CONGRESISTA / PERDIDA DE LA INVESTIDURA / CONSEJO DE ESTADO / SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA / SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL - Improcedencia
El constituyente de 1991 atribuyó al Consejo de Estado la facultad de decretar la pérdida de la investidura de los Congresistas, y al efecto señaló las causales que dan lugar a ello. La competencia en materia jurisdiccional está atribuida por el artículo 97 del C.C.A., a la Sala de lo Contencioso Administrativo. Es por eso que el artículo 184 de la Carta al expresar que la pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado, y el numeral 5 del 237 del mismo estatuto se refieren necesariamente a la Sala de lo Contencioso Administrativo; Pues si así no fuera carecería de sentido la separación de funciones que la misma Constitución hace en el artículo 236.
CONGRESISTA / PERDIDA DE LA INVESTIDURA / PROCESO ORDINARIO / CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA.
Dicho trámite aún no está señalado en ninguna norma legal y por tanto debe aplicarse el ordinario, lo cual no significa desconocer que tanto la Constitución como el artículo 304 de la Ley 5a. de 1992 quieren que la pérdida de investidura se tramite por un procedimiento especial y por eso este artículo dispone que "la ley fijará el procedimiento judicial especial correspondiente...". A juicio de la Sala de Decisión, los casos de pérdida de investidura por las causales indicadas claramente en el artículo 183 de la Constitución, reglamentados también por los artículos 296 a 304 de la Ley 5a. de 1992, deben ser dilucidados por el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia que para ello le atribuyó la Constitución , sin que sea excusa para no hacerlo la falta de procedimiento especial, puesto que mientras la Ley lo establece, existe la obligación legal de aplicar el procedimiento ordinario, aun cuando éste no permita adoptar decisión definitiva en 20 días hábiles.
CONGRESISTA / PERDIDA DE LA INVESTIDURA / SENTENCIA PENAL / REGIMEN DE INHABILIDADES - Violación
Esta Sala ha sostenido mayoritariamente, que cuando se invocan las causales 4 y 5 del artículo 183 de la Constitución es necesario para admitir la solicitud, un previo pronunciamiento judicial, dado que se trata de conductas delictivas cuya imputabilidad debe ser decidida por la justicia penal. Además, así lo dispone el parágrafo 2o, del artículo 296 de la Ley 5a de 1992. Sin embargo como se observa que también se invoca la causal primera, es decir, violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, causal que no exige pronunciamiento judicial previo, y se reúnen los demás requisitos, la Sala estima que debe revocarse el auto recurrido y admitir la solicitud en su integridad.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejera ponente: CLARA FORERO DE CASTRO
Santafé de Bogotá, D.C., dos (2) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Radicación número: AC-1432
Actora: ELSY CECILIA MIRANDA DE MIRANDA
La doctora Elsy Miranda de Miranda y el señor Procurador Décimo Delegado ante el Consejo de Estado interponen recurso ordinario de súplica contra el auto de Sala Unitaria proferido el 13 de diciembre de 1993, mediante el cual la Magistrada Miren De La Lombana de Magyaroff resolvió abstenerse de dar trámite a la solicitud presentada por la Doctora Elsy Miranda de Miranda, para que el H. Consejo de Estado decrete la pérdida de la investidura del Congresista del Representante a la Cámara Jaime Lara Arjona.
EL AUTO RECURRIDO
Para abstenerse de dar trámite a la solicitud la Magistrada ponente tuvo en cuenta dos aspectos:
a) Que a su juicio, la competencia para decretar la pérdida de la investidura de los congresistas está atribuida por la Constitución y por la Ley 5a. de 1992 al Consejo de Estado en pleno.
b) Que no existe procedimiento especial señalado por la Ley, para dar trámite a estos asuntos.
ARGUMENTOS DE LOS RECURRENTES
Fundamenta su recurso la señora Elsy Miranda de Miranda en que la decisión recurrida discrepa de la tesis adoptada por la Sala Plena Contenciosa de la Corporación consistente en que los casos en que la ley no haya señalado procedimiento especial debe seguirse el ordinario, consagrado en el Código Contencioso Administrativo.
Estima que lo anterior es razón suficiente para revocar el auto de 13 de diciembre de 1993.
El señor Procurador Décimo Delegado expresa argumento similar y cita en su apoyo providencias de la Sala Plena Contencioso Administrativa.
A su vez el representante Jaime Lara Arjona constituye apoderado y por su intermedio manifiesta:
Que es correcta la decisión de Sala Unitaria puesto que la competencia en estos asuntos corresponde al Consejo de Estado en pleno, es decir, integrado no solamente por la Sala de lo Contencioso Administrativo sino por la Sala de Consulta y Servicio Civil, porque aun cuando el artículo 98 del C.C.A. indica que los miembros de la Sala de Consulta no tomará parte en el ejercicio de las funciones jurisdiccionales que corresponden a la Corporación, esta limitación fue modificada por los artículos 297 y 298 de la ley 5a. de 1992 que es posterior y expedida por el Organo Legislativo y no por el Ejecutivo como lo fue el Código Contencioso Administrativo; artículos estos que atribuyen la competencia para esta clase de asuntos sobre pérdida de la investidura de los congresistas al Consejo del Estado en pleno y no a una de sus Salas.
Que en consecuencia al tramitar y decidir estos procesos especiales por una de las Salas del Consejo de Estado se lesiona el debido proceso, garantizado por le artículo 29 de la Constitución Política.
En segundo término aduce que el procedimiento a seguir debe ser especial y no puede aplicarse el ordinario. Al efecto recuerda que el artículo 184 de la Constitución dispone que el Consejo de Estado decretará la pérdida de la investidura de acuerdo con la ley y en un término no mayor de 20 días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la Mesa Directiva de la Cámara correspondiente o por cualquier ciudadano.
Dice que esta es una orden del constituyente, reiterada en idénticos términos por el artículo 304 de la ley 5a. de 1992 y en consecuencia no se puede desconocer ni incumplir y menos por el Consejo de Estado. Analiza luego los pasos previstos en el procedimiento ordinario a fin de demostrar que es imposible cumplirlos en los 20 días hábiles previstos en la Constitución.
Termina argumentando que el artículo 206 del C.C.A. se aplica cuando hay un vacío en la ley, lo cual a su entender no ocurre en este caso, pues el artículo 304 de la ley 5a. de 1992 dijo que para estos procesos sobre pérdida de la investidura congresional el procedimiento judicial a seguir será especial.
Para resolver Se Considera:
Es ya reiterada la tesis mayoritaria de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, que la conduce a conocer de las solicitudes sobre pérdida de la investidura de los Congresistas y a decidirlas previa la aplicación del procedimiento ordinario, mientras el legislador señala el especial que se ajuste a la naturaleza de este asunto conforme a la Constitución.
Para ello ha tenido en cuenta lo siguiente:
El constituyente de 1991 atribuyó al Consejo de Estado la facultad de decretar la pérdida de la investidura de los Congresistas, y al efecto señaló las causales que dan lugar a ello.
Jamás se ha puesto en duda, que la providencia por la cual se resuelve una solicitud de pérdida de la investidura sea una providencia judicial que debe adoptarse previo un proceso de tal naturaleza, a fin de establecer y comprobar la existencia de causales que según la Constitución y la ley acarrean grave sanción.
En el artículo 301 de la ley 5a, de 1992, expresamente se menciona el "Proceso Judicial correspondiente" y el 304 ibídem de refiere a la "Declaración Judicial" de pérdida de investidura.
Siendo entonces un proceso judicial, no es posible que conozca de él el Consejo de Estado en pleno, puesto que la Sala de Consulta y Servicio Civil, que obviamente integra el Consejo de Estado, no tiene funciones jurisdiccionales.
Es la propia Constitución en su artículo 236 la que divide el Consejo de Estado en Salas y Secciones "para separar las funciones jurisdiccionales de las demás que le asignen la Constitución y la ley", e indica que la ley señalará las funciones de cada una de las Salas y Secciones.
El artículo 98 del C.C.A. señala las atribuciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil y fácilmente se observa que no menciona ninguna de carácter jurisdiccional. Por su parte el artículo 96 ibídem, que contiene las atribuciones de la Sala Plena, tampoco contempla ninguna que sea jurisdiccional, dado que el Consejo en pleno se integra con la Sala de Consulta y Servicio Civil.
La competencia en materia jurisdiccional está atribuida por el artículo 97 del C.C.A. a la Sala de lo Contencioso Administrativo.
Es por eso que el artículo 184 de la Carta al expresar que la Pérdida de la investidura será decretada por el Consejo de Estado, y el numeral 5 del 237 del mismo estatuto se refieren necesariamente a la Sala de lo Contencioso Administrativo; pues si así no fuera, carecería de sentido la separación de funciones que la misma Constitución hace en el artículo 236.
En igual sentido es preciso interpretar el numeral 3 del artículo 298 y el artículo 301 de la ley 5a. de 1992, por que una diferente resulta contraria al artículo 236 de la Constitución Política.
En manera alguna puede aceptarse que la ley 5a. de 1992, por la cual se expidió el Reglamento del Congreso, hubiera modificado el Código Contencioso Administrativo para atribuirle funciones jurisdiccionales a la Sala de Consulta y servicio Civil, pues ello en sentir de la Sala, resultaría contrario a la Constitución.
En lo concerniente a la falta de procedimiento especial que permita decidir en un término no mayor de 20 días hábiles, estima la Sala que tampoco justifica el rechazo de la solicitud.
Ese caso está previsto en el artículo 206 del C.C.A., según el cual "Este procedimiento (el ordinario) también debe observarse para adelantar y decidir todos los litigios para los cuales la ley no señale trámite especial".
Dicho trámite hasta ahora no está señalado en ninguna norma legal y por tanto debe aplicarse el ordinario, lo cual no significa desconocer que tanto la Constitución como el artículo 304 de la ley 5a. de 1992 quieren que la pérdida de la investidura se trámite por un procedimiento especial y por eso este artículo dispone que "la ley fijará el procedimiento judicial especial correspondiente...".
A juicio de la Sala de Decisión, los casos de pérdida de investidura por las causales indicadas claramente en el artículo 183 de la Constitución, reglamentados también por los artículos 296 a 304 de la ley 5a. de 1992, deben ser dilucidados por el Consejo de Estado en ejercicio de la competencia que para ello le atribuyó la Constitución, sin que sea excusa para no hacerlo la falta de procedimiento especial, puesto que mientras la ley lo establece, existe la obligación legal de aplicar el procedimiento ordinario, aun cuando éste no permita adoptar decisiones definitivas en 20 días hábiles.
De todas maneras resulta preferible desde el punto de vista jurídico, ejercer una competencia que proviene de la Constitución misma así no se observe estrictamente el término señalado para ello, que no ejércerla convirtiendo en letra muerta el artículo 183 de la Carta.
Dilucidados estos aspectos debe analizarse la petición misma a fin de determinar si es admisible.
Se fundamenta en el artículo 184 de la Constitución Política e invoca la peticionaria los artículos 179,180,181,182 y 183 ibídem.
Manifiesta que el Congresista Jaime Lara Arjona ha violado el Régimen de inhabilidades e incompatibilidades porque "ha venido actuando continuamente en su citada condición de Representante a la Cámara y ha aprovechado su investidura parlamentaria para gestionar negocios ante entidades públicas, en interés propio y de terceros... y por tales actividades impropias de los miembros del Congreso ha incrementado su patrimonio incurriendo en enriquecimiento ilícito por indebida destinación de dineros públicos y por trafico de influencias debidamente comprobado por la Procuraduría General de la Nación..."
Es decir, que se invoca como causales las contempladas en los numerales 1,4 y 5 del artículo 183 de la Carta.
Esta Sala ha sostenido mayoritariamente, que cuando se invocan las causales 4 y 5 del artículo 183 de la Constitución es necesario para admitir la solicitud, un previo pronunciamiento judicial, dado que se trata de conductas delictivas cuya imputabilidad debe ser decidida por la justicia penal. Además, así lo dispone el parágrafo 2o, del artículo 296 de la ley 5a. de 1992.
Sin embargo como se observa que también se invoca la causal primera, es decir, violación del régimen de inhabilidades e incompatibilidades, causal que no exige pronunciamiento judicial previo, y se reúnen los demás requisitos, la Sala estima que debe revocarse el auto recurrido y admitir la solicitud en su integridad.
Por lo expuesto, la Sala de Decision.
RESUELVE :
Revocar el auto de Sala Unitaria proferido el 13 de diciembre de 1993, mediante el cual la Magistrada Ponente se abstuvo de dar trámite a la solicitud presentada por la Doctora Elsy Miranda de Miranda, para que el Consejo de Estado decrete la pérdida de la investidura de Congresista del Representante a la Cámara Jaime Lara Arjona.
En consecuencia se dispone:
Admitir la solicitud presentada por la Doctora Elsy Miranda de Miranda, para que se decrete la pérdida de la investidura de Congresista del Representante a la Cámara Jaime Lara Arjona, la cual deberá tramitarse por el procedimiento ordinario contemplado en los artículos 206 y s.s del C.C.A.
Notifíquese personalmente al señor Jaime Lara Arjona en el Congreso de la República.
Notifíquese personalmente al señor Ministro de Gobierno, al señor Presidente del Congreso y al Agente del Ministerio Público.
Fíjese en lista por el término de cinco (5) días, para los efectos señalados en el numeral 5 del artículo 207 del C.C.A.
Reconócese como apoderado del señor Jaime Lara Arjona al Doctor José Ignacio Vives Echeverría en los términos del poder que le fue conferido (fl.33).
Copiese, Notifiquese,Cumplase, y una vez ejecutoriada esta providencia, vuelva el expediente al Despacho de origen, a fin de continuar su tramitacion.
Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de 1o. de febrero de 1994.
Amado Gutiérrez Velásquez, Presidente; Miguel González Rodríguez, Jaime Abella Zárate, Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Joaquín Barreto Ruiz, Carlos Betancur Jaramillo, Guillermo Chahín Lizcano, Clara Forero de Castro, Delio Gómez Leyva, Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Alvaro Lecompte Luna, Juan de Dios Montes Hernández, Carlos A. Orjuela Góngora, Con aclaración de voto; Dolly Pedraza de Arenas, Libardo Rodríguez Rodríguez, Yesid Rojas Serrano, Ausente; Consuelo Sarria Olcos, Daniel Suárez Hernández, Julio César Uribe Acosta, Ausente; Miguel Viana Patiño, Diego Younes Moreno.
Nubia González Cerón, secretaria General.
INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS / SENTENCIA PENAL - Improcedencia / (Aclaración de Voto)
No existe - y ello es apenas obvio - ninguna norma o regla que señale que para reforzar la petición de pérdida de la investidura basada en las únicas causales que la Constitución indica en su artículo 183, que sea menester acompañar anexos relativos a las mismas. Y tampoco para las causales 4 y 5, que son las que atienden a la "indebida destinación de dineros públicos" y al "tráfico de influencias" debidamente comprobados. Todas ellas, obviamente, serán objeto de las pruebas que se hayan de practicar en el momento procesal oportuno.
Consejo de Estado. - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera.
Salvamento de Voto: Magistrado Alvaro Lecompte Luna.
Referencia: Radicado No. AC - 1432. Actora: Elsy Cecilia Miranda de Miranda.
Con todo respeto, el suscrito cree necesario recordar algunos principios de Derecho procesal que la parte considerativa del proveído arriba referenciado parece soslayar, lo que motiva esta aclaración de su voto favorable.
Cuando el juez se halla en presencia de una demanda, tiene tres caminos a escoger según lo que resulta de la misma:
1o) O la rechaza in - límine y de plano cuando carezca de jurisdicción o de competencia o es evidente que hay vencimiento del término de caducidad para instaurarla; si carece de competencia, se envía a quien se considere que sí la tiene, en los otros eventos, se ordenará devolver los anexos al demandante sin necesidad de desglose.
2o) O la inadmite cuando no reúna los requisitos formales; cuando no se acompañen los anexos ordenados por la ley; cuando la acumulación de pretensiones en ella contenida, no reúna las condiciones de competencia para conocer de todas ellas; cuando las pretensiones se excluyan entre sí, salvo que se proponga como principales y subsidiarias o cuando no puedan tramitarse por el mismo procedimiento.
Igualmente, se inadmitirá el libelo cuando no hubiere sido presentado en legal forma, o cuando el poder conferido no sea suficiente, o cuando se presenta directamente por una persona no abogada, excepto en los casos que la ley lo permite, o cuando el demandante sea incapaz y no actúe por conducto de su representante.
En cualquiera de estas circunstancias, el juez debe señalar el defecto o los defectos que advierta, para que el demandante los subsane en el término de cinco días. Si no lo hiciere, se rechazará la demanda.
3o) O la admite, si no observa que se está en presencia de alguno o algunos de los defectos descritos en los acápites anteriores.
Esos principios, consagrados de manera clara por el Código de Procedimiento Civil, en sus artículos 85 y 86, son también, con algunas variantes, aplicables frente a las demandas que se incoen ante los órganos de lo contencioso administrativo.
Ahora bien: Se ha dicho por la jurisprudencia de esta corporación, aceptada por la mayoría de sus integrantes, que la acción que instituyó el artículo 184 de la Carta Política de 1991 sigue los cauces del procedimiento ordinario de lo contencioso administrativo, es decir, el señalado por el título XXIV, del libro 4o. De allí que no habiendo dudas para la mayoría de que el Consejo de Estado tiene jurisdicción y tiene competencia exclusivas para conocer de las demandas de solicitud de pérdida de investidura de un congresista (Artículos 184 y 237 Ord.5 de la Constitución) y no habiendo por ende, lugar a rechazo, habrá que determinarse si es admisible o inadmisible según las pautas que se recuerdan arriba.
No existe - y ello es apenas obvio - ninguna norma o regla que señale que para reforzar la petición de pérdida de la investidura basada en las únicas causales que la Constitución indica en su artículo 183, que sea menester acompañar anexos relativos a las mismas. Y tampoco para las causales 4 y 5, que son las que atienden a la "indebida destinación de dineros públicos" y al "tráfico de influencias" debidamente comprobados. Todas ellas, obviamente, serán objeto de las pruebas que se hayan de practicar en el momento procesal oportuno.
De manera que al no observarse en el caso sub - lite ningún defecto en la demanda que indica en su inadmisibilidad, hay que admitirla, como se hizo, sin que se tenga que esperar un pronunciamiento judicial previo sobre esas conductas. En el decreto de pruebas, se dispondrá lo pertinente, debiéndose admitir la demanda in integrum, como se dijo finalmente en el último párrafo de las consideraciones en comentario.
Cordialmente,
Alvaro Lecompte Luna
Fecha: ut supra.
ACCION DE PERDIDA DE LA INVESTIDURA - Requisitos / (Aclaración de Voto).
La Carta fundamental no señaló ningún requisito para la acción ciudadana de pérdida de la investidura de un congresista. Por consiguiente, resulta errado aplicar la Ley 5a. de 1992 (Reglamento del Congreso), para deducir de su texto esa exigencia, cuando en verdad lo que ese ordenamiento parece establecer es que cuando se sindique a un congresista de la comisión de un delito, debe existir sentencia penal condenatoria previa para que prospere dicha solicitud. Más no en los casos en que no se le haga tal imputación.
Consejo de Estado. - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Santafé de Bogotá, D.C., febrero ocho (8) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Aclaración de Voto: Consejero Carlos Arturo Orjuela Góngora,
Referencia: Expediente No. AC - 1432. Actora: Elsy Cecilia Miranda de Miranda.
Con todo comedimiento me permito sintetizar las razones que me llevaron a aclarar mi voto en este asunto, a saber:
1. La Carta Fundamental no señaló ningún requisito para la acción ciudadana de pérdida de la investidura de un congresista. Por consiguiente, resulta errado aplicar la ley 5a de 1992 (Reglamento del Congreso), para deducir de su texto esa exigencia, cuando en verdad lo que ese ordenamiento parece establecer es que cuando se sindique a un congresista de la comisión de un delito, debe existir sentencia penal condenatoria previa para que prospere dicha solicitud. Mas no en los casos en que no se le haga tal imputación.
2. Si la ley 5a. de 1992 hiciera esa exigencia como requisito de procedibilidad de la acción ciudadana, no me cabría ninguna duda de que resultaría inconstitucional por ese aspecto, en cuanto se estaría ocupando de una materia diferente a la que estaba autorizada para regular.
3. Así las cosas, es evidente que la demanda debió admitirse desde el comienzo, en su totalidad; esto es, en lo que respecta con todas y cada una de sus pretensiones.
Atentamente,
Carlos Arturo Orjuela Góngora.
NOTA DE RELATORIA: A esta aclaración de voto adhiere el Dr. DANIEL SUAREZ HERNANDEZ.
CONGRESISTA - Inhabilidades / PERDIDA DE LA INVESTIDURA / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD / VALORES CONSTITUCIONALES / (Aclaración de Voto)
La Sala ha decidido inaplicar las normas constitucionales que sirvieron de apoyo a la demanda, por ser inconstitucionales, como paso a explicarlo. La posibilidad de que existan normas constitucionales inconstitucionales, ha sido adoptada por la doctrina extranjera, y encuentra respaldo, en el derecho nacional. Los Valores Justicia, Igualdad y Libertad no resultan acaso seriamente comprometidos cuando en el artículo 179 de la Constitución , numeral cuarto (4o), se preceptúa que de por vida no pueden volver a ser congresistas "Quienes Hayan Perdido la Investidura". El universo que tienen los artículos que en la Constitución Nacional regulan todo lo relacionado con el régimen de Incompatibilidades e Inhabilidades, deja la impresión de que el parlamentario que era Persona, en el momento de solicitar el apoyo popular, Deja de Serlo por la sola circunstancia de ser elegido. El derecho no es norma y no es la ley la que se interpreta sino la conducta humana, en su interferencia intersubjetiva. Si el pueblo selecciona, a su talante, sus representantes, ese hecho demanda la mayor consideración. El fallo que ordena la pérdida de la investidura no debe ser el fruto de un proceso fácil , montado sobre prueba oficiosa, y aplicación mecánica de la norma.
Consejo de Estado. - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Santafé de Bogotá, D.C., agosto veintitrés (23) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Aclaración de Voto: Doctor Julio César Uribe Acosta
Referencia: Expediente No. AC - 1432. Pérdida de Investidura del señor Jaime Lara Arjona. Actor: Elsy Cecilia Miranda de Miranda.
Aunque estoy de acuerdo con la decisión, debo aclarar el voto para dejar en claro que, a mi juicio, la Sala ha debido inaplicar las normas constitucionales que sirvieron de apoyo a la demanda, por ser inconstitucionales, como paso a explicarlo.
La posibilidad de que existan normas constitucionales inconstitucionales ha sido aceptada por la doctrina extranjera, y encuentra respaldo, en el derecho nacional, en la posición jurídica fijada por los magistrados Doctores Luis Carlos Sáchica, Gustavo Gómez Velásquez, Humberto Mesa González, Luis Sarmiento Buitrago, Fernando Uribe Restrepo, Alvaro Luna Gómez y Darío Velásquez Gaviria, al salvar su voto cuando la Corte Suprema de Justicia, en Sala Plena, profirió la providencia calendada el día dos (2) de octubre de mil novecientos ochenta (1980), Expediente No. 799. En lo sustancial de tal pieza jurídica, se lee:
"6o. - Si se quiere, por otra parte, vivificar la Constitución, ello exige entender que ella no sólo está conformada por las normas positivas en que se expresa, sino Por los Principios Implicitos en las mismas y por los Valores Enunciados como objetivos de su preceptiva; estos son instancias supra, aunque no extraconstitucionales, a las cuales es necesario referir toda interpretación y toda aplicación de las normas positivas; y su desconocimiento debe acarrear invalidez, inconstitucionalidad, pues todo lo que sea contrario a la Justicia tiene que ser contrario al derecho, y un control de constitucionalidad que no tenga este enfoque es incompleto y carece de eficacia. En consecuencia, cuando las normas acusadas, no importa su rango, atenta contra la unidad nacional, la paz o la justicia, proclamadas en el preámbulo de la constitución como la razón de ser de la forma de vida colectiva en ella propuesta, el juez de constitucionalidad debe invalidarlas, ya que el derecho positivo no se justifica por si mismo.
"7. Por esto, no es absurdo plantear la incons - titucionalidad de una disposicion constitucional frente a los postulados del preambulo, ya que él forma parte de la Constitución, tiene, fuerza directiva sobre el texto constitucional y expresa los fines para cuya realización se simple herramienta la Constitución..." (Subrayas de la Sala).
Dentro de la misma perspectiva filosófica y jurídica discurre el tratadista español Dr. Antonio E. Perez Luño, en su obra "Los Derechos Funda - mentales", Editorial Tecnos, Tercera Edición, páginas 58 y siguientes, cuando enseña:
"La Constitución española ofrece, en este aspecto, un paradigma de complejidad, que hace muy difícil su elaboración sistemática. Es evidente que nuestra Ley de leyes responde a un sistema de positivación mixto, por llevarse a cabo lo mismo a partir de cláusulas o postulados generales que de normas específicas o casuísticas. Ahora bien, su formulación rebasa la tipoligía aludida, ya que entiendo que pueden distinguirse hasta cinco instrumentos distintos de positivación, los cuales, ordenados de menor a mayor precisión jurídico - positiva, aparecen como:
"1) Valores superiores del orden jurídico - político constitucional. Bajo esta acepción se alude a los derechos fundamentales en el Preámbulo de la Constitución, que viene a representar la síntesis de los valores básicos, en sentido análogo a lo que la doctrina germana denomina Grundwerte, asumidos por el más amplio sector de la sociedad española actual. Allí se indica que: "La Nación española, deseando establecer la justicia, la libertad y la seguridad y promover el bien de cuantos la integran, en uso de su soberanía, proclama su voluntad de: (...) Proteger a todos los españoles y pueblos de España en el ejercicio de los derechos humanos (...) Promover el progreso de la cultura y de la economía para asegurar a todos una digna calidad de vida (...)".
"De forma expresa define también la Constitución "como valores superiores de su ordenamiento jurídico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo político" (artículo 1o. 1).
"2) Principios constitucionales. Aquí quedarían englobados una serie de principios dirigidos a delimitar el marco político, social y económico que va a determinar las modalidades de ejercicio de todos los derechos fundamentales, como también una serie de postulados encaminados a orientar la acción de los poderes públicos. Así, el artículo 9o. 2 al prescribir que: "Corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integran sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación de todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social". De igual modo que el artículo 10, que cifra en la dignidad de la persona el fundamento del orden político y de la paz social (apartado 1) y que establece como criterio hermeneútico de los derechos fundamentales reconocidos en la Constitución la Declaración Universal de Derechos Humanos y los tratados y acuerdos internacionales sobre estas materias ratificados por España (apartado 2). También deben encuadrarse aquí los artículos 39 a 52 incluidos en el Capítulo III del Título I denominados "principios rectores de la política social y económica", sobre los que expresamente se afirma que informarán la legislación positiva, la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos (artículos 53.3).
"3) Cláusulas generales. Un numeroso grupo de derechos fundamentales acogidos en el articulado de la Constitución y positivados como tales derechos, y no como principios, se hallan remitidos a la legislación orgánica para la delimitación de su alcance y contenido. Entre otros pueden citarse, dentro de este apartado, el artículo 17.4 con respecto a la regulación del habeas corpus; el 18.4, sobre la limitación del uso de la informática; el 20.3, sobre organización y control de medios de comunicación social; el 24.2 sobre la exención, por razones de parentesco o de secreto profesional, de la obligación de declarar sobre presuntos hechos delictivos; el 28.2 en materia del derecho a la huelga; el 29 en relación con el derecho de petición...
"4) Normas específicas o casuística. Nuestra Constitución proclama también en su texto articulado una serie de derechos de forma pormenorizada, sin hacer referencia a su ulterior desarrollo legislativo, de lo que se infiere que su positivación constitucional va a ser la normativa configuradora de su alcance y significación. Tal es el caso, entre otros, del reconocimiento del derecho a la igualdad ante la ley (artículo 14) o la prohibición de los tribunales de honor (artículo 26).
"5) Normas de tutela. La Constitución española de 1978, aparte las normas encaminadas a formular positivamente los derechos fundamentales, recoge también distintas normas dirigidas a su garantía. Directa referencia a estos instrumentos jurídicos de defensa de los derechos fundamentales se halla en el artículo 53, o en el 54 , que institucionaliza la figura del Defensor del Pueblo...".
"(...)
"La distinción entre el sistema de positivación a través de valores y principios y de normas específicas no carece de trascendencia práctica, ya que, mientras la doctrina no discute el alcance jurídico - positivo de los derechos fundamentales promulgados por el procedimiento casuístico, se da una profunda disparidad de criterios sobre el sentido normativo de los valores y principios. ya que mientras para determinados autores los valores y principios constitucionales son meros postulados programáticos, reflejo de determinadas ideologías filosóficas o políticas, que por su propia naturaleza no pueden traducirse en reglas obligatorias, para otros constituyen auténticas normas jurídico - positivas que imponen determinadas conductas, sea al poder legislativo, sea al poder ejecutivo o a la propia administración de justicia.
"Partiendo de una teoría general de la Constitución, la normatividad de los valores y los principios se prueba por la existencia de las denominadas "Normas constitucionales inconstitucionales", (Verfassungswidrige Verfassungsnormen, en la terminología de la doctrina alemana), con lo que se intenta subrayar la primacía hermenéutica de los valores, hasta el punto de determinar la inconstitucionalidad de las propias normas constitucionales que contradigan su sentido.
En este momento del discurso judicial, la Sala se pregunta: Los valores justicia, igualdaD y libertaD no resultan acaso seriamente comprometidos cuando en el artículo 179 de la Constitución, numeral cuarto (4o.), se preceptúa que de por vida no pueden volver a ser congresistas "Quienes Hayan Perdido la Investidura"?. Acaso eternizar el castigo no equivale a eternizar el mal, como lo enseñaba el teólogo evangélico Rothe en 1869?
Un ordenamiento positivo Justo podrá consagrar una sanción de por vida". Y disponer que no se puede ser congresista porque en un momento dado de la existencia se profirió una sentencia de condena, en contra del parlamentario, sin entrar a distinguir el universo mismo que tuvo el delito? Una sanción penal, por unas lesiones personales, podrá tener las mismas consecuencias que otra, por un homicidio? No se atenta acaso contra la Dignidad de la Persona Humana, y contra el Valor Igualdad, cuando se preceptúa en la Carta que los congresistas no podrán Desempeñar Cargo Privado, sin hacer excepciones de ninguna naturaleza? No podrán ellos, por ejemplo, ser los administradores del edificio en donde viven, o Presidentes de la Junta del Colegio en donde estudian sus hijos?
No se viola, acaso, el Derecho Fundamental al Debido Proceso (Artículo 29 de la Constitución Nacional), cuando se dispone en el artículo 184 de la Carta, que la pérdida de la investidura será decretada en un término no mayor de veinte (20) días hábiles, contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la Cámara correspondiente o por cualquier ciudadano? Dentro de plazo tan angustioso se podrá presentar todas las pruebas requeridas para la defensa, o controvertir las que se alleguen por los interesados? Acaso no se enseña en la doctrina que se viola El Principio General de la Buena Fe cuando se fija un plazo Inadecuado para atender a la defensa, o para cumplir la prestación? Con la fijación de término tan estrecho, para definir si se da el régimen de inhabilidades o de incompatibilidades, no estará obligado el fallador a hacer un juicio de proporcionalidad? Y haciendo éste no podrá concluir que la norma constitucional es inconstitucional, por violar los Valores y los Principios Constitucionales?
Acaso no se ha enseñado, a través de la pedagogía oficial, que "La Carta de derechos" demanda una actitud interpretativa del Juez, diferente a la predominante en especialidades como el derecho civil o el derecho penal? (Los Derechos Fundamentales en la Constitución de 1991, Doctor Manuel José Cepeda, página 18, Editorial Temis).
Por qué se impide a los congresistas Gestionar en Nombres Propio o Ajeno, asuntos ante las autoridades públicas? Acaso el parlamentario no contrae obligaciones con sus electores? La gestión para que se paguen las deudas de la Nación en favor de los Departamentos o de los Municipios, o para que se inicie la carretera o se construya la escuela, es antijurídica? Es verdad que el parlamentario es el representante de la Nación, y por lo mismo, no queda vinculado por mandato alguno de persona o grupo. Pero como bien lo destaca Norberto Bobbio, en su obra El Futuro de la Democracia, "Y dónde podemos encontrar un representante que no represente intereses particulares? Ciertamente no en los sindicatos, de los cuales, por lo demás, depende la estipulación de acuerdos, como los acuerdos nacionales italianos sobre la organización y sobre el costo del trabajo, que tienen una enorme importancia política. ¿En el Parlamento? Pero, ¿qué representa la disciplina de partido sino una abierta violación de la prohibición del mandato imperativo? Aquellos que a veces huyen de la disciplina de partido aprovechándose del voto secreto, no son tal vez tachados como "francotiradores", o sea, como réprobos a los que hay que señalar a la condena pública?. La prohibición de mandato imperativo es, sobre todo una regla sin sanción. Por el contrario la única sanción temible por el diputado cuya reelección depende del apoyo del partido, es la derivada de la transgresión de la regla opuesta, que le impone considerarse vinculado al mandato que ha recibido del propio partido.
"Una prueba del desquite, me atrevería a decir definitivo, de la representación de los intereses sobre la representación política, es el tiempo de relación que se ha venido instaurando en la mayor parte de los Estados democráticos europeos entre los grandes grupos de intereses contrapuestos (representantes, respectivamente, de los industriales y de los obreros) y el Parlamento, una relación que ha dado lugar a un nuevo tipo de sistemas social que ha sido llamado, con razón o sin ella, neocorporativo. Tal sistema se caracteriza por una relación triangular, en la que el Gobierno, idealmente representante de los intereses nacionales, interviene sólo como mediador entre las partes sociales y, como máximo, cual garante (por lo general impotente) de la observancia del acuerdo. Los que, hace unos diez años, elaboraron este modelo, que hoy se halla en el centro del debate sobre las "Transformaciones" de la democracia definieron la sociedad neocorporativa como una forma de solución de los conflictos sociales que se sirve de un procedimiento, el del acuerdo entre grandes organizaciones, que no tiene nada que ver con la representación política y que, por el contrario, constituye una expresión típica de representación de los intereses".
El universo que tienen los artículos que en la Constitución Nacional regulan todo lo relacionado con el régimen de Incompatibilidades e Inhabilidades, deja la impresión de que el parlamentario que era Persona, en el momento de solicitar el apoyo popular, Deja de Serlo por la sola circunstancia de ser elegido. No deja de ser curioso que la misma Asamblea Constituyente, que definió que sus actos no tenían control alguno, consagrara en forma tan contradictoria, todo lo relacionado con el régimen a que ha venido haciendo referencia, pues si el pueblo elige como su representante, a quien no debería serlo, a la luz de cierta perspectiva moral, resulta bien difícil, por no decir imposible, Juzgar la Conducta de las Personas con Independencia de las Normas de Grupo, que lo ha considerado digno de tener tal calidad. Como lo recuerda bien el profesor David Lyons, "Los grupos sociales no constituyen agrupaciones simples y homogéneas de individuos que tienen opiniones coincidentes sobre todo. En la vida real los grupos sociales no sólo difieren entre si, sino que cada uno incluye a personas con muy diversas opiniones. Aunque los miembros de un grupo determinado suelen compartir Ciertos Valores Basicos, a menudo Discrepan en Cuanto a Problemas Morales..." (Etica y derecho. Ariel - Pág.32).
Para el caso vienen bien las enseñanzas de Henry David Thoreau cuando predica:
"¿Nunca aprenderán los hombres que la política no es la honradez y que jamás dictamina como justo lo moral sino que simplemente se guía por lo que es útil? La Política elige al candidato presentado que invariablemente es el diablo y, ¿qué derecho tienen los electores de sorprenderse porque el diablo no se comporte como un ángel de la luz? Lo que se necesita son hombres, no políticos, hombres íntegros que reconozcan que existe una ley superior a la Constitución o a la decisión de la mayoría. El destino de un país no depende de cómo se vote en las elecciones, el peor hombre vale tanto como el mejor en este juego; no depende de la papeleta que introduzcas en las urnas una vez al año, sino del hombre que echas de tu cuarto a la calle cada mañana".
El proceso orientado a decretar la pérdida de la investidura no puede convertirse en una cacería de brujas.
Tampoco se puede manejar la ilusión de que montando sentencias de condena sobre contratos con una cuantía de Quinientos mil pesos ($500.000,oo), se va a moralizar el País. El derecho no es norma y no es la ley la que se interpreta sino la conducta humana, en su interferencia intersubjetiva. Ello demanda del juez gran ponderación y esfuerzos superiores para no fallar bajo los efectos de los Perjuicios Subliminales.
Preocupa que en los procesos orientados a que se decrete la pérdida de la investidura prevalezca la escuela de la exégesis, el dogmatismo, la creencia muy generalizada de que el derecho es norma y nada más que norma. manejando esta perspectiva jurídica se puede cometer muchas injusticias. Esta verdad jurídica lleva al jurista Karl Larenz, a enseñar:
"En el curso del siglo XIX, la dogmática degeneró en un conceptualismo estrecho, que constituyó un serio obstáculo para la evolución de la jurisprudencia y del mundo del comercio jurídico. Ello hizo nacer reacciones de diferentes signos contra el "Positivismo jurídico" y el "positivismo legal" términos con los cuales la mayor parte de las veces entendemos sólo una sobrevaloración de la ley y de la dogmática orientada hacía la ley y una subvaloración de los elementos creativos, singularmente de la jurisprudencia, del sentimiento jurídico, de la intuición de lo que Esser ha llamado una profundización en las posibilidades de la evidencia que existen en la valorización predogmática" (Derecho Justo. Editorial Civitas, página 25).
La inquietud anterior nace del respeto que merece la democracia representativa. Si el pueblo selecciona, a su talante, sus representantes, ese hecho demanda la mayor consideración. El fallo que ordena la pérdida de la investidura no debe ser el fruto de un proceso fácil, montado sobre prueba oficiosa, y aplicación mecánica de la norma. En un país enfermo de envidia y manejado en muchas de sus áreas ciudadanas por el "rumor" o el "chisme", se impone al máximo de prudencia jurídica. Si se entiende por régimen democrático como lo enseña Norberto Bobbio "... el conjunto de reglas de procedimiento para la formación de decisiones colectivas, en las cuales está prevista y facilitada la participación más amplia posible de los interesados, se debe tener mucha cautela al decidir romper el marco inicial que el pueblo se dio para la toma de tales decisiones. Haciendo propias, las palabras del citado maestro filósofo, la Sala se resiste a contribuir, en casos como el presente, a destruir nuestra democracia siempre frágil siempre vulnerable, corrompible y a menudo corrompida, para hacerla perfecta". No seduce la acción de aquellos que..."tomando la imagen Hobbesiana, se comportan como las hijas de Pelias, que despedazaron a su viejo padre para resucitarlo..." (El Futuro de la Democracia. Plaza y Janes, páginas 15 y s.s.).
Atentamente,
Julio César Uribe Acosta
CONGRESISTA - inhabilidades / PERDIDA DE LA INVESTIDURA / TRAFICO DE INFLUENCIAS / INDEBIDA DESTINACION DE DINEROS PUBLICOS / SENTENCIA PENAL / (Salvamento de Voto).
No obstante que respecto de las causales 4 y 5 del artículo 183 de la Constitución Política y del presunto "enriquecimiento ilícito" invocado se ignora si la peticionaria dispone de copia de la sentencia penal correspondiente, que legitime la procedibilidad del trámite judicial en esta jurisdicción respecto de ellas. A términos del parágrafo 2o. del artículo 296 de la Ley 5a. de 1992, para proceder por aquellas causales "se requerirá previa sentencia penal condenatoria". Lo propio debe predicarse respecto de la causal primera del artículo 179 de la Constitución Política.
Consejo de Estado . - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Santafé de Bogotá, D.C., febrero once (11) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Salvamento de Voto: Doctor Joaquín Barreto Ruiz.
Referencia: Expediente No. AC - 1432. Actor: Elsy Cecilia Miranda de Miranda.
Con mi respeto usual, expongo las razones por las cuales salvé mi voto en la decisión que tomó la Sala al resolver el recurso de súplica interpuesto por la peticionaria Elsy Cecilia Miranda de Miranda.
Mi disentimiento no se originó por haber sido revocada la providencia recurrida, sino por la decisión que la sustituyó.
En efecto, se admitió para su trámite la solicitud, en su integridad (folio 54), no obstante que respecto de las causales 4 y 5 del artículo 183 de la Constitución Política y del presunto "enriquecimiento ilícito" invocado se ignora si la peticionaria dispone de copia de la sentencia penal correspondiente, que legitime la procedibilidad del trámite judicial en esta jurisdicción respecto de ellas.
A términos del parágrafo 2o. del artículo 296 de la ley 5a. de 1992, para proceder por aquellas causales "se requerirá previa sentencia penal condenatoria". Lo propio debe predicarse respecto de la causal primera del artículo 179 de la Constitución Política.
Sin la copia dela sentencia penal condenatoria la Sala aunque tiene jurisdicción, no adquiere competencia para darle trámite a la solicitud de pérdida de la investidura de un congresista cuando quiera que ella se fundamente en las mencionadas causales.
Y como la solicitud no podía admitirse parcialmente en lo que sí procedía, a mi juicio la sala debía concederle a la peticionaria el término legal para que corrigiéndose su solicitud, de tal manera que hubiere oportunidad de establecer si existía competencia para conocer respecto de todas las causales de pérdida de investidura invocadas por ella.
Atentamente,
Joaquín Barreto Ruiz
