Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente NAC1276A de 1994

CONGRESISTA / PERDIDA DE LA INVESTIDURA -  Causales / CONFLICTO DE INTERESES -  Inexistencia

Proyectos como el de la reforma tributaria podía afectar y de hecho debió "afectar de alguna manera" a todos los Congresistas que en ella intervinieron, ya por la creación de impuestos o de exenciones, pero si esa incidencia natural de las leyes elaboradas y dictadas por ellos mismos pudiera calificarse como causal de impedimento y, lo que es más grave, como causal de pérdida de investidura, la labor parlamentaria resultaría imposible. En consecuencia, por ser absurda debe desecharse la interpretación que conduzca a tal resultado. Encuentra la Sala que no obstante pesar sobre el Senador acusado la obligación general del artículo 182 de la Constitución, el hecho de no poner en conocimiento de la Corporación su condición de socio de compañías constructoras, no justifica imponerle la sanción de pérdida de investidura por las razones que se dejaron expuestas anteriormente y en especial y en razón de que la materia tributaria que se trataba, afectaba real o potencialmente a todos los Congresistas y la exoneración del impuesto de timbre para las escrituras de hipoteca en el que intervino, cobijaba por igual y de manera general todos los instrumentos otorgados en el país, sin que el Senador acusado se hubiera colocado en una situación de privilegio o provecho económico personal.

Consejo de Estado. -  Sala  Plena de lo Contencioso Administrativo. -   Sección Primera. -   Santafé de Bogotá, D.C., marzo veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y cuatro (1994).

Consejero Ponente: Doctor Jaime Abella Zárate.

Referencia: Expediente No. AC -  1276. Actor: Fernando Luis Martínez Méndez.  Asuntos Constitucionales Fallo.

Procede la Sala a decidir la solicitud de pérdida de investidura del Senador de la República Doctor JOSE LIBARDO BLACKBURN CORTES presentada por el ciudadano FERNANDO LUIS MARTINEZ MENDEZ ante esta corporación el 4 de octubre de 1993, con apoyo en lo dispuesto por los artículos 182, 183 numeral 1o. y 184 de la Constitución Política y los artículos 286 a 295 de la Ley 5a. de 1992.

LA SOLICITUD

La única causal invocada es la violación del régimen de conflicto de intereses y la sustenta en los siguientes hechos y consideraciones:

1. El doctor José Libardo Blackburn Cortés c.c. 17.170.909 fue elegido como Senador en las elecciones del 27 de octubre de 1991 para el período que terminará el 19 de julio de 1994.

2. El Senador Blackburn es reconocido constructor, actividad que ejerce a través de dos sociedades familiares en la que es socio mayoritario: INURBE LTDA. e INVERSIONES SAUSALITO LTDA. La primera de las cuales tiene por objeto además de las relacionadas con la proyección y ejecución de obras de ingeniería de toda índole  la de "todo tipo de negocios de finca raíz en general" y la segunda, además de planeación, compra y venta de urbanizaciones, lotes, casas, etc. "el desarrollo de toda clase de actividades relacionadas con la propiedad raíz". Inurbe Ltda., se fundó en agosto 25 de 1971 y Sausalito en abril de 1978.

3. El Senador Blackburn intervino activamente en la discusión y aprobación del Proyecto de Ley 71 Senado 1992 (Proyecto No.20 Cámara 92) "por el cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones", que se convirtió en LEY 6 DE 1992, especialmente con relación a su artículo 36 relativo al impuesto de timbre con que se grava la constitución y la cancelación de las hipotecas sobre inmueble, mediante escritura pública.

4. El Senador Blackburn no puso en conocimiento del Senado "la situación de carácter moral o económico que lo inhibe para participar en el trámite de la reforma tributaria de 1992 tal como lo establece el artículo 182 de la Constitución Política, y dado el carácter de constructor a través de las mencionadas sociedades familiares".

El denunciante expone como CONCEPTO DE LA VIOLACIÓN  los siguientes razonamientos:

Tras copiar el artículo 182 de la Carta dice que según consta en el Acta No.48 de la plenaria del Senado del 18 de junio de 1991 el citado Senador intervino para que ni las hipotecas ni las cancelaciones de las mismas constituidas sobre inmuebles fueran a quedar gravadas con el Impuesto de Timbre previsto en el artículo 36, sugerencia que hizo para evitar que aquéllas como instrumentos públicos quedaran afectadas con el impuesto y transcribió apartes de la exposición del Senador que para un mejor entendimiento se transcribirá más adelante.

El denunciante concluye que como consecuencia de la intervención del Senador Blackburn se modificó el artículo del proyecto agregándole al segundo inciso, que establecía la exoneración del impuesto cuando se tratase de enajenación de bienes inmuebles o naves, la exoneración cuando se tratase de constitución o cancelación de hipotecas sobre los mismos.

Significa lo anterior que no sólo no puso en conocimiento de la respectiva Cámara las circunstancias a que se refiere el artículo 182 de la Constitución. "sino que a pesar de ellas intervino en la modificación del proyecto que afectaba los intereses de las sociedades familiares indicadas, obteniendo la modificación del artículo con la incorporación de exenciones adicionales a las previstas "e igualmente participó en la votación correspondiente".

Recuerda que el Constituyente de 1991 implantó el régimen de conflicto de intereses para que la administración fuera un ejemplo de transparencia y pulcritud para evitar que el poder otorgado transitoriamente por el Estado al funcionario le sirviera para su propio beneficio y no para el bien común. Se apoya además en algunas de las consideraciones que tuvo la subcomisión (integrada por los Constituyentes Alfonso Palacio Rudas, Hernándo Yepes Arcila, Alvaro Echeverry U, Rosemberg Pabón, Antonio Galán S, Arturo Mejía Borda y Luis Guillermo Nieto) para la elaboración del articulado del proyecto del llamado Estatuto del Congresista del cual transcribe algunos apartes.

OPOSICION A LA SOLICITUD

De los hechos expuestos por el peticionario, fundamentalmente el Senador acusado, niega  los siguientes: el calificativo que le da de empresario de la construcción, por cuanto dice dedicar su actividad profesional al ejercicio de las funciones que le corresponden como Senador de la República. Aunque reconoce ser propietario de unas cuotas de interés social en las sociedades mercantiles Inurbe Ltda, e Inversiones Sausalito Ltda, son éstas las que desarrollan la actividad constructora con plena autonomía y con absoluta independencia de sus socios; este hecho por sí solo no lo convierte en empresario de la construcción.

Tampoco acepta el sentido que el denunciante le da a su intervención en la discusión de la Ley 6a., en la cual actuó con pleno convencimiento de estar ejerciendo las funciones que le corresponden como Senador, "emitiendo conceptos tendientes a evitar la creación de nuevos impuestos a cargo de todas las personas, naturales y jurídicas que realicen actos de adquisición o enajenación de los inmuebles, o hipotecas o de cancelación de las mismas, las cuales considero suficientemente gravados en las circunstancias actuales " (sic).

Por todo ello considera que no estuvo obligado a declararse impedido para actuar puesto que no existió ninguna situación de carácter moral o económico que le impidiera participar en el trámite legislativo de la reforma tributaria de 1992.

Sintéticamente expone como razón contraria a la del denunciante la de que la posición de éste llevaría a la desafortunada conclusión de que ningún Congresista podría oponerse o participar en las propuestas que sobre la materia tributaria propusiera el Gobierno al Congreso. No habría forma de aprobar las reformas propuestas pues "todos los Congresistas podríamos declararnos impedidos para participar en el trámite con fundamento en el hecho de que los impuestos de carácter general siempre afectan directa o indirectamente a todos y cada uno de los miembros de la comunidad de la cual los congresistas también hacemos parte".

No admiten comparación de su caso con el del Senador Jorge Hernández Restrepo quien se abstuvo de votar artículos sobre el impuesto del IVA que contemplaban la exoneración de "servicios de publicidad, radio, prensa y televisión" en consideración a que podría beneficiar entre otros, a un grupo económico específico de empresarios comerciales y no a la comunidad en general, como es el que se refiere a la adquisición de vivienda o enajenación de inmuebles, constitución de hipotecas, "actos que suelen ser realizados por cualquier persona sin que para ello tenga que hacer parte de un grupo económico específico".

LA IMPUGNACION

El Doctor Ignacio Vives E. en su condición de impugnante planteó una nulidad procesal con invocación de las causales consagradas en los numerales 2, 4, 6 y 7 del artículo 140 del C.P.C. (falta de competencia, trámite diferente, omisión de términos probatorios y otros), nulidad que no fue aceptada por auto del 13 de enero de 1994.

PRUEBAS RECAUDADAS

Por iniciativa y petición del denunciante y del Ministerio Público obran en el expediente las pruebas que se mencionarán a continuación resaltando las circunstancias mas relevantes que interesan para la decisión que corresponda.

1. Certificado de Existencia y Representación Legal de la sociedad comercial INURBE LTDA, matrícula 056137 expedido por la Cámara de Comercio de Bogotá el 11 de octubre de 1993. Consta en él que fue constituida el 25 de agosto de 1971 y tiene término de duración hasta el 31 de diciembre de 1999. Su objeto principal es proyectar, ejecutar, administrar y supervisar obras de ingeniería de toda índole así como todo tipo de negocios de finca raíz en general. Capital $1.000.000 dividido en 10 cuotas con valor nominal de $100.000 cada una distribuido entre José Libardo Blackburn Cortés con 6 cuotas (60%) y una de cada una de las cuatro restantes entre Consuelo Cárdenas de Blackburn, Andrés Felipe Blackburn, María Carolina Blackburn y María Viviana Blackburn. Por acta inscrita el 20 de septiembre de 1993 fue designado como Gerente Miguel Eduardo Fajardo Ortiz y por acta inscrita el 2 de julio nombrados Primer Suplente Carolina Blackburn C.  y como  Segundo Andrés Felipe Blackburn dirección: Carrera 16 No. 98 -  05 (fls. 102 -  103 originales).
2. Certificado de Existencia y Representación Legal de la sociedad INVERSIONES SAUSALITO  LTDA. Matrícula 102318 constituida el 13 de abril de 1978 con varias reformas y tiempo de duración hasta el año 2003, objeto social; planeación, ejecución compra y venta de urbanizaciones, lotes, casas, edificios, conjuntos residenciales y en general el desarrollo de toda clase de actividades relacionadas con la propiedad raíz y el ejercicio de las profesiones de ingeniería y arquitectura en sus diversas especialidades. Capital $100.000.000 distribuido por partes iguales (50% -  50%) entre José Libardo Blackburn Cortés y la sociedad Inurbe Ltda. Por actas inscritas el 4 de junio y 2 de agosto fueron nombrados Gerente Jaime Abizambra y Suplente Andrés Felipe Blackburn C. Revisor Fiscal Víctor Manuel Sandoval M. -  Dirección Carrera 16 No. 98 -  05 (visible a folios 104 a 106).
3. A folios 108 -  118 fotocopia autenticada de la Resolución 121 de noviembre 25 de 1991 del Consejo Nacional Electoral en donde se declara la elección de Senadores del 27 de octubre de 1991 en la cual figura el Doctor José Blackburn como elegido por Partido Liberal Colombiano.

1. Complementa lo anterior la fotocopia autenticada del comunicado del Secretario General del Senado a la Secretaría General  del Consejo de Estado de septiembre 21 de 1993, según el cual"... tomó el juramento de rigor como  Senador de la República el día 1o. de diciembre de 1991 y actualmente se encuentra en ejercicio de sus funciones".
2. Así mismo, a folio 166 obra Certificación original del Secretario General del Senado sobre los siguientes hechos relacionados con el doctor José Libardo Blackburn Cortés: que fue elegido Senador de la República con Circunscripción  Electoral de Cundinamarca para el período de 1990 -  1994; que fue elegido Senador por Circunscripción Nacional para el período 1991 -  1994 y que tomó posesión del cargo el 1o. de diciembre de 1991 y a la fecha de la certificación (enero 27 -  94) se encuentra ejerciendo sus funciones como tal.

1. A folio 80 Certificación original del Secretario General del Senado de la República, expedida el 4 de octubre de 1993 sobre la falta de manifestación de impedimento del Senador Blackburn en la discusión y votación de la Ley 6a de 1992, que dice:

1. "Que revisadas las Actas Nos. 448, 49 y 50 correspondientes a las sesiones Plenarias del H. Senado de la República realizadas los días 18, 19 y 23 de junio de 1992, no aparece publicada ninguna declaración de impedimento por parte del H. Senador JOSE BLACKBURN CORTES, para participar en el trámite de discusión y votación de la Reforma Tributaria contenida en los proyectos de ley números 20 / 92 Cámara y 71 / 92 Senado, hoy Ley 6a. de 1992."

1. ANALES DEL CONGRESO viernes 13 de marzo de 1992. Proyecto de Ley número 20 Cámara de 1992 presentado por los Ministerio de Hacienda y Crédito Público y Justicia, por el cual se expiden normas en materia tributaria y se dictan otras disposiciones (113 artículos). El Capítulo IV Impuesto de Timbre dice:

"Artículo 35. El Impuesto de Timbre se elimina a partir del 1o. de enero de 1994. A partir del 1o. de enero de 1994 se elimina el impuesto de timbre nacional contemplado en el Libro Cuarto del Estatuto Tributario".

En la exposición de motivos, a  página 16 hay la siguiente explicación:

"En virtud del progresivo menor rendimiento de este impuesto y a lo antitécnico del mismo se propone la eliminación a partir del primero de enero de 1994. Con esta decisión se imprime mayor transparencia a las operaciones de los contribuyentes al suprimirse el fuerte incentivo que representaba este impuesto para no mostrar las operaciones reales ". Folios 19 a 38.

6. ANALES DEL CONGRESO -   folios 47 a 74  -   Cámara de Representantes, viernes 5 de junio de 1992 No.86 -  REFORMA TRIBUTARIA -. Texto definitivo aprobado en primer debate en sesiones conjuntas por las comisiones Terceras constitucionales permanentes del H. Senado y la H. Cámara de Representantes -  proyecto de Ley 20 Cámara 1992.

Según consta a página 19 el texto transcrito corresponde al Proyecto de Ley 20 cuya discusión y aprobación están consignadas en las Actas de sesiones conjuntas Nos. 1, 2, 3, 4, 5 y 6 correspondientes a los debates de los días miércoles 13, jueves 14, jueves 21, martes 26, jueves 28 y viernes 29 de mayo de 1992.

Allí aparece sustituida la propuesta del Gobierno Nacional por la de incorporación de nuevo del impuesto de timbre con algunas modificaciones. Al respecto el Ponente Rodrigo Garavito Hernández (Representante) expuso entre otras observaciones lo siguiente (fl.58):

"CAPITULO IV. IMPUESTO DE TIMBRE

Este impuesto mantuvo su estructura básica con algunas variaciones:

"El impuesto de los documentos de cuantía indeterminada se disminuyó a $150.000.

"Se precisó el hecho gravado señalado que se aplica a los instrumentos públicos y a los documentos privados..."

"..."

Y, en efecto, el artículo 37 que consagró la regla general de causación y tarifa, modificación al art.519 del Estatuto Tributario, expresa:

"El Impuesto de Timbre Nacional se causará a la tarifa del medio por ciento (0.5%) sobre los instrumentos públicos y documentos privados, incluidos los títulos valores, que se otorguen o acepten en el país..."

"Tratándose de documentos que hayan sido elevados a escritura pública, se causará el impuesto de timbre, siempre y cuando no se trate de la enajenación de bienes inmuebles o naves" (fl.50 vto. Anales pag.8).

7. ANALES DEL CONGRESO. No.105 jueves 25 de junio de 1992. SENADO  DE LA REPUBLICA. Actas No. 48 Plenaria Ordinaria del jueves 18 de junio de 1992 (contestó a lista el Senador Joseé Blackburn Cortés). Para segundo debate el proyecto de reforma Tributaria No.71 -  92 Senado Cámara 20. Antes de votar en bloque algunos artículos el Senador Blackburn manifiesta que algunas sugerencias con relación a los artículos 36 (s / impuesto de timbre) y 58 (s / presunciones). Concedida la palabra expresó (fl.89. Anales pág,13):

"Bueno realmente en este artículo 36 de lo que se trata es de aclarar que ni las hipotecas, ni las de hipotecas sobre inmuebles van a quedar gravadas con el impuesto de timbre. Al principio habla del impuesto del 0.5 sobre los instrumentos públicos, yo pediría que se suprimiera la palabra instrumentos  públicos, pero si ello no es posible, entonces aclararlo en la parte del segundo inciso donde dice: tratándose de documentos que hayan sido elevados a escritura pública, se causará el impuesto de timbre siempre y cuando no se trate de la enajenación de bienes inmuebles o desajenación porque no está claro, o sea que va a pasar que toda persona que compre vivienda y tome una hipoteca, es lo que las mayorías de las gentes hacen, le va tocar pagar todos los impuestos normales que hay de beneficencia, de registro y timbre sobre todo en la parte cuando ya haya acabado de pagar la deuda, también tendría que pagar, porque no está claro en el artículado. Yo pediría primero, que lo sacáramos de acá si es posible y de una vez quitar la palabra instrumentos públicos o cambiarlo al final tanto como la hipoteca como las deshipotecas. Me parecería muy injusto gravar a todos los compradores de vivienda, de todas las categorías, con un nuevo impuesto, muy alto por cierto, que sería mas o menos el 50%, hoy se paga el once por mil, 11% estaríamos pagando un medio por ciento más pasaríamos al 16 por mil o sea, 1.6%.

"Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Hernán Echeverry Coronado.

"Para que nos hagan claridad sobre esto, no se quiere que las hipotecas y cancelación de hipotecas paguen impuesto de timbre pero, este juego de las hipotecas y deshipotecas tienen preferencialmente la hipoteca del bien, sino un pagaré personal a través de corporaciones, allá la hipoteca va acompañada de un pagaré, quiero ver si entonces el pagaré va a tener impuesto de timbre o no.

"Retoma el uso de la palabra el orador honorable Senador Blackburn Cortés."

"Tiene razón señor Senador. La mayor parte de las Corporaciones de Ahorro y Vivienda exigen no solamente la hipoteca del bien, sino un pagaré personal y en todas las corporaciones financieras y de acuerdo con ésta esto acá se va a pagar un doble tributo, se va a pagar no solamente el 0.5 por mil por instrumento, sino también por el instrumento privado que sería el pagaré; por eso yo he pedido por el momento sacarlo, esa es la razón de sacarlo luego si quiere lo estudiamos y lo sustentamos."

"Con la venia de la Presidencia y del orador, interpela el honorable Senador Víctor Renán Barco.

"Este inciso en relación con escrituras públicas, que se corren en las Notarías, lo incorporé en la subcomisión, precisamente para no recargar demasiado los costos de las escrituras. Las hipotecas se refieren a inmuebles, uno no puede hipotecar sino inmuebles. Aquí se dice muy caro: tratándose de documentos que hayan sido elevados a escritura pública, se causará el impuesto de timbre siempre y cuando no se trate de la enajenación de bienes inmuebles o naves o de constitución o extinción de hipotecas podría agregarse. Satisface los requerimientos suyos. Entonces le ruego señor Presidente que pregunte si con el adendo en el artículo 36 en el inciso segundo, constitución o extinción de hipotecas aprueba el honorable Senado."

"..."

En la sesión del viernes 19 de junio según Acta No. 49 (fl. 90, Anales pág.15) el Senador Blackburn contestó lista pero no aparece ninguna intervención en la continuación del debate del Proyecto 71.

8. El texto definitivo de la norma en cuestión quedó consagrado en los siguientes términos de la Ley 6a. de 1992 (junio 3):

"Artículo 36 Regla general de causación y tarifa."

"El impuesto de timbre nacional, se causará  a la tarifa del medio por ciento (0.5%) sobre los instrumentos públicos y documentos privados, incluidos los títulos valores..."

"Tratándose de documentos que hayan sido elevados a escritura pública, se causará el impuesto de timbre, siempre y cuando no se trate de la enajenación de bienes inmuebles o naves. o constitución o cancelación de hipotecas sobre los mismos. En el caso de constitución de hipoteca abierta, se pagará este impuesto sobre los respectivos documentos de deber."

(Diario Oficial No. 40490 junio 30).

LOS ALEGATOS

1. El apoderado judicial del Senador Blackburn reitera los argumentos expuestos en la contestación de la demanda, a saber:

IMPROCEDENCIA DE LA ACCION. Lo que resulta de considerar que el doctor Blackburn no es ni ha sido empresario de la construcción. El hecho de ser inversionista de sociedades mercantiles que tienen tal objeto, que lo ejercen en forma independiente y a través del gerente Jaime Abisambra, no lo convierte a él en constructor.

CONFLICTO DE INTERESES. Esta figura no está definida con absoluta precisión en las normas legales, pero se refiere a situaciones de carácter particular, estrictamente personales en las que tenga interés el Congresista y represente aprovechamiento personal de su investidura.

Por la situación descrita anteriormente no se da en este caso y el haber influido para que no se cobre un impuesto injusto, es lo contrario al conflicto de intereses, por haber acogido la Corporación la actitud del Senador.

Una conclusión diferente conduciría a que en materia de impuestos tendrían que declararse impedidos todos los Congresistas, lo cual es contrario a la filosofía de la institución parlamentaria.

No puede compararse el caso debatido con el Senador Jorge Hernández Restrepo, porque él es propietario o accionista de El Colombiano de Medellín, que podía ser beneficiado directamente con la exención del IVA a los servicios de prensa.

2. El demandante Martínez  también reitera lo expuesto en la solicitud para insistir en que como consecuencia de la intervención del Senador Blackburn el artículo 519 del Estatuto Tributario fue adicionado con el segundo inciso para beneficiar directamente a las sociedades constructoras de él y su familia. Considera que las sociedades tienen por finalidad beneficiar a sus socios, pues las utilidades pasan al patrimonio de éstos, de donde se deduce que los socios tienen interés en el buen suceso de la sociedad y ese interés es directo.

Dice que la nombrada exención no es de beneficio general porque no todos los colombianos son socios de sociedades dedicadas a la construcción.

3. EL MINISTERIO PUBLICO. Representado por el Procurador Tercero Delegado en el Contencioso doctor Jaime Ossa Arbeláez, propugna para que la Corporación aproveche esta ocasión para hacer un estudio más a fondo del problema planteado con la institución de la "pérdida de investidura", en especial cuando la causal es el conflicto de intereses que es fenómeno complejo y cuyo tratamiento dado hasta ahora por la jurisprudencia de la Corporación no lo considera adecuado y en apoyo de esta posición invoca varios salvamentos de voto, entre ellos los correspondientes al fallo del negocio AC -  796.

En aras de la brevedad se puede intentar como síntesis de sus planteamientos lo siguiente:

-   Uno de los motivos prioritarios que impulsó la reforma constitucional fue la necesidad de purificar la institución del Congreso.

-   Para ello la Constituyente señaló dos aspectos: la adopción de un estatuto del Congresista y pérdida de la investidura.

-   En cuanto a lo primero se consagraron algunas normas sobre inhabilidades e incompatibilidades.

-   Con respaldo en el  proceso de elaboración de la Carta, en especial del trabajo de la Comisión Tercera de la Asamblea Nacional Constituyente y la de  la Subcomisión de ésta, resulta que el pensamiento final del constituyente quedó plasmado en el artículo 182 que culmina disponiendo que "la ley determinará lo relacionado con los conflictos de intereses y las recusaciones".

-   Considera que la regulación que debe hacer el Legislador de esta materia por implicar "limitaciones a los derechos fundamentales y libertades públicas de que gozan los congresistas" debe consignarse en una ley estatutaria. La Ley 5a. de 1992 no responde a esta necesidad y con su carácter de ley orgánica que contiene el reglamento del Congreso no puede referirse a ese tópico. Es ostensiblemente equivocado recurrir a ella. En consecuencia, "al juzgador no le es dable determinar el alcance del conflicto de intereses si la ley no lo ha precisado..."

-  "Por eso, en el asunto sub -  júdice, esta agencia del Ministerio Público propugna una decisión que desatienda las súplicas de la demanda por ausencia de norma legal estatutaria que hubiere reglamentado el artículo 182 de la Constitución Nacional".

El señor Procurador Tercero hace un llamado a la Corporación para profundizar en el tema, pues limitarse a aplicar una norma constitucional sin miramiento de una norma específica. "es convertir la sanción en una represión altamente peligrosa".

4. La parte IMPUGNANTE de la demanda inicia su exposición resaltando las respuestas espontáneas que dio el Senador en la contestación a la demanda, de las cuales destaca que si conforme al artículo 150 de la Constitución corresponde al Congreso hacer las leyes, los legisladores no podrían cumplir esa función si tuvieran que declararse impedidos en la elaboración de todas aquéllas que por su carácter general como es el que tienen las leyes, de alguna manera los afectaría. Con tan severo régimen no podría haber ni leyes ni Congreso, ni tampoco cortes ni sentencias contra leyes o decretos, en especial relativos a impuestos que pudieran significarle un beneficio al juez.

Sostiene que los impedimentos son taxativos porque son excepcionales a la regla general de competencia de los funcionarios y a ellos deben asimilarse las incompatibilidades  porque también son una limitante de la competencia constitucional de los Congresistas.

Desarrolla luego la impugnación en tres aspectos principales: El procedimiento según la Ley 5a. de 1992, la actividad personal del senador Blackburn y el contenido de la Ley 6a de 1992.

- Del pormenorizado análisis que hace de la Ley 5a. de 1992 concluye que según el artículo 298 cuando la causal de la pérdida de investidura sea la violación al régimen de conflicto de intereses (3a. del artículo 296), cada una de las Cámaras hará las correspondientes declaraciones previa evaluación de la comisión autorizada que no es otra que la Comisión de Etica. Esto significa que de no haberse dado tal procedimiento, el Consejo de Estado no podía asumir la competencia para decretar la pérdida de la investidura.

En el caso debatido no se dio porque a pesar de que la citada Comisión adelantó el proceso respectivo en forma interna y conforme al artículo 302 la decisión fue favorable  al Senador Blackburn según lo informó la prensa nacional, para demostrar lo cual, adjunta recortes de los periódicos El Tiempo y El Espectador, aclarando que, como tal situación no pudo establecer por haber vencido el término probatorio, insinúa que  el Consejo, de oficio, solicite la prueba a la Comisión de Etica del Senado.

- La actividad personal del Senador acusado se concentra con exclusividad en atender sus funciones parlamentarias sin desempeñar ninguna otra, pues no ha sido demandado por la causal 1 del artículo 180 de la Constitución.

Por lo demás se apoya en la clara distinción entre sociedad y socios, fuera de que no existen sociedades de familia, como dice la demanda. Las sociedades de las cuales forman parte cuyo Gerente es el doctor Abisambra son completamente distintas al Senador Blackburn.

-   Transcrito el artículo 36 de la Ley 6a. de 1992 y resaltado su carácter de disposición general, explica que con él se evitó la creación de impuestos nuevos que se proponían con relación a la adquisición o enajenación de inmuebles y constitución o cancelación de hipotecas, las cuales el Senador Blackburn consideró que estaban ya  suficientemente gravadas. La exclusión lograda fue para todas las personas en Colombia que celebren tales operaciones y al Senador acusado en nada le afectó perjudicándolo o beneficiándolo, por lo que no tenía porqué declararse impedido a la luz del artículo 286 de la Ley 5a., el cual obliga cuando exista un interés directo en la decisión que lo afecte o a su familia.

CONSIDERACIONES DE LA SALA

1) En primer término se refiere la Sala a algunas de las apreciaciones del señor Procurador Tercero Delegado y de la parte impugnante, para expresar que no acoge la tesis de la inhibición en el juzgamiento de los casos de pérdida de investidura por la causal de "conflicto de intereses" por falta de ley que la desarrolle según la previsión del artículo 182 de la Constitución.

El solo artículo 182 al cual estaban sujetos los Congresistas a partir de la vigencia de la nueva Constitución indica la necesidad de comunicar a la respectiva Cámara, para que ésta decida, las situaciones de carácter económico de índole particular que por oponerse o no acomodarse al "bien común" al cual deben ajustar su actuación según el artículo 133, los inhibe para participar en el asunto sometido a su consideración. A falta  de ley reglamentaria la disposición constitucional podía tener cumplimiento con la simple expresión o manifestación del Congresista para que la Cámara evaluara la situación y decidiera lo pertinente.

Y el Consejo de Estado para desarrollar su función juzgadora puede apelar en su auxilio a los criterios de la equidad, la jurisprudencia, los principios generales del derecho y la doctrina, tal como lo autoriza el artículo 230 de la Carta.

Tampoco comparte la Sala el criterio de que por implicar recortes a los derechos de los Congresistas debe ser la ley a que se refiere el artículo 182 una ley estatutaria. Sobre este particular la Corte Constitucional ha expresado que leyes orgánicas como es la del Reglamento del Congreso,  pueden incluir algunas previsiones sobre la actividad personal de los Congresistas sin riesgo de caer en transgresión de la Carta. En la sentencia C -  025 del 4 de febrero de 1993, con ponencia del Magistrado Eduardo Cifuentes Muñoz, sobre la Ley 5a. de 1992, expuso:

"34.   El Estatuto del Congresista, particularmente la determinación de sus deberes y derechos, es un asunto que en modo alguno puede ser ajeno a la materia propia del Reglamento. La actividad y el funcionamiento del Congreso, se origina y proyecta en la actuación de sus miembros. De ahí que la ley, por la cual se expide su reglamento no pueda ser objeto de censura constitucional, por este concepto. De otra parte, las garantías institucionales previstas en la Constitución, enderezadas a velar por la independencia del Congreso y la existencia de un proceso político abierto, libre y democrático, se expresan en algunos casos tomando como destinatarios directos a los Congresistas individualmente considerados. En estos eventos, la naturaleza institucional  -   no meramente personal  -   de la garantía, se colige de su otorgamiento a la persona en cuanto miembro del Congreso."

Por otra parte, es de advertir que aunque la Ley 5a. tenga carácter orgánico no podrá ser ignorada en los casos que se juzguen con relación a hechos acaecidos después de iniciada su vigencia el día 18 de junio de 1992 en aspectos que aunque sean formales imponen obligaciones a los Congresistas como es el caso del registro de intereses privados en el libro destinado a tal efecto que debe llevarse en la Secretaría de las Cámaras.

Pero en contra de lo solicitado por la parte impugnante en este proceso, otros aspectos de la citada Ley 5a. como los procedimientos internos previos a la solicitud de desinvestidura que puede formular la Mesa Directiva al Consejo de Estado, en manera alguna son obligatorios cuando la solicitud la formula directamente un ciudadano, salvo que se presenten o invoquen como prueba de los hechos, como se deduce de lo dispuesto por el artículo 301 de la misma Ley 5a.

2. De conformidad con el relato expuesto en la relación de antecedentes el caso que se juzga puede sintetizarse en lo siguiente: se atribuye al Senador Blackburn Cortés haber incurrido en violación del régimen de conflicto de intereses y en consecuencia ser merecedor de la pérdida de su investidura, por el hecho de no haberse declarado impedido cuando se tramitó y discutió el proyecto de ley de reforma tributaria de 1992 y en especial, por haber influido en la modificación de uno de sus artículos para que se extendiera la exoneración del impuesto de timbre a las escrituras de constitución y cancelación de hipotecas, asunto en el cual supuestamente él personalmente tenía interés, por ser juntos con sus familiares más cercanos, socio de compañías constructoras.

La existencia de las citadas sociedades conformadas con capitales de él y de sus familiares está acreditada y también está plenamente demostrado que el Senador enjuiciado no manifestó impedimento alguno previamente, ni en las sesiones plenarias de los días 18, 19 y 23 de junio de 1992 en las que se discutió la citada reforma tributaria.

Igualmente está demostrada una intervención especial en la sesión plenaria el día jueves 18 de junio (págs. 12 y 13 de esta providencia) con base en la cual se puede concluir que su intervención dio como resultado que el Ponente, Senador Víctor Renán Barco aceptara incluir dentro de las excepciones del impuesto de timbre a las escrituras públicas relacionadas con las hipotecas.

3. para medir los alcances y la significación de la modificación propuesta por el citado Senador, conviene recordar sintéticamente el sentido de la reforma tributaria que culminó con la expedición de la Ley 6a. / 92.

Para solucionar graves problemas de desequilibrio fiscal originados principalmente en la disminución de las rentas aduaneras, el Gobierno sometió a consideración del Congreso un proyecto de vastas proporciones de reformas que contemplaba entre otros aspectos la ampliación y aumento del impuesto al valor agregado  -  IVA -   modificaciones al de renta, etc., pero también contempló la supresión del impuesto de timbre. En el curso de las deliberaciones las propuestas iniciales del Gobierno sufrieron varias modificaciones dentro de las cuales se destaca la de revitalizar el impuesto de timbre, en lugar de suprimirlo.

En ese proceso se observa que una de las modificaciones sugeridas fue la de incluir los documentos públicos dentro de los instrumentos gravables con la tarifa general del 0.5 por ciento al igual que los privados y gravar con la misma tarifa proporcional las promesas de contratos que anteriormente eran gravadas pero con una tarifa única de $3.000.

De las exposiciones recogidas en el Acta No.48 se concluye que el Ponente senador Víctor Renán Barco ya había incorporado en la Subcomisión la excepción del impuesto a las escrituras de enajenación de bienes inmuebles o naves y que la intervención del Senador Blackburn dió como resultado que se agregara la relativa a las hipotecas. Se destacan las siguientes palabras del Senador Víctor Renán Barco (véase exposición completa en la página 13).

"Este inciso en relación con las escrituras públicas, que se corren en las Notarías, lo incorporé en la subcomisión, precisamente para no recargar demasiado los costos de las escrituras......Aquí se dice muy claro: tratándose de documentos que hayan sido elevados a escrituras públicas, se causará el impuesto de timbre siempre y cuando no se trate de enajenación de bienes inmuebles o naves, o de constitución o extinción de hipotecas podría agregarse.  Satisface los requerimientos suyos (al parecer refiriéndose al Senador Blackburn).

Entonces le ruego al señor Presidente que pregunte si con el aludido adendo el artículo 36 en el inciso segundo, constitución o extinción de hipotecas aprueba el honorable Senado".

4. Delimitando así el resultado de las intervenciones del Senador Blackburn corresponde a la Sala juzgarlo frente a las normas sobre la pérdida de la investidura de Congresistas por la causal de conflicto de intereses, señalada por el ciudadano denunciante.

4.1 Sea lo primero recordar que para la época en que se desarrollaba el acontecimiento anteriormente relatado y que constituye el punto central de la motivación, aún no se había expedido o entrado a regir la Ley 5a. de 1992, contentiva del Reglamento del Congreso, por lo que puede considerarse que sobre los Congresistas la que pesaba era la obligación general del artículo 182 de la Carta, de manifestar "las situaciones de carácter moral o económico" que pudieran considerarse causales para inhibirse en la discusión parlamentaria.

El modus operandi del cumplimiento de ese nuevo deber o por lo menos, con las nuevas consecuencias y respecto a las situaciones de carácter económico, solamente vino a quedar regulado en el Reglamento del Congreso al instituir el Libro de Registro de Intereses en el cual deben los Congresistas anotar sus intereses económicos.

Pero esta formalidad comenzó o cobró realidad jurídica concidencialemente el mismo día 18 de junio de 1992 cuando se suplicó en el Diario Oficial 40483 de la Ley 5a. de 1992 (junio 17) y simultáneamente se estaba dando en la Plenaria el debate a que se ha hecho referencia anteriormente y se producía la intervención del Senador Blackburn, objeto de cuestionamiento. En consideración a esa circunstancia, la falta de registro en el caso que se juzga no puede tenerse como elemento que influya en la sanción de pérdida de investidura.

4.2 Mirada en conjunto la reforma tributaria de 1992  y  las metas  macroeconómicas propuestas por el Gobierno y ayudadas a encontrar por el Congreso, resulta de importancia secundaria, accesoria, el tema de la exoneración de impuesto de timbre a las escrituras públicas relativas a las hipotecas, así no  existan cálculos de su estimativo presupuestal.

El planteamiento de los Congresistas que intervinieron en su discusión, coincidía con la motivación general expresada por el Ponente"... de no recargar demasiado los  costos de las escrituras..." para excluir las de enajenación de inmuebles y naves,  y por ello esas mismas razones las encontraron válidas para aceptar la adición propuesta por el Senador inculpado de exonerar las escrituras de hipotecas.

Una vez aceptada por el Ponente y consignada en el proyecto la exoneración para las escrituras de enajenación de inmueble, dentro del criterio mencionado les resultaba acertado comprender también las escrituras de hipoteca, máxime si se tiene en cuenta que el mismo proyecto implicaba el gravamen a los documentos privados contentivos de promesa de contratos (en razón de la derogatoria del artículo 520 del Estatuto Tributario), con  lo cual la transacción sobre inmuebles habría quedado gravada en la promesa como documento privado y en la escritura como instrumento público sobre el total del precio, incluida la parte financiada.

4.3 Desde luego que una disposición de carácter general como ésta y aplicable en todo el país podría cobijar a las escrituras que en el futuro otorgaran las dos sociedades constructoras en que el Senador proponente tiene intereses económicos. Pero el provecho económico real de esta exoneración puede quedar concretado únicamente a las escrituras constitutivas de hipotecas relativas a los créditos obtenidos en el sistema financiero al igual que todas las empresas constructoras,  pero no a las de subrogación por parte de los clientes compradores o las que éstos otorguen a la constructora o a su compañía financiadora.

Es bien sabido que legalmente de este impuesto responden todos los intervinientes en el documento gravado, pero que comercialmente se consideran costos que convencional o reglamentariamente se trasladan y atribuyen al deudor. Con la adopción del criterio de no recargar los costos de las escrituras, se logró su exoneración para todos los deudores no solamente para las empresas constructoras, sino para los adquirientes de vivienda y de inmuebles y en general para todas las escrituras relativas al contrato hipotecario.

4.4. Además, cabe observar que proyectos como el de la reforma tributaria mencionada podía afectar y de hecho debió "afectar de alguna manera" a todos los Congresistas que en ella intervinieron, ya por la creación de impuestos o de exenciones, pero si esa incidencia natural de las leyes elaboradas y dictadas por ellos mismos pudiera calificarse como causal de impedimento y, lo que es más grave, como causal de pérdida de investidura, la labor parlamentaria resultaría imposible. En consecuencia, por ser absurda debe desecharse la interpretación que conduzca a tal resultado.

5. Encuentra la Sala que no obstante pesar sobre el Senador acusado la obligación general del artículo 182 de la Constitución, el hecho de no poner en conocimiento de la Corporación su condición de socio de compañías constructoras,  no justifica imponerle la sanción de pérdida de investidura por las razones que se dejaron expuestas anteriormente y en especial en razón de que la materia tributaria que se trataba, afectaba real o potencialmente a todos los Congresistas y la exoneración del impuesto de timbre para las escrituras de hipoteca en el que intervino, cobijaba por igual y de manera general todos los instrumentos otorgados en el país, sin que el Senador acusado se hubiera colocado en una situación de privilegio o provecho económico personal.

En mérito a lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

FALLA:

No se accede a decretar la pérdida de la investidura del Senador JOSE LIBARDO BLACKBURN CORTES, en los términos y por los motivos expuestos por el solicitante ciudadano FERNANDO LUIS MARTINEZ MENDEZ, objeto de este proceso.

CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, COMUNÍQUESE A QUIEN CORRESPONDA CUMPLASE.

Se deja constancia que la anterior providencia fue estudiada y aprobada en sesión de la fecha. Marzo 22 de 1994.

Amado Gutiérrez Velásquez, Presidente; Miguel González Rodríguez, Jaime Abella Zárate, Ernesto Rafael Ariza Muñoz, Joaquín Barreto Ruiz, Ausente; Carlos Betancur Jaramillo, Guillermo Chahín Lizcano, Miren De La Lombana de Magyaroff, Clara Forero de Castro, Luis Eduardo Jaramillo Mejía, Ausente; Alvaro Lecompte Luna, Ausente; Delio Gómez Leyva, Juan de Dios Montes Hernández, Carlos Arturo Orjuela Góngora, Dolly Pedraza de Arenas, Libardo Rodríguez Rodríguez, Yesid Rojas Serrano, Consuelo Sarria Olcos, Daniel Suárez Hernández, Julio César Uribe Acosta, Ausente; Miguel Viana Patiño, Diego Younes Moreno,

Nubia González Cerón, Secretaria.

PERDIDA DE LA INVESTIDURA -  Trámite / SALA PLENA DEL CONSEJO DE ESTADO / COMPETENCIA / PROCEDIMIENTO ESPECIAL -  Inexistencia /  (Salvamento de Voto)

El artículo 183 de la C.N. atribuye la competencia para dictar el Decreto de pérdida de investidura al Consejo de Estado. Esta competencia, por estar prevista como especial a términos del artículo 237 -  5 de la C.N., le corresponde a la Corporación en pleno, es decir, integrada por los miembros de todas sus Salas y Secciones. En consonancia con lo anterior, el artículo 304 de la Ley 5a. de 1992 atribuyó la competencia en mención al Consejo en pleno. En tales condiciones en el presente caso debía conocer el negocio la Sala Plena del Consejo de Estado. A más de lo anterior, se observa también, que la C.N. establece que el Decreto de pérdida de investidura deberá producirse dentro de un término no mayor de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la Cámara correspondiente o por cualquier ciudadano (art. 183). Esta disposición aparece repetida en el mencionado artículo 304 de la Ley 5a. de 1992. Pero, se observa, no hay procedimiento ordinario o especial que permita tomar una decisión sobre el particular en el término previsto por la Constitución y la ley. Por su parte, la Ley 5a. de 1992 en el mismo artículo citado prevé que "La ley fijará el procedimiento judicial especial correspondiente a la acción pública de pérdida de la investidura, en lo que al Consejo de Estado se refiere". En tales condiciones es claro que mientras no exista el procedimiento especial no es posible tramitar la solicitud, por cuanto no se ha establecido la forma de cumplir lo ordenado por la C.N.

Salvamento de Voto: Doctora Miren De La Lombana de Magyaroff.

Referencia: Expediente No. AC -  1276. Actor: Ligia Flor Sánchez de Mendoza.

           Con el mayor respeto me permito apartarme de la decisión mayoritaria que antecede, por las siguientes razones:

          En primer término, el artículo 183 de la C.N. atribuye la competencia para dictar el decreto de pérdida de investidura al Consejo de Estado.

          Esta competencia, por estar prevista como especial a términos del artículo 237 -  5 de la C.N., le corresponde a la Corporación en pleno, es decir, integrada por los miembros de todas sus Salas y Secciones.

           En consonancia con lo anterior, el artículo 304 de la ley 5a. de 1992 atribuyó la competencia en mención al Consejo en pleno.

           En tales condiciones en el presente caso debía conocer del negocio la Sala Plena del Consejo de Estado.

          A más de lo anterior, se observa también , que la C.N. establece que el decreto de pérdida de investidura deberá producirse dentro de un término no mayor de veinte días hábiles contados a partir de la fecha de la solicitud formulada por la mesa directiva de la Cámara correspondiente o por cualquier ciudadano (art.183).

          Esta disposición aparece repetida en el mencionado art. 304  de la ley 5a de 1992.

          Pero, se observa, no hay procedimiento ordinario o especial que permita tomar una decisión sobre el particular en el término previsto por la Constitución y la ley.

          Por su parte, la ley 5a.  de 1992 en el mismo artículo citado prevé que "La ley fijará el procedimiento judicial especial correspondiente a la acción pública de pérdida de la investidura, en lo que al Consejo de Estado se refiere".

          En tales condiciones es claro que mientras no exista el procedimiento especial no es posible tramitar la solicitud, por cuanto no se ha establecido la forma de cumplir lo ordenado por la C.N.

          En tales condiciones considero que la Sala Contenciosa no tenía competencia para decidir el negocio, ni disponía de un procedimiento que garantizara el cumplimiento del término previsto en la Constitución Nacional.

           De los Señores Consejeros,

           Miren De La Lombana de Magyaroff

Fecha: Ut Supra