CONGRESISTA / PERDIDA DE LA INVESTIDURA / EMPLEO PRIVADO - Inexistencia / PARTIDO POLITICO - Representación Legal / CARGO POLITICO
La demandada al desempeñarse como representante legal y Directora Nacional del Movimiento Unitario Metapolítico no ejerció un cargo privado sino de carácter político, el cual es compatible con la investidura de Senadora de la República que ostenta, pues es precisamente a través de éste como se logra alcanzar uno de los propósitos políticos del Movimiento que lidera, que son los que la normatividad constitucional pretende garantizar y que el artículo 283 numeral 9o de la Ley 5a de 1992 ha erigido como excepciones a la incompatibilidad consagrada en el artículo 180 numeral 1o de la Carta Fundamental.
CONSEJO DE ESTADO
SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCIÓN PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santafé de Bogotá, D.C., veintitrés (23) de febrero de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Radicación número: AC-1386
Actor: JAIME RAFAEL PEDRAZA
Referencia: Solicitud de perdida de la investidura como congresista de la Señora REGINA DE JESUS BETANCOURT DE LIZKA
El ciudadano y abogado Jaime Rafael Pedraza, en escrito presentado el 18 de Noviembre de 1993, ante la Secretaría General de esta Corporación, solicita al Consejo de estado se decrete la Perdida de la Investidura de Congresista de la Señora Regina de Jesus Betancourt de Lizka, con fundamento en los artículos 180, 183, y 184 de la Constitución Política, 282, 296 y 301 de la Ley 5a de 1992.
- - CAUSA PETENDI
En apoyo de su pretensión adujo el actor principalmente lo siguiente:
1o): La Constitución Política de 1991 estableció la dedicación exclusiva de los congresistas al ejercicio de su investidura en las prohibiciones estatuídas a título de incompatibilidades en el artículo 180 de la misma, norma esta que sólo tiene la excepción prevista en su parágrafo 1o. referente al ejercicio de la cátedra universitaria. Por tanto, cualquiera otra actividad que ejerzan es violatoria del citado precepto, que por mandato del artículo 4o de la Carta prima sobre cualquier otra norma.
El constituyente doctor Carlos Lleras de la Fuente en su obra "Interpretación y Génesis de la Constitución de Colombia", dice: "... la dedicación laboral exclusiva de éste a los deberes de su cargo. Procura, además, alejarlo de toda situación que pudiera comprometer su independencia en las actuaciones propias de su investidura, bien ante otras autoridades públicas o bien ante empleadores privados..." (página 321).
2o): La Sala de Consulta y Servicio Civil de Honorable Consejo de Estado en la consulta radicada bajo en No. 533 y formulada por el Ministerio de Gobierno, de 31 de Agosto de 1993, dijo:
"En la eventualidad de que un Congresista desempeñe la representación legal de un partido político estaría atendiendo las funciones propias de un cargo o empleo de orden privado, lo cual le está vedado por expresa prohibición del numeral 1o. del artículo 180 de la Constitución Política".
En la parte final del concepto puntualizó:
"En conclusión la Sala responde:
1) No puede un Congresista ser representante legal de ningún partido o movimiento político con personería jurídica reconocida, por cuanto el desempeño de las funciones que le son inherentes implica el ejercicio de un cargo o empleo privado, lo cual está expresamente prohibido por el numeral 1o. del artículo 180 de la Constitución..."
3o.) La señora Regina de Jesus Betancourt de Lizka ha sido la Directora Nacional del Movimiento Unitario Metapolítico y como tal su representante legal desde su fundación. Esta calidad la tenía cuando fue elegida senadora de la República y siguió ostentándola después. Por tanto, ha venido violando el régimen de incompatibilidad de los Congresistas consagrado en el artículo 180 de la Carta.
Al haber sido al mismo tiempo la citada señora senadora de la República y representante legal del Movimiento Político citado debe el Consejo de Estado decretar la pérdida de su investidura. Esta declaración es más necesaria por cuanto el Movimiento Unitario Metapolítico ha recibido dineros del Tesoro Público por los votos que ha obtenido en las elecciones de congresistas, diputados, concejales, gobernadores y alcaldes.
II. - TRAMITE DE LA SOLUCION
Como lo ha venido haciendo la Corporación en todos los procesos de pérdida de investidura de los congresistas, se le imprimió a la solicitud el trámite del procedimiento ordinario contencioso administrativo, previsto en los artículos 206 a 211 del C.C.A., en desarrollo del cual se surtieron las etapas de admisión de la demanda, fijación en lista, probatoria y alegaciones.
II.1. - CONTESTACION DE LA DEMANDA O SOLICITUD
Notificada la congresista de REGINA DE Jesus Betancourt de Liska del auto admisorio de la solicitud de 22 de Noviembre de 1993, el día 30 del mismo mes y año, por medio de apoderada, se hizo parte en el proceso y procedió a dar contestación a la solicitud aduciendo que la acción era temeraria y carente de fundamento real y jurídico, esgrimiendo al efecto, en esencia, lo siguiente:
1o): HECHOS Y RAZONES DE LA DEFENSA.
a): Que la Directora y Fundadora del Movimiento Unitario Metapolítico MUM - , al cual le fue reconocida personería Jurídica por Resolución No. 018 de 17 de febrero de 1986 del Consejo Nacional Electoral.
b): Los estatutos que rigen dicho movimiento no han sido modificados o reformados, por lo cual no se encuentran ajustados a la Constitución de 1991, razón esta por la que sigue figurando como representante legal del movimiento el Director Nacional.
c): Antes y después de su elección como senadora fue la Directora Nacional del referido movimiento, cargo del que presentó renuncia el 15 de septiembre de 1993, que le fue aceptada por la Junta Directiva Nacional del MUM mediante acta No. 004 de la misma fecha.
d): A pesar de figurar como representante legal del movimiento ante el Consejo Nacional Electoral, ni antes ni después de su elección como senadora, desempeño funciones como tal, ni reconoció al MUM como su empleador, ni recibió de este contraprestación o remuneración alguna, ni gestionó ni intervino en negocio alguno con entidad pública o privada del que obtuviera provecho para sí o para un tercero.
2o): EXCEPCIONES.
a): CONSTITUCIONALIDAD DEL OBJETO SOCIAL DEL MOVIMIENTO POLITICO.
Aparece sustentada así:
Los partidos y movimientos políticos son asociaciones de personas, con personería jurídica especial reconocida por el Gobierno Nacional, cuyo objeto es el desarrollo de una ideología común establecida en sus estatutos para participar en la vida democrática del país, según el mandato del artículo 108 de la Carta, fin este que los distingue de las corporaciones y asociaciones de carácter civil y comercial que trae el artículo 633 del C.C. Su organización encuentra respaldo en los artículos 20, 38, 40 numeral 7o, 107 y 108 de la Constitución política.
b): EXCEPCION REGLAMENTARIA A LA INCOMPATIBILIDAD.
La hace consistir así:
El concepto que emitió la Sala de Consulta y Servicio Civil el 31 de agosto de 1993, radicado bajo el No. 533, con ponencia del Consejero doctor Roberto Suárez Franco, hace referencia al desempeño y ejercicio de funciones de un cargo o empleo privado. Ello presupone la preexistencia de una relación de tipo laboral, que a la luz del artículo 23 del C.S. del T., significa que la persona física que esté cumpliendo funciones debe reunir tres elementos esenciales para que se presuma la existencia de un contrato de trabajo dentro del sector privado, a): La actividad personal del trabajador; b): La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador; y c): Un salario como retribución del servicio. Estos elementos no los demuestra el actor, como tampoco que clase de funciones y el ejercicio de las mismas por parte de la demandada como representante legal del Movimiento Unitario Metapolítico.
Se debe demostrar que la demandada incurrió en el ejercicio de determinadas funciones para que se configure el desempeño de un cargo o empleo de orden privado.
La demandada ejercía la Dirección Nacional del Movimiento por expresa disposición del artículo 18 de sus estatutos y por tal razón se considera que como miembro activo participaba en uno de los órganos directivos con el único fin de mantener adeptos o seguidores y persuadirlos sobre los propósitos que persigue aquel en cuanto al manejo de la sociedad. Estas actividades se encuentran consagradas dentro de la interpretación que se le debe dar al numeral 9o del artículo 283 de la Ley 5a, de 1992, ya que la palabra directivos que emplea éste es sinónimo de jefatura, gerencia, gobierno, mando, etc.
c): LEY ORGANICA No. 05 DE JUNIO 17 DE 1992.
La explica así:
Los estatutos de los congresistas deben estar consagrados en una ley orgánica, pues así lo ordena el artículo 151 de la Carta Política, y por tal se debe entender aquella que se dicta con un fin complementario de la Constitución. Al tener esta característica la ley orgánica, se puede considerar que hace parte de nuestro máximo ordenamiento jurídico, que hace parte del mismo orden jerárquico, sin que cree incompatibilidad alguna.
d): BUENA FE.
La sustenta así:
En ningún momento la demandada ha desempeñado o ejercido las funciones inherentes a un representante legal, a pesar de estar inscrita como tal, sino que ello es consecuencia de que al momento de solicitar el reconocimiento de la personería jurídica se aportaron los estatutos, los cuales no han sido modificados ni adecuados a la Constitución de 1991, y en su artículo 18 consagran que el Director Nacional es el representante legal del partido para todos los efectos.
desde la fecha en que se le reconoció personería jurídica al Movimiento mediante la Resolución No. 018 de 17 de febrero de 1986, la demandada de buena fe ha desempeñado las actividades como Directora y Fundadora del Partido Político. Las funciones de dirección difieren ostensiblemente de aquellas que implican al ejercicio de la representación legal del movimiento (delegado, agente, suplente, obrar en nombre de otro), y si en algún momento se entendió así, lo fue porque se dio estricto cumplimiento a los estatutos.
e): EXCLUSIVIDAD Y CUMPLIMIENTO EN LOS DEBERES DE SENADORA.
La fundamenta así:
Desde el momento en que tomó posesión del cargo la demandada ha cumplido fiel y exclusivamente con los deberes consagrados en la Carta Política, demostrando hasta la saciedad ser una de las mejores senadoras que ha participado en la vida política del país; reconocida por los medios de información como la más crítica y activa del Congreso; y, además el Secretario del Senado ha certificado que ha asistido puntualmente a todas las sesiones desde que se inició la legislatura.
f): BENEFICIO EN PROVECHO PROPIO DEL DEMANDANTE.
La apoya así:
En el evento en que llegare a declararse la pérdida de la investidura de la demandada, el actor se beneficiaría, ya que ocupó el segundo renglón de la lista inscrita por el MUM ante la Registraduría Nacional del estado Civil el 16 de agosto de 1991, pues con el fallo se produciría una falta absoluta que entraría él a llenar.
g): LAS DEMAS QUE APAREZCAN PROBADAS Y DEMOSTRADAS DENTRO DEL PROCESO.
II.2. - Las partes alegaron de conclusión reiterando sus argumentos expuestos en la solicitud y la contestación de la misma.
II.3. - CoNcepto fiscal.
La señora Procuradora Novena Delegada en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado, en su vista de fondo se muestra partidaria de que se deniegue la petición del demandante, con base en el siguiente razonamiento:
1o): En cuanto a las excepciones:
Los hechos e hipótesis jurídicas que se plantean por la parte demandada no son medios exceptivos. La excepción, como lo ha dicho la doctrina y la jurisprudencia, consiste en la invocación de otro u otros hechos, nuevos, impeditivos, modificativos o extintivos de la pretensión, que una vez acreditados aniquilan los efectos de ésta.
Los enunciados de las excepciones propuestas, salvo la del literal b) que se analiza más adelante, no traen al debate hechos que puedan caracterizarse como excepciones porque solamente están cualificando aquellos que sirven de base a las pretensiones del actor. Se puede afirmar, inclusive, que la parte demandada hace un intento para justificarlos.
2o): En cuanto a la pretensión:
Del acervo probatorio recaudado se deduce que la senadora Regina de Jesus Betancourt de Lizka, ostentando dicha calidad fue elegida en la Dirección Nacional del MUM y permaneció en el cargo hasta noviembre de 1993, cargo que tiene la representación legal de dicho movimiento, según el artículo 18 de sus estatutos. El 3 de noviembre de 1993, se inscribieron los nuevos Directores Nacionales de acuerdo con la Resolución No. 050 del Consejo Nacional Electoral.
Esta particular circunstancia permitiría per se la pérdida de la investidura de la senadora, dando por probada la causal invocada por el actor, con apoyo en el concepto de 31 de Agosto de 1993 de la Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto que la Procuraduría respeta y considera ilustrativo como pauta general.
Empero, un análisis más profundo de las circunstancias particulares en que se desarrollaron los hechos de que da cuenta la demanda permiten llegar a la solución contraria:
a): Desde un punto de vista exegético la Constitución Política y la Ley 5a de 1992 prohiben a los congresistas desempeñar cargo o empleo público o privado. Desempeñar es, según el Diccionario de la Real Academia de la Lengua, "cumplir las obligaciones inherentes a una profesión, cargo u oficio. Ejercerlas". En este aspecto la Procuraduría Delegada comparte el salvamento de voto del Consejero doctor Alvaro Lecompte Luna a la sentencia de 1o. de diciembre de 1993 (Expediente No. AC - 632 , actor Josef Namen Gorayeb, Consejero Ponente Doctor Miguel Viana Patiño).
b): Desde un punto de vista jurídico fáctico se observa lo siguiente: Al Movimiento Unitario Metapolítico se le reconoció personería jurídica mediante la Resolución No. 018 de 17 de febrero de 1986, emanada del Consejo Nacional Electoral, En el artículo 1o de sus estatutos se establece que se constituye "...en partido Político autónomo e independiente, una organización filosófica, metafísica, socioeconómica y política..." Según el artículo 12 sus órganos nacionales de gobierno y administración son, entre otros: la Convención Nacional, la Dirección Nacional, la Junta Directiva Nacional, la Coordinación Nacional y el Tribunal de Honor.
La suprema autoridad es la Convención Nacional (artículo 15). La Dirección Nacional está desempeñada por un Director designado por la Convención Nacional para períodos de un año, quien es el representante legal del Partido para todos los efectos (artículo 18) sus funciones son: a) Convocar y presidir la Convención Nacional en su caso; b): Impulsar las actividades y programas del Movimiento Unitario Metapolítico; c) Resolver en última instancia el recurso de súplica interpuesto contra la resolución impugnada por afiliados y directivos; d): Las demás que señalen estos estatutos (artículo 19). El artículo 52 le confiere además la facultad de libre nombramiento y remoción de los funcionarios que conforman la estructura administrativa.
De la lectura de las funciones del Director Nacional se observa que ellas no tiene ninguna incidencia en el aspecto de los bienes y presupuestos del Movimiento, pues éstas corresponden a la Junta Directiva Nacional, a través del Tesorero Nacional (artículo 27). El director nacional debe impulsar las actividades y programas del movimiento de acuerdo con los principios y objetivos que se derivan de los artículos 6o y 7o. de los estatutos.
Para la Procuraduría Delegada el desempeño simultáneo de la demandada del cargo de senadora y del de Directora Nacional del MUM no alcanza a contravenir el espíritu del Constituyente de 1991, que al erigir la causal de incompatibilidad que se estudia buscaba "...evitar que los congresistas proyectaran amparados en otro cargo, el inmenso poder del Congreso para lograr prebendas y privilegios que serían ilusorias si carecieran de la investidura de parlamentarios ; e impedir, de otra parte, la distracción de la ocupación congresional en labores ajenas a tal actividad, con detrimento y perjuicio de la función parlamentaria y de su eficacia" (Sentencia de 1o de diciembre de 1993, anteriormente citada).
c): La congruencia de la sentencia:
Según este principio de Derecho Procesal, la sentencia como acto procesal que culmina en forma normal al proceso, debe ser congruente con la demanda, acto de iniciación procesal, este Principio toma más fuerza ante esta Jurisdicción, que es rogada, en cuanto a que la decisión del juez tiene que circunscribirse a los términos del libelo.
En el caso de autos del actor en su libelo señala dos argumentos:
1o): La "dedicación exclusiva de los congresistas al ejercicio de su investidura en las prohibiciones estatuidas en el artículo 180 ya citado", que no tiene sino la excepción del ejercicio de la cátedra, y "por tanto, cualquier otra actividad que ellos ejerzan es violatoria de la citada norma..."
Ocurre que en el expediente no se demostró que la senadora demandada, en el tiempo que se desempeño como Directora Nacional del MUM, ejerciera actividades que afectaran su dedicación exclusiva a las labores congresionales. Muy por el contrario al folio 34 obra certificación del Secretario General del Senado de la República de 7 de Diciembre de 1993 en que da cuenta la asistencia puntual de la senadora a todas las sesiones desde que se inició la legislatura hasta la fecha de expedición de la misma.
Se atentaría contra dicho principio procesal si se accediera al planteamiento del actor.
2o): El MUM ha recibido dineros del Tesoro Público por los votos que ha obtenido en las elecciones de congresistas, diputados, concejales, gobernadores y alcaldes.
Sobre este punto cabe advertir que el estatuto del MUM no le confiere al Director Nacional ninguna función relacionada con los bienes o el presupuesto del mismo, las que corresponden al Tesoro Nacional, según el artículo 27 del mismo.
En relación con la confusa "Excepcion Reglamentaria a la Incompatibilidad", la Procuraduría Delegada considera que el salvamento de voto emitido por el Consejero doctor Carlos Orjuela Góngora en la precitada sentencia de 1o de Diciembre de 1993 hace claridad al respecto.
III. - CONSIDERACIONES DE LA SALA
La solicitud del actor está encaminada a que esta Corporación decrete la pérdida de la investidura de la congresista Regina de Jesus Betancourt de Lizka por cuanto considera que incurrió en la causal de incompatibilidad prevista en el numeral 1o del artículo 180 de la Constitución Política, esto es, desempeñar un cargo privado, ya que simultáneamente la demanda ejercía las funciones de senadora de la República y las de representante legal del Movimiento Unitario Metapolítico, causal que hacía más ostensible al haber recibido este Movimiento dineros del Tesoro Público por los votos obtenidos en las elecciones de congresistas, diputados, concejales, gobernadores y alcaldes.
En relación con dicha solicitud la demandada propuso seis excepciones, que la Sala estima, de acuerdo con su colaboración fiscal, que no tienen el carácter de tales, por lo cual habrá de declararse no probadas, dado que no se sustentan en hechos nuevos modificativos, impeditivos o extintivos de la pretensión del demandante, sino que se trata de argumentos a través de los cuales se engloba toda la defensa, que solamente pueden ser considerados en un análisis de fondo de la controversia.
En cuanto concierne al cargo planteado en la solicitud, la sala considera lo siguiente:
1. - El artículo 40 de la Constitución Política consagra como derecho fundamental de los ciudadanos el de participar en la conformación, ejercicio y control del poder político y dentro de las formas de hacer efectivo este derecho prevé en su numeral 3o la de "Constituir partidos, movimientos y agrupaciones políticas sin limitación alguna; formar parte de ellos libremente y difundir sus ideas y programas".
2. - El artículo 107 ibídem, en consonancia con el precepto anterior, "garantiza a todos los nacionales el derecho a fundar, organizar y desarrollar partidos y movimientos políticos, y la libertad de afiliarse a ellos o de retirarse".
3. - El artículo 108 ibídem, por su parte, estatuye, entre otras regulaciones, que el Consejo Nacional Electoral reconocerá personería jurídica a los partidos o movimientos políticos que se organicen para participar en la vida democrática del país cuando comprueben su existencia con no menos de cincuenta mil firmas, o cuando en la elección anterior hayan obtenido por lo menos la misma cifra de votos o alcanzado representación en el Congreso de la República; que en ningún caso podrá la ley establecer exigencias en relación con la organización interna de los partidos y movimientos políticos, ni obligar la afiliación a ellos para participar en las elecciones; que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica reconocida podrán inscribir candidatos a elecciones sin requisito adicional alguno; y que dicha inscripción deberá ser avalada para los mismos efectos por el respectivo representante legal del partido o movimiento o por quien él delegue.
4. - El artículo 109 ibídem autoriza al Estado para contribuir a la financiación del funcionamiento y de las campañas electorales de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y a la ley para limitar el monto de los gastos que los partidos y movimientos puedan realizar en las campañas electorales, así como la máxima cuantía de las contribuciones individuales.
5. - El artículo 111 ibídem le reconoce a los partidos y movimientos políticos con personería jurídica el derecho a utilizar los medios de comunicación social del estado en todo tiempo conforme a la ley.
6. - El artículo 152 literal c ibídem atribuye al Congreso de la República la facultad de regular, mediante ley estatutaria, la organización y régimen de los partidos y movimientos políticos.
7. - Del contenido de los preceptos constitucionales enunciados fluye claramente que para hacer una realidad los principios fundamentales que postula la carta en sus artículos 1o. y 2o., esto es, que Colombia es una República democrática, participativa y pluralista y que dentro de los fines esenciales del Estado está, entre otros, el de facilitar la participación de todas las personas en las decisiones que las afecten y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación, se les ha dado entidad constitucional a los partidos y movimientos políticos, sin hacer distinciones entre unos y otros, garantizando a los ciudadanos la libertad de afiliarse y fundar los mismos, reconociéndoles personería jurídica cuando satisfagan los requisitos allí previstos, prohibiéndole a la ley entrometerse en su organización interna, facultándolos para inscribir candidatos en las elecciones con el aval del respectivo representante legal, autorizando al estado para financiar su funcionamiento y campañas electorales y para permitirles el acceso a los medios de comunicación social estatales.
8. - Las regulaciones puestas de presente no hacen sino institucionalizar una realidad sociológica y política: los partidos y movimientos políticos son organizaciones que tienen como objetivo directo la conquista del poder o la participación en su ejercicio, a través de la obtención de escaños en las corporaciones de elección popular, como son en Colombia el Congreso de la República, las Asambleas Departamentales y los Concejos Municipales y Distritales, como también a cargo de la misma índole, como la Presidencia y Vicepresidencia de la República, Gobernaciones y Alcaldías.
9. - Las consideraciones precedentes ponen en evidencia que los partidos y movimientos políticos, al ser objeto, como se ha visto, de una regulación especial de carácter constitucional y legal estatutario, no pueden asimilarse a las personas jurídicas de Derecho Privado, las cuales tienen objetivos diferentes, que no son políticos como los de aquéllos, y que están sujetas a una normatividad distinta de Derecho Privado, consagrada en los Códigos Civiles y de Comercio y demás disposiciones que los complementan.
10. - En concordancia con el alcance de los preceptos constitucionales analizados, el artículo 283 de la Ley 5a. de 1992, contentiva del Reglamento del Congreso, en su numeral 9o. consagra como excepción a la incompatibilidad prevista en el numeral 1o. del artículo 180 de la Carta Política la de "Participar en los organismos directivos de los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido personería jurídica de acuerdo con la ley".
11. - Aplicando las reflexiones que anteceden al caso sub - exámine, se tiene:
a): Según a folio 1 al Movimiento Unitario Metapolítico le fue reconocida personería Jurídica mediante resolución No. 018 de 17 de febrero de 1986, emanada del Consejo Nacional Electoral, según da cuenta el certificado expedido por el Secretario del mismo el 30 de Septiembre de 1993.
b): Conforme a los estatutos de dicho movimiento, éste entre otros propósitos, tiene el de "...elevar el nivel de vida, la capacitación y cultura del pueblo. Para ello busca el poder, reclama el gobierno y estará en los cuerpos colegiados para producir leyes que comprometan al Estado para servir a la comunidad" (artículo 8o. numeral 5o) (folio 22).
c): La demandada fue elegida Senadora de la República para el período constitucional 1991 - 1994, según la credencial que obra a folio 23.
d): La demandada se desempeñó como Directora Nacional del Movimiento Unitario Metapolítico hasta el 3 de noviembre de 1993, en que fueron inscritos sus sucesores mediante la Resolución No. 50 de dicha fecha, expedida por el Consejo Nacional Electoral (folios 49 a 51).
e): Como Directora Nacional del referido movimiento, de acuerdo con el artículo 18 de los Estatutos, tenía la presentación legal del mismo, y como funciones, según el artículo 19 ibídem, las siguientes. a) Convocar y presidir la Convención Nacional en su caso., b): Impulsar las actividades y programas del Movimiento Unitario Metapolítico; c): Resolver en única instancia el recurso de súplica interpuesto contra la resolución impugnada por afiliados y directivos; d): Las demás que señalen estos estatutos.
El artículo 52 ibídem señala además que le corresponden al representante legal nombrar y remover libremente a los funcionarios que conforman la estructura administrativa del movimiento.
Del acervo probatorio reseñado emerge como conclusión que la demandada Regina de Jesus Betancourt de Lizka al desempeñarse como representante legal y Directora Nacional del Movimiento Unitario Metapolítico no ejerció un cargo privado sino de carácter político, en el cual es compatible con la investidura de senadora de la República que ostenta, pues es precisamente a través de éste como se logra alcanzar uno de los propósitos políticos del Movimiento que lidera, que son los que la normatividad constitucional pretende garantizar y que el artículo 283 numeral 9o de la Ley 5a de 1992 ha erigido como excepción a la incompatibilidad consagrada en el artículo 180 numeral 1o de la Carta Fundamental.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
1o): Declaranse no probadas las excepciones propuestas por la parte demandada.
2o): DENIÉGASE la solicitud de pérdida de la investidura de la Congresista Regina de Jesus Betancourt de Lizka.
Copiese, Notifiquese, Comuniquese y Cumplase.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en sesión del día 22 de febrero de 1994.
Amado Gutiérrez Velásquez, Presidente; Miguel González Rodríguez, Vicepresidente; Jaime Abella Zárate, Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Joaquín Barreto Ruiz, Carlos Betancur Jaramillo, Guillermo Chahín Lizcano, Miren De La Lombana de Magyaroff, Ausente; Clara Forero de Castro, Delio Gómez Leyva, Luis Eduardo Jaramillo Mejía.
CONGRESISTA - Inhabilidades / PERDIDA DE LA INVESTIDURA / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD / VALORES CONSTITUCIONALES / (Salvamento de Voto)
El fallo en todo su universo, le rinde culto a la normatividad constitucional, pero no al derecho Constitucional. Y afirmo esto, porque la carta de 1991 consagra, a lo largo de su articulado, un sistema de positivación mixto, en el cual se recogen Valores Superiores del Orden JurIdico Politico Constitucional, para vivenciar lo cual basta leer el preámbulo de la misma, donde se preceptúa que para fortalecer la unidad de la nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, se buscará la Justicia, la Igualdad, La Libertad y la Paz, dentro de un marco jurídico democrático y participativo, que garantice un orden político, económico y social justo. El universo que tiene la normatividad que se recoge en los artículos 179 a 187 de la Constitución resulta, en parte sustancial, Inconstitucional, con lo cual me adhiero a la perspectiva jurídica que enseña que es posible encontrar normas constitucionales que violen la Constitución. Los valores, Justicia, Igualdad y Libertad no resultan acaso violados por el artículo 179 de la Constitución, que en su numeral 4o. preceptúa que de por vida no pueden volver a ser congresistas "QuiEnes Hayan Perdido la Investidura...? El derecho no es norma y no es la ley la que se interpreta sino la conducta humana, en su interferencia intersubjetiva. Si el pueblo selecciona, a su talante, sus representantes, ese hecho merece la mayor consideración. El fallo que ordena la pérdida de la investidura no debe ser el fruto de un proceso fácil, montado sobre prueba oficiosa, y aplicación mecánica de la norma.
Consejo de Estado. - Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Santafé de Bogotá D.C., marzo tres (3) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Salvamento de Voto: Doctor Julio César Uribe Acosta.
Referencia: Expediente No. AC - 1386. Actor: Jaime Rafael Pedraza.
Comparto la decisión de fondo pero no las consideraciones, que a mi juicio han debido tener una filosofía distinta.
El fallo, en todo su universo, le rinde culto a la normatividad constitucional, pero no al Derecho Constitucional. Y afirmó esto, porque la Carta de 1991 consagra, a lo largo de su articulado, un sistema de positivación mixto, en el cual se recogen Valores Superiores del Orden Juridico Politico Constitucional, para vivenciar lo cual basta leer el preámbulo de la misma, donde se preceptúa que para fortalecer la unidad de la nación y asegurar a sus integrantes la vida, la convivencia, el trabajo, se buscará La Justicia, La Igualdad, La Libertad y La Paz, dentro de un marco jurídico democrático y participativo, que garantice un orden político, económico y social justo.
Al lado de los Valores, la ley de leyes consagra Principios Constitucionales, a través de los cuales se delimita el marco político, social y económico, que determinan la forma de ejercicio de los Derechos Fundamentales, lo mismo que los postulados que deben orientar los poderes públicos (artículos 1o. a 10o. de la Constitución Nacional).
Prosiguiendo con el estudio de la escala normativa, viene luego Clausulas generales, que nos sitúan en el campo de un Grupo de Derechos Fundamentales, que se han positivado como tales en la Carta, cuyo real alcance se remite a la expedición de una ley orgánica (artículos 21, 24, 26, 28, 36, 37,39, 42,48, 49 y 50), para no citar sino algunos.
Hay también, en la Constitución, Normas Especificas o Casuisticas, a través de las cuales se proclaman una serie de derechos, sin hacer referencia a su posterior desarrollo legislativo, de lo cual se infiere que su sola positivación constitucional configura su real alcance y significación (artículos 14, 22 etc.).
Finalmente, encuentro en el citado estatuto Normas de Tutela que buscan garantizar los Derechos fundamentales (Artículo 86).
A la luz de la anterior jerarquía normativa encuentro que el universo que tiene la normatividad que se recoge en los artículos 179 a 187 de la Constitución resulta, en parte sustancial, Inconstitucional, con lo cual me adhiero a la perspectiva jurídica que enseña que es posible encontrar normas constitucionales que violen la Constitución. Entre los doctrinantes se destaca el pensamiento del Profesor Antonio E. Pérez Luño, quien enseña:
"Partiendo de una teoría general de la Constitución, la normatividad de los valores y los principios se prueba por la existencia de las denominadas "Normas Constitucionales Inconstitucionales" (Verfassungswidrige Verfassungsnormen, en la terminología de la doctrina alemana), con lo cual se intenta subrayar La Primacia Hermeneutica de los Valores, hasta el punto de determinar La Inconstitucionalidad de las propias normas constitucionales que contraigan su sentido..." (Los Derechos Fundamentales. Tercera Edición, Tecnos, página 62) (Destacado nuestro).
En este momento de discurso, me pregunto: Los Valores Justicia, Igualdad y Libertad no resultan acaso violados por el artículo 179 de la Constitución que en su numeral 4o. preceptúa que de por vida no puede volver a ser congresistas "Quienes hayan perdido la investidura..."? Acaso eternizar el castigo no equivale a eternizar el mal. Como lo enseñaba el teólogo evangélico Rothe en 1869? ¿Un ordenamiento positivo Justo podrá consagrar una sanción de por vida? Un ordenamiento Justo podrá disponer que no se puede ser congresista, porque en un momento dado de la existencia se profirió, en contra del parlamentario, una condena a pena privativa de la libertad?
El valor Igualdad acaso no se compromete cuando se dispone, en forma muy general, que no podrá ser congresista el que desempeñe cargo privado? Acaso no será menester estudiar y definir, a la luz de la lógica de lo razonable, si el ejercicio de ese encargo compromete seriamente la labor del parlamentario? Será que éste no puede ser el administrador del edificio en que vive, o el Presidente de la Junta del Colegio, donde estudian sus hijos?
El proceso orientado a decretar la pérdida de la investidura no puede convertirse en una cacería de brujas. Tampoco se puede manejar la ilusión de que montando sentencias de condena sobre contratos con una cuantía de Quinientos Mil Pesos ($500.000,oo), se va a moralizar el País. El derecho no es norma y no es la ley la que se interpreta sino la conducta humana, en su interferencia intersubjetiva. Ello demanda del juez gran ponderación y esfuerzos superiores para no fallar bajo los efectos de los Prejuicios Subliminares.
Me preocupa que en los procesos orientados a que se decrete la pérdida de la investidura prevalezca la escuela de la exégesis, el dogmatismo, la creencia muy generalizada de que el derecho es norma y nada más que norma. Manejando esta perspectiva jurídica se pueden cometer muchas injusticias. Esta verdad jurídica lleva al jurista Karl Larenz, a enseñar:
"En el curso del siglo XIX, la dogmática degeneró en un conceptualismo estrecho, que constituyó un serio obstáculo para la evolución de la jurisprudencia y del mundo del comercio jurídico. Ello hizo nacer reacciones de diferente signo contra el "positivismo jurídico" y el "positivismo Legal" términos con los cuales la mayor parte de las veces entendemos sólo una sobrevalorización de la ley y de la dogmática orientada hacía la ley y una subvaloración de los elementos creativos, singularmente de la jurisprudencia, del sentimiento jurídico, de la intuición de lo que ESSSER ha llamado una profundización en las posibilidades de la evidencia que existen en la valorización predogmática" (Derecho Justo. Editorial Civitas, página 25).
La preocupación que confieso nace del respecto que merece la democracia representativa. Si el pueblo selecciona, a su talante, sus representantes, ese hecho me merece la mayor consideración. El fallo que ordena la pérdida de la investidura no debe ser el fruto de un proceso fácil, montado sobre prueba oficiosa, y aplicación mecánica de la norma. En un país enfermo de envidia y manejado en muchas de sus áreas ciudadanas por el "rumor" o el "chisme" se impone el máximo de prudencia jurídica.
Si se entiende por régimen democrático - como lo enseña Norberto Bobbio - "...el conjunto de reglas de procedimiento para la información de decisiones colectivas, en las cuales está prevista y facilitada la participación más amplia posible de los interesados", se debe tener mucha cautela al decidir romper el marco inicial que el pueblo se dio para la toma de tales decisiones. Haciendo nuestras, las palabras del citado maestro y filósofo, nos resistimos a contribuir, en casos como el presente, a destruir nuestra democracia "...siempre frágil, siempre vulnerable, corrompible y a menudo corrompida, para hacerla perfecta". No nos seduce la acción de aquellos que ..."tomando la imagen Hobbesiana, se comporta como las hijas de Pelias que despedazaron a su viejo padre para resucitarlo..." (El Futuro de la Democracia. Plaza y Janes, páginas 15 y s.s.).
Con toda consideración.
Julio César Uribe Acosta
CONGRESISTA - Inhabilidades / PERDIDA DE LA INVESTIDURA / PARTIDO POLITICO - Representación Legal / PARTIDO POLITICO / DIRECTIVO / (Aclaración de Voto)
Una cosa es la representación legal de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica y otra la dirección de los mismos. En otros términos, que el señor directivo de los partidos políticos con personería jurídica, en la simple y escueta calidad de miembro del Cuadro Directivo, Junta de Dirección, Consejo Directivo o Junta Directiva, no constituye la incompatibilidad prevista en el numeral 1o del artículo 180 de la Carta Política, pero si eventualmente podrá tipificar esta causal la representación legal o personería jurídica que un parlamentario ostente con relación a un partido o movimiento político reconocido como persona jurídica. Digo que eventualmente podrá darse la causal referida, puesto que entiendo que si dicha representación legal le sustrae tiempo significativo para cumplir con la función congresional, se impondría la pérdida de investidura por el ejercicio de un empleo privado. No se entienda que la causal se da por el simple prurito de figurar como representante legal.
Consejo de Estado. - Sala de lo Contencioso Administrativo. - Sección Primera. - Santafé de Bogotá, D.C., marzo dos (2) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).
Aclaración de Voto: Doctor Daniel Suárez Hernández.
Referencia: Expediente No. AC - 1386. Actor: Jaime Rafael Pedraza. Sentencia de 23 de febrero de 1994. Asunto: Pérdida de Investidura de Regina Betancourt de Lizka.
Como lo expliqué durante el debate llevado a cabo en Sala Plena, compartí la parte resolutiva de la sentencia, en su totalidad, pero me vi precisado a aclamar mi voto por lo consignado en el numeral 10 de las consideraciones, visible a folio 17 del fallo, esto es en cuanto que la Ley 5a de 1992, contentiva del Reglamento del Congreso, en el numeral 9o. de su artículo 283, consagra como excepción a la incompatibilidad prevista en el numeral 1o. del artículo 180 de la Carta Política la de "Participar en los organismos directivos de los partidos o movimientos políticos que hayan obtenido personería jurídica de acuerdo con la ley". En efecto, el suscrito entiende que una cosa es la representación legal de los partidos o movimientos políticos con personería jurídica y otra la dirección de los mismos. En otros términos que el señor directivo de los partidos políticos con personería jurídica, en la simple y escueta calidad de miembro del Cuadro Directivo, Junta de Dirección, Consejo Directivo o Junta Directiva, no constituye la incompatibilidad prevista en el numeral 1o del artículo 180 de la Carta Política, pero sí eventualmente podrá tipificar esta causal la representación legal o personería jurídica que un parlamentario ostente con relación a un partido o movimiento político reconocido como persona jurídica. Digo que eventualmente podrá darse la causal referida, puesto que entiendo que si dicha representación legal le sustrae tiempo significativo para cumplir con la función congresional, se impondría la pérdida de investidura por el ejercicio de un empleo privado. No se entienda que la causal se da por el simple prurito de figurar como representante legal.
El criterio que aquí estoy esbozando, lo acogió la Corporación en sentencia de octubre 4 de 1993, expediente AC - 500; proceso de Pérdida de Investidura del Senador José Navarro Mojica con ponencia de la Doctora Dolly Pedraza de Arenas, al señalar: "De conformidad con los estatutos de la Corporación (Acuerdo No. 1 de 1986 de la Sala General, aprobado por Resolución No. 07191 de 10 de julio de 1987, del Ministerio de Educación Nacional, Fls. 270 a 286 vto.), la Presidencia de la Corporación hace parte del gobierno de ésta (art. 23), y entre otras funciones tiene la de representar legalmente a la Corporación; presidir la Sala General, la Conciliatura, la Comisión de Planeación y Presupuesto y los Consejos Directivos Seccionales; ordenar los gastos de funcionamiento; y celebrar por sí solo o con autorización de la Conciliatura, todo acto o contrato relativo a inversiones (art. 40).
"Además, es un cargo de tiempo completo y de dedicación exclusiva, incompatible con el ejercicio de otros empleos públicos o privados de la misma dedicación (art.92).
Cordialmente,
Daniel Suárez Hernández.
