PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Causales / TRAFICO DE INFLUENCIAS - Elementos para su configuración
Con el fin de estructurar los elementos que podrían configurar el tráfico de influencias para efectos de la pérdida de investidura de los congresistas, tomando como referencia las disposiciones antes enunciadas y lo que la doctrina ha dejado sentado en materia disciplinaria sobre el particular, tenemos que ellos serían: Que se trate de personas que ostente la calidad de Congresista; Que se invoque esa calidad o condición; Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la Ley 5a. de 1992, en cuanto a las gestiones de los congresistas en favor de sus regiones; Con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer. Los elementos del "tráfico de influencias", mirados desde la perspectiva constitucional y no penal, no se dieron en su totalidad. La parlamentaria acudió al señor Presidente a título personal, guiada por sentimientos nobles, altruistas y familiares, para comentarle la situación pensional de su progenitor. En estas circunstancias no se puede predicar que haya invocado ningún tipo de influencias con un fin determinado, pues simplemente en su condición de hija manifestó su preocupación en torno a lo ya dicho. Tampoco la señora Betancur Pulecio recibió o se hizo dar a prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva algunos, como resultado de su gestión. Aún más el señor Presidente de la República no tuvo ninguna injerencia en el trámite del recurso de apelación que se estaba surtiendo ante la Caja Nacional de Previsión, que además le fue resuelto desfavorablemente al pensionado, lo que reafirma que no se obtuvo ningún beneficio.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
Consejero ponente: SILVIO ESCUDERO CASTRO
Santafé de Bogotá, D.C., Treinta (30) de julio de mil novecientos noventa y seis (1996).
Radicación número: AC-3640
Actor: CARLOS EDUARDO GÓMEZ GUTIÉRREZ
Demandado: INGRID BENTANCUR PULECIO
Referencia: Asuntos Constitucionales. Perdida de Investidura.
Procede la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo a decidir la solicitud de pérdida de investidura de congresista de la Representante a la Cámara Ingrid Bentancour Pulecio, presentada por el ciudadano Carlos Eduardo Gómez Gutiérrez, previa aceptación del impedimento manifestado por el doctor Juan Alberto Polo Figueroa, según consta en el acta de la Sala del 23 de julio de 1996.
DE LA SOLICITUD
El ciudadano fundamenta la solicitud en el artículo 183 - 5 de la Constitución Nacional que consagra el tráfico de influencias debidamente comprobado, como causal de pérdida de investidura de los congresistas, según los siguientes hechos:
1. El día 30 de mayo de 1996, la referida parlamentaria concedió una entrevista radial al noticiero "6 a.m. 9 a.m." de la Cadena Caracol.
2. La entrevista se suscitó por un comentario realizado el día anterior en la plenaria de la Cámara de Representantes, según el cual la parlamentaria había afirmado que el doctor Alvaro Gómez "habría muerto por haber pedido la renuncia del Presidente Ernesto Samper. Este comentario provocó la reacción airada de varios parlamentarios y la entrevista durante la cual la parlamentaria acusada confesó estar incursa en un tráfico de influencias".
3. El periodista Edgar Artunduaga interrogó al aire a la referida parlamentaria sobre si ella había visitado al Presidente de la República con el propósito de solicitarle una embajada para su señora madre, pregunta que fue respondida negativamente por la interrogada, aclarando que había visitado al primer mandatario para pedirle intercediera ante la Caja Nacional de Previsión en la resolución de un recurso interpuesto por su padre Gabriel Bentancour , tendiente a que se le incrementara la pensión de jubilación tasada en una suma muy baja, en tratándose de un exministro y abnegado servidor de los colombianos.
4. Esa afirmación, dice el solicitante, no puede pasar desapercibida para un estudiante de derecho como él y menos en boca de quien pretendió lucirse en el Congreso con el cadáver y el inútil sacrificio de Alvaro Gómez Hurtado. Admitir por una cadena radial que ha visitado al Presidente de la República con la finalidad de que interfiriera ante un subalterno suyo con miras a la decisión de un recurso que favoreciera a su padre, constituye un tráfico de influencias.
DE LA CONTESTACION DE LA DEMANDA
Por conducto de apoderado, se dio contestación a la demanda instaurada contra la Representante, en donde se aceptan unos hechos, se niegan y se rechazan otros, planteando la defensa bajo los siguientes argumentos:
1. El señor Presidente de la República, como servidor público, no tiene competencia para conocer las peticiones de carácter prestacional que cursan en la Caja Nacional de Previsión.
2. No es cierto que la Congresista Ingrid Bentancour Pulecio haya admitido por una cadena radial que visitó al Presidente de la República para que interfiera ante un subalterno suyo con la finalidad precedentemente expuesta.
3. La Representante Ingrid Bentancour Pulecio en audiencia con el señor Presidente, realizada para el mes de septiembre u octubre de 1994, manifestó la precaria situación pensional de su padre, el exministro y exembajador Gabriel Bentancour Mejía.
4. La congresista Ingrid Bentancour Pulecio jamás invocó influencias reales o simuladas ante el Presidente Samper ni recibió de éste, o para un tercero, dinero o dádivas.
5. Tampoco se hizo dar o prometer para sí o su padre dinero o dádiva alguna, pues simplemente le solicitó al Jefe de Estado recomendara ante el Director de la Caja la pronta decisión de la petición o recurso interpuesto por su padre.
6. El señor Presidente jamás obtuvo beneficio alguno como servidor público, a propósito de dicha petición.
7. A la fecha del escrito de contestación de la demanda la Caja aún no a decidido el reajuste pensional.
Para ahondar en sus razonamientos, hace varias citas de orden doctrinario sobre la tipicidad.
Concluye el apoderado afirmando que no ha existido en momento alguno tráfico de influencias y, en consecuencia, solicita a la Corporación negar o rechazar las peticiones de la demanda. (folios 12 y s.s.).
DE LA AUDIENCIA PUBLICA
Intervención de la Procuradora Delegada:
En su exposición visible a folios 106 y ss, analiza los distintos tópicos de la causal invocada, que lo fue la señalada en el artículo 183 - 5 de la Constitución, puntualizando dentro del marco jurídico vigente la causal que es objeto de estudio de la siguiente manera:
El tráfico de influencias, esta hoy, consagrado en la Ley 190 de junio 6 de 1995 (que modificó el artículo 147 del Decreto Ley 100 de 1980), como un tipo penal, denominado "tráfico de influencias para obtener un favor de servidor público".
Después del análisis normativo diseccionado en sus distintos elementos, concluye con la afirmación de que el tráfico de influencias se figura entre el sujeto que recibe o se hace prometer y el interesado en el beneficio o "cliente" o quien compra la influencia. El sujeto pasivo es el Estado.
Dice que para la Procuraduría es claro que la conducta que encierra el tipo penal de "tráfico de influencias", y la caracterizada por el constituyente como causal de pérdida de investidura es la misma, pero las responsabilidades que se derivan en uno u otro caso, son diferentes y autónomas. Agrega que en el caso de demostrarse en el proceso constitucional la existencia de la causal, debería ordenarse lo pertinente para los efectos de la investigación penal correspondiente.
Luego de hacer un análisis detallado de la prueba aportada, el Ministerio Público concluye solicitando la denegatoria de la solicitud formulada por el señor Carlos Eduardo Gómez Gutiérrez, por considerar que la Representante demandada no incurrió en causal invocada.
Intervención de la Demandada.
La congresista dirige su intervención a poner conocimiento de la Sala los hechos que dieron origen a la demanda, destacando que efectivamente visitó al señor Presidente a comienzos de su mandato y comentó con él varios asuntos, entre ellos, la situación pensional de su padre, lo que realizó a título meramente personal, desvinculada de su condición de congresista, por la amistad que los unía de tiempo atrás. Dice:
"... Yo efectivamente y lo he reconocido fui a ver al Presidente a principio de su mandato y fui a verlo para hablar con él una serie de cosas entre las cuales estaba la mención de la situación pensional de mi padre, sin embargo quiero hacer la aclaración de que esa mención a la situación de Gabriel Bentancour la hice desde un punto de vista totalmente personal, desvinculado de mi situación como Congresista y adicionalmente lo hice en un tono confidencial hacia el Presidente .... la relación con el señor Presidente no era simplemente una relación de tipo político, sino que adicionalmente había aun amistad, una amistad de familia de la cual más adelante quiero referirme en detalle, pero el punto por el cual quisiera hacer hincapié en este momento es el hecho de que la gestión que yo adelanté frente al Presidente de la República, lo hice a título personal, lo hice a mi mera conciencia ... Había una amistad con el señor Presidente y esa amistad se originaba de muchos años anteriores, en particular cuando mis padres estuvieron cumpliendo funciones diplomáticas en Francia...".
Concluye expresando que la demanda hace parte de una serie de actuaciones en contra de las personas que han creído conveniente denunciar los hechos ocurridos durante la campaña electoral del Presidente Samper (folios 104 A y ss).
Intervención del apoderado de la demandada.
El procurador judicial de la demandada solicita desestimar de plano los cargos que contiene la demanda y, en consecuencia, se deniegue la petición de pérdida de investidura de la congresista (folios 122).
Con base en el análisis de la versión tomada de la cinta magnetofónica en la que está grabada la entrevista radial fundamento de la demanda y de la certificación jurada del señor Presidente de la República, afirma que la demanda es temeraida, inocua, inane y por lo mismo, carece de fundamentos legales y constitucionales.
Sostiene que la falta de la congresista Ingrid Bentancour, según el demandante, es haber acudido ante el señor Presidente de la República Doctor Ernesto Samper Pizano, "para pedirle les ayudara para que pudiera haber una solución por parte de Cajanal dada la injusta y exigua cuantía de la pensión de jubilación reconocida a su padre, el doctor Gabriel Bentancour Mejía, a pesar de los altos cargos por él desempeñados al servicio del Estado". O sea que intervino de esa manera, no para sobornar al señor Presidente de la República sino en cumplimiento de lo que seguramente creyó o pensó era una obligación familiar.
Considera que se hace imposible configurar, en este caso particular y concreto, un delito de tráfico de influencias, tanto mas si el Presidente Samper Pizano nunca hizo gestión ante la Caja Nacional de Previsión en favor del exMinistro Gabriel Bentancour Mejía ni se propuso designarlo en un cargo público.
Culmina solicitando se absuelva de todo cargo a su representada y, en consecuencia, se deniegue la pérdida de investidura de Representante a la Cámara.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
Es competente el Consejo de Estado, a través de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, para conocer de la presente acción, de conformidad con lo previsto en los artículos 184 y 237 - 5 de la Constitución Política, por tratarse de la solicitud de pérdida de investidura de congresista.
Se encuentra acreditando en el plenario, según certificación expedida por la Registraduría Nacional del Estado Civil (folio 30), que la ciudadana Ingrid Bentancour Pulecio, fue elegida Representante a la Cámara por la circunscripción electoral de Santafé Bogotá, D.C., para el período 1994 - 1998.
El artículo 183 de la Carta Fundamental señala en forma taxativa las causales de pérdida de investidura de los Congresistas, entre ellas, se contempla en el numeral 5º el "tráfico d e influencias debidamente comprobado" punto central del caso en estudio, pues la formulación hecha en la demanda tiene apoyo en esta causal. Según el libelista, conforme a lo manifestado por la Representante el 30 de mayo de 1996 a través de la Cadena Caracol, la accionada incurrió en la citada causal, cuando en visita al señor Presidente de la República le solicitó intercerdiera ante la Caja Nacional de Previsión en la resolución de un recurso interpuesto por su padre, con la finalidad de que se le incrementara una pensión de jubilación.
El artículo 147 del Código Penal contemplaba el tráfico de influencias, así:
"Artículo 147. Tráfico de influencias para obtener favor de empleado oficial o testigo. El que invocando influencias reales o simuladas, reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero, dinero o dádiva, con el fin de obtener favor de favor de un empleado que éste conociendo o haya de conocer de un asunto, o de algún testigo, incurrirá en prisión de seis (6) meses a cuatro (4) años y multa de un mil a cincuenta mil pesos."
Con el artículo 25 de la Ley 190 de 1995 fue modificado en la forma como sigue:
"Artículo 147. Tráfico de influencias para obtener favor de servidor público.
El que invocando influencias reales o simuladas reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con el fin de obtener cualquier beneficio de parte del servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer, incurrirá en prisión de cuatro (4) a seis (6) años, multa de cincuenta (50) a cien (100) salarios mínimos legales mensuales vigentes, e interdicción de derechos y funciones públicas por el mismo término de la pena principal".
Con el fin de estructurar los elementos que podrían configurar el tráfico de influencias para efectos de la pérdida de investidura de los congresistas, tomando como referencia las disposiciones antes enunciadas y lo que la doctrina ha dejado sentado en materia disciplinaria sobre el particular, tenemos que ellos serían:
a. Que se trate de persona que ostente la calidad de Congresista;
b. Que se invoque esa calidad o condición;
c. Que se reciba, haga dar o prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva, con las salvedades o excepciones contempladas en la Ley 5a. de 1992, en cuanto a las gestiones de los congresistas en favor de sus regiones;
d. Con el fin de obtener beneficio de un servidor público en asunto que éste se encuentre conociendo o haya de conocer.
Ahora bien, los elementos probatorios allegados al proceso fueron:
1. Cinta magnetofónica de la entrevista radial hecha a la demandada el 30 de mayo de 1996, por la Cadena Caracol en el noticiero "6 a.m. 9 a.m." y su respectiva transcripción (folios 47 A y 58 a 69).
2. Declaración rendida por el señor Presidente de la República, doctor Ernesto Samper Pizano, mediante certificación jurada (folio 55).
3. Documentos enviados por la Subordinadora General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión, relativos al reconocimiento de la pensión de jubilación del doctor Gabriel Marcelino Bentancour Mejía (folio 73 a 101).
La Sala procede a transcribir apartes de la versión escrita de la cinta referenciada, en lo que tiene que ver con los hechos de la demanda:
Pregunta el periodista:
"... Pero hay una cosa adicional que queremos tratar con la Doctora Ingrid Bentancouth (sic) es cierto que Usted fue a pedirle al Presidente Ernesto Samper Pizano que nombrara a su mamá doña Yolanda Pulecio, embajadora y que por alguna circunstancia el Presidente no la nombró y que desde ahí empezo hacer (sic) enemiga del Gobierno Samper.
Respuesta:
Eso es totalmente falso, es totalmente falso porque adicionalmente yo les quiero decir a Ustedes que mi mamá desde el principio estuvo en contra del Presidente Samper, es decir, en eso ella y yo nos dividimos yo le hice campaña al Presidente Samper en particular porque yo considero que la inversión social es uno de los puntos que se tienen que defender en este país, pero mi mamá consideraba que ella no creía en Ernesto Samper, y no creía por motivos de política que ellos dos habían trabajado en algún momento juntos y consideraba que realmente esa no era la opción para el país.
Pregunta:
Sin embargo doña Ingrid al margen de ese pensamiento político que tuviera su señora madre y quizás Usted, Usted no niega que fue a Palacio a pedir que nombraran a su mamá embajadora.
Respuesta:
No, no eso no es así, lo que yo quiero dejar claro es que eso no es así y adicionalmente la versión errónea, yo fui en algún momento hablar (sic) con el Presidente pero no sobre mi mamá sino sobre mi papá y con este argumento mi papá es una persona que ha sido digamos un valeroso defensor de los intereses de los Colombianos, él creó el Icetex, fue Ministro de Educación, una serie de cosas resulta que Gabriel Bentancourth (sic) en este momento es una persona que tiene una pensión inferior a los quinientos mil pesos y él vive de eso, porque es una persona que no se dedicó digamos a utilizar sus puestos públicos para enriquecerse, en conclusión la vida de Gabriel Bentancourth (sic) está restringuida desde el punto de vista económico y lo que yo fui a pedir al señor Presidente es que nos ayudara a que pudiera haber una solución por parte de Cajanal, o de las entidades competentes en este asunto para que le aceptaran un recurso que él había interpuesto a través de una tutela, a través de una serie de cosas legales, de manera a (sic) que se le pudiera por lo menos actualizar, pues en este momento que él quedó digamos en la franja de aquellos pensionados que no se beneficiaron de las actualizaciones y Ustedes deben saber lo que es una pensión de exministro, de un embajador y realmente Gabriel Bentancourth (sic) no se beneficia de eso.
Respuesta:
(sic)Doctora Usted fue a Palacio a pedirle al Presidente de la República que le ayudara a su papá porque era amiga en ese entonces del Presidente.
Respuesta:
Pues yo siempre he sido amiga del Presidente y aún ahora considero que independientemente....".
A su vez, se transcribe de la certificación jurada del señor Presidente de la República, lo siguiente:
"(...) Recuerdo que en los primeros meses de mi Gobierno la parlamentaria Ingrid Bentancour acudió en audiencias a mi Despacho, y en ellas, entre otros asuntos, me comentó sobre la situación de la pensión de jubilación de su padre; que consideraba de cuantía muy baja, por lo cual me solicitó, mirara la posibilidad de nombrarlo en un cargo que le permitiera tener derecho a un reajuste pensional.
Al respecto le manifesté que su petición no me parecía de buena presentación.
(...).
De acuerdo con las correspondientes agendas, a la Representante Bentancour se le concedió audiencia en las siguientes fechas: 17 de agosto y 9 de noviembre de 1994, y 10 de mayo de 1995. En otras agendas, figura relacionada en audiencia con otros parlamentarios, sin que se pueda certificar si asistió o no.
La Representante Bentancour en ningún momento me ha hecho propuestas delictuosas, indebidas o violatorias de la ley . .." (folio 56).
De otra parte, consta en el plenario que la Caja Nacional de Previsión mediante resolución número 6713 de 3 de diciembre de 1974, reconoció y ordenó el pago de una pensión vitalicia en favor del señor Gabriel Marcelino Bentancour Mejía. Así mismo está demostrado que el 6 de septiembre de 1993 el interesado solicitó la reliquidación de su pensión, petición que le fue denegada mediante resolución número 41363 de 23 de noviembre de 1993, contra la cual se interpuso recurso de apelación, el que fue desatado a través de la resolución número 1530 de 18 de mayo de 1995, que confirmó la anterior. La pensión de jubilación del doctor Bentancour Mejía fue reajustada de acuerdo con la Ley 4ª de 1976, para los años 1977 y ss.,. por Resolución número 14427 del 16 de octubre de 1987 –previa solicitud del interesado–. Por lo demás, la Subdirectora General de Prestaciones Económicas de la Caja Nacional de Previsión, en certificación de 13 de julio de 1996 informa a esta Corporación que "... una vez revisado el cuaderno administrativo del peticionario, no se encontró prueba alguna que permita establecer que el señor Presidente de la República doctor Ernesto Samper Pizano, ha interferido en el trámite normal del recurso de apelación interpuesto o de alguna otra actuación adelantada..." (folio 74).
De las anteriores pruebas queda establecido que evidentemente la congresista Ingrid Bentancour Pulecio, entre el 17 de agosto de 1994 y el 10 de mayo de 1995, acudió en audiencia al despacho del señor Presidente de la República, Ernesto Samper Pizano, comentándole a éste la situación pensional de su señor padre, doctor Gabriel Marcelino Bentancour Mejía, la cual consideraba de cuantía muy baja, gestión que adelantó a título exclusivamente personal, ajena a su condición de congresista, basándose para ello en viejos nexos de amistad.
Asimismo está demostrado que en el lapso se encontraba pendiente de resolver, por parte de la Caja Nacional de Previsión, el recurso de apelación interpuesto por el progenitor de la Representante, contra la resolución que le negó la reliquidación de su pensión, el cual fue desatado el 18 de mayo de 1995, mediante resolución número 1530 que confirmó la anterior, es decir, mantuvo la negativa, sin que en tal procedimiento hubiese intervenido en ningún momento el señor Presidente de la República.
En este orden de ideas fácilmente se colige que la conducta que le endilga el accionante a la demanda no se configuró. En efecto, los elementos del "tráfico de influencias", mirados desde la perspectiva constitucional y no penal, no se dieron en su totalidad. La parlamentaria acudió al señor Presidente a título personal, guiada por sentimientos nobles, altruistas y familiares, para comentarle la situación pensional de su progenitor. En estas circunstancias no se puede predicar que haya invocado ningún tipo de influencias con un fin determinado, pues simplemente, en su condición de hija manifestó su preocupación en torno a lo ya dicho. Tampoco la señora Betancur Pulecio recibió o se hizo dar a prometer para sí o para un tercero dinero o dádiva algunos, como resultado de su gestión. Aún más el señor Presidente de la República no tuvo ninguna injerencia en el trámite del recurso de apelación que se estaba surtiendo ante la Caja Nacional de Previsión, que además le fue resuelto desfavorablemente al pensionado, lo que afirma que no se obtuvo ningún beneficio.
Al no configurarse en el sub lite "el tráfico de influencias debidamente comprobado" de que trata el artículo 183 5 de la Carta, no se genera para la congresista ninguna responsabilidad de naturaleza disciplinaria que amerite despojarla de su investidura y, por lo tanto, la Sala habrá de negar la solicitud elevada por el accionante.
En mérito de las consideraciones anteriores, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
FALLA:
DENIEGANSE la solicitud de pérdida de investidura de congresista de la representante Ingrid Bentancour Pulecio, presentada por el ciudadano Carlos Eduardo Gómez Gutiérrez.
Ejecutoriada esta providencia, COMUNIQUESE a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes, al Consejo Nacional Electoral y al Ministerio del Interior, para lo de su cargo. ARCHIVESE el expediente.
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Esta providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de fecha 30 de julio de 1996.
Daniel Suárez Hernández, Presidente; Ernesto Rafael Ariza, aclaración de voto; Mario Alario Mendez, aclaración de voto; Germán Ayala Mantilla, Joaquín Barreto Ruíz, Carlos Bentancur Jaramillo, Jesús M. Carrillo Ballesteros, Julio E. Correa Restrepo, Miren de la Lombana de Magyaroff, Javier Díaz Bueno, Silvio Escudero de Castro, Clara Forero de Castro , Delio Gómez Leyva, Amando Gutiérrez Velasquez, Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Juan de Dios Montes Hernández, aclaración de voto; Carlos Orjuela Gongora, Aclaración de Voto; Dolly Pedraza de Arenas, Libardo Rodríguez Rodríguez , Aclaración de Voto; Consuelo Sarria Olcos, Manuel. S. Urueta Ayola. Ausente.
Mercedes Tovar de Herrán, Secretaria General.
ACLARACION DE VOTO
Aun cuando comparto la decisión adoptada, disiento sin embargo de su motivación por las mismas razones expresadas en sus aclaraciones de voto por los señores Consejeros, doctores Juan de Dios Montes Hernández y Libardo Rodríguez Rodríguez, a las cuales, con la venia de ellos, adhiero.
Respetuosamente,
Ernesto Rafael Ariza Muñoz
Consejero.
TRAFICO DE INFLUENCIAS EN MATERIA PENAL / TRAFICO DE INFLUENCIAS CONSTITUCIONAL - Desarrollo legal
La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación señaló desde el comienzo, en un análisis que coincide con otro reciente de la Corte Constitucional, que no son coincidentes las figuras del delito de tráfico de influencias, y la que tiene denominación semejante según el artículo 183 de la Constitución Política, que podría dar lugar en caso de estar debidamente comprobada, a la pérdida de investidura congresional. Así las cosas, resulta prioritario que el propio legislador le fije los elementos constitutivos a esta figura, o en su lugar, la jurisprudencia. Empero, en tratándose de un proceso cuya naturaleza no está plenamente definida pero con una raigambre ética, disciplinaria, moral y sancionatoria, entre otros aspectos, parece discutible que sea el intérprete quien deba tipificarla y no el legislador, pues por esta vía podría incurrirse en injusticias flagrantes, por manera que en lugar de aplicar igual rasero para todos los eventos se corre el riesgo de aplicar uno diferente y caprichoso frente a casos similares.
ACLARACION DE VOTO
Consejero ponente: Carlos A. Orjuela Gongora
Santafé de Bogotá, D.C., agosto 12 de 1996.
Si bien compartí lo resuelto en este asunto porque considero que dados los supuestos de hecho analizados en el proceso es claro que la Representante Ingrid Bentancour Pulecio no incurrió en la causal de pérdida de investidura imputada por el demandante, estimo precisar sintéticamente algunos aspectos que planteé en la discusión del tema, a saber:
1. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación señaló desde el comienzo, en un análisis que coincide con otro reciente de la Corte Constitucional, que no son coincidentes las figuras del delito de tráfico de influencias, y la que tiene denominación semejante según el artículo 183 de la Constitución Política, que podría dar lugar en caso de estar debidamente comprobada, a la pérdida de investidura congresional.
2. Así las cosas, resulta prioritario que el propio legislador le fije los elementos constitutivos a esta figura, o en su lugar, la jurisprudencia. Empero, en tratándose de un proceso cuya naturaleza no está plenamente definida pero con una raigambre ética, disciplinaria, moral y sancionatoria, entre otros aspectos, parece discutible que sea el intérprete quien deba tipificarla y no el legislador, pues por esta vía podría incurrirse en injusticias flagrantes, por manera que en lugar de aplicar igual rasero para todos los eventos se corre el riesgo de aplicar uno diferente y caprichoso frente a casos similares.
3. Es tanto más discutible esa opción, en cuanto también es claro que el congresista requiere en múltiples ocasiones ejercitar o adelantar gestiones ante organismos o funcionarios oficiales, para ver de remediar las necesidades de su región. Y es obvio que en esa hipótesis no podría achacársele una intención torcida o contraria a derecho. Sin embargo, como es fácil apreciarlo, esa distinción no es sencilla.
4. Por todas estas razones, pienso que es conveniente una reforma legal que remedie estos vacios y lagunas en lo que tiene que ver con el proceso de pérdida de investidura de los congresistas.
Con todo comedimiento,
Carlos Arturo Orjuela Góngora.
TRAFICO DE INFLUENCIAS / PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
La causal de tráfico de influencias no puede ser analizada de manera general, sino distinguiendo frente a qué funcionarios se invoca como realizada, porque, ciertamente, las gestiones que se realizan ante el primer Magistrado de la Nación, en representación de los intereses de los electores aunque sus resultados representen beneficiarios para los intereses regionales o entidades que cumple papel protagónico en la via comunitaria, no pueden ser calificadas como tales, a menos que se condicionen a conductas posteriores del parlamentario en ejercicio de las funciones propias de su investidura, porque frente al Presidente de la República no puede invocarse influencia real o simulada, aspecto no predicable así, en términos absolutos, frente a otros funcionarios de la administración pública.
ACLARACION DE VOTO
Santafé de Bogotá, D.C., primero (1º) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996)
Aunque compartí la decisión adoptada, la aclaración de voto se orienta a expresar que la causal de tráfico de influencias no puede ser analizada de manera general, sino distinguiendo frente a qué funcionarios se invoca como realizada, porque, ciertamente, las gestiones que se realizaban ante el primer Magistrado de la Nación, –en representación de los intereses de los electores aunque sus resultados representen beneficiarios para los intereses regionales o entidades que cumplen papel protagónico en la via comunitaria, no pueden ser calificadas como tales, a menos que se condicionen a conductas posteriores del parlamentario en ejercicio de las funciones propias de su investidura, porque frente al Presidente de la República no puede invocarse influencia real o simulada, aspecto no predicable así, en términos absolutos, frente a otros funcionarios de la administración pública.
Respetuosamente,
Delio Gómez Leyva.
TRAFICO DE INFLUENCIAS EN MATERIA PENAL / TRAFICO DE INFLUENCIAS CONSTITUCIONAL - Concepto
Como de acuerdo con la jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, las causales de pérdida de investidura consistentes en "indebida destinación de dineros públicos" y "tráfico de influencias debidamente comprobado", son independientes de los tipos penales previstos para conductas semejantes, ello implica que la Sala debe aplicar esas causales sin acudir a las definiciones contenidas en el Código Penal, salvo con carácter auxiliar y subdiario. Considero que para definir lo que se entiende por esas conductas para los efectos propios de la pérdida de la investidura, debe partirse del principio consagrado en el artículo 28 del Código Civil, según el cual "las palabras de la ley, se entenderán en su sentido general y obvio según el uso general de las mismas palabras", lo cual, en el caso concreto del tráfico de influencias, se traduce en la precisión del concepto a través del significado gramatical de las palabras "tráfico" e "influencias", que en términos generales hacen referencia a "comercio o negocio" y a "autoridad", de tal manera que podría decirse que se trata del "tráfico o comercio de la autoridad de que se está investido".
ACLARACION DE VOTO
Consejero Ponente: Libardo Rodríguez Rodríguez.
La aclaración de voto del suscrito Consejero se refiere a los siguientes aspectos:
1. Como de acuerdo con la jurisprudencia tanto del Consejo de Estado como de la Corte Constitucional, las causales de pérdida de investidura consistentes en "indebida destinación de dineros públicos" y "tráfico de influencias debidamente comprobado", son independientes de los tipos penales previstos para conductas semejantes, ello implica que la Sala debe aplicar esas causales sin acudir a las definiciones contenidas en el Código Penal, salvo con carácter auxiliar y subsidiario. Es decir, que cuando el artículo 28 del Código Civil expresa que "cuando el legislador haya definido (las palabras de la ley) expresamente para ciertas materias, se les dará en éstas significado legal", y cuando el artículo 29 del mismo Código establece que "las palabras técnicas de toda ciencia o arte, se tomarán en el sentido que les den los que profesan la misma ciencia o arte", frente a la definición de esas conductas en el Código Penal debe entenderse que dicho significado técnico es para los asuntos propios del derecho penal, pero no para situaciones diferentes como lo es la pérdida de investidura, que tiene carácter políticodisciplinario.
2. Como consecuencia de lo anterior, considero que para definir lo que se entiende por esas conductas para los efectos propios de la pérdida de la investidura, debe partirse del principio consagrado en el artículo 28 del Código Civil, según el cual "las palabras de la ley se entenderán en su sentido natural y obvio, según el uso general de las mismas palabras", lo cual, en el caso concreto del tráfico de influencias, se traduce en la precisión del concepto a través del significado gramatical de las palabras "tráfico" e "influencias", que en términos generales hacen referencia a "comercio o negocio" y a "autoridad", de tal manera que podría decirse que se trata del "tráfico o comercio de la autoridad de que se está investido.
3. La ponencia aprobada considera que la gestión realizada por la Representante Bentancour Pulecio la adelantó "a título exclusivamente personal, ajena a su condición de congresista", lo cual sustenta en las pruebas aportadas. Considero que de las pruebas mencionadas en el proyecto, la única que hace referencia a una gestión exclusivamente personal es la versión de la misma Congresista, la cual no puede tenerse por suficiente si no va acompañada de otras que la corroboren. Por el contrario, de la certificación jurada del señor Presidente de la República, se desprende que la Representante acudió a su despacho en calidad de tal, es decir, de congresista. Cosa diferente es que no exista prueba, como no la existe en el expediente, de que la Congresista haya siquiera pretendido "comerciar o negociar", teniendo en cuenta su autoridad, para obtener el beneficio de su padre, pues se trató simplemente del planteamiento de un tema, sin ninguna pretensión de contraprestación y en general sin ninguna pretensión indebida o violatoria de la ley.
Respetuosamente,
Libardo Rodríguez Rodríguez.
Santafé de Bogotá, D.C., quince de agosto de mil novecientos noventa y seis.
NOTA DE RELATORIA: A este salvamento adhiere el doctor Ernesto Rafael Ariza Muñoz.
PERDIDA DE LA INVESTIDURA DE CONGRESISTA - Causales / TRAFICO DE INFLUENCIAS / DESARROLLO LEGAL - Inexistencia / ANALOGIA Improcedencia
Entiendo, pues, que el delito de tráfico de influencias para obtener favor de empleado oficial o testigo de que trata el artículo 147 del Código Penal, o de tráfico de influencias para obtener favor de servidor público, según fue modificada esa disposición en el artículo 25 de la Ley 190 de 1995, es distinto de la falta disciplinaria de tráfico de influencias, motivo de pérdida de la investidura señalado en el artículo 183, numeral 5, de la Constitución y 296, numeral 5, de la Ley 5ª de 1992, aún cuando, eventualmente, una misma conducta pudiera ser constitutiva de uno y otra. La aplicación por analogía no puede hacerse respecto de normas de excepción, y entre éstas las punitivas, las que establecen prohibiciones, las que restringuen el libre ejercicio de los derechos, entre otras, porque la aplicación de la ley por analogía, ya se dijo, tiene lugar para regular casos no contemplados en la norma de excepción lo están en la norma general, y es ésta, por tanto, lo que resulta aplicable. Por ello, encuentro impropia la aplicación del artículo 147 del Código Penal para establecer los elementos que podrían dar forma al tráfico de influencias en tanto motivo de pérdida de la investidura de congresista.
Santafé de Bogotá, D.C., veintinueve (29) de agosto de mil novecientos noventa y seis (1996).
ACLARACION DE VOTO
I.
Según lo dispuesto en el artículo 183, numeral 5, de la Constitución, los congresistas perderán su investidura por tráfico de influencias debidamente comprobado, y así se dispuso también en el artículo 296, numeral 5, de la Ley 5ª de 1992, o reglamento del Congreso.
En el parágrafo segundo de este último artículo y en el artículo 297 de la misma ley fue establecido que la referida causal de pérdida de investidura requería de previa sentencia penal condenatoria, y en el artículo 5º de la Ley 144 de 1994, por lo cual se estableció el procedimiento de pérdida de investidura de congresistas, se dispuso que cuando la causal invocada fuera el tráfico de influencias debería acompañarse a la solicitud copia auténtica de la sentencia condenatoria, con las constancias de que se encontraba vigente y no extinguida judicialmente.
Pero la Corte Constitucional, mediante sentencia C319 de 14 de julio de 1994, declaró que eran inconstitucionales el parágrafo segundo del artículo 296 y el artículo 297 de la Ley 5ª de 1994, considerando, entre otras razones, que el proceso de pérdida de la investidura "constituye un verdadero juicio de responsabilidad política que culmina con la imposición de una sanción de carácter jurisdiccional, de tipo disciplinario, que castiga la transgresión al código de conducta intachable que los congresistas deben observar", que "el tipo de responsabilidad política de carácter disciplinario exigible al congresista que incurriere en una de las conductas que el constituyente erigió en causal de pérdida de la investidura, es perfectamente diferenciable y separable de la penal que la misma pudiere también originar, por haber incurrido en un delito, independientemente de la acción penal", y que se trata de "dos tipos de responsabilidad separables y autónomos" (Gaceta de la Corte Constitucional, 1994, t. 7, ps. 189 a 192). Y así también, mediante sentencia C247 de 1 de junio de 1995, declaró contrario a la Constitución el artículo 5º de la Ley 144 de 1994 (Gaceta de la Corte Constitucional, 1995, t, 6, vol. I, ps. 133 a 135).
Entiendo, pues, que en el delito de tráfico de influencias para obtener favor de empleado oficial o testigo de que trata el artículo 147 del Código Penal, o de tráfico de influencias para obtener favor de servidor público, según fue modificada esa disposición en el artículo 25 de la Ley 190 de 1995, es distinto por falta disciplinaria de tráfico de influencias, motivo de pérdida de la investidura señalado en el artículo 183, numeral 5, de la Constitución y 296, numeral 5, de la Ley 5ª de 1992, aún cuando, eventualmente, una misma conducta pudiera ser constitutiva de uno y otra.
Pero con el fin de precisar los elementos que podrían configurar el tráfico de influencias para efecto de la pérdida de investidura de congresista, se dijo en la sentencia, se tomó como referencia el artículo 147 del código Penal, con la modificación de que fue objeto, y se señaló cuáles serían esos elementos.
En otros términos, para decidir el asunto se hizo aplicación analógica del artículo 147 del Código Penal.
En el artículo 8º de la Ley 153 de 1887 fue establecido que cuando no haya ley exactamente aplicable al caso controvertido, se apliquen las leyes que regulen casos o materias semejantes. Es la aplicación de la ley por analogía, esto es, la aplicación de la ley y a un caso no regulado, pero semejante, procedimiento que tiene fundamento en el principio de igualdad, de que trata el artículo 13 de la Constitución, que reclama que casos semejantes sean tratados de manera semejante.
Pero la aplicación por analogía no puede hacerse respecto de normas de excepción, y entre éstas las punitivas, las que establecen prohibiciones, las que restringuen el libre ejercicio de los derechos, entre otras, porque la aplicación de la ley por analogía, ya se dijo, tiene lugar para regular casos no contemplados en la ley, y los casos no contemplados en la norma de excepción lo están en la norma general, y es ésta, por tanto, la que resulta aplicable.
Por ello, encuentro impropia la aplicación del artículo 147 del Código Penal para establecer los elementos que podrían dar forma al tráfico de influencias en tanto motivo de pérdidas de la investidura de congresista.
II.
Como hubo de explicar la Corte Suprema de Justicia en sentencia de 7 de marzo de 1985, toda norma punitiva ha de ser previa y enunciativa de manera clara e inequívoca de la conducta: tal es el principio de la estricta y preexistente legalidad punitiva o de la certidumbre normativa previa (Gaceta Judicial, t. CLXXXIII, núm. 2422, p, 173), que resulta hoy de lo establecido principalmente, en los artículos 6º 28 y 29 de la Constitución.
Los artículos 183, numeral 5, de la Constitución y 296, numeral 5, de la Ley 5ª de 1992, señalan como motivos de pérdida de la investidura de congresista el tráfico de influencias. Pero se limitan, simplemente, a nombrar esa conducta punible, sin enunciarla de manera clara e inequívoca.
No se trata, ya se dijo, del delito de tráfico de influencias para obtene favor de empleado oficial o testigo descrito en el artículo 147 del Código Penal, o de tráfico de influencias para obtener favor de servidor público, según fue modificada esa disposición por el artículo 25 de la Ley 190 de 1995.
Por lo mismo creo que tales disposiciones han de ser materia de desarrollo legal, para establecer de manera clara e inequívoca los elementos que constituyen esa conducta punible, que hoy sólo está nombrada, y que mientras no se haga resultan inanes.
III.
Compartí la decisión adoptada, pero no sus motivaciones, según lo expuesto, y ello me obliga a esta aclaración.
Mario Alario Mendez.
CONGRESISTA / PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Causales / TRAFICO DE INFLUENCIAS / TIPO PENAL
La causal prevista en el artículo 183 ordinal 5 de la Constitución Nacional, "por tráfico de influencias debidamente comprobado" - , debe estudiarse desde la perspectiva de un juicio constitucional, deslindándola de los conceptos o elementos del tipo penal. Esto es, debe hacerse un estudio de las conductas constitutivas de esta causal tales como "tráfico" e "influencia" en la relación que ejercen los parlamentarios frente a los funcionarios de las demás ramas del poder, pero todo desde el ámbito constitucional y no penal.
ACLARACION DE VOTO
Consejero ponente: JUAN DE DIOS MONTES HERNÁNDEZ
Aunque comparto la decisión adoptada por la Sala, de manera breve quiero aclarar mi voto en el sentido de que considero que la causal prevista en el artículo 183 ordinal 5 de la Constitución Nacional, "por tráfico de influencias debidamente comprobado", debe estudiarse desde la perspectiva de un juicio constitucional, deslindándola de los conceptos o elementos del tipo penal. Esto es, debe hacerse un estudio de las conductas constitutivas de esta causal tales como "tráfico" e "influencia" en la relación que ejercen los parlamentarios frente a los funcionarios de las demás ramas del poder, pero todo desde el ámbito constitucional y no penal.
Respetuosamente,
Juan de Dios Montes Hernández.
Santafé de Bogotá, D.C., 9 de agosto de 1996.
