro del Interior, al Consejo Nacional Electoral y a la Sala de Casación Penal de la Honorable Corte Suprema de Justicia.

Cópiese, notifíquese, publíquese y cúmplase.

Se deja constancia que esta providencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha.

Daniel Suárez Hernández, Presidente; aclaración de voto; Mario Alario Méndez, aclaración de voto; Ernesto Rafael Ariza Muñoz, ausente; Germán Ayala Mantilla, Joaquín Barreto Ruiz, ausente; Carlos Betancur Jaramillo, con aclaración de voto; Jesús María Carrillo B., Julio Enrique Correa Restrepo, Miren de la Lombana de M., Javier Díaz Bueno, Clara Forero de Castro, Delio Gómez Leyva, Amado Gutiérrez Velásquez, Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Alvaro Lecompte Luna, Juan de Dios Montes Hernández, Carlos Arturo Orjuela Góngora, ausente; Dolly Pedraza de Arenas, ausente; Juan Alberto Polo Figueroa, Libardo Rodríguez Rodríguez, Consuelo Sarria Olcos, Manuel Santiago Urueta Ayola.

      

Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial en sentencia de 4 de agosto de 1994, Expediente AC - 1433. Pérdida de investidura del representante Gabriel Acosta Bendek, Consejero Ponente doctor Diego Younes Moreno.

SENTENCIA DE EXEQUIBILIDAD O INEXEQUIBILIDAD  - Cosa juzgada / PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Requisitos / CONFLICTO DE INTERESES - Impedimento de Congresista (aclaración de voto)

Pues bien, no se duda de que las decisiones mediante cuales la Corte Constitucional declara la exequibilidad o inexiquibilidad de normas legales hacen tránsito a cosa juzgada, según lo establecido en los artículos 243 de la Constitución y 21 del Decreto 2067 de 1991. Y, ocurre como con toda sentencia de mérito, hace tránsito a cosa juzgada no solamente lo decidido explícitamente, esto es, lo expresado en la parte resolutiva, sino también lo implícito en ella, como lo han explicado la doctrina y la jurisprudencia. Ocurre que en el artículo 4º de la Ley 144 de 1994 fue establecido lo que, por lo menos, debe contener toda solicitud de pérdida de investidura y entre otros aspectos, en el literal c) se exigió la invocación de la causal por la cual se solicitaba la pérdida de la investidura y su debida explicación, lo cual fija el marco dentro del cual debe estudiarse y resolverse la solicitud y circunscribe el examen de los cargos, de manera que el juzgador no puede en modo alguno resolver sobre cuestiones no planteadas.

Consejo de Estado. -  Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. -  Santafé de Bogotá, D.C., veintiséis (26) de junio de mil novecientos noventa y seis (1996).

Consejero Ponente: Doctor Delio Gómez Leyva.

Referencia: Expediente No. AC - 3549. Demandante: Emilio Sánchez Alsina.

ACLARACION DE VOTO

Doctor: Mario Alario Méndez.

I.

Dijo el demandante que el representante Alvaro Benedetti Vargas, violó el régimen de conflicto de intereses, porque asistió a la sesión de la Cámara de 13 de diciembre de 1995 y participó activamente en la votación de un proyecto de ley, uno de cuyos artículos dice relación a los efectos de las sentencias de la Corte Constitucional, y que con ese artículo se pretendía convertir el enriquecimiento ilícito en una conducta subalterna, "lo cual traería consigo que este delito no existiría como tal cuando no estuviese previamente demostrado que el dinero que lo determina tiene origen en una actividad al margen de la ley, es decir, que en la práctica estaría implicando la desaparición del 'enriquecimiento ilícito', ya que se ha buscado con su tipificación en nuestro ordenamiento que por falta de pruebas no era posible castigar", y con ello el representante Benedetti Vargas trató suspender el proceso que por enriquecimiento ilícito adelanta en su contra la Corte Suprema de Justicia.

     

Se trata del artículo adicional al Proyecto de ley número 168 del Senado, cuyo texto es el siguiente:

     

"La doctrina constitucional adoptada en la sentencia de la Corte Constitucional es criterio auxiliar de interpretación para las  autoridades, excepto de los siguientes casos:

Primero, cuando dicte sentencias interpretativas, es decir, aquellas que declaran la exequibilidad de una norma legal, condicionada a una determinada forma de interpretación.

Segundo, cuando la parte emotiva (sic) de la sentencia proferida por la Corte Constitucional guarde unidad indisoluble o relación directa o tenga el hecho (sic) causal con la parte resolutiva de la misma.

Tercero, en los casos de sentencias integradoras, es decir, cuando a falta de legislación adecuada para resolver un asunto concreto sometido a su competencia, el juez aplique directamente la norma constitucional, en estos tres casos la doctrina adoptada en la providencia hace tránsito a cosa juzgada obliga en su integridad y corrige la jurisprudencia, su inobservancia es causal de mala conducta" (Gaceta del Congreso, 30 de diciembre de 1995, núm. 149, página 16).

Pues bien, no se duda que las decisiones mediante cuales la Corte Constitucional declara la exequibilidad o inexequibilidad de normas legales hacen tránsito de cosa juzgada, según lo establecido en los artículos 243 de la Constitución y 21 del Decreto 2067 de 1991.

     

Y, como ocurre con toda sentencia de mérito, hace tránsito de cosa juzgada no solamente lo decidido explícitamente, esto es, lo expresado en la parte resolutiva, sino también lo implícito en ella, como lo han explicado la doctrina y la jurisprudencia.

Dice al respecto el profesor Francesco Carnelutti:

"Ello no significa  que la cosa juzgada se limita a las cuestiones que encuentren en la decisión una solución expresa; no se olvide que la decisión es una declaración como las demás, en la que muchas cosas se sobreentienden lógicamente sin necesidad de decirlas. Especialmente, cuando la solución  de una cuestión supone como  prius lógico la solución de otra, esta otra se halla también implícitamente contenida en la decisión (el llamado juzgamiento  - giudicato -  implícito). Se hallan implícitamente resueltas todas las cuestiones cuya solución sea lógicamente necesaria para llegar a la solución expresada en la decisión...

Cuáles sean las cuestiones resueltas, es extremo que por lo general se infiere de la parte de la decisión que contiene la indicación conclusiva del efecto de la solución (parte dispositiva)... Se suele  decir, por ello, que el lugar del juzgamiento está en la parte dispositiva. Esta máxima ha de tomarse, si embargo, con gran cautela, precisamente porque 'lo que haya formado la materia de la sentencia' no se puede deducir, por vía de interpretación, sino la de la sentencia entera y especialmente, por tanto, de su parte motiva o motivación, de la que igual puede surgir una restricción que una ampliación del fallo, o sea porque de ella resulte que algunas cuestiones no han sido resueltas ni implícita ni explícitamente, pese a la amplitud de la fórmula conclusiva, sea porque, en cambio, otras cuestiones que no aparezcan comprendidas en ésta resulten en realidad consideradas y resueltas" (Sistema de Derecho Procesal Civil. Buenos Aires, UTEHA, 1994, t. I, páginas 317 a 319).

Sobre el mismo asunto, Hernando Devis Echandía es del siguiente parecer:

     

"Puede decirse que la cosa juzgada, en cuanto al objeto se refiere, se extiende a aquellos puntos que sin haber sido materia expresa de la decisión de la sentencia, por ser consecuencia necesaria o depender indispensablemente de tal decisión, resultan resueltos tácitamente..." (Compendio de Derecho  Procesal Civil, Teoría General del Proceso, Bogotá, Biblioteca Jurídica Dike, 1987, 12a. ed., t. I, página 500).

Al respecto Hernando Morales Molina  dice:

"De ahí que la fuerza de la cosa juzgada abarque lo mismo lo que ha sido decidido expresamente, que lo que se ha resuelto implícitamente. Sólo que esta decisión implícita debe ser de tal naturaleza, que ella necesariamente esté comprendida por la que fue objeto de la resolución, o sea lo explícito de ésta" (Curso de Derecho Procesal Civil, Parte General, Bogotá , Editorial ABC. 1991, 11ª ed, página 548).

La jurisprudencia ha sido concluyente al respecto. Así, la Corte Suprema de Justicia, en sentencia de 21 de marzo de 1916, dijo:

"La cosa juzgada ha de hallarse en lo general en la parte dispositiva de la sentencia, pero los motivos de ésta carecen de fuerza de fallo, porque son simples elementos de la convicción del juez, que pudiendo ser erróneos en ocasiones, no afectan la decisión misma. Empero, tiene una excepción este principio, también  aceptada generalmente en teoría y en jurisprudencia, y es que cuando los motivos son, no ya simples móviles de la determinación del juez, sino que se ligan  íntimamente al dispositivo y son 'como el alma y nervio de la sentencia', constituyen entonces un todo con la parte resolutiva, y participan de la fuerza que ésta tenga. Numerosos son los casos en que sin conexionar los motivos determinantes de un fallo, ella sería incomprensible e inejecutable" (Gaceta Judicial, t. XXV, núms. 1286 y 1287, página 250).

En sentencia de 31 de agosto  de 1918, dijo también la Corte:

"El fallo implícito de una cuestión dada que se ha formulado en una controversia judicial, sólo ocurre cuando la cuestión no resulta de modo expreso y se relaciona directamente con lo dispositivo expreso del fallo y con motivos y razones consignados en los considerandos del mismo" (Gaceta  Judicial, t. XXVII, núm. 1391, página 62).

En sentencia de 9 de julio de 1928, dijo también la Corte:

"La Corte tiene sentada la doctrina de que si bien es cierto que la cosa juzgada dice  relación  por lo general a la parte resolutiva del fallo y no a la motiva, tal regla no puede entenderse de un modo, absoluto, pues cuando los motivos no son ya simples móviles de la determinación del juez,  sino que se ligan íntimamente a lo dispositivo, y son como el alma y nervio del fallo, constituyen entonces un todo con la parte resolutiva y participan de la fuerza de ésta.

Esto  último acontece en el caso del fallo del Tribunal Seccional que se deja mencionado, respecto de las causas o motivos por los cuales se declaró la nulidad  de las resoluciones números 164 y 193, dictadas por la Gobernación de Cundinamarca, pues constituyendo tales causas o motivos los fundamentos  inmediatos de la declaración de nulidad, no es posible, para la recta inteligencia y aplicación del fallo establecer separación  entre  la parte motiva y la dispositiva" (Gaceta Judicial, t. XXXV, núm. 1821, pág 550).

Lo mismo dijo la Corte en sentencia de 24 de octubre de 1928 (Gaceta Judicial, t. XXXVI, núm. 1825, página 48).

Y en su sentencia de 31 de octubre de 1936, dijo:   

"La fuerza de la cosa juzgada no dimana sino de la parte resolutiva de la sentencia, pero ello no significa que para analizar el alcance de aquélla haya de tenerse en cuenta solamente la forma de ésta. Se entiende por parte resolutiva de una sentencia a este respecto, no el pasaje del fallo colocado en determinado lugar, sino lo que ha sido objeto de la decisión judicial, cualquiera que sea la forma que revisa y el puesto que ocupe en la sentencia. De ahí que la fuerza de la cosa juzgada abarque lo mismo que ha sido fallado expresamente como lo que ha sido decidido implícitamente. Sólo, que esta decisión implícita ha de ser de tal naturaleza que ella necesariamente esté comprendida por lo que fue objeto de la resolución expresa" (Gaceta Judicial, t. XLVI, núms. 1918 y 1919, pág. 461).

En sentencia de 6 de abril de 1956, y como resumen y compendio de lo dicho en sus sentencias anteriores, dijo la Corte:

"1. Que cuando los motivos del fallo están íntimamente ligados a la parte resolutiva y son 'como el alma y nervio de la sentencia', constituyen un todo con dicha parte y participan de la fuerza de éste;

2. Que se entiende por motivos, las razones de hecho y de derecho sobre las cuales el juez ha apoyado la solución de la litis;

3. Que, en consecuencia, la parte resolutiva puede no estar sólo, para los efectos de la cosa juzgada, en el pasaje final del fallo, sino también en aquél o aquéllos que contengan el objeto de la decisión judicial, cualquiera que sea la forma que asuman  y el lugar que ocupen, y

4. Que la fuerza de una sentencia comprende no sólo que se decide de manera expresa, sino también de modo implícito o virtual, así sea para lograr en la nueva litis el reconocimiento de una consecuencia no contemplada en la acción.

Se inclina, por tanto, la jurisprudencia nacional a aceptar la tesis que pone bajo la autoridad de la cosa juzgada, los motivos o los elementos de la sentencia, si bien la tesis así enunciada no puede tener un sentido absoluto" (Gaceta Judicial, t. LXXXII, núm. 2167, pág. 558).

Lo dicho en la providencia anterior fue reiterado por la Corte y reproducido en sus sentencias de 24 de mayo de 1957 (Gaceta Judicial, t. LXXXV, números 2181 - 2182, pág. 91) y de 28 de agosto de 1963 (Gaceta Judicial, t. CIII - CVI, núms. 2268 y 2269, pág. 112), entre otras muchas.

Por su parte, el Consejo de Estado, en sentencia de 28 de octubre de 1974, dijo:

"La doctrina moderna, salvo escasas excepciones y la jurisprudencia colombiana sin ninguna vacilación están acordes en firmar que el efecto de la cosa juzgada se predica  de la parte dispositiva de la sentencia y por tal entiende no solamente la decisión strictu sensu, sino todo cuanto ella implique, lógica y jurídicamente. La doctrina suele denominar estas implicaciones de la decisión 'cosa juzgada implícita'.

(...)

Nuestra Corte Suprema de Justicia abunda en reiterada jurisprudencia sobre la materia...

(...)

Es obvio que así como la cosa juzgada explícita no se tipifica sin la concurrencia de los elementos antes analizados, otro tanto ocurre con la llamada 'cosa juzgada' implícita. Cuando no hay identidad subjetiva, objetiva y causal tratándose de pretensiones de naturaleza privada, o simplemente identidad objetiva y causal en las de naturaleza pública, no se configura la 'cosa juzgada' explícita o implícita. Entonces la motivación de un fallo que se traduzca o proyecte en forma de decisión implícita no tiene significado ni alcance distintos al de una doctrina jurisprudencial. A pesar de esto tan claro no sobra subrayarlo porque a veces, sin que medie la identidad anotada, suelen aducirse simples jurisprudencias como revestidas de la autoridad de cosa juzgada.

Tampoco está de más agregar que la doctrina de la 'cosa juzgada' implícita, concebida en los términos expresados, es la única que se concilia con nuestro sistema constitucional. Si se entendiera que únicamente la decisión explícita produce los indicados efectos, el resultado sería que los preceptos de la Carta Fundamental quedarían condicionados a los vaivenes de la jurisprudencia...

... Estas dos decisiones, tanto la explícita como la implícita, obligan a todo el mundo...." (Anales del Consejo de Estado, t. LXXXVII, núms. 443 y 444, págs. 83, 84 y 86).

En sentencia de 20 de junio de 1979 dijo también el Consejo de Estado:

"En un fallo de inexequibilidad como en cualquier otra sentencia, hace tránsito a cosa juzgada no solamente, lo decidido explícitamente, vale decir, lo expresado en la parte resolutiva, sino también lo implícito en ella" (Anales del Consejo de Estado, t. XCVI, núms. 461 y 462, pág. 133).

Y en la sentencia de 9 de septiembre de 1981, el Consejo de Estado reprodujo y reiteró lo dicho en sus providencias anteriores, diciendo que conforme a doctrina reiterada de esa corporación, la cosa juzgada implícita debe acatarse, aun cuando no se compartan los fundamentos del fallo, y concluyó:

"Considera la Sala que frente a la mencionada sentencia de la Corte Suprema de Justicia no puede hacer otra cosa que estarse a los efectos jurídicos de esa decisión y en especial al que se refiere a la cosa juzgada implícita..." (Anales del Consejo de Estado, t. CI, núms. 471 y 472, págs. 210 a 212).

Más recientemente la Corte Constitucional, en sentencia C - 131 de 1º de abril de 1991, explicó:

"Primero, goza de cosa juzgada explícita la parte resolutiva de las sentencias, por expresa disposición del artículo 243 de la Constitución.

Segundo, gozan de cosa juzgada implícita los conceptos de la parte motiva que guarden unidad de sentido con el dispositivo de la sentencia, de tal forma que no se pueda entender éste sin la alusión a aquéllos.

En efecto, la parte motiva de la sentencia de constitucionalidad tiene en principio el valor que la Constitución le asigna a la doctrina en el inciso segundo del artículo 230: criterio auxiliar  - no obligatorio - , esto es, ella se considera obiter dicta.

Distinta suerte corren los fundamentos contenidos en las sentencias de la Corte Constitucional que guarden relación directa con la parte resolutiva, así como los que la Corporación misma indique, pues tales argumentos, en la medida en que tengan un nexo causal con la parte resolutiva, son también obligatorios y, en esas condiciones, deben ser observados por las autoridades y corrigen la jurisprudencia.

La  ratio iuris de esta afirmación se encuentra en la fuerza de la cosa juzgada implícita de la parte motiva de las sentencias de la Corte Constitucional, que consiste en que esta Corporación realiza en la parte motiva de sus fallos una confrontación de la norma revisada con la totalidad de los preceptos de la Constitución Política, en virtud de la guarda de la integridad y supremacía que señala el artículo 241 de la Carta. Tal confrontación con toda la preceptiva constitucional no es discrecional sino obligatoria. Al realizar tal confrontación la Corte puede arribar a una de estas dos conclusiones; si la norma es declarada inexequible, ella desaparece del mundo jurídico con fuerza de cosa juzgada constitucional, como lo señala el artículo 243 superior, y con efecto  erga omnes sin importar si los textos que sirvieron de base para tal declaratoria fueron rogados o invocados de oficio por la Corporación, porque en ambos casos el resultado es el mismo y con el mismo valor. Si la norma es declarada inexequible, ello resulta de un exhaustivo examen del texto estudiado, a la luz de todas y cada una de las normas de la Constitución, examen que lógicamente se realiza en la parte motiva de la sentencia y que se traduce desde luego en el dispositivo.

(...)

Considerar lo contrario, esto es, que únicamente la parte resolutiva tiene fuerza de cosa juzgada, sería desconocer que, admitiendo una norma diferentes lecturas, el intérprete se acoja a lo dispositivo de una sentencia de la Corte Constitucional e ignore el sentido que la Corporación  - guardiana de la integridad y supremacía de la Carta - , le ha conferido a dicha norma para encontrarla conforme o inconforme con la Constitución. Ello de paso atendería contra la seguridad jurídica dentro de un ordenamiento normativo jerárquico, como claramente lo es el colombiano por disposición del artículo 4º superior" (Gaceta de la Corte Constitucional, t. 4, 1993, págs. 34 y 35).

Y reiteró ese criterio en sentencia C - 037 de 5 de febrero de 1996:

"...sólo será de obligatorio cumplimiento, esto es, únicamente hace tránsito a cosa juzgada constitucional la parte resolutiva de las sentencias de la Corte Constitucional. En cuanto hace a la parte motiva, como lo establece la norma, ésta sólo constituye criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho general; sólo tendrían fuerza vinculante los conceptos consignados en esta parte que guarden una relación estrecha, directa e inescindible con la parte resolutiva; en otras palabras, aquella parte de la argumentación que se considere absolutamente básica, necesaria e indispensable para servir de soporte directo a la parte resolutiva de las sentencias y que incidan indirectamente en ella" (Expediente P.E. - 008).

Siendo ello así, nada añadía el proyecto de artículo adicional referido, en cuanto señalaba que tendría fuerza de cosa juzgada la parte motiva de las sentencias mediante las cuales la Corte Constitucional declarara la exequibilidad de una norma legal condicionada a una determinada interpretación, o cuando guardara unidad indisoluble o relación directa o tuviera nexo causal con la parte resolutiva de la misma. En otros términos, resultaba inocuo.

     

Por lo mismo, ello no podría, en ningún caso, determinar situación de conflicto de intereses.

II.

Tal como fueron expuestos los hechos de la demanda, no se advierte relación  alguna entre el proyecto de artículo adicional transcrito y el delito de enriquecimiento ilícito.

Para entender las razones del demandante, sería preciso considerar que mediante el artículo 10 del Decreto 2266 de 1991 se  dispuso:

"Artículo 10. Adoptanse como legislación permanente las siguientes disposiciones del Decreto legislativo 1895 de 1989:

«Artículo 1º.  El que de manera directa o por interpuesta persona obtenga para sí o para otro incremento patrimonial no justificado, derivado, en una u otra forma, de actividades delictivas, incurrirá, por ese solo hecho, en prisión de 5 a 10 años y multa equivalente al valor del incremento ilícito logrado»".

Y sería preciso considerar, también, que esta disposición fue declarada exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C - 127 de 30 de marzo de 1993, en la que se dijo:

"La expresión 'de una u otra forma', debe entenderse como incremento patrimonial no justificado, derivado de actividades delictivas, en cualquier forma que se presenten éstas. Las actividades delictivas deben estar judicialmente declaradas, para no violar el debido proceso y el artículo 248 de la Constitución Política, según el cual únicamente las condenas proferidas en sentencias judiciales en forma definitiva tienen la calidad de antecedentes penales y contravencionales en todos los órdenes legales" (Gaceta de la Corte Constitucional, 1993, t. 3, pág. 203).

De manera que la aprobación del artículo adicional al Proyecto de ley número 168 del Senado afectaría los procesos que se adelantaran por enriquecimiento ilícito, en tanto que  su juzgamiento sólo podría hacerse en los términos en que fue entendido por la Corte Constitucional, esto es, que las actividades delictivas de que se derive el incremento patrimonial injustificado deben estar judicialmente declaradas.

Pero así no fue planteado en la demanda. No se refirió  el demandante al artículo 10 del Decreto 2266 de 1991 ni a la sentencia C - 127 de 30 de marzo de 1993. Y no podía la Sala, oficiosamente, tomar en consideración esas circunstancias, supliendo así las explicaciones y los hechos omitidos por el demandante.

Ocurre que en el artículo 4º de la Ley 144 de 1994 fue establecido lo que, por lo menos, debe contener toda solicitud de pérdida de investidura y entre otros aspectos, en el literal c), se exigió la invocación de la causal por la cual se solicitaba la pérdida de la investidura y su debida explicación, lo cual fija el marco dentro del cual debe estudiarse y resolverse la solicitud y circunscribe el examen de los cargos, de manera que el juzgador no puede en modo alguno resolver sobre cuestiones no planteadas.

Lo anterior es así, además, si se tiene en cuenta que se trata de un proceso punitivo, y en todos los procesos punitivos, sean éstos penales, disciplinarios o correccionales o cualesquiera otros, porque así lo reclaman el debido proceso y el derecho de defensa que garantiza el artículo 29 constitucional, el inculpado sólo puede ser sancionado por los precisos cargos que le fueron formulados y respecto de los cuales tuvo oportunidad de defenderse.

Entonces, las pretensiones del demandante, también por esta razón, debían ser denegadas.

III.

Por lo demás, no podía la Sala, en mi opinión, concluir que tuvo lugar  la alegada violación del régimen de conflicto de intereses que se atribuye al representante Alvaro Benedetti Vargas, porque no fue probado que en el momento en que votó el artículo nuevo tuviera conocimiento de que en su contra adelantaba la Corte Suprema de Justicia diligencias por el delito de que se trata el artículo 10 del Decreto 2266 de 1991, comúnmente denominado de "enriquecimiento ilícito de particulares".

Es verdad que el representante Benedetti Vargas el 14 de diciembre de 1995 y desde antes, sabía que en su contra adelantaba diligencias la Corte Suprema de Justicia. Pero para entonces no se había dictado providencia alguna mediante la cual calificara la conducta objeto de investigación como presuntamente constitutiva el delito de "enriquecimiento ilícito de particulares". De manera que no era posible entonces afirmar que se lo investigaba por ese delito, ni suponer, en consecuencia, que el representante Benedetti Vargas tenía conocimiento  de ello.

Y el deber de declarar el impedimento sólo surge cuando el congresista observe o advierta que se encuentra en situación de conflicto, como está dispuesto en los artículos 291 y 292 de la Ley 5ª de 1992, lo que prescribe toda forma de responsabilidad objetiva.

IV.

Compartí la decisión adoptada en la sentencia, pero debía expresar las anteriores razones, que igualmente habrían conducido a la misma decisión.

Mario Alario Méndez.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Causales / CONFLICTO DE INTERESES DE ORDEN MORAL - Congresista

Reitero en esta oportunidad lo que sostuve en mi aclaración de voto a la sentencia dictada en el proceso AC - 3453 (Tiberio Villarreal R,). Allí expresé: a) Como lo he dicho en múltiples oportunidades, no existe en el ordenamiento jurídico colombiano el conflicto de intereses de orden moral predicable de los congresistas. El enunciado del artículo 182 de la Carta está apenas en su enunciado programático y le permitirá al legislador hacerlo en el futuro. Mientras no se precisen cuáles son las conductas de ese orden que puedan generar, con su violación, el conflicto de intereses, ningún congresista podrá ser sancionado con la  pérdida de su investidura. La Ley 5ª de 1992 se quedó en su enunciado general y confundió el régimen de conflicto de intereses con el de impedimentos; b) La moral es autónoma, individual. Y es esa la razón para que el juez, por docto y probo que sea, no pueda hacer de su moral una regla general de conducta para juzgar y sancionar a los demás. Recuérdese que en materia de sanciones rige el principio de la legalidad punitiva preexistente y que es ésta una conquista de la humanidad que lleva varios siglos; c) Los casos de desinvestidura por el intento de aprobar un artículo calificado como "narcomico" han llegado a extremos curiosos, puesto que se escuchan voces que ven el conflicto porque el congresista, particularmente interesado, lo vota afirmativamente; y lo ven también cuando, otro, contra sus eventuales intereses, lo vota negativamente. Si este no es el clásico "palo porque bogas y palo porque no bogas", tendremos que concluir que el dicho no tiene cabida en la vida colombiana ni en la equidad. ¿O será mejor, que con lonesco estamos de nuevo en el teatro del absurdo?; d) Que el representante Tiberio Villarreal Ramos se debió declarar impedido para votar negativamente y que los que lo querían aprobar también...Vaya! vaya! Entonces.... ¿nadie podía votar ese artículo, ni siquiera para rechazarlo? ¿Quién podía votar esa propuesta? Un ¿Congreso extranjero, acaso? Podrá darse el caso de que en el Congreso todo el mundo, sin excepción, esté impedido para votar una propuesta, bien porque un sector tenga interés particular y aún indebido en su aprobación, y otro quiera rechazarla? Si la respuesta es afirmativa, como lo consideran algunos colegas, el Congreso  habrá que cerrarlo porque ni siquiera podrá actuar en defensa de los intereses generales; y como en el cuento clásico tanto los malos como los buenos irán al infierno desnudos o mejor "desinvestidos"; e) Esta aclaración obedece más a lo que se discutió y oyó durante el debate que a lo que sostiene la sentencia, la que comparto en todo lo fundamental.

Referencia: Expediente No. 3549. Demandante: Emilio Sánchez Alsina.

Demandado: Alvaro E. Benedetti Vargas.

Ponente: Doctor Delio Gómez Leyva.

ACLARACION DE VOTO

Doctor Carlos Betancur Jaramillo.

Reitero en esta oportunidad lo que sostuve en mi aclaración de voto a la sentencia dictada en el proceso AC - 3453 (Tiberio Villarreal R.).

     

Allí expresé:

     

a) Como lo he dicho en múltiples oportunidades, no existe en el ordenamiento jurídico colombiano el conflicto de intereses de orden moral predicable de los congresistas.

     

El enunciado del artículo 182 de la Carta está apenas en su enunciado programático y le permitirá al legislador hacerlo en el futuro. Mientras no se precisen cuáles son las conductas de ese orden que puedan generar, con su violación, el conflicto de intereses, ningún congresista podrá ser sancionado con la pérdida de su investidura. La Ley 5ª de 1992 se quedó en su enunciado general y confundió el régimen de conflicto de intereses con el de impedimentos.

     

b) La moral es autónoma, individual. Y es esa la razón para que el juez, por docto y probo que sea, no pueda hacer de su moral una regla general de conducta para juzgar y sancionar a los demás. Recuérdese que en materia de sanciones rige el principio de la legalidad punitiva preexistente y que es ésta una conquista de la humanidad que lleva varios siglos.

     

c) Los casos de desinvestidura por el intento de aprobar un artículo calificado como "narcomico" han llegado a extremos curiosos, puesto que se escuchan voces que ven el conflicto porque el congresista, particularmente interesado, lo vota afirmativamente; y lo ven también cuando, otro, contra sus eventuales intereses, lo vota negativamente.

     

Si este no es el clásico "palo porque bogas y palo porque no bogas", tendremos que concluir que el dicho no tiene cabida en la vida colombiana ni en la equidad. ¿O será, mejor, que con lonesco estamos de nuevo en el teatro del absurdo?.

     

d) Que el representante Benedetti Vargas se debió declarar impedido para votar negativamente y que los que lo querían aprobar también...Vaya! vaya! Entonces ... nadie podía votar ese artículo, ni siquiera para rechazarlo? ¿Quién podía votar esa propuesta? ¿Un Congreso extranjero, acaso?

     

¿Podrá darse el caso de que en el Congreso, todo el mundo, sin excepción, esté impedido para votar una propuesta, bien porque un sector tenga interés particular y aún indebido en su aprobación, y otro quiera rechazarla?

     

Si la respuesta es afirmativa, como lo consideran algunos colegas, el Congreso  habrá que cerrarlo porque ni siquiera podrá actuar en defensa de los intereses generales; y como en el cuento clásico tanto los malos como los buenos irán al infierno desnudos o mejor "desinvestidos";

     

e) Esta aclaración obedece más a lo que se discutió, y, oyó durante el debate que a lo que sostiene la sentencia, la que comparto en todo lo fundamental.

     

Atentamente,

     

Carlos Betancur Jaramillo.

Santafé de Bogotá, D.C., junio veintisiete (27) de mil novecientos noventa y seis (1996).

CONGRESO DE LA REPUBLICA - Representación política / CONGRESO DE LA REPUBLICA - Funciones / INVIOLABILIDAD POR OPINIONES Y VOTOS - Congresista / CONGRESISTA - Limitaciones / PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA  -  Causales / REGIMEN DE CONFLICTO DE INTERESES - Regulación / CONFLICTO DE INTERESES - Reglamentación

El Congreso, elegido por votación directa y compuesto de dos cámaras, ostenta en el ámbito nacional la representación popular de conformidad con el artículo 133 de la Carta Política. Le corresponden varias funciones derivadas de esa condición, establecidas en los artículos 114 y 1 de la Constitución Política, a saber: 1. Reformar la Constitución. 2. Hacer las leyes. 3. Ejercer control político sobre el Gobierno y la administración. 4. Orientar el proceso económico y crear condiciones para lograr el desarrollo de la comunidad, como meta esencial del Estado Social de Derecho. En una democracia representativa la inviolabilidad por las opiniones y votos que emitan los congresistas es consecuencia de los principios que la integran. Le es connatural. No puede ser de otro modo, para que el Congreso actúe con independencia sus integrantes también deben tenerla. Los congresistas tienen las siguientes limitaciones: 1. El orden interno. Los senadores y representantes están sometidos a la autoridad de las respectivas corporaciones. Según el reglamento pueden ser llamados al orden, soportar restricciones en el uso de la palabra y ser sancionados disciplinariamente. 2. La incompatibilidad. Es la imposibilidad legal del congresista para desempeñar tareas diferentes de las que correspondan a su función, la cual debe inspirarse en el bien común (artículos 180 de la C.P., 281, 282 de la Ley 5). 3. Las prohibiciones. Les está prohibido, como a todos aquellos que desempeñen funciones públicas, hacer contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos o inducir a otros a que lo hagan, según el artículo 110 de la Constitución Política. 4. Impedimento y conflicto de intereses. Excepcionalmente deben abstenerse  de participar en las funciones del Congreso o de la Cámara a que pertenecen, si se encuentran  frente a una causal de impedimento o de conflicto de intereses. Los procedimientos están señalados en los artículos 268 y 286 y Ley  5ª de 1992. De modo que la pérdida de investidura produce tres efectos: 1. Priva al congresista del empleo. 2. Lo inhabilita para ser elegido, es decir, lo convierte en un ciudadano en capitis diminutio. 3. Lo degrada porque lo despoja de la representación, de los honores, dignidades y privilegios que el pueblo le confirió. La Constitución Política de Colombia, ante la suma gravedad del resultado de la pérdida de investidura, señaló causales de jerarquía constitucional y juez adecuados a la materia en los artículos 183 y 184. En el artículo 183 - 1 estableció dos: a) La violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades; b) Violación del régimen de conflicto de intereses. Por interés público se entiende la manifestación del valor público que tienen ciertas cosas o la expresión de aquello que interesa al público. El primer concepto es objetivo, porque el interés público se predica de ciertos bienes o elementos. El segundo es subjetivo, porque significa aquello que interesa a una pluralidad de personas. Por interés privado puede entenderse el valor particular de ciertas cosas o la expresión de aquello que atrae a unos pocos. La Constitución Política Nacional, en los artículos 182 y 183, con las expresiones "conflictos de intereses" y "régimen de conflicto de intereses", en primer lugar, ha creado un mecanismo para restringir de manera excepcional el derecho a la inviolabilidad por las opiniones y votos de los congresistas, defiriendo al legislador la expedición de un régimen de conflicto de intereses. Al Congreso corresponde expedir un régimen de conflictos de intereses de los congresistas, en armonía con las normas constitucionales y legales que se han descrito en esta sentencia, porque el derecho, entre otras finalidades, tiene la de definir el contenido ético de la política.

Referencia: Expediente No. AC - 3549. Actor: Emilio Sánchez Alsina.

ACLARACION DE VOTO

    

Doctores: Daniel Suárez Hernández, Juan de Dios Montes Hernández.

     

Los suscritos manifestamos compartir la decisión adoptada por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en el sentido de no despojar de la Investidura de congresista al representante a la Cámara Alvaro Benedetti Vargas, en primer lugar porque la ley no ha previsto el régimen de conflicto de intereses y, en segundo término, en caso de que las disposiciones que analizaremos a continuación lo constituyan, los hechos que el demandante le atribuye no indican violación del mismo.

     

Nuestro disentimiento con la parte motiva de la sentencia se explica de este modo:

a. La Figura de la Representación y el Congreso.

    

El Estado Constitucional moderno se ha organizado sobre los fundamentos de la democracia representativa; entre nosotros, desde los orígenes de la República, se la consagró, con limitaciones tales como el voto censitario. Su universalidad apenas se alcanza en 1957.

    

Es importante resaltar que desde un principio se hizo énfasis en la exclusividad de la representación y la vocería popular en el órgano de elección popular, excluyendo intervenciones paralelas.

    

Este mismo instituto se recoge en la actual Constitución en los artículos 133 y 258, en estos términos:

    

"Los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo, y deberán actuar consultando la justicia y el bien común".

    

El voto es un derecho y un deber ciudadano".

    

En Colombia adoptamos la figura de la representación política, aunque sin contar con las experiencias que la procedieron en otras latitudes (Europa y Estados Unidos), y la participación del ciudadano en la conformación, ejercicio y control del poder.

    

El Congreso, elegido por votación directa y compuesto de dos cámaras, ostenta en el ámbito nacional la representación popular de conformidad con el artículo 133 de la Carta Política.

    

Le corresponde varias funciones derivadas de esa condición, establecidas en los artículos 114 y 1 de la Constitución Política, a saber:

    

1. Reformar la Constitución:

    

2. Hacer las leyes.

    

3. Ejercer control político sobre el Gobierno y la administración.

4. Orientar el proceso económico y crear condiciones para lograr el desarrollo de la comunidad, como meta esencial del Estado Social de Derecho.

    

b. Estatuto del congresista.

    

Los congresistas, en relación en estas materias, no solamente pueden actuar, sino que tiene el poder deber, la función constitucional de hacerlo "consultando la justicia y el bien común".

Gozan de los derechos fundamentales que la Constitución Política prevé para todos los integrantes de la comunidad, de los derechos que emanan de la ciudadanía, como elegir, tomar parte en plebiscitos, referendos, consultas populares, tener iniciativa en las Corporaciones públicas.

    

Y, como congresistas, de algunos privilegios como el que señala el artículo 185 de la Carta, así:

    

"Los congresistas serán inviolables por las opiniones y los votos que emitan en el ejercicio del cargo, sin perjuicio de las normas disciplinarias contenidas en el respectivo reglamento".

    

En una democracia  representativa  la inviolabilidad por las opiniones y votos que emitan los congresistas es consecuencia de los principios que la integran. Les es connatural. No puede ser de otro modo, para que el Congreso actúe con independencia sus integrantes también deben tenerla.

    

Constituye un derecho que, entre otras razones, se explica por la necesidad de preservar la institución. El Congreso no estaría en condiciones de desarrollar las funciones que le son las propias, si el ejecutivo estuviera autorizado para obstaculizar el examen de las situaciones sometidas a su conocimiento o los jueces para reprimirlo.

    

Tampoco tendría sentido la separación de poderes, a pesar de constituir elemento esencial del Estado de Derecho, porque el Congreso se confundiría o permanecería subyugado a los demás.

    

Todas las constituciones políticas del mundo actual reconocen la inviolabilidad de los miembros de las cámaras legislativas, en virtud de que representan a la nación soberana y, al amparo de esta investidura, cumplen actividades de suma importancia, como las reseñadas en el acápite anterior.

    

En la Constitución de 1886 eran los fundamentos de los artículos 106 y 107, lo mismo que en las constituciones del siglo pasado, tanto del régimen federal como de la organización unitaria. En este punto, pues, ha habido una tradición institucional sin solución de continuidad.

Sin embargo, la inviolabilidad y las otras libertades y derechos no deben exceder lo estrictamente necesario. No son absolutos sino relativos; y, por esto, los congresistas tienen las siguientes limitaciones:

    

1. El orden interno. Los senadores y representantes están sometidos a la autoridad de las respectivas corporaciones. Según el reglamento pueden ser llamados al orden, soportar restricciones en el uso de la palabra y ser sancionados disciplinariamente.

2. La incompatibilidad. Es la imposibilidad legal del congresista para desempeñar tareas diferentes de las que correspondan a su función, la cual debe inspirarse en el bien común (artículos 180 de la C.P., 281, 282 de la Ley 5ª).

    

3. Las prohibiciones. Les está prohibido, como a todos aquellos que desempeñen funciones públicas, hacer contribuciones a los partidos, movimientos o candidatos o inducir a otros a que lo hagan, según el artículo 110 de la Constitución Política.

    

4. Impedimento y conflicto de intereses. Excepcionalmente deben abstenerse de participar en las funciones del Congreso o de la Cámara a que pertenecen, si se encuentran  frente a una causal de impedimento o de conflicto de intereses. Los procedimientos están señalados en los artículos 268 y 286 Ley 5ª de 1992.

    

c. Pérdida de la Investidura de Congresista.

    

En el derecho constitucional contemporáneo se han introducido mecanismos de control a la representación. Por ejemplo, en la Constitución vigente se prevé la pérdida de investidura para senadores, representantes, diputados y concejales; y, en lo pertinente a los agentes administrativos de elección popular, por constituir un mandato  - distinto de la figura de la representación -  se consagra la revocatoria para gobernadores y alcaldes, con la finalidad de moralizar y legitimar la representación popular.

    

En la discusión que se dio en el seno de la Asamblea Nacional Constituyente, sobre la pérdida de investidura de los congresistas, se hicieron las siguientes precisiones:

    

"Objeto: Garantizar, mediante una rigurosa sanción, el respeto al régimen de incompatibilidades y conflictos de interés.

Planteamiento General:  El altísimo nivel que supone la categoría de congresista exige que las sanciones por violación de sus deberes sean drásticas. No sería aceptable que a un parlamentario se le aplicarán medidas benevolentes como, por ejemplo, descuento de unos salarios o dietas o suspensión temporal en el ejercicio de sus funciones. El congresista debe ser tan riguroso en su conducta, que el resultado de un mal comportamiento sea la pérdida de la investidura".

Presupuestos Básicos: Toda violación al régimen de incompatibilidades e inhabilidades y al conflicto de intereses, debe ser causal para la pérdida de la investidura" (Gaceta Constitucional, No. 51, abril 16 de 1991, pág. 27).

La Sala Plena, en la sentencia del 19 de octubre de 1994, explicó lo siguiente:

"La pérdida de investidura de un congresista por las causales y mediante los procedimientos establecidos en la Constitución y la ley deviene, según el artículo 179 - 4 en una inhabilidad para ser elegido: las inhabilidades son restricciones a la capacidad de ejercicio de ciertos derechos, y en el caso concreto a los derechos fundamentales de naturaleza política de elegir y ser elegido previstos en el artículo 40.1.

Las inhabilidades no necesariamente constituyen  una pena: se prevén para este caso porque el derecho de «ser elegido» requiere de la concurrencia de condiciones adicionales a la simple ciudadanía para ser titular del  jus honorum  que imprime la representación parlamentaria" (Expediente No. AC - 2102. Actor: Enrique Tejada Romero. Consejero Ponente: Doctor Juan de Dios Montes Hernández).

De modo que la pérdida de investidura produce tres efectos:

1. Priva al congresista del empleo.

2. Lo inhabilita para se elegido, es decir, lo convierte en un ciudadano en  capitis diminutio.

3. Lo degrada porque lo despoja de la representación, de los honores, dignidades y privilegios que el pueblo le confirió.

d. Causales de Pérdida de la Investidura.

La Constitución Política de Colombia, ante la suma gravedad del resultado de la pérdida de investidura, señaló causales de jerarquía constitucional y juez adecuados a la materia en los artículos 183 y 184.

En el artículo 183 - 1 estableció dos:

a) La violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades.

b) Violación del régimen de conflicto de intereses.

La primera fue determinada de manera expresa por la Constitución (artículos 179 y 180 y la ley) y la segunda, se le defirió al legislador para que señalara su régimen.

e. El conflicto de intereses.

Por ser la causal que precisó el actor en su petición inicial, nos detendremos en el estudio de la violación del régimen de conflicto de intereses con este tratamiento.

La palabra interés se deriva del latín: interesse, estar entre.

Según el Diccionario de la Real Academia Española significa: "Provecho, utilidad, ganancia"; "Valor que en sí tiene una cosa". "Inclinación más o menos vehemente del ánimo hacia un objeto, persona, narración, etc.". "Conveniencia o necesidad de carácter colectivo en el orden moral o material".

En nuestra sociedad hay una serie, un plexo intereses: materiales, económicos, culturales, sicológicos, intelectuales, artísticos, morales. El interés es un concepto complejo que da lugar a diversas nociones según el ángulo de observación.

Esos intereses entran en el campo jurídico cuando reciben protección legal.

"Los derechos son intereses jurídicamente protegidos", dice Ihering  en su obra "El espíritu del derecho romano".

Ya en este ámbito, por interés público se entiende la manifestación del valor público que tiene ciertas cosas o la expresión de aquello que interesa al público. El primer concepto es objetivo, porque el interés público se predica de ciertos bienes o elementos. El segundo es subjetivo, porque significa aquello que interesa a una pluralidad de personas.

En otro sentido, por interés privado puede entenderse el valor particular de ciertas cosas o la expresión de aquello que atrae a unos pocos.

La Constitución Política enuncia estos intereses:

Interés General artículo 1º., interés patrimonial del Estado artículo 268; interés público o social y colectivo, artículos 58, 86; interés social artículos 51, 58 y 62; intereses de la sociedad artículo 277; interés privado artículo 58.

El carácter público del interés, en sí mismo considerado, no implica oposición ni desvinculación con el interés privado. No hay, en principio, intereses públicos distintos de los que tienen los individuos. El interés público se sustenta en los intereses particulares que las personas comparten entre sí.

La existencia de intereses, como se ha indicado, no implica, per se, la existencia de un conflicto entre ellos.

En cuanto a la palabra conflicto, dice el Diccionario de la Real Academia Española que viene del latín Conflictus "Combate, lucha, pelea". "Problema, cuestión, materia de discusión". "Coexistencia de tendencias contradictorias en el individuo, capaces de generar angustias y trastornos neuróticos".

Y sobre el conflicto de intereses, el profesor español Fernando Savater  hace a su hijo esta reflexión:

"Sin embargo, no vayas a creer que el conflicto entre intereses, cualquier conflicto o enfrentamiento, es malo de por sí. Gracias a los conflictos la sociedad inventa, se transforma, no se estanca. La unanimidad sin sobresaltos es muy tranquila pero resulta tan letalmente soporífera como un encefalograma plano.

De modo que en la sociedad tienen que darse conflictos, porque en ella viven hombres reales, diversos, con sus propias iniciativas y sus propias pasiones. Una sociedad sin conflictos no sería sociedad humana sino un cementerio o un museo de cera. Y los hombres competimos unos con otros y nos enfrentamos unos con otros porque los demás nos importan (a veces hasta demasiado), porque nos tomamos en serio unos a  otros y damos trascendencia a la vida que llevamos con ellos. A fin de cuentas, tenemos conflictos unos con otros por la misma razón por la que ayudamos a los otros y colaboramos con ellos: porque los demás seres humanos nos preocupan y porque nos preocupa nuestra relación con ellos, los valores que compartimos y aquellos que discrepamos, la opinión que tienen de nosotros, lo que nos dan y lo que nos quitan ... Según los hombres vamos siendo más numerosos, las posibilidades del conflicto aumentan; y también aumentan los jaleos cuando crecen y se diversifican nuestras actividades y nuestras posibilidades" (Política para Amador. Ariel, págs. 46, 47 y 48).

En toda sociedad hay intereses de diversa  índole y también conflictos de intereses. Aquéllos y éstos son tomados por el derecho para protegerlos, regularlos, controlarlos o eliminarlos.

En la Asamblea Nacional Constituyente, sobre el conflicto de intereses, como causal de pérdida de investidura de los congresistas, se hicieron planteamientos de este tenor:

"Objeto: Evitar que el congresista ejerza sus funciones para favorecer intereses distintos al bien común o que la imparcialidad de sus raciocinios se distorsione por motivaciones de orden personal o particular.

Planteamiento General: El congresista que considere que intereses personales suyos pueden ser afectados por un proyecto que se discute debe declararse impedido para participar en las deliberaciones y con mayor razón cuando sea sometido a votación. Si no lo hace voluntariamente, cualquier persona con conocimiento de causa debe recusarlo.

Presupuestos Básicos: Como en su mayoría son condiciones eminentemente subjetivas, el planteamiento debe ser general, librado a la responsabilidad y rectitud de cada uno, aunque para efectos de la posibilidad de recusar sí sería necesario enumerar algunas causales, como por ejemplo, haber representado en tiempo reciente  intereses que puedan verse afectados por la decisión legislativa".

Nótese que en las discusiones suscitadas en la Asamblea Nacional Constituyente se distinguió entre los impedimentos y el régimen de conflicto de intereses.

Ahora bien la Constitución Política Nacional, en los artículos 182 y 183, con las expresiones "conflictos de intereses" y "régimen de conflicto de interés", en primer lugar, ha creado un mecanismo para restringir de manera excepcional el derecho a la inviolabilidad por las opiniones y votos de los congresistas, defiriendo al legislador la expedición de un régimen de conflicto de intereses.

Y, en segundo término, en caso de que el congresista incurra en las causales de violación del conflicto de intereses, autorizó al Consejo de Estado para quitarle la investidura que el pueblo le otorgó en aras de la representación política.

Indudablemente este concepto jurídico indeterminado pone de relieve la contradicción que puede existir en la actividad legislativa, entre la persona del legislador (representante o senador) y el fin que persigue la ley: en otros términos la contraposición entre su propio interés (o el de terceros) y el interés general definido por el artículo 133, inciso 1 de la Constitución Nacional.

Como concepto jurídico indeterminado el conflicto de intereses abre paso a una ley que lo tipifique  concretamente, esto es "de competencia ligada que no da asidero a ninguna discrecionalidad.", en palabras del profesor Julio A. Prat, ("La discrecionalidad administrativa". "Derecho Administrativo en Latinoamerica". Colegio Mayor de Nuestra Señora del Rosario. pág. 170).

El constituyente defirió a la ley la determinación de dicho concepto jurídico, según lo impone la Constitución Nacional en el artículo 182: "La ley determinará lo relativo con los conflictos de intereses y las recusaciones".

Cuando el constituyente habla de "régimen de inhabilidades e incompatibilidades" y de "régimen de conflicto de intereses" está imponiendo limitaciones a los derechos fundamentales y libertades públicas de que gozan  los congresistas como miembros de la sociedad política. Estas limitaciones que constituyen excepciones a su esfera de libertad jurídica, vale decir a su capacidad, necesariamente tiene que ser regulada íntegramente por la ley, para su correcta interpretación que de suyo es restrictiva.

"Corolario del principio de legalidad es prescindiendo aquí de las circunstancias  jurídico políticas en que se originó el de reserva legal, según el cual toda intervención que afecte a la libertad y la propiedad sólo puede tener lugar en virtud de una ley normal, es decir, aprobada por el Parlamento", enseña el profesor Manuel García Pelayo en su obra "Las Transformaciones del Estado Contemporáneo" Editorial Alianza Universidad, pág. 62.

Solamente una vez que exista el régimen legalmente previsto, es decir, un estatuto o un conjunto de normas que gobiernen o regulen el conflicto de intereses de los congresistas, será posible conocer cuál o cuáles conductas son atentatorias del mismo.

Al juez no le es dado calificar esta labor sin la previa determinación legal. Abandonaría su condición de administrador de justicia para asumir la de legislador.

La ley debe señalar cuáles son los intereses de los miembros del Congreso que, desde los puntos de vista ético, político, familiar, económico, etc., colisionan con las distintas clases de intereses que enuncia la Constitución (social, patrimonial, colectivo) y qué procedimiento ha de adoptarse para su registro y conocimiento previo en la Cámara correspondiente, así como lo hizo la Constitución en dos casos que citamos por vía de ejemplo.

a. En el artículo 58 se refirió  a los conflictos entre los derechos de los particulares con la necesidad reconocida por una ley dictada por motivos de utilidad pública o interés social, para hacer prevalecer el interés público. El legislador está encargado de precisar los motivos de utilidad pública o interés social, y

b. En el artículo 247 delegó al legislador la creación de jueces de paz para que solucione, en equidad, los conflictos individuales y colectivos.

El conflicto de intereses de los artículos 182 y 183 tiene relación con la ausencia de competencia subjetiva, que es la capacidad o aptitud para proceder de manera imparcial. Los congresistas deben tenerla para actuar "consultando la justicia y el bien común" (artículo 133 de la C.P.), esto es prescindiendo o poniendo en segundo orden los intereses personales o privados.

De aquí surge  la obligación  ética de comunicar a la Cámara a la cual pertenece el congresista los conflictos de intereses, de carácter moral o económico, que puedan afectar su competencia subjetiva y, por lo tanto, no le permitan intervenir imparcialmente en debates y votaciones (artículo 183 de la Constitución Política , 286, 287, 289, 290, 291, 292, 293, 296 de la Ley 5ª de 1992).

Las disposiciones relativas al conflicto de intereses de los miembros del Congreso son las siguientes:

1. Artículo 182 de la Constitución dice: "Los congresistas deberán poner en conocimiento de la respectiva Cámara las situaciones de carácter moral o económico que los inhiban para participar en el trámite de los asuntos sometidos a su consideración. La ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses  y las recusaciones".

Artículo 183 ibídem, señala que, por violar el régimen de conflicto de intereses, el congresista perderá su investidura.

2. El Reglamento del Congreso, la Ley 5ª de 1992, en el artículo 286 ordena:

"Todo congresista, cuando exista interés directo en la decisión porque le afecte de alguna manera, o a su manera, o a su cónyuge o compañero o compañera permanente, o a algunos de sus parientes dentro del cuarto grado de consanguinidad o  segundo de afinidad o primero civil, o a su socio o a sus socios de derecho o de hecho, deberá declararse impedido de participar en los debates o votaciones respectivas".

Los artículos 287 de la Ley 5ª de 1992 y 16 de la Ley 144 de 1994 establecieron estos casos:

a. Partipación de los congresistas en sociedades anónimas o de responsabilidad limitada y similares;

b. Participación en cualquiera organización o actividad privada o económica sin ánimo de lucro;

c. Haber prestado, durante el año inmediatamente anterior a la elección, servicios remunerados a gremios o personas de derecho privado sobre cuyos intereses o negocios incidan directamente actos que se encuentren al estudio del Congreso.

De los preceptos citados se colige:

En primer lugar, el artículo 286 de la Ley 5ª de 1992 no consagró causales de impedimento, ni concretó el concepto jurídico indeterminado de conflicto de intereses, simplemente describió unas situaciones generales que podrían afectar la imparcialidad del congresista, las cuales son de conocimiento universal.

En segundo término, los literales a, b y c, confieren motivos de impedimento de carácter económico.

En tercer lugar, exclusivamente en estos eventos el congresista está obligado a manifestar su falta de competencia subjetiva y a inhibirse de participar en los respectivos debates y votaciones.

En cuarto lugar, el no declararse impedido necesariamente no conlleva o causa conflicto de intereses. El artículo 183 de la Constitución Política no dice que cuando el congresista omita declararse impedido debiendo hacerlo, pierde su investidura. Expresa que es causal de pérdida de investidura la violación al régimen de conflicto de intereses.

Sobre otro tipo de factores, éticos o morales, por ejemplo, conviene tener  en cuenta que las leyes que aprueba el Congreso se aplican a los colombianos sin excepción, según los artículos 4º y 95 de la Constitución  Política.

De allí que siempre habrá, al lado del interés público, un interés personal de los congresistas en que se expidan y apliquen. Seguridad social, intervención en la economía de reglamento de profesiones, impuestos, reglamento del Congreso, procedimiento para tramitar la pérdida de investidura, divorcio, libertad religiosa, son algunas de las materias en las que han intervenido con interés personal.

El Consejo de Estado, exactamente sobre este punto, en sentencia AC - 1276 del 24 de marzo de 1994 (Consejero ponente, doctor Jaime Abella Zárate), expresó:

"4.4. Además, cabe observar que proyectos como el de la reforma tributaria mencionada podía afectar y de hecho debió afectar de alguna manera a todos los congresistas que en ella intervinieron, ya por la creación de impuestos o de excepciones, pero si esa incidencia natural de las leyes elaboradas y dictadas por ellos mismos pudiera calificarse como causal de impedimento y, lo que es más grave causal de pérdida de investidura, la labor parlamentaria resultaría imposible. En consecuencia, por ser absurda debe desecharse la interpretación que conduzca a tal resultado".

Si esta hipótesis se extendiera habría que cerrar el Congreso o importar personajes para que legislen en Colombia. Tal vez estos podrían proceder alejados de cualquier interés particular porque las leyes colombianas no se les van a aplicar en su país.

Además no puede admitirse que los congresistas, por su propia cuenta, motu proprio, decidan  cuándo deben declararse impedidos, esto es según su leal saber y entender, verdad sabida y buena fe guardada o por objeción de conciencia.

Se daría aval, por lo menos, al desorden, cuando no a otras irregularidades de insospechada gravedad. Por  conveniencia, por temor, por debilidad, por afinidad, por amor, por odio, por dinero, etc., un congresista podría plantear o ser obligado a expresar el conflicto de intereses y a separarse del conocimiento de un determinado asunto.

Los conflictos de carácter moral que menciona el artículo de la Carta deben concretarse en una ley, en armonía con el artículo 183 ibídem. Así como se han establecido legalmente inhabilidades o incompatibilidades, la ley debe establecer el régimen de conflicto de intereses. Con este régimen será fácil saber en qué casos el congresista deberá declararse impedido, cuando puede ser recusado y cuando lo desconoce para colocarse en peligro de perder la investidura.

De otro lado,  el acto humano  consta de tres momentos: la intención, la resolución y la acción. La primera es el propósito de actuar; la segunda es la ratificación del propósito; y la acción en la manifestación externa de los otros dos.

La moral regula la totalidad del acto humano. Lo rechaza o lo acepta desde la interioridad hacia la exterioridad. El derecho, en cambio, únicamente cuando hay una manifestación en el mundo exterior. El sólo pensamiento no es susceptible de evaluación jurídica. Por eso el juez le es imposible abordar el universo interno de los congresistas para conocer sus intenciones, o pretensiones o eventuales conflictos de intereses. El Consejo de Estado no es el juez ético de los congresistas, pues estos cuentan con Tribunales creados para juzgar las infracciones a la ética en que pudieran incurrir.

La normatividad vigente (artículos 286 y 287 de la Ley  5ª de 1992 y 16 de la Ley 144 de 1994) citada anteriormente, no conforma un régimen de conflicto de intereses. Son disposiciones aisladas, impropiamente incluidas en una ley agónica del reglamento del Congreso y en otra de procedimiento de pérdida de investidura, dictadas al amparo de los artículos 151 y 184 de la Constitución.

El conflicto de intereses que, como ya se explicó, conlleva una limitación a la esfera de libertad jurídica del congresista, debe ser regulado dentro de los varios tipos de leyes que previó el constituyente, por una ley estatutaria conforme al artículo 152, literal a), la cual tiene procedimiento y contenido distinto de las que hasta el momento ha expedido el Congreso.

Recurrir al conflicto de intereses para decretar la pérdida de investidura de un congresista, sin que el legislador hubiera definido el régimen correspondiente, significa abrir una gama de eventualidades y de abstracciones en las cuales cabría cualquier diferencia de criterio.

El artículo 29 de la Constitución  Política garantiza el debido proceso no solamente con presunción de inocencia, sino imponiendo que se juzgue a la persona ante  tribunal competente, conforme a las leyes preexitentes al acto que se imputa y con observancia de la plenitud de las formas de cada juicio.

Esto es, tipificando conductas que excepcionan el ejercicio libre de los derechos.

f. El caso concreto.

Al Congreso corresponde expedir un régimen de conflictos de intereses de los congresistas en armonía con las normas constitucionales y legales que se han descrito en esta sentencia, porque el derecho, entre otras finalidades, tiene la de definir el contenido ético de la política.

Pero, bajo el supuesto  de que el régimen de conflicto de intereses estuviese contemplado en las leyes citadas con anterioridad, la violación que el demandante imputa al representante a la Cámara Alvaro E. Benedetti Vargas  no se ha establecido.

El representante a la Cámara votó negativamente el proyecto de ley cuyo texto reza:

"La doctrina constitucional adoptada en las sentencias de la Corte Constitucional es criterio auxiliar de interpretación por las autoridades, excepto en los siguientes casos:

1º. Cuando dicte sentencias interpretativas, es decir aquellas que declaren la exequibilidad de una norma legal condicionada a una determinada forma de interpretación.

2º. Cuando la parte motiva de la sentencia proferida por la Corte Constitucional guarde relación directa o tenga nexo con la parte resolutiva de la misma.

3º. En los casos de sentencia, es decir, cuando falta de legislación adecuada para resolver un asunto concreto sometido a su competencia, el juez aplique directamente la norma constitucional.

4º. En estos casos la doctrina adoptada en las providencias hace tránsito a cosa juzgada Constitucional, obliga en su integridad y corrige la jurisprudencia. Su inobservancia será causal de mala conducta" (artículo 230 de Constitución Nacional).

La acusación sostiene que con este proyecto el representante a la Cámara buscaba estos objetivos:

a. Convertir el enriquecimiento ilícito en un tipo penal subalternos de otras conductas delictivas o hacerlo desaparecer como delito.

b. Suspender el proceso que en su contra tramita la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia.

No encontramos probadas estas acusaciones.

Si el congresista Alvaro Benedetti Vargas  con su voto se opuso a la aprobación del proyecto del ley transcrito con antelación, no hay, por sustracción de materia, conflicto de intereses. Su comportamiento armonizó con el interés que, a juicio solicitante, era el interés público, social o colectivo y, en estas condiciones, desapareció todo contraste o incompatibilidad. Despojarlo de su investidura significaría inventar una causal nueva, no prevista en la Constitución, consistente en votar cuando existe compatibilidad o conjunción de interés.

     

Daniel Suárez Hernández, Juan de Dios Montes Hernández.

NOTA DE RELATORIA: Reiteración jurisprudencial en Expediente AC - 2102; Actor Enrique Tejada Romero, Consejero Ponente doctor Juan de Dios Montes Hernández. Y en expediente AC - 1276 del 24 de marzo de 1994. Consejero Ponente Jaime Abella Zárate.