PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Causales / APORTE DINERARIO A CAMPAÑAS POLÍTICAS / DESCUENTOS VOLUNTARIOS / EMPLEO PÚBLICO - Prohibiciones / CONGRESISTA - Beneficiario / CONTRATISTA DEL ESTADO - Inexistencia
Son dos las conductas vedadas a quienes desempeñan funciones públicas: "hacer" contribuciones e "inducir" a otros a que lo hagan. Obviamente, como la primera de las conductas no es la que se endilga a la demandada, el análisis de la Sala se debe orientar a establecer si de conformidad con el acervo probatorio aparece demostrado dentro del proceso que la Senadora indujo a otros a que hicieran alguna contribución a algún partido, movimiento o candidato, transgrediendo así la prohibición contenida en el artículo 110 de la Constitución Nacional.
CONGRESISTA / PERDIDA DE LA INVESTIDURA / CONSEJO DE ESTADO / SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO / COMPETENCIA / EXCEPCIÓN DE INCONSTITUCIONALIDAD / NORMA GENERAL - Inaplicación
A la luz de nuestro ordenamiento jurídico no puede darse aplicación al parágrafo del artículo primero de la ley 144 de 1994, que definió por "Consejo de Estado en pleno" el integrado por todos sus miembros, con inclusión de los de la Sala de Consulta y Servicio Civil, por pugnar con el artículo 236, inciso segundo de la Constitución Política, que ordena dividir el Consejo de Estado en Salas y Secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la misma Constitución y la ley. Lo anterior, tiene soporte, además, en el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional contenido en la sentencia C-319, por medio de la cual se declaró la inexequibilidad del artículo 398 de la ley 5a. de 1992, en cuyo numeral 3 se había atribuido competencia al "Consejo de Estado en pleno" para el conocimiento de las acciones de pérdida de la investidura de los congresistas. En consecuencia inaplicará, por inconstitucional, el referido parágrafo.
CONGRESISTA / PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Naturaleza / PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Causales/ PRINCIPIO DE TAXATIVIDAD
Aunque es cierto que la causal establecida en el artículo 110 de la Carta resulta aplicable a todos los servidores públicos cuando dice que se prohíbe a "quienes desempeñen funciones públicas" hacer contribuciones o inducir a otros a que lo hagan, también lo es, a juicio de la Sala, que es incuestionable que los congresistas, por ser miembros de las corporaciones públicas, ejercen esta clase de funciones al asignarles el artículo 123 el carácter de servidores públicos que son, están sujetos a las prohibiciones contenidas en el referido artículo 110. La investidura es propia de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular y que en consecuencia, son ellos y solo ellos, quienes pueden perderla. Los demás servidores públicos podrán ser objeto de remoción del cargo mediante la destitución, la declaración de insubsistencia del nombramiento, la declaratoria de vacancia, etc., mas no de la pérdida de la investidura, entendida ésta, en el estricto y preciso sentido jurídico que le reservó la Constitución. La enumeración que de las causales para la pérdida de la investidura de los congresistas trae el artículo 183, no es taxativa; pues ni ese artículo, ni otra norma de la Carta, así lo estableció. Siendo ello así, se debe efectuar una interpretación sistemática de la institución de la pérdida de la investidura, armonizando los diferentes preceptos constitucionales que tratan de ella, entre ellos, obviamente el artículo 110. No es necesario que la ley desarrolle o reglamente el artículo 110, para que pueda dársele aplicación. La ausencia de ley que establezca excepciones a la prohibición establecida en dicho artículo, se traduce en que la conducta en él previstas estarán prohibidas de manera absoluta, sin excepciones, pero no que el precepto constitucional no pueda aplicarse. La intención del Constituyente no fue la de condicionar la aplicación de la norma a la previa determinación de las excepciones.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: JOAQUÍN BARRETO RUIZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., diecinueve (19) de abril de mil novecientos noventa y cinco (1995)
Radicación número: AC-2444
Actor: Eurípides de Jesús Cuevas Cuevas
Demandado: mARIA IZQUIERDO DE RODRÍGUEZ
Referencia: Asuntos Constitucionales
El abogado y ciudadano EURÍPIDES DE JESÚS CUEVAS CUEVAS solicitó al Consejo de Estado se decrete la pérdida de la investidura de congresista de la señora Senadora MARÍA IZQUIERDO DE RODRÍGUEZ, porque según dice a folio 50, incurrió:
a) En violación del artículo 110 de la Carta al obligar a varios de sus seguidores a suministrarle mensualmente ciertas sumas de dinero.
b) En la prohibición del artículo 180, numeral 4, de la Constitución, pues no podía gestionar con personas naturales o jurídicas contratistas del Estado o empleados en general, que fue precisamente lo que hizo para conseguir de los contratistas del estado, se refiere a los empleados que según dice hizo nombrar la senadora, ciertas dádivas económicas con el único propósito de mantenerlos en el puesto.
c) Es indebida destinación de dineros públicos.
d) En tráfico de influencias.
HECHOS
Se afirma en la solicitud que la congresista demandada ha financiado sus campañas y demás actividades proselitistas con dineros que obligatoriamente tienen que aportar las personas que ha hecho vincular en el servicio público, "so pretexto de que si no lo hacen no podrán seguir en el cargo"; que en meses anteriores han sido despedidos del servicio público algunos funcionarios, precisamente porque la demandada les ha quitado el apoyo, al no contribuir ellos con las exigencias de la congresista; que con fines judiciales y, sin audiencia de la parte contra quien se quieren hacer valer, se recepcionaron los testimonios de las señoras Esther Julia de Rojas, María Leonor Mesa Cordero, Azucena Fonseca Díaz, Ascensión Guerrero Camargo, Claudia Elena Molina Valencia y Gladys Edilma Numpaque Torres, y al efecto hacen resumen y transcribe algunas de sus partes; que las declaraciones mencionadas "representan de manera clara y convergente versiones de testigos sobre la conducta prohibida a los congresistas", puesta en práctica por la senadora demandada, que el periódico "BOYACÁ 7 DÍAS" en las ediciones del 16 y 30 de diciembre de 1994 y 6 y 20 de enero de 1995, publicó precisas denuncias hechas contra la citada senadora, por cobrarle a empleados públicos cuota obligatoria para el sostenimiento del directorio político y otras conductas antiéticas que se tipifican dentro de las prohibiciones a los congresistas; que el noticiero de televisión AM-PM en su emisión del 17 de julio de 1993 hizo públicas las denuncias mencionadas y en ella se entrevistó, entre otras personas, a la señorita Gladys Edilma Numpaque, documento fílmico que reafirma sus declaraciones y las de las demás declarantes referidas anteriormente; que algunas de las cuotas obligatorias impuestas por la citada parlamentaria se encuentran registradas en los libros a que se refieren las declarantes y en el periódico y noticiero aludidos; en poder de una de las deponentes se encontraba uno de los libros de registro de cuotas en cuya hoja de apertura se encuentra manuscrito "DIRECTORIO LIBERAL DEL PROGRESO CUOTAS EMPELADOS (sic) TUNJA", y registra los aportes desde le mes de octubre de 1989 hasta el mes de marzo de 1992, fechas y firmas de quienes aportaban y recibían los pagos, "como FABIOLA, VÍCTOR SANABRIA, LA FISCAL MARIELA VELANDIA Y MARIELA ÁLVAREZ"; incluye además algunos conceptos, valores y nombres como "PERSONAL QUE APORTÓ PARA EL ARROZ CON POLLO; APORTE BAZAR;" en dicho libro aparecen también registrados los aportes de Gladys Numpaque, "manuscritos al parecer por ESPERANZA ESPÍNDOLA Y MARIBEL BERNATE. ASCENSIÓN GUERRERO CAMARGO.
FUNDAMENTO JURÍDICO
Se sostiene en la solicitud que la demandada infringió los artículos 110, 180, numeral 4, y 183, numerales 4 y 5 de la Constitución Política.
A folios 50 a 53 obran los razonamientos jurídicos del solicitante.
CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA
La senadora demandada, por medio de apoderado, se refirió a la demanda aceptando ser cierto el primer hecho relativo a su investidura, el séptimo relacionado con las publicaciones del periódico "Boyacá 7 Días", agregando que EL TIEMPO, su propietario, rectificó lo publicado; y el séptimo 1, sobre la noticia del Noticiero del M-19, pero afirma que su contenido no es cierto; negó otros, y afirmó que no son "hechos" los restantes. Además solicitó la práctica de pruebas.
AUDIENCIA PÚBLICA
En cumplimiento de lo ordenado por la ley 144 de 1994, se celebró la audiencia pública en la cual la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo oyó las alegaciones de las partes en el siguiente orden:
El solicitante. Dr. Eurípides de Jesús Cuevas Cuevas, manifestó que su tesis consiste en demostrar que no solamente infringió la demandada el artículo 110 de la Constitución Política, sino los numerales 4o. y 5o. del artículo 183 de la misma; que la antítesis, es decir la contestación de la demanda, la senadora negó los cargos, que tratará de desvirtuar en estos alegatos; que el factum probandum se contrae a tres cosas básicamente: 1o. la violación por la parlamentaria del artículo 110 de la Carta, 2o. la destinación indebida de dineros o fondos del Estado ya que en el proceso está probado que no solamente utilizada papelería de entidades estatales, sino que además, pugnando con el código penal, fue sustraído un conmutador para llevarlo a las oficinas de la parlamentaria y por último el tráfico de influencias marcado, probado también en el proceso, donde la demandada no solamente hacía colocar en las entidades públicas a determinadas personas sino que a su arbitrio en cualquier momento las hacía destituir cuando no eran acatadas sus órdenes; respecto de las pruebas, dijo que las documentales aportadas al proceso pretenden demostrar el grado de dependencia que determinadas personas vinculadas todas al proceso, en su condición de testigos, tenían con la demandada; se refirió al libro de aportes, anexado a la demanda, el que por falta de técnica procesal no fue tachado de falso en su oportunidad y por consiguiente entiende que es plena prueba, ya que dicho documento unido a las demás pruebas, no solamente testimoniales, sino documentales que llegaron a la Procuraduría General de la Nación, es una interpretación sistemática se puede concluir sin lugar a equivocación, que efectivamente sucedieron los hechos materia de la demanda; que la parte demandada alegó que dicho libro no reunía los requisitos del artículo 48 del C. de Co., y es obvio que no tenía por qué tener requisitos de esa índole, porque aquí no se está debatiendo ninguna situación entre comerciantes; por el contrario, argumenta, así lo afirma y así lo prueba que existía una contabilidad de los aportes exigidos por la senadora a los funcionarios públicos que ella colocaba o sostenía; que posteriormente la parte demandada dijo que dicho documento no podía tenerse en cuenta por haber sido obtenida esa prueba con violación del artículo 29 de la Constitución, es decir la falta del debido proceso; tampoco está probado ello y en consideración a esto, HH. Magistrados tendrá que dársele la plena prueba a dicho documento; que el alcance probatorio se releva de decirlo porque no podría en este momento sentar una cátedra de derecho con tan connotadas personalidades como es la Sala Plena del Consejo de Estado; que esto lo deja al arbitrio de cada uno de los Consejeros.
A continuación hizo una amplio análisis del contenido del libro a que se está refiriendo, del que afirmó que indiscutiblemente pertenecía al Movimiento Liberal del Progreso, tal el rótulo que no fue en manera alguna tachado de falso, se trató de desconocer, pero la circunstancia lógica probatoria no se llevó al proceso; unido lo anterior a ciertos documentos que llegaron de la Procuraduría General de la Nación, como los que reposan a folios 420 a 424 del cuaderno 9, donde con claridad meridional se lee Directorio Liberal del Progreso María Izquierdo de Rodríguez Censo Liberal Familiar Puerta a Puerta; en otro documento de ellos dice Integrantes Equipo de Trabajo Directorio Liberal del Progreso Responsable del Censo Dirección Completa Barrio o Vereda; documentos que lo llevan a la certeza de que el Movimiento del Progreso si está liderado y pertenece a la Senadora María Izquierdo y no como se argumentó en la contestación de la demanda; también está probado en el libro que en dicho documento se registraban las cuotas obligatorias mensuales y sucesivas, porque es que prácticamente no existe ningún cambio en la cantidad de los valores registrados en la época que se estudia, vale decir, a partir de julio de 1991, cuando entró en vigencia la Constitución del mismo año; se refirió a las anotaciones de las páginas 25, 21 a 51, 36, 13, y 14; explicó las razones por las cuales a su juicio el libro no era propiedad de ningún centro de estudios sino del directorio liberal del progreso de la demandada; explicó igualmente por qué el señor Víctor Sanabria no era el Tesorero del Centro de Estudios sino el Director Liberal mencionado; que del contexto de las anotaciones del libro puede afirmar que no fue hurtado el 6 de junio de 1991, como aparentemente quieren hacerlo notar los testigos preconvenidos de la parte demandada: de una parte, por no haber sido tachado el libro, porque han debido tacharse los movimientos sucesivos a partir de la fecha de pérdida del libro, circunstancias que no sucedió, y por otra, porque se observa a simple vista la caligrafía que ha seguido utilizándose a partir de esa supuesta pérdida, que es exactamente la misma caligrafía en los meses de julio y agosto; además, es curioso que después de una denuncia presentada presumiblemente en junio de 1991, a estas alturas se traiga únicamente la copia de la denuncia sin haberse traído una certificación o constancia de la manera como se está adelantando o el estado en que se encuentra el proceso; que también llegó al proceso el periódico Boyacá 7 Días que públicamente denunció hechos de la senadora, los cuales tampoco fueron tachados de falsos; que allí se resalta cómo los testigos que trajo al Consejo de Estado habían repetido tiempo antes las mismas circunstancias de tiempo modo y lugar en que eran inducidos y obligados o constreñidos, mejor, a entregar ciertas sumas de dinero al movimiento político dirigido por la demandada; leyó los titulares de los periódicos: dice que en cuanto al valor probatorio también se releva de hacer cualquier comentario porque entiendo perfectamente cual es el tipo de valor probatorio que el H. Consejo le va a dar a esta prueba; a continuación analizó una por una de las pruebas testimoniales aportadas por él al proceso; que las tachas formuladas en dos oportunidades, contra los testigos que él presentó, no se acomodan a las previsiones del artículo 218 del C. de P.C. y que además no fueron probados los motivos de las tachas; se refirió luego a la investigación enviada por la Procuraduría, que calificó de muy importante, haciendo especial énfasis en el documento de folio 839 del cuaderno No. 9, del cual afirmó que contenía una confesión de la senadora demandada y lo leyó; igualmente leyó apartes del folio 452 del cuaderno No. 5; se refirió a los casos de María Inés Sánchez de Califa, Luz Marina Fonseca y Lilia Esperanza Espíndola que obran en el expediente de la Procuraduría, leyendo las partes pertinentes, así como a otras pruebas contenidas en la investigación, se refirió muy brevemente a las pruebas aportadas por la parte demandada; que el documento enviado por la Fiscalía no tiene nada que ver con lo que aquí se debate; que los testigos de la demandada son preconvenidos, al decir Gorphe.
Terminó su intervención el Dr. Cuevas Cuevas, solicitando que se decrete la pérdida de la investidura de la Senadora María Izquierdo de Rodríguez, por haberse demostrado las causales que se invocaron en la demanda.
La Señora Procuradora Delegada Quinta ante el Consejo de Estado, doctora Edné Cohen Daza, expresó que en su opinión el artículo 110 de la Carta no constituye una causal adicional de desinvestidura para los congresistas, a las señaladas en el artículo 183.
Lo anterior, porque cuando la Asamblea Constitucional estudió lo relativo a la pérdida de la investidura de los congresistas solamente trató los temas que a la postre quedaron consignados en el artículo 183, mientras que la causal consagrada en el 110, fue objeto de estudio dentro del tema relacionado con el servidor público y las prohibiciones para evitar la disposición de cuotas personales en los "presupuestos públicos y en las anónimas", según consta esto último, en la Gaceta No. 68. De lo anterior deduce que mientras las causales del artículo 183 son específicas para los congresistas, la del 110 lo es genérica para todos los servidores públicos; agrega que el referido artículo 110 no está consagrando una prohibición absoluta, pues a la vez que prohíbe unas conductas, está permitiendo que la ley señale cuando no opera prohibición. Dice que comparte el criterio según el cual la norma se refiere a la pérdida de la investidura no de los congresistas, sino de los altos funcionarios de las ramas ejecutiva y judicial, y que sería ilógico prohibirle a aquellos hacer contribuciones a los partidos o movimientos o candidatos de sus simpatías, pese a que desempeñan tareas eminentemente políticas; situación diferente se presenta cuando obtengan de terceros esa contribuciones mediante métodos coercitivos o faltos de ética. Expresa a continuación, que la prohibición relacionada con inducir a otros a que hagan contribuciones resulta relativa, ya que pueden existir excepciones; y que por vía de analogía y de la supuesta interpretación, el artículo 110 no debe aplicarse como causal si podría dar lugar a investigaciones de tipo disciplinario o penal; refuerza su aserto expresando que debe dársele a la figura un tratamiento restrictivo aplicable solo a las causales que de manera clara y taxativa establece el artículo 183, en armonía con el principio general y rector de las disciplinas jurídicas según el cual la normas que implican excepciones y prohibiciones deben ser de interpretación restrictiva.
Finalmente "deduce, que para darle aplicación al artículo 110 de la Constitución Nacional, se requeriría al menos que la ley lo desarrolle y reglamente".
En relación con el segundo cargo, leyó el artículo 180, numeral 4, y sus dos parágrafos de la Constitución Política y lo que en la solicitud se plantea como violatorio de esa normatividad; al respecto dijo que la Procuraduría Delegada no comparte la interpretación que la demanda hace porque el hecho de imponer un supuesto aporte o contribución a la causa partidista, como dice el actor, no se puede equiparar con el hecho de realizar gestión de una persona que es contratista del Estado y menos aun si el contrato es laboral, como dice el demandante, pues en tal evento el sujeto del contrato sería un trabajador oficial y no un contratista, por lo cual estima que este cargo tampoco puede prosperar.
Refiriéndose al tercer cargo que la demanda hace consistir en la indebida destinación de dineros públicos, leyó la parte pertinente y dijo que lo planteado por el solicitante es impreciso, pues no se dice de cuales bienes en concreto dispuso la senadora, ni se especifica a que entidad pertenecían dichos bienes; pero de conforme a las pruebas podría pensarse que se tratan de los útiles de escritorio y papelería a que se refiere la testigo Gladys Edilma Numpaque Torres, caso en el cual la responsabilidad recaería en la testigo y en la directora del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar doctora Gladys Sierra, pero no en la demandada.
En torno al cuarto cargo, tráfico de influencias, después de leer lo que al respecto se afirma en la demanda, lo califica de no ser muy preciso; que en el se plantea el tráfico de influencias y al mismo tiempo se hace alusión a unos hechos que estarían comprendidos dentro de las conductas del artículo 110 de la Constitución Política; para que el tráfico de influencias se configure, se requiere que concurran todos los elementos que lo constituyen, teniendo necesariamente la definición que del mismo hace el artículo 147 del C.P.; teniendo en cuenta las pruebas allegadas al proceso, se concluye que no se configuró el tráfico de influencias denunciado, razón por la cual el Ministerio Público considera que la demanda no debe prosperar.
La Senadora demandada, advirtió que su intervención sería corta porque prefiere que sea su abogado quien profundice en su defensa; inicia su intervención con una frase de un autor francés, que dice "Nada hay más profundo que el odio entre los de un mismo partido y un mismo color". Esta demanda la remite a un enfrentamiento político muy triste y deplorable en Boyacá; si se suman a este enfrentamiento los debates que se han dado a nivel nacional con el M-19, en un caso sonado del codirector del Banco de la República, por mi defensa de la posición en Juanchaco de la soberanía nacional que me enfrentó a un Presidente de la República, por el ánimo que tuve en presentar un artículo en la televisión para salvaguardar el buen nombre y la honra de los colombianos y muchos otros debates, han llevado a hacer una amalgama, para que hoy se presente esta demanda ante Uds., que resumo rápidamente ante ustedes; y al efecto se refirió a los testimonios traídos por la parte demandante; terminó su intervención diciendo que como no existía prueba en el expediente que demostrara las denuncias de la demanda; Dios iluminará a los HH. Magistrados y Magistradas para hacer justicia.
El señor apoderado de la demandada, dijo que se referiría al caso desde el punto estrictamente jurídico; hizo un relato de los antecedentes del proceso, desde la presentación de la demanda; posteriormente analizó cada una de las declaraciones rendidas por Ascención Guerrero, Gladys Edilma Numpaque y Claudia Helena Molina Valencia y de las causales de tacha que se formularon contra las declarantes; se refirió a la prueba de interrogatorio de parte y a la forma como el solicitante allegó al proceso las pruebas que en la diligencia de interrogatorio no le fueron recibidas; dijo que el libro de contabilidad no podía tenerse en cuenta por el H. Consejo de Estado, porque el cuaderno fue aportado por el solicitante y no fue reconocido por Juez o Notario, como expresamente lo ordena el artículo 252, numeral 1, del C. de P.C.; tampoco ha sido inscrito en un registro público y mal podía realizarse este trámite ya que no está firmado sino en una que otra hoja, todo de acuerdo con el artículo 252, numeral 2, del C. de P.C.; y en tercer lugar, habiéndose aportado en este proceso no se puede afirmar que esté suscrito por la parte que represento por la simple razón de que es un documento apócrifo en la mayoría de sus folios, artículo 252, numeral 3; tampoco es posible tacharlo de falso, refiriéndose concretamente a la reiterada manifestación que hizo el actor en esta audiencia, sobre el hecho de que no se tachó el libro de falso, debido a que no está firmado ni manuscrito por la parte contra quien se aduce, por esa razón jurídica, como expresamente lo señala el artículo 289, inciso 3., en concordancia con el 252, numeral 3 del C. de P.C.; entonces, el libro carece de valor probatorio y desde el punto de vista contable, tampoco cumple ninguno de los requisitos de los artículos 48 y siguientes del C. de Co.; y dijo que se le ha referido a tal normatividad porque el libro ha sido llamado "libro de contabilidad", y ni siquiera puede llamarse así porque no cumple esos requisitos; y tercero el libro fue robado por la testigo Claudia Helena Molina Valencia, como lo confesó con toda desfachatez ante el Consejo de Estado y fue entregado al actor como expresamente lo confesó la misma testigo; es nula de pleno derecho la prueba aportada u obtenida con violación del debido proceso, como lo enseña el artículo 29 de la Constitución Política.
Refiriéndose a la demás prueba documental aportada al proceso, dice que ni siquiera cumple con los requisitos de ser documentos privados auténticos; los famosos periódicos cuyos titulares fueron leídos en esta audiencia para impresionar, tampoco fueron aportados en forma legal; finalmente solicitó negar las peticiones de la demanda, debido a que se probó que la senadora demandada no incurrió en violación alguna a la Constitución y concretamente no ha quebrantado los artículos 110 y 183 de la Carta, acogiendo la tesis de la H. Representante del Ministerio Público.
Cumplido el trámite de rigor, la Sala procede a decidir previas las siguientes
CONSIDERACIONES:
1. COMPETENCIA
Como ha tenido oportunidad de expresarlo de manera constante la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, a la luz de nuestro ordenamiento jurídico no puede darse aplicación al parágrafo del artículo primero de la ley 144 de 1994, que definió por "Consejo de Estado en pleno" el integrado por todos sus miembros, con inclusión de los de la Sala de Consulta y Servicio Civil, por pugnar con el artículo 236, inciso segundo de la Constitución Política, que ordena dividir el Consejo de Estado en salas y secciones para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la misma Constitución y la ley.
Lo anterior tiene soporte, además, en el precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional contenido en la sentencia C-319, por medio de la cual se declaró la inexequibilidad del artículo 398 de la ley 5a. de 1992, en cuyo numeral 3, se había atribuido competencia al "Consejo de Estado en pleno" para el conocimiento de las acciones de pérdida de la investidura de los congresistas.
En consecuencia inaplicará, por inconstitucional, el referido parágrafo.
2. CALIDAD DE LA DEMANDA.
Se demostró que la senadora MARÍA IZQUIERDO DE RODRÍGUEZ fue elegida el 27 de octubre de 1991 para el período 1991-1994, habiendo tomado posesión el 1o. de diciembre de ese año, y fue nuevamente elegida por el Partido Liberal Colombiano el 13 de marzo de 1994, para el período 1994-1998, habiendo tomado posesión el 20 de julio de ese año (fls. 42, 56 y 67 cuaderno No. 3).
3. VIGENCIA DE LAS CAUSALES
Teniendo en cuenta que la figura de la pérdida de investidura de los congresistas fue creada por la actual Constitución Política y que se enmarca dentro del derecho penal-disciplinario, la Sala advierte que solo tendrá en cuenta hechos o actos que hayan ocurrido bajo su vigencia y no anterioridad.
4. EL ARTÍCULO 110 DE LA CONSTITUCIÓN Y LA PÉRDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA.
En relación con lo expresado por la señora Procuradora Delegada, respecto a la imposibilidad de decretar la pérdida de investidura de los congresistas con base en lo dispuesto por el artículo 110 de la Constitución Política, sea lo primero anotar, que le asiste razón cuando dice que la ley puede establecer excepciones a la prohibición establecida por el artículo 110, pues ello emerge del texto mismo de la norma. Mas sin embargo, no es acertado deducir que porque el legislador le pueda establecer excepciones y por ello la causal sea relativa, se deba dejar de aplicar. Lo cierto es, que la prohibición deberá aplicarse, "salvo las excepciones que establezca la ley", como lo dice la norma sub-exámine.
Aunque es cierto que la causal establecida en el artículo 110 de la Carta resulta aplicable a todos los servidores públicos cuando dice que se prohíbe a "quienes desempeñan funciones públicas" hacer contribuciones o inducir a otros a que lo hagan, también lo es, a juicio de la Sala, que es incuestionable que los congresistas, por ser miembros de las corporaciones públicas, ejercen esta clase de funciones al asignarles el artículo 123 el carácter de servidores públicos. Luego, como servidores públicos que son, están sujetos a las prohibiciones contenidas en el referido artículo 110.
No es acertado considerar que cuando el artículo 110 dice que "El incumplimiento de cualquiera de esas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de la pérdida de la investidura", está señalando que esta segunda consecuencia, la pérdida de la investidura, se predica respecto de los altos servidores públicos de las ramas ejecutiva y judicial. Por el contrario, a juicio de la Sala la expresión "pérdida de la investidura" tiene una connotación jurídica propia y diferente a la aludida, a la luz de la Constitución. En efecto, si se observa con atención al texto íntegro de la Carta, sin dificultad se encuentra que el término "investidura" lo reservó el constituyente para referirse exclusivamente a quienes son miembros de las corporaciones públicas de elección popular. Fue así como dijo, que "El elegido –aludiendo a los miembros de los cuerpos colegiados de elección directa– es responsable del cumplimiento de las obligaciones propias de su investidura" (Art. 133); que no podrán ser miembros del Congreso "quienes hayan perdido la investidura de congresistas" (Art. 179-4); que "Los congresistas perderán su investidura:..." (Art. 183); que "La pérdida de la investidura –se refiere a la de los congresistas– será decretada por el Consejo de Estado de acuerdo con la ley..." (Art.184); que "Son atribuciones del Consejo de Estado:... 5. Conocer de los casos sobre pérdida de la investidura de los congresistas,..." (Art. 237) y, que "Los miembros de las corporaciones públicas de las entidades territoriales no podrán aceptar cargo alguno en la administración pública, y si lo hicieren perderán su investidura." (Art. 291). Fluye de lo anterior, que la investidura es propia de los miembros de las corporaciones públicas de elección popular y que en consecuencia, son ellos y solo ellos, quienes pueden perderla. Los demás servidores públicos podrán ser objeto de remoción del cargo mediante la destitución, la declaración de insubsistencia del nombramiento, la declaratoria de vacante, etc., mas no la pérdida de la investidura, entendida ésta, en el estricto y preciso sentido jurídico que le reservó la Constitución.
La enumeración que de las causales para la pérdida de la investidura de los congresistas trae el Art. 183, no es taxativa: pues ni ese artículo, ni otra norma de la Carta, así lo estableció. Siendo ello así, se debe efectuar una interpretación sistemática de la institución de la pérdida de la investidura, armonizando los diferentes preceptos constitucionales que tratan de ella, entre ellos, obviamente el artículo 110.
No puede sostenerse válidamente que al aplicarse la pérdida de la investidura en los casos señalados en el artículo 110; esa aplicación se hace por analogía o por interpretación extensiva y no restrictiva de la norma, pues lo cierto es que este artículo expresamente establece las sanciones de "remoción del cargo" y de "pérdida de la investidura", para quienes incurran en cualquiera de las conductas por él prohibidas. No es entonces, por vía analógica, que se pretenda en este caso aplicar la institución; es por mandato expreso de la ley de leyes.
Finalmente dirá la Sala, que no es necesario que la ley desarrolle o reglamente el artículo 110, para que pueda dársele aplicación. La ausencia de ley que establezca excepciones a la prohibición establecida en dicho artículo, se traduce en que las conductas en él previstas estarán prohibidas de manera absoluta, sin excepciones, pero no que el precepto constitucional no pueda aplicarse. La intención del constituyente no fue la de condicionar la aplicación de la norma a la previa determinación de las excepciones si ella hubiere sido, así habría dispuesto expresa o tácitamente, y ello no fue así.
5. ANÁLISIS PROBATORIO
Antes de referirse la Sala a las pruebas allegadas legalmente al proceso, es oportuno recordar que de conformidad con el artículo 174 del C.P.C. toda decisión judicial debe basarse en las pruebas regular y oportunamente aportadas. De ahí, que el análisis de acervo probatorio se circunscribirá al decretado y arrimado el proceso con arreglo a las prescripciones legales.
5.1. Pruebas aportadas por el solicitante.
5.1.1. La prueba testimonial del solicitante.
Tacha de testigos formulada por la demandada. En la audiencia pública de alegatos, el solicitante planteó que la formulación de doble tacha de sospecha de los testigos pedidos por él, formulada por la demandada, una al contestar la demanda y otra al momento de recibirse el testimonio, no está permitida por el artículo 218 del C. de P.C., pues ejercido tal derecho la primera vez, opera la preclusión por consumación.
Alrededor del tema observa la Sala, que la tacha formulada por la demandada en la contestación de la solicitud, hace referencia no al testimonio que eventualmente podría recibirse en el término probatorio sino a las declaraciones extra proceso rendidas ante Notario, acompañadas a la solicitud. Dicha tacha se formuló para el caso "de que el H. Magistrado Ponente considere que dichas declaraciones extraproceso sí reúnen los requisitos legales (fl. 79 c. ppal.).
En consecuencia, frente a los testimonios decretados y practicados en el proceso, solo existe la techa de los testigos según obra en las respectivas audiencias públicas.
5.1.2. Testimonios aportadas por el solicitante.
Testimonio de Ascensión Guerrero Camargo.
La solicitud que promovió la acción, en el hecho 5.4 (fls. 49 y 50 c. principal) transcribe parcialmente la declaración que ante Notario rindió la testigo, la cual obra a folios 16 al 18 del cuaderno principal, y su declaración ante el Consejo de Estado puede leerse a folios 25 a 40 del cuaderno 1A.
Ante notario dijo conocer de vista trato y comunicación a la demandada (fls. 16 y 16 Vto.); y ante el Consejo, primero afirmó categóricamente que había sido dicha demandada quien le había exigido el pago de contribuciones (fl. 26 c.1A); posteriormente, al ser contrainterrogada, dijo que frente a frente no se reunió con ella, ni habló "personalmente como estamos los dos" (refiriéndose al abogado que la contrainterrogaba. fl. 30 c.1A).
Después de aquella afirmación categórica, al ser contrainterrogada manifestó que la solicitud de los dineros no los hacía la demandada personalmente, sino sus asistentes en nombre de ella (fls. 27 y 31 c. 1A).
Previamente, ante notario, había afirmado por tres veces (fls. 17 y 17 Vto. c. ppal.), que quien le había dicho que tenía que pagar una cuota mensual era la señorita Mariela Álvarez, respecto a quien no hay prueba en el expediente, que se hubiera desempeñado como asistente de la demandada.
Ante notario afirmó:
"...;en ese mismo año de 1991, los empleados que trabajaban con el gobierno, por recomendación de la señora MARÍA IZQUIERDO, tenían que venir a la posesión de ella en el senado y como yo no pude venir a Bogotá a esa posesión, entonces la secretaria de doña MARÍA IZQUIERDO, de nombre MARIELA VELANDIA, me dijo que tenía que pagar ya no dos mil pesos sino CINCO MIL PESOS como multa por no haber venido y me tocó pagarlos." (fl. 17 Vto. c. Ppal.).
Y en su declaración ante el Consejo, sobre el mismo punto dijo:
"En ese tiempo que ella se posesionó al Senado el 1991 sino estoy mal, la Secretaria de Gerencia de Ideboy era Mariela Velandia, ella llevaba unas boletas para venderle a los empleados y a mi me vendió una y me dijo que viniera o no viniera a la posesión de la senadora tenía que pagarla, esa época si vinieron varios funcionarios a la posesión y los que no veníamos nos tocaba pagar la boleta, yo por ejemplo me tocó pagar la boleta". (fl. 36-37 c. 1A).
En dos oportunidades ante Notario (fls.17 y 17 Vto. c. Ppal.) dijo que la cuota del mes de agosto de 1991 no la pudo pagar; sin embargo ante el Consejo dijo que "hasta me parece que dos meses no colaboré hasta agosto, septiembre, octubre del mismo año".
Teniendo en cuenta las evidentes contradicciones en que incurre la deponente, la Sala no le puede conceder mérito probatorio a esta declaración.
Tacha de la testigo
La parte demandada tachó el testimonio de Ascensión Guerrero Camargo,
La tacha de un testimonio, de estar demostrada, sirve para restarle mérito probatorio. En el presente caso en que la Sala ha desestimado el valor probatorio de ese testimonio, el estudio de la tacha es inocuo y, en consecuencia, se abstiene de pronunciarse al respecto.
Testimonio de Gladys Edilma Numpaque Torres.
La solicitud que promovió la acción, en el hecho 5.3 (fls. 47 a 49 c. Ppal.) transcribe parcialmente la declaración que ante Notario rindió la testigo, la cual obra a folios 20 a 22 vuelto del mismo cuaderno. Su declaración ante el Consejo de Estado, puede leerse a folios 46 a 62 del cuaderno 1A.
En lo referente a los aportes para las campañas políticas en la demandada, la característica principal de este testimonio en que después de que la testigo dice de manera categórica que la Senadora daba la orden de contribuir para que determinada persona le transmitiera, al ser contrainterrogada sobre la razón de su dicho, afirma no constarle el hecho de la orden (fls. 48 y 58 c. 1A). Declaró también que la demandada personalmente no le hizo solicitud de cuota u aporte alguno.
Además, la declarante incurre en contradicciones en sus declaraciones ante notario y ante el Consejo.
Sirven como premisa los siguientes hechos: la testigo ingresó al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar el 2 de agosto de 1988 (certificado fl. 35 c. 3), y a partir de esa fecha sostiene que empezó a colaborar con las cuotas (fl. 47 c. 1A).
Ante notario dijo:
"...; a mí al comienzo me dijo la doctora Gladys Sierra que me tocaba pagar cinco mil pesos mensuales y yo le dije que no podía porque me tocaba sostener a mi hijo y no me alcanzaba, entonces me obligaron a dar mensualmente dos mil pesos. Para esto nos reunimos en ese entonces varias compañeras de las que ganábamos mas poquito y le dijimos a la doctora GLADYS SIERRA y a VÍCTOR SANABRIA que estaban con el doctor JORGE CALIXTO PAIPA, que nos hicieran una rebaja y ahí fue cuando nos dijeron que entonces pagáramos solo dos mil pesos cada mes." (fl. 21 vuelto in fine).
Vale decir que, en el tiempo, lo sucedido habría ocurrido en el año de 1988.
Y ante al Consejo dijo:
"Yo tenía que dar una cuota de dos mil pesos y en el año 91 la doctora Gladys Sierra, nos dijo: que teníamos que subir la cuota a cinco mil pesos, yo me reuní con unas compañeras y acordamos que íbamos a seguir dando la misma cuota que estábamos dando" (fl. 49 c. 1A).
O sea que según la versión rendida ante el Consejo, lo sucedido habría ocurrido en el año 1991 y no en 1988, y de una manera ostensiblemente diferente a la narrada ante el Notario.
De otro lado, la versión de la testigo ante notario en el sentido de que al comienzo (1988) ella manifestó que no podía pagar los cinco mil pesos que se le pedían porque les tocaba sostener a su hijo, no resulta cierta, si se tiene en cuenta que según su misma versión su hijo nació en septiembre de 1991 (Art. 92 C.C. fls. 82 c. anexo 2 de la "contestación" de la solicitud y 47 y 57 c. 1A).
Tacha de la testigo
En oportunidad, la parte demandada tachó a la testigo Gladys Edilma Torres, por las manifestaciones que ha hecho ante distintas autoridades de las cuales enemistad para con ella.
Al punto, la Sala observa la copia de la denuncia que la testigo presentó ante el Procurador General de la Nación contra Gladys Sierra Pérez, el 23 de julio de 1993, el cual puede leerse (fls. 42 a 45 c. ppal.):
"5) Una Fiscalía de Tunja y la propia Procuraduría allanaron la oficina de la Senadora MARÍA IZQUIERDO, donde encontraron los documentos (prueba) de tan semejante atropello contra los empleados, porque allí no se trabaja para el Instituto sino para la Senadora de la República, quién ha sido ajena a la voluntad del pueblo, demostrando su grado de irresponsabilidad y atropellos que desdicen a su investidura como tal."
Que la denunciada Gladys Sierra Pérez ha sido testaferro de María Izquierdo; que han quedado al descubierto las jugadas de María Izquierdo de Rodríguez para lograr ventajas personales y encubrir a la funcionaria denunciada y, finalizando su denuncia, sostiene que la denunciada, Gladys Sierra Pérez, "no puede seguir delinquiendo y MARÍA IZQUIERDO DE RODRÍGUEZ utilizando la política para lesionar los intereses del pueblo colombiano."
Como se ve, las críticas o reparos que la testigo hizo respecto de la senadora demandada son severos y, obviamente, demostrativos de su animadversión, por lo cual la Sala tiene probada la tacha.
Testimonio de Claudia Helena Molina Valencia.
En lo esencial, afirma que la senadora demandada, siendo el testigo su asistente en el Senado, la obligada a pedirle cuotas de sostenimiento a los empleados de Bogotá que eran nombrados por ella y debía expedir un recibo en el cual se decía "cuota de sostenimiento" el cual le tocaba firmarlo; que la senadora también le pidió cuota a la testigo, cuando la nombró; que las cuotas la recaudó desde el 1o. de diciembre de 1991 cuando empezó a ocupar el cargo de asistente en el Senado de la República; que la testigo pagó únicamente la cuota de febrero de 1992 "porque el resto no me pagó" y, que en ese mes, le manifestó la declarante a la senadora que no quería seguir recolectando esa cuotas porque no le parecía justo y lógico, momento en el cual la senadora le dijo que se fuera de la oficina, en términos que la declarante califica como demasiado vulgares y que no puede repetir porque le da pena con los asistentes.
En otra parte de su declaración, manifiesta que trata a la demandada como "Doña María", por amistad y cariño y, que como resultado de la ruptura en el trato con ella, no le guarda ningún rencor y por eso cariñosamente le dice "doña María".
Ahora bien: a juicio de la Sala la credibilidad de la testigo se ve afectada, pues afirmó de manera por demás categórica, ser la autora de la sustracción del libro que se acompañó a la demanda identificando como anexo No. 4 (fl. 75 c. 1A), que según su dicho se encontraba en la oficina de la demandada en Bogotá.
Para la Sala es evidente que este comportamiento que la declarante genera aquella significación jurídica, pues afecta seriamente el poderla reputar como persona de buena fe.
Tacha la testigo.
Oportunamente la parte demandada tachó por sospechosa la declaración de Claudia Helena Molina Valencia por animadversión con la senadora demandada.
Al respecto la Sala observa que la testigo, espontáneamente y sin que se le estuviera preguntando, relató que la demandada le ofreció un puesto en el Senado de la categoría primera y que finalmente la dejó en un cargo inferior, de categoría séptima (fl. 65 c. 1A).
Relató que su desvinculación como asistente de la demandada ocurrió mediante trato soez por parte de ésta (fls. 25 in fine, c. Ppal. y 65 c. 1A).
A folios 2 a 14 del cuaderno No. 3 obran las copias del proceso ejecutivo civil que promovió la testigo contra la senadora y que actualmente cursa en el Juzgado 27 Civil Municipal de Bogotá.
Para la Sala, las anteriores circunstancias indudablemente afectan la imparcialidad de la testigo, razón por la cual considera probada la tacha que se le formuló, sin que sea óbice para ello el hecho de que la declarante afirme que por cariño y amistad trata de "doña María" a la demandada, "cariño y amistad" que por lo demás, no dejó traslucir al rendir su declaración: al contrario, quedó la sensación de su animadversión y prevención para con la Senadora. Para la Sala el utilizar la expresión "Doña María" dentro de una relación normal, que no lo es la existente entre la declarante y la demandada, es simplemente una demostración de respeto, pero en momento alguno de cariño.
5.1.3. La prueba documental aportada por el solicitante.
El libro, anexo No. 4 de la demanda.
En la petición de pruebas se afirma que es un "Original" del libro de contabilidad" y que "Este documento, relaciona nombres de "aportantes", "tesoreros", "fiscales", conceptos, cifras, fechas etc., de los recaudos y gastos del movimiento político de la demandada en la ciudad de Tunja, entre octubre de 1989 y marzo de 1992."
La demandada ha sostenido que dicha libreta no es un libro de contabilidad porque no reúne los requisitos de que tratan los artículos 48 y siguientes del Código de Comercio, que es documento privado carente de autenticidad.
La Sala no valorará su mérito probatorio como si se tratara de un libro de comercio, caso en el cual sería obligatorio verificar los requisitos de las mencionadas normas, porque los supuestos fácticos y jurídicos de la solicitud no se construyen sobre la base de que la demanda sea comerciante.
Simplemente lo tiene como un documento privado, dentro de aquellos asientos, registros y papeles domésticos que en los términos del artículo 281 del C.P.C. "hacen fe contra el que los ha escrito o firmado".
Ahora bien: la Sala desestima su valor probatorio, en lo pertinente a sus anotaciones desde julio de 1991, pues dicho documento carece de firmas que pueda comprometer jurídicamente a quien lo hubiera creado, excepción hecha de las rúbricas correspondientes al nombre de persona ajena al proceso, el señor Emiro Sánchez, en las páginas 49 y 50, por lo que en contra de la demandada no demuestra hecho alguno.
Además de lo dicho, la Sala observa que según los testimonios de la señora Amira Soracá (fl.85 c. 1A) y del señor Jairo José Sánchez (fl.137 c. 1A). dicho documento no sería de algún movimiento político sino del Centro de Estudios para Boyacá y Casanare, cuya personería jurídica se encuentra debidamente acreditada en el proceso (fls. 73 a 85 c. 3).
De otro lado, la testigo Claudia Helena Molina Valencia declaró que ella había sustraído ese libro de las oficinas de la senadora demandada en Bogotá, lo cual le resta todo mérito probatorio al documento, por haber sido obtenido por medios ilegales y, en consecuencia, con violación del debido proceso.
Los recibos de folio 37.
Son documentos que no ha probado que sean provenientes de la Senadora o autorizados por ella. Están expedidos a Gladys Numpaque, con el sello del Presidente del Directorio de la Unidad Liberal Tunja, movimiento u organización política respecto a la cual no se ha probado que sea liderada por la senadora demandada, o que a través suyo, ella haya obtenido aportes. En consecuencia, tales recibos no tienen mérito probatorio en este proceso.
Los ejemplares del periódico "Boyacá 7 Días".
En dichos ejemplares, se presentan como noticia los hechos que el solicitante planteó en su libelo introductorio, respecto de los cuales la Sala ha estudiado los testimonios y documentos que pretendían demostrarlos, sin que en tales condiciones dichas noticias tengan mérito probatorio independiente de aquellas pruebas. Y así se hubiera demostrado la autenticidad de tales ejemplares, ello acreditaría el hecho mismo de la publicación, mas no la veracidad de la misma.
Investigación, en 5 cuadernos de la Procuraduría General de la Nación.
El señor Procurador General de la Nación (fl. 171 c. ppal.) remitió las copias solicitadas por el Consejo de Estado, manifestando que la averiguación se adelanta contra Gladys Sierra Pérez, mas no contra la senadora María Florángela Izquierdo.
Al revisar la actuación enviada, se verifica que se han formulado cargos contra las siguientes personas:
Gladys Sierra Pérez
Jacqueline Jiménez
Jorge Calixto Paipa y
Nubia Isabel Medina de Pérez
No consta que haya sido vinculada a dicha investigación la senadora demandada, hasta el punto de que la continuación de la diligencia de registro e inspección adelantada el 18 de noviembre de 1992, cuya acta obra a folio 456 del cuaderno 5 de la Procuraduría, el Ministerio Público manifestó expresamente, dirigiéndose a la Senadora, que "le pongo de presente que usted no está vinculada a esta investigación previa. "Por esta razón la Sala no puede tener en cuenta dicha actuación, pues la parte en contra de quien se ha pedido la prueba, que es la demandada, no tuvo oportunidad de contradecirla.
El artículo 185 del C. de P.C., que gobierna la prueba trasladada, exige para apreciar sin mas formalidades una de esas pruebas, que se hubiera practicado en el "proceso primitivo" a petición de la parte contra quien se aduce o con audiencia de ella, lo cual no ocurrió en el presente caso.
Y en lo atinente al documento de folio 839 del cuaderno número 6 de la Procuraduría, en el cual al decir del solicitante, la demandada confiesa que constreñía y obligaba a sus empleados a darle dineros, calificando esa prueba como plena de confesión extraproceso, bien allegada a este proceso, la Sala advierte que no lo tendrá en cuenta, no solo por hacer parte de la aludida documentación procedente de la Procuraduría, sino porque, adicionalmente, obra de manera irregular en el expediente respectivo de la Procuraduría, como se deduce del auto de fecha julio 18 de 1994 que obra a folio 837 que a la letra dice:
"Del estudio previo del recaudo probatorio que conforma (sic) el expediente radicado bajo el número 094-7505 y teniendo en cuenta que al folio 380 del cuaderno de copias, aparece fotocopia contentiva de una comunicación dirigida a la Dra. GLADYS SIERRA PÉREZ y que circunscribe (sic) la senadora MARÍA IZQUIERDO DE RODRÍGUEZ, fechada en Santa Fe de Bogotá el día nueve (9) de marzo del año de 1993 y, por otra parte, ante la circunstancia que este documento allegado a la Procuraduría no fue incorporado al cuaderno original respectivo, se hace necesario fotocopiar el folio precitado y anexarlo al cuaderno original del expediente en referencia, para que es ese efecto sea valorado en debida forma." (negrilla fuera de texto).
Como se ve, no se dice cuándo, cómo y por quién fue allegada dicha fotocopia a la Procuraduría.
5.2. Pruebas aportadas por la demandada.
5.2.1. La prueba testimonial aportada por la demandada.
Testimonio de Amira Soracá.
Según este testimonio, como ya se dijo, el libro anexo No. 4, no sería de propiedad de algún movimiento político, sino del Centro de Estudios para Boyacá y Casanare. Además, en dicho Centro fue donde conoció a la testigo Gladys Edilma Numpaque Torres. Negó haber recaudado cuotas para partidos o movimientos o candidatos.
Tacha de la testigo.
El solicitante tachó el testimonio de Amira Soracá por haber sido propuesta y nombrada por Gladys Sierra, "de las preferencias de la demandada".
Las pruebas traídas con tal fin no demuestran esa afirmación, porque el nombramiento de la testigo está suscrito no por Gladys Sierra, sino por otro funcionario; solo la posesión se hizo ante ella (fls. 78 y 79 c. 1A).
Por consiguiente, la tacha no prospera.
Testimonio de Jairo José Sánchez Gil.
También demostraría este testimonio que el libro anexo No. 4 no sería de algún movimiento político sino del mencionado Centro de Estudios y se refiere a las actividades cumplidas allí. Negó haber sacado las fotocopias y papelería que le atribuyó la testigo Gladys Edilma Numpaque Torres.
Tacha del testigo.
El solicitante tachó este testimonio con fundamento en "en las pruebas que ya reposan en el proceso", sin precisar cuáles; y además en el resultado de la declaración. En tales condiciones, la Sala no encuentra razones para que la tacha prospere con base en lo dicho por el solicitante.
Testimonio de Fabiola Arias de Arenas.
La testigo en su declaración que obra a folios 107 y siguiente del cuaderno 1-A, niega haber recaudado cuotas para fines proselitistas y menos aún de Gladys Edilma Numpaque; y manifiesta que nunca ha estado vinculada a movimientos políticos, aunque sí lo estuvo a un grupo de ayuda social denominado "Amas de Casa 2000", dependiente del Centro de Estudios y Casanare,
Tacha de la testigo.
En la formulación de la tacha afirmó el solicitante que dicha testigo fue nombrada por recomendación de la senadora demandada.
Según se deduce de la documentación aportada para probar la tacha, que aparece a folios 89 a 105 del cuaderno 1-A, la declarante Arias de Arenas, estuvo vinculada laboralmente al IDEBOY desde el 31 de mayo de 1989 –fecha anterior a la Constitución de 1991– hasta el 8 de enero de 1992 y en su solicitud de empleo incluyó como referencia a la parlamentaria María Florángela Izquierdo Empero, esto no prueba que haya sido nombrada por recomendación de la demandada, pues no aparece demostrada la injerencia de la declarante. Tampoco está demostrado el parentesco entre la demandada y el funcionario que nombró a la declarante. En consecuencia, no prospera la tacha.
Testimonio de Jorge Calixto Paipa.
A folios 125 y siguientes, niega haber recaudado cuotas de Gladys Numpaque u otro empleado del departamento de Boyacá, y narra el conocimiento que tiene de las diferentes denuncias formuladas por ella a raíz de su desvinculación del ICBF por determinación de la cónyuge del declarante, entre otras cosas.
Tacha del testigo.
El solicitante tachó como sospechoso al testigo "por motivos de amistad y dependencia política con la Senadora". En relación con la tacha, encuentra la Sala que en el testimonio rendido ante notario. Oscar Leonidas Wilches Carreño declara que cuando se desempeñó como Gobernador del Departamento de Casanare nombró al Dr. Jorge Calixto Paipa como Director de la Caja de Previsión y Seguridad Social de Casanare, "en representación y como cuota política" de la demandada.
La Sala considera que el acceder a un empleo de representación política, como cuota de un sector política, como cuota de un sector político, presupone la existencia de un mayor o menor grado de subordinación ideológico-político que le resta imparcialidad al dicho del nombrado, en relación con los hechos u omisiones de su jefe político, por lo cual declara probada la tacha.
5.2.2. Prueba documental de la demandada.
Copia de la providencia proferida por la Fiscalía Delegada 221 de Patrimonio Económico de Santa Fe de Bogotá (fls. 17 a 33 Vto. c. No. 3).
Por medio de tal providencia se decidió la denuncia penal formulada por Gladys Edilma Torres contra Gladys Sierra Pérez, por haberla destituido del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar en forma injusta y con abuso de autoridad, y por haberle ordenado poner permanentemente la fotocopiadora al servicio del "Directorio Liberal El Progreso", de Tunja, dirigido por la senadora demandada, y por tener que suministrarle útiles de escritorio.
La conclusión de dicho proveído fue la de que la sindicada no se extralimitó en el ejercicio de sus funciones, ni se aprovechó o usó bienes del Estado –Instituto Colombiano de Bienestar Familiar– en provecho suyo o de un tercero, razón por la cual se resolvió precluir la investigación, habiendo quedado ejecutoriado.
Entonces, se tiene que la justicia penal ya se pronunció en el sentido de que no se demostró que la demandada, en su condición de tercero, se hubiera aprovechado del punible denunciado, fuera de que quien la denunció, y declaró en este proceso ratificando su denuncia, Gladys Edilma Numpaque Torres, ya se vió que es testigo sospechosa.
6. LA ALEGADA VIOLACIÓN DEL ARTÍCULO 110 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
Considera pertinente la Sala en primer lugar, precisar los alcances de esta norma invocada por el solicitante como violada.
El referido artículo 110 preceptúa:
"Se prohíbe a quienes desempeñan funciones públicas hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley. El incumplimiento de cualquiera de estas prohibiciones será causal de remoción del cargo o de pérdida de la investidura. (Negrillas fuera del texto).
Si se analiza el contenido de la norma transcrita, se observa que son dos las conductas vedadas a quienes desempeñan funciones públicas: "hacer" contribuciones e "inducir" a otros a que lo hagan. Obviamente, como la primera de las conductas no es la que se le endilga a la demandada, el análisis de la Sala se deba orientar a establecer si de conformidad con el acervo probatorio aparece demostrado dentro del proceso que la Senadora indujo a otros a que hicieran alguna contribución a algún partido, movimiento o candidato, transgrediendo así la prohibición contenida en la norma atrás transcrita. Para el efecto se debe determinar el alcance de la norma, debiéndose precisar en primer lugar el significado del verbo rector "inducir" contenido en el precepto constitucional.
Según el Diccionario de la Lengua Española, inducir es "Instigar, persuadir, mover a uno"; e instigar es "incitar, provocar o inducir a uno a que haga una cosa". Es decir, que se requiere una acción, una conducta activa, por parte de quien ejerce funciones públicas sobre quien es inducido a hacer la contribución, sin que sea suficiente para quedar incurso en la prohibición, la mera permisividad, condescendencia o conducta complaciente de la persona a quien se le atribuye la conducta antijurídica.
Es por lo anterior, que solo en la medida en que se le haya podido demostrar a la senadora Izquierdo de Rodríguez que indujo, vale decir, que instigó, persuadió, incitó o movió a alguien a hacer contribuciones, se podrá concluir que incurrió en la prohibición que le atribuye el solicitante, contenida en el artículo 110 de la Constitución Política.
Al efecto se observa que la Sala no puede tener en cuenta la prueba documental aportada o pedida por el accionante, por las razones que en su oportunidad fueron expuestas.
Y en relación con la prueba testimonial la Sala encuentra que ella no acredita que la Senadora demandada hubiera inducido y menos obligado, a hacer contribuciones con fines partidistas, como se denunció en la solicitud. Lo cierto es que de las declarantes, solamente Claudia Helena Molina Valencia es afirmativa en sostener que la Senadora en forma personal y directa le exigió recaudar y contribuir para tal fin. Sin embargo para la Sala no es ajeno el hecho de que lo relatado por la declarante no tiene soporte en otros medios probatorios, como que ella misma expresa que tal exigencia se produjo sin que hubiera testigos presentes, además de la grave circunstancia que afecta la imparcialidad de la testigo que hizo próspera su tacha, como lo es su animadversión para con la demandada; y en su comportamiento planamente admitido por ella, de haber sustraído el libro anexo No. 4 de la solicitud, que demerita su credibilidad al no poderla tener como persona de buena fe.
Las otras dos declarantes, como ya tuvo oportunidad de expresarlo la Sala, incurrieron en graves contradicciones y, lo que no es menos trascendente, al ser contrainterrogadas acerca de si la Senadora había sido quien les había exigido aportes, ambas coinciden en afirmar que no fue ella sino a través de otras personas. Tampoco está demostrado que dichas terceras personas hubieran actuado, si es que lo hicieron, por instrucciones de la demandada.
En suma, la sola versión de la declarante Claudia Helena Molina Valencia, no es a juicio de la Sala, prueba suficiente de que la demandada hubiera incurrido en la conducta que le endilga el solicitante frente a la prohibición contenida en el artículo 110 de la Constitución Política.
7. LA ALEGADA VIOLACIÓN DEL NUMERAL 4 DEL ARTÍCULO 180 DE LA CONSTITUCIÓN POLÍTICA.
Otro de los motivos de la pretensión del solicitante se hace consistir en que la demandada incurrió en la violación del numeral 4 del artículo 180 de la Constitución Política, al haber hecho gestiones con personas naturales que son contratistas del Estado, "para conseguir de ellos ciertas dádivas económicas con el único propósito de mantenerlos en el puesto" (folio 50).
Para desestimar el cargo, es suficiente decir que, como se concluyó en el numeral 6 de estas consideraciones, no se demostró que la demandada hubiera inducido alguna de las personas a que alude la solicitud a hacer contribuciones prohibidas por el artículo 110 de la Carta. Luego no se puede concluir que la asista razón al peticionario respecto a la alegada violación del artículo 180, numeral 4 de la Carta.
Además, respecto del mismo cargo, los servidores públicos vinculados por una relación legal y reglamentaria no son contratistas del Estado, como para que puedan ser ubicados dentro de esta categoría los servidores públicos a quienes alude la demanda.
8. LA ALEGADA VIOLACIÓN DEL NUMERAL 4 DEL ARTÍCULO 183 DE LA CONSTITUCIÓN.
Respecto a esta causal, la Sala recuerda lo expresado por la señora Procuradora Quinta Delegada ante el Consejo de Estado en el sentido de que lo planteado es impreciso, pues no dice de cuales bienes en concreto dispuso la Senadora, ni especifica a qué entidad pertenecían dichos bienes. Si se refirió a los útiles de escritorio, papelería y otros que se dijo fueron desviados del ICBF a una organización política, la responsabilidad pudiera haber recaído en persona diferente a la demandada y no en ésta. Por lo demás, como se dijo en el numeral 5.2.2. de esta providencia, tal asunto fue definido por la Fiscalía Delegada 221 de Patrimonio Económico de Santa Fe de Bogotá, en el sentido de que no se configuró tal conducta en provecho de la funcionaria del ICBF o de un tercero, providencia que quedó ejecutoriada.
Por lo anterior, no prospera el cargo formulado por el solicitante.
9. LA ALEGADA VIOLACIÓN DEL NUMERAL 5 DEL ARTÍCULO 183 DE LA CARTA.
Finalmente, en lo atinente al tráfico de influencias denunciado en la demanda (fl. 50 cdno. ppal.), la Sala advierte que la formulación de este cargo es aun mas vaga e imprecisa que el anterior; pues en parte alguna del escrito introductorio se dice en qué hechos puede llegar a estructurarse. En tales condiciones, la Sala se considera relevada de analizar el cargo.
Con fundamento en todo lo anteriormente expuesto, la Sala habrá de denegar la pérdida de la investidura impetrada por el solicitante.
En mérito de lo dicho, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley.
FALLA:
1o. Inaplícase, por ser inconstitucional, el parágrafo del artículo 1o. de la ley 144 de 1994.
2o. Deniégase la solicitud de pérdida de la investidura de Congresista de la Senadora María Izquierdo de Rodríguez, formulada por el ciudadano Eurípides de Jesús Cuevas Cuevas.
Cópiese, notifíquese, comuníquese a la Mesa Directiva del H. Senado de la República, al Consejo Nacional Electoral y al Ministro de Gobierno. Publíquese y archívese.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 18 de abril de 1995.
DIEGO YOUNES MORENO DANIEL SUÁREZ HERNÁNDEZ
PRESIDENTE VICEPRESIDENTE
JAIME ABELLA ZÁRATE ERNESTO R. ARIZA MUÑOZ
JOAQUÍN BARRETO RUIZ CARLOS BETANCUR JARAMILLO
GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO DENISSE DUVIAU DE PUERTA
SALVÓ EL VOTO
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ AMADO GUTIÉRREZ VELÁSQUEZ
ACLARÓ EL VOTO
MIREN DE LA LOMBANA DE M. DELIO GÓMEZ LEYVA
LUIS E. JARAMILLO MEJÍA JUAN DE DIOS MONTES H.
ACLARÓ EL VOTO ACLARÓ EL VOTO
ALVARO LECOMPTE LUNA CARLOS A. ORJUELA G.
ACLARA EL VOTO ACLARÓ EL VOTO
DOLLY PEDRAZA DE ARENAS LIBARDO RODRÍGUEZ R.
YESID ROJAS SERRANO CONSUELO SARRIA OLCOS
AUSENTE
JULIO C. URIBE ACOSTA ALBERTO MÚNERA CABAS
ACLARA VOTO CONJUEZ
NUBIA GONZÁLEZ CERÓN
SECRETARIA GENERAL
CONGRESISTA / PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Causales / CONTRIBUCIÓN A PARTIDOS POLÍTICOS - Inexistencia (Aclaración de voto)
No es causal de pérdida de la investidura de congresista la prohibición contenida en el artículo 110 de la Carta Política de 1991.
Consejo de Estado.- Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.
ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO DR. MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ.
Referencia: Expediente No. AC-2444. Actor: Euripides de Jesús Cuevas.
Aun cuando compartí en su totalidad la parte motiva del proyecto de sentencia sometido a consideración de la Sala –y desde luego la parte resolutiva–, en cuanto hace relación al aspecto de fondo de la controversia, o sea, al atinente a no haberse probado las causales de pérdida de investidura, invocadas por la parte actora, consideré que debía de aclarar mi voto, en razón de que he venido sosteniendo desde la sentencia recaída en el proceso distinguido con el No. AC-1899, actor: Procuraduría Segunda Delegada para la Vigilancia Administrativa, pérdida de la investidura de la congresista REGINA BETANCOURT DE LISKA, que no es causal de pérdida de investidura de congresista la prohibición contenida en el artículo 110 de la Carta Política de 1991.
A las razones que me permití exponer en el salvamento de voto a dicha sentencia dictada en el proceso Ac-1899, que doy por reproducirlas, me remito en esta oportunidad.
Atentamente,
MIGUEL GONZÁLEZ RODRÍGUEZ
Consejero de Estado
Fecha ut supra.
NOTA DE RELATORÍA: Se remite a lo expuesto en el salvamento de voto, con ocasión de resolver el proceso AC-1899, actor, Procuraduría 2a. Delegada para la Vigilancia Administrativa; Pérdida de la Investidura de la Congresista REGINA BETANCOURT DE LISKA.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Causales / CONTRIBUCIÓN A PARTIDO POLÍTICO - Inexistencia
Estimo que las causales de pérdida de investidura de los congresistas están taxativamente contempladas en el Título VI, capítulo 6, "De los congresistas, de la Carta Política de 1991. Por tal razón, considero que el Art. 110 de dicho estatuto no le es aplicable a los congresistas, y antes bien, creo que por su redacción los excluye, particularmente a quienes tienen la calidad de dirigentes de los partidos o movimientos políticos, o son candidatos a las corporaciones públicas. En efecto la norma en comento dice, en su parte inicial, que le está prohibido a quienes desempeñan funciones públicas "hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley". Y a primera vista me parece casi elemental que los dirigentes de los partidos o movimientos políticos y los candidatos a las corporaciones públicas, son los primeros interesados en hacer –si tienen el dinero para ello–, o en conseguir contribuciones para financiar las campañas y actividades del grupo al cual pertenecen. Otra cosa es que cuando las obtengan de terceros pudiesen emplear métodos coercitivos o faltos de ética; sin embargo, en este caso pienso que entrarían en juego las normas disciplinarias o penales que regulen la materia. En últimas esta temática debe ser desarrollada y reglamentada por la ley, y en la medida en que persistan las dudas planteadas considero que no puede aplicarse la norma para despojar de su investidura a los congresistas.
ACLARACIÓN DE VOTO DEL CONSEJERO CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA A LA SENTENCIA DICTADA EL 19 DE ABRIL DE 1995 EN EL EXPEDIENTE No. AC-2444.- ASUNTOS CONSTITUCIONALES.- ACTOR: EURÍPIDES DE JESÚS CUEVAS CUEVAS.- (SOLICITUD DE PÉRDIDA DE INVESTIDURA DE LA CONGRESISTA MARÍA IZQUIERDO DE RODRÍGUEZ)
Santa Fe de Bogotá, D.C., mayo dos (2) de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Con el respeto de siempre me permito consignar las razones de mi aclaración de voto, así:
1. Estimo que las causales de pérdida de investidura de los Congresistas están taxativamente contempladas en el Título VI, Capítulo 6, "De los Congresistas", de la Carta Política de 1991.
2. Por tal razón, considero que el artículo 110 de dicho estatuto no le es aplicable a los Congresistas, y antes bien, creo que por su redacción los excluye, particularmente a quienes tienen la calidad de dirigentes de los partidos o movimientos políticos, o son candidatos a las corporaciones públicas.
3. En efecto, la norma en comento dice, en su parte inicial, que le está prohibido a quienes desempeñan funciones públicas "hacer contribución alguna a los partidos, movimientos o candidatos, o inducir a otros a que lo hagan, salvo las excepciones que establezca la ley." Y a primera vista me parece casi elemental que los dirigentes de los partidos o movimientos políticos y los candidatos a las corporaciones públicas, son los primeros interesados en hacer –si tienen el dinero para ello–, o en conseguir contribuciones para financiar las campañas y actividades del grupo al cual pertenecen. Otra cosa es que cuando las obtengan de terceros pudiesen emplear métodos coercitivos o faltos de ética; sin embargo, en este caso pienso que entrarían en juego las normas disciplinarias o penales que regulen la materia. En últimas, esta temática debe ser desarrollada y reglamentada por la ley, y en la medida en que persistan las dudas planteadas considero que no puede aplicarse la norma para despojar de su investidura a los Congresistas.
4. De otra parte, debo señalar que a mi juicio, el análisis probatorio hecho en la providencia demuestra que no existe plena prueba en relación con los hechos que se le imputan a la Senadora demandada, por lo cual era procedente observarla en lo que hace con las otras causales que fueron invocadas en su contra.
Con todo acatamiento,
CARLOS ARTURO ORJUELA GÓNGORA
