RECURSO EXTRAORDINARIO DE ANULACIÓN / JUICIO EJECUTIVO / EXCEPCIONES / SENTENCIA / JURISDICCION COACTIVA
La providencia que resuelve sobre las excepciones en el proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva es una sentencia y, por tanto, era susceptible de ser impugnada por la vía del recurso extraordinario de anulación.
JUICIO EJECUTIVO / EXCEPCIONES / PRESCRIPCION / TITULO EJECUTIVO / CONTRATO DE SEGURO / JURISDICCIÓN COACTIVA
Si el título ejecutivo no se conforma dentro de los dos años señalados por el artículo 1081 del C. de Co., no será viable el cobro ejecutivo por jurisdicción coactiva de la obligación derivada del contrato de seguro, en razón a que el derecho y la obligación ya se encuentran prescritos, asunto éste materia de cuestionamiento o controversia dentro del control de legalidad del acto administrativo así expedido, mas no de la excepción de prescripción de la acción en el proceso ejecutivo. En el sub - lite no había operado la prescripción de la acción.
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Bogotá D.E., mayo siete (7) de mil novecientos noventa y uno (1.991).
Consejero Ponente: Doctor Miguel González Rodríguez.
Referencia: Expediente No. R - 087 Demandados: "Mario Herrera S. y Humberto Tehelen S. y Cía. Ltda." Flavio Araujo Quiñones y Seguros del Estado S.A. Actor: La Nación - Fondo Vial Nacional.
Adelantado el trámite de reconstrucción del expediente se procede a resolver el recurso extraordinario de anulación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de única instancia, proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación con fecha 14 de mayo de 1.984, al resolver el incidente de excepciones propuesto por Seguros del Estado S.A., contra el auto de mandamiento del pago de 12 de agosto de 1982 emanado del Juzgado Unico Nacional de Ejecuciones Fiscales.
I. LA SENTENCIA RECURRIDA.
Mediante la sentencia recurrida en anulación, la Sección Cuarta declaró no probadas las excepciones propuestas y ordenó continuar la ejecución. La sentencia se fundamentó, en lo que atañe a la excepción de prescripción, cuya no prosperidad originó el recurso que ahora se decide, en los siguientes argumentos, que se transcriben, así:
"La excepción de prescripción prevista por el artículo 1081 del Código de Comercio debió proponerla la compañía de Seguros del Estado S.A. en el momento de notificación del Acta Final No. 13 de 10 de abril de 1.981 y adicional No. 130 de 1.978 (sic), diligencia que se efectuó el 18 de agosto de 1.981 o con el escrito de 4 de septiembre de 1.981 (folios 24, 25, y 26) presentando por la sociedad impugnando el acta. En tales oportunidades la compañía de Seguros guardó silencio sobre la referida prescripción del artículo 1081 del Código de Comercio. Como en el caso subjudice se trata de un crédito a favor del Estado que se cobra por jurisdicción coactiva, el término de prescripción aplicable es el mismo al de la acción ejecutiva de diez (10) años previsto por el artículo 2536 del Código Civil. Este término, contado desde la fecha de notificación del acta de liquidación final del contrato No. 446 de 1976, el 28 de agosto de 1981 hasta la fecha de notificación del mandamiento de pago,29 de diciembre de 1.983, no alcanzó a transcurrir, luego la excepción no prospera.
"Cabe anotar que el artículo 1081 del Código de Comercio se refiere a relaciones jurídicas que nacen del contrato de seguro, vale decir, los vínculos jurídicos entre asegurador y asegurado, diferentes de los que existen entre el asegurado y el Estado en el cobro coactivo. La obligación que surge del contrato de seguro se transforma en un crédito Fiscal entre el Estado y la Aseguradora distinto de los elementos propios del contrato de seguro".
II. LOS CARGOS CONTRA LA SENTENCIA
En el escrito de interposición del recurso plantea el recurrente los siguientes cargos, que reitera en su alegato de conclusión (folios 8 a 20 y 82):
a. Violación directa de los artículos 2536 del C.C., 1081 del C. de Co., y el Parágrafo del numeral 3, de la cláusula séptima del Capítulo Primero Resolución No. 08660 de 1.981 de la Contraloría General de la República.
El artículo 2536 del C.C. en el que se apoyó el fallo recurrido para no acceder a declarar la prosperidad de la excepción de prescripción propuesta, no es aplicable al caso controvertido, por ser una norma de carácter general, frente a la cual existen disposiciones especiales y posteriores reguladoras de la materia, como son el artículo 1081 del C. de Co., y la Resolución Orgánica No 08660 del mismo año, razón para que de conformidad con el articulo 5o de la Ley 153 de 1.887 deba darse a éstos aplicación prevalente.
El siniestro o realización del riesgo asegurado que es el hecho que da base a la acción, se encuentra expresamente definido respecto de las garantías otorgadas por las compañías de seguros para los contratos de la Administración en la Cláusula Sexta, numeral 4, de la Resolución Orgánica No. 08660 de 1.981 proferida por la Contraloría General de la República y adoptada en idéntico texto por la Superintendencia Bancaria, según oficio DS y C 2758 de 8 de julio de 1.983 y el término de prescripción de la acción ejecutiva regulado por el artículo 1081 del C. de Co.
En aplicación de las normas anteriores, aplicación que la sentencia omitió, el siniestro se entiende causado " Cuando como resultado del Acta de Liquidación del contrato se determine que el contratista resultó a deber dineros a la Entidad contratante y no se allane a pagarlos". Habiendo sido elaborada el Acta de Liquidación del contrato el 10 de abril de 1.981, la acción ejecutiva prescribió el 10 de abril de 1.983, por lo cual a la fecha de notificación del mandamiento de pago,29 de diciembre de 1,983, ya había operado el fenómeno de la prescripción.
Agrega el recurrente que el argumento esgrimido en la sentencia, consiste en que la prescripción prevista por el articulo 1081 del Código de Comercio debió proponerla la compañía de Seguros en el momento de notificación del Acta Final ,28 de agosto de 1.981, o en el escrito mediante el cual impugnó dicha Acta,4 de septiembre del mismo año, resulta "deleznable" pues no podía "saber, imaginar, precaver, o profetizar, Seguros del Estado en 1.981 que el Fondo Vial no presentaría la demanda oportunamente, o que el mandamiento de pago correspondiente, tan solo se le notificaría hasta el 29 de diciembre de 1.983". No puede la ley obligar a los particulares a alegar hechos futuros, cuando es imposible determinar si ocurrirán o no.
b. Violación directa del articulo 26 de la Constitución Nacional, por cuanto la Sección Cuarta de esta Corporación, en auto de 9 de marzo de 1.984, negó la solicitud de los demandados atinente a la devolución del expediente al juzgado de origen, a fin de que se notificara el mandamiento de pago a uno de éstos, con el argumento de que siendo los demandados codeudores solidarios, el acreedor puede ejecutar a cualquiera de ellos. En virtud de tal decisión, se ha dictado sentencia contra un ciudadano sin haber sido oído y vencido en juicio y se ha dejado sin base cierta el ejercicio del derecho de subrogación que contemplan los artículos 1096 y 1099 del Código de Comercio, según los cuales el asegurador que pague una indemnización se subrogar por ministerio de la ley en los derechos del asegurado contra el causante del siniestro, inclusive en los seguros de cumplimiento. Así pues, en caso de que Seguros del Estado deba pagar la indemnización, el deudor no notificado podrá alegar inoponibilidad de fallo por no haber sido parte en el proceso, cuando en realidad es un demandado a quien cobija tanto el mandamiento de pago como la sentencia.
III. LA IMPUGNACION DEL RECURSO
El Fondo Vial Nacional, ejecutante en el proceso de jurisdicción coactiva, se opuso a las pretensiones del recurrente, por las razones aludidas en el alegato de conclusión (folios 76 a 81) que la Sala resume, así:
a. La Resolución Orgánica No. 08660 de la Contraloría General de la República no es aplicable al caso debatido, pues fue proferida en 1.981 y las pólizas cuya efectividad se pretende fueron expedidas en 1.976.
b. El término de prescripción de la acción ejecutiva, en cuanto mira a la relación entre la aseguradora y la Entidad Contratante, es de diez años conforme el articulo 2536 del C.C., el cual no había transcurrido a la fecha de presentación de la demanda que dio lugar al proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva.
c. En el supuesto de ser aplicable el artículo 1081 del C. de Co., tampoco habría operado la prescripción, ya que la Entidad Contratante tuvo conocimiento del hecho que dio base a la acción en la fecha de elaboración del Acta de Liquidación,10 de abril de 1.981 y, la demanda fue presentada y el mandamiento de pago librado, 12 de agosto de 1,982, con anterioridad al transcurso de los dos años. La prescripción se interrumpió, de conformidad con el artículo 90 del C. P. C., con la presentación de la demanda, lo que ocurrió el 29 de marzo de 1.982, es decir, antes de que tuviera lugar la prescripción de que habla la norma citada.
d. El derecho de defensa tutelado por el artículo 26 de la Constitución Nacional, tampoco resulta conculcado, puesto que en el contrato se pactó solidaridad entre los contratistas, razón para que la contratante pudiera dirigir la acción contra cualquiera de ellos. Además, este aspecto fue materia de definición en auto de 9 de marzo de 1.984, luego mal puede ahora plantearse tal violación cuando el recurso se dirige a obtener la anulación de una providencia distinta, la sentencia que decidió sobre las excepciones.
CONSIDERACIONES
1. Estima conveniente la Sala, en primer término, definir la naturaleza jurídico - procesal de la providencia que resuelve sobre el incidente de excepciones de los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva. Ello, en razón a que la procedencia misma del recurso de anulación estaba condicionada a que éste se intentara contra una sentencia ejecutoriada de única o de segunda instancia proferida por una de las Secciones del Consejo de Estado, o de única instancia proferida por un Tribunal Administrativo.
Si bien, el recurso extraordinario de anulación desapareció del ordenamiento jurídico en virtud de la derogatoria de las normas que lo consagraban y regulaban, artículos 194 a 205 del C. C. A., según Decreto No. 597 de 1.988, no le es menos que tal aspecto reviste importancia frente a los recursos de anulación que aún se tramitan en esta Corporación, a más de la entidad que desde el punto de vista de una definición jurisprudencial amerita el tema en cuestión.
1. El artículo 302 del C.P.C. define la sentencia como la providencia del juez que decide "sobre las pretensiones de la demanda o las excepciones que no tengan el carácter de previas, cualquiera que fuere la instancia en que pronuncien, y las que resuelven los recursos de casación y de revisión.".
La doctrina, por su parte, ha precisado que la sentencia es el pronunciamiento del juez que resuelve sobre las pretensiones y las excepciones que se oponen a la prosperidad de aquéllas. Así Chiovenda (Instituciones de Derecho Procesal Civil), para no citar más que a uno de los numerosos tratadistas en la materia, la define como "la resolución que acogiendo o rechazando la demanda del actor, afirma la existencia o inexistencia de una voluntad de ley que le garantiza un bien, o lo que es igual, respectivamente la inexistencia o existencia de una voluntad de ley que garantiza un bien al demandado".
A más de la definición antes transcrita y del concepto doctrinario, no debe olvidarse que la sentencia, en estricto sentido, pone fin al proceso mediante un pronunciamiento de fondo o de mérito y en el proceso ejecutivo, tal pronunciamiento no es otro que el que resuelve sobre las excepciones, ya que éste termina con tal decisión cuando ellas prosperan, pues de lo contrario culminar con el pago. Es esta razón para que el C. P. C. dé‚ a la decisión que resuelve sobre las excepciones en el proceso ejecutivo la denominación y el tratamiento de una sentencia.
2. El hecho de que la ley limitara las causales para la procedencia de recurso, a las de violación directa de la Constitución Política o de la ley sustantiva, no implica que la sentencia que resuelva sobre las excepciones no pueda infringir tales disposiciones. Por el contrario, en tratándose de excepciones de fondo extintivas del derecho alegado, bien puede configurarse la citada violación.
En otras palabras, no puede afirmarse de manera general que la providencia que resuelve sobre las excepciones no conlleva aplicación de la ley sustancial y que por tanto, ésta no pude resultar desconocida en forma directa.
3. De las circunstancias de que el recurso extraordinario de casación que guarda analogía con el desaparecido recurso extraordinario de anulación, no proceda contra las sentencias emitidas en todo tipo de procesos, sino contra las que taxativamente enumera el artículo 366 del C. P. C. y de que entre ellas no se encuentre contemplada la que resuelve sobre las excepciones en el proceso ejecutivo, no puede derivarse igual regla para proscribir el recurso de anulación frente la sentencia que decida sobre las excepciones en los procesos ejecutivos por jurisdicción coactiva, en ausencia de norma expresa que consagre excepción a la regla general que sentaba el artículo 194 del C.C.A. según el cual, el citado recurso podía intentarse contra las sentencias proferidas en toda clase de procesos por las Secciones del Consejo de Estado en única o en primera instancia y por los Tribunales Administrativos en única instancia.
Es decir, que mientras el recurso extraordinario de casación sólo cabe contra las sentencias emitidas en los procesos expresamente señalados, el recurso extraordinario de anulación solamente estaba excluido frente a las sentencias de primera instancia procedentes de los Tribunales Administrativos.
Como consecuencia de lo expuesto, la providencia que resuelve sobre las excepciones en el proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva es una sentencia y, por tanto, era susceptible de ser impugnada por la vía del recurso extraordinario de anulación.
II. Dilucidada la cuestión previa anterior, se adentrará la Sala en el examen de los cargos formulados.
1. El artículo 197 del Decreto Ley No.01 de 1.984, en materia del recurso extraordinario de anulación, establecía que "Podrá anularse una sentencia por violación directa de la Constitución Política, o de la ley sustantiva".
Esta misma Sala ha precisado, en diversas oportunidades, que sólo puede aducirse como fundamento del recurso la infracción de normas que tienen categoría constitucional o legal en sentido estricto y, dentro de éstas últimas, las que tienen el carácter de ley sustantiva.
Se excluirán, por tanto, para los fines de estudio y decisión del presente recurso, las normas invocadas como violadas y que no tienen la categoría antes señalada, como es la Resolución No. 08660 de 2 de marzo de 1.981 de la Contraloría General de la República.
2. Con la anterior limitación, analizará la Sala los dos cargos planteados por el recurrente, así:
PRIMER CARGO. Se contrae la violación alegada a que de conformidad con la sentencia proferida por la Sección Cuarta de esta Corporación, el término de prescripción de los créditos a favor del Estado que se cobran por jurisdicción coactiva es el señalado para la acción ejecutiva por el artículo 2536 del C. C., mientras que para el recurrente tal término es el de dos años consagrado en el artículo 1081 del C. de Co.
a. El título ejecutivo que dio origen al mandamiento de pago respecto del cual plantearon las excepciones resueltas en el sentencia materia del recurso, se halla conformado por el contrato administrativo de obra pública No.446 de 1.976 (folios 13 a 30) y su adicional No. 130 de 1.978 (folios 32 a 33); el Acta Final y Definitiva de Liquidación del Contrato, distinguida con el No. 13 de 10 de abril de 1.981 (folios 44 a 46) en el cual se determinó la suma de $8 221.783.60 a cargo del contratista por concepto de saldo de amortización del anticipo; la póliza CU103 No. 241 de 10 de por concepto1.976, su Anexo No. 1 y Certificado de Modificación No.7100, que garantiza el cumplimiento del contrato (folios 35,36 y 40); la Póliza No. CU103 No. 0227 de 9 de noviembre de 1.976 y su Certificado de Modificación No. 7118 que ampara el buen manejo y la devolución de fondos provenientes del anticipo no amortizados por el contratista (folios 37 y 38).
La conformación del titulo ejecutivo, según la relación anterior, ocurrió el 4 de septiembre de 1.981, fecha en la que quedó ejecutoriada el Acta de Liquidación Final del Contrato, habida consideración que su notificación se produjo el 28 de agosto del mismo año y contra ella no se interpuso el recurso de reposición, único procedente para el caso.
Anota la Sala que si bien para la fecha en que quedó en firme el Acta de Liquidación Final del Contrato, ésta no prestaba mérito ejecutivo, en razón a que el artículo 192, inciso tercero, del decreto - ley No. 150 de 1.976, que le otorgaba el carácter, fue declarado inexequible por la Corte Suprema de Justicia en sentencia de lo. de diciembre de 1.977, para la época en que se libró el mandamiento de pago, ya se encontraba vigente el decreto - ley No.222 de 1.983 que en su artículo 289 le atribuye el referido mérito. No significa lo anterior, que a la norma últimamente citada se haya dado efecto retroactivo, simplemente se hizo uso de una acción que para entonces era procedente.
b. El cobro de las obligaciones fiscales a favor del Estado por la vía de la jurisdicción coactiva es una de las expresiones del privilegio de la ejecución de oficio, forzosa o administrativa que presupone el carácter ejecutorio y ejecutivo del respectivo acto administrativo. La Ley 167 de 1.941, Código Contencioso Administrativo, bajo cuya vigencia se produjeron la celebración del contrato, la expedición de pólizas, la ocurrencia del siniestro, la conformación del título ejecutivo, la expedición y notificación y mandamiento de pago, no contemplaba el evento de la pérdida de fuerza ejecutoria por el simple transcurso de un tiempo en ella señalado y por tanto, no preveía término de prescripción de la acción que por jurisdicción coactiva puede intentar la Administración cuando en la conformación del respectivo título ejecutivo interviene un acto administrativo, como hoy sucede en virtud de la preceptiva contenida en el artículo 66, numeral 3, del actual C. C. A. (decreto - ley No. 01 de 1.984) La anterior precisión se requiere a fin de ubicar la norma aplicable a la prescripción que propuesta como excepción, la Sección Cuarta declaró no probada y ello enmarcado dentro de las preceptivas contenidas en los artículos 2536 del C. C. y 1081 del C. de Co. pues por la razón antes anotada habrá de prescindirse de los elementos de juicio que se derivan del artículo 66, numeral 3, del Código Contencioso Administrativo vigente a partir del lo. de marzo de 1.984.
El artículo 1081 del C. de Co. establece una prescripción extintiva ordinaria de dos (2) años y extraordinaria de cinco (5) años para el derecho y obligación correlativos y para las acciones que se deriven del contrato de seguro. Dentro de tales términos quedan comprendidas tanto la acción ejecutiva como la ordinaria. Dicha norma consagra una excepción a la regla general sentada por el artículo 2536 del C. C., según el cual el término de prescripción de la acción ejecutiva, que no del derecho y obligación mismos, es de diez (10) años.
En los eventos en que la Administración pretendía exigir derivara de un contrato de seguro por acaecimiento del siniestro o riesgo asegurado y éste hubiera sido otorgado para amparar obligaciones del contratista frente a la Administración contratante, la regulación de la prescripción se sujetaba en su integridad a la normas antes citada. Es decir, la acción que la Administración podía intentar contra el asegurador prescribía en los términos señalados en el artículo 1081 del C. de Co. Del hecho de que al crédito a favor del Estado se le diera el calificativo de obligación fiscal, no se derivaba consecuencia diferente a la antes señalada, ya que tal calificativo no tenía, ni tiene hoy en día la virtualidad de transmutar la naturaleza jurídica y el origen mismo de la obligación. Tampoco conducía a una conclusión distinta el argumento atinente a la conformación del título ejecutivo que permite a la Administración el cobro de la obligación por la vía de la jurisdicción coactiva. Concretamente en el evento que nos ocupa, la circunstancia de que tal título se estructurara, a más del contrato en que es parte contratante la Administración y de la póliza, con uno o varios actos administrativos, para nada incidía en la determinación del término de prescripción de la acción, pues únicamente concernía a la posibilidad o viabilidad de incoar la acción ejecutiva por la vía de la jurisdicción coactiva. De otra parte, el artículo 1081, en forma por demás expresa y precisa, determina que la prescripción en ‚l señalada corre en contra del interesado y es claro que siendo la Administración contratante asegurada y beneficiaria, es parte interesada. Anota la Sala, que la misma sentencia objeto del recurso expresó que "Cabe anotar que el artículo 1081 del Código de Comercio se refiere a relaciones jurídicas que nacen del contrato de seguro, vale decir, los vínculos jurídicos entre asegurador y asegurado. . ." de donde hay que concluir que en la misma sentencia se reconoce la aplicabilidad del artículo 1081 del C. Co., a eventos como el que ahora ocupa la atención de la Sala.
De lo anterior se concluye que desde el momento en que ocurría el siniestro o riesgo asegurado empezaba a correr el término de la prescripción extraordinaria de cinco años y desde la fecha en que la Administración Contratante había tenido y debido tener conocimiento de tal ocurrencia empezaba a correr el término de la prescripción ordinaria de dos años, lo anterior tanto para el derecho y obligación correlativos, como para la acción, a diferencia de lo que ocurre a partir de la vigencia del actual C.C.A. en que cabe diferenciar el término de prescripción de la obligación y del derecho que emanan del contrato de seguro, aspecto éste regido por el artículo 1081 del C. de Co. y, el término de prescripción de la acción ejecutiva por jurisdicción coactiva regulado por el artículo 66, numeral 3), del C. C. A. De manera que si el título ejecutivo no se conforma dentro de los dos años señalados por la norma primeramente citada, no ser viable el cobro ejecutivo por jurisdicción coactiva de la obligación derivada del contrato de seguro, en razón a que el derecho y la obligación ya se encuentran prescritos, asunto éste materia de cuestionamiento o controversia dentro del control de legalidad del acto administrativo así expedido, mas no de la excepción de prescripción de la acción en el proceso ejecutivo.
c. Para fines de determinar el momento en que el termino de prescripción empezó a correr en el caso subjudice y poder así concluir acerca de si la indebida aplicación del artículo 2536 del C. C. y la falta de aplicación del artículo 1081 del C. de Co. incidió en la parte resolutiva de la sentencia, como lo exigía el numeral 3 del artículo 199 del C.C.A. y como lo pretende el recurrente, habrá de tenerse en cuenta que la ocurrencia del riesgo asegurado, anticipo no amortizado, fue conocido por la Administración contratante al liquidar el contrato y no podía ser de otra manera, pues es en tal oportunidad cuando se determina frente al valor ejecutado del contrato, el saldo que pueda quedar pendiente de amortización a cargo del contratante.
Habiéndose efectuado la liquidación del contrato carácter de firmeza el 4 de septiembre de 1.981 y librado el mandamiento de pago el 2 de agosto de 1.982, es indudable que la prescripción de la acción no había operado, pues no habían transcurrido los dos años de que habla el artículo 1081 del C. de Co., razón para concluir que el cargo no puede prosperar.
Considera conveniente la Sala agregar, en orden a dilucidar el tema atinente a la regulación que toca con la ocurrencia del siniestro, que las resoluciones orgánicas expedidas por la Contraloría General de la República, reglamentarias de las garantías otorgadas por las compañías de seguros respecto de los contratos celebrados por la Administración Pública y, en las que se apoya el recurrente para determinar la fecha de causación del riesgo, que se han venido ocupando de establecer normas al respecto, que, aunque como Actos Administrativos que son gozan del amparo de la presunción de legalidad, por no tener el carácter de ley sustantiva, según lo que por tal ha entendido la Sala, no sirven para formular, con base en su eventual contradicción con la sentencia, el extinguido recurso extraordinario de anulación. En otras palabras, no es procedente anular una sentencia por supuesto quebrantamiento de actos administrativos, así éstos sean de carácter general.
SEGUNDO CARGO. Se hace consistir en la violación directa del artículo 26 de la Constitución Nacional, con fundamento en que no se notificó el mandamiento de pago a uno de los contratistas que mancomunada y solidariamente celebraron el contrato.
Para desechar tal cargo, basta considerar que este cuestionamiento no fue materia de decisión en la sentencia objeto de este recurso, sino del auto de 9 de marzo de 1.984, en que la Sección Cuarta de esta Corporación proveyó al respecto. Se trata pues, de un asunto resuelto con anterioridad ala sentencia que se pronunció sobre las excepciones y cuyo debate no puede pretenderse revivir con ocasión del recurso extraordinario interpuesto que ocupa la atención de la Sala.
Pero, por otra parte, observa la Sala que cuando se est en presencia de deudores solidarios, basta la notificación del mandamiento de pago a uno solo de los solidariamente obligados.
En consecuencia, no prospera tampoco este cargo ni el recurso extraordinario de anulación y así habrá de declararlo la Sala.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
FALLA:
PRIMERO. No prospera el recurso extraordinario de anulación propuesto contra la sentencia de excepciones proferida por la Sección Cuarta del Consejo de estado, de fecha 14 de mayo de 1.984.
SEGUNDO. CONDENASE EN COSTAS a la ejecutada,. Por Secretaría, procédase a su liquidación.
COPIESE, NOTIFIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha treinta de abril de mil novecientos noventa y uno.
Carlos Betancur Jaramillo, Presidente; Miguel González Rodríguez, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Policarpo Castillo Dávila, Ausente; Joaquín Barreto Ruiz, Joaquín Camacho Pardo, Clara Forero de Castro, aclaró voto, Clara González de Barliza, Amado Gutiérrez Velázquez, Alvaro Lecompte Luna, Jorge Penen Deltieure, Pedro Charria Angulo, Conjuez; Carlos Ramírez Arcila, Jaime Mossos Guarnizo, Libardo Rodríguez Rodríguez, Julio César Uribe Acosta, aclaró voto, Rodrigo Vieira Puerta, Ausente; Diego Younes Moreno.
Nubia González Cerón, Secretaria General.
JUICIO EJECUTIVO / EXCEPCIONES / PRESCRIPCION / CONTRATO DE SEGURO / JURISDICCION COACTIVA(Aclaración de Voto)
Las consideraciones hechas por la Sala para concluir que en materia de prescripción de la acción ejecutiva, estando de por medio un contrato de seguro, debe aplicarse el artículo 1081 del C. de Co. Y no el 2536 del C.C., a mi juicio no tuvieron en cuenta que lo asegurado en este caso, es el cumplimiento de unas obligaciones contractuales adquiridas para con la Administración que fue la otra parte contratante.
Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Bogotá , D.E., catorce (14) de Mayo de mil novecientos noventa y uno (1991).
Referencia: Expediente No. R087. Actor: La Nación Fondo Vial Nacional.
Aclaración de Voto de la doctora Clara Forero de Castro.
Por estar de acuerdo con la decisión contenida en la parte resolutiva del fallo de 7 de mayo de 1981, me limito a aclarar en forma respetuosa mi voto, por las siguientes razones:
Las consideraciones que en dicha providencia se hacen, para concluir que en materia de prescripción de la acción ejecutiva, estando de por medio un contrato de seguro, debe aplicarse el artículo 1081 del Código de Comercio y no el 2536 del Código Civil, a mi juicio no tuvieron en cuenta que lo asegurado en este caso, es el cumplimiento de unas obligaciones contractuales adquiridas para con la Administración que fue la otra parte contratante.
En mi opinión la situación es diferente de la que se presenta cuando una persona particular que toma un seguro, pretende que se le paguen las sumas
derivadas de la ocurrencia del riesgo asegurado; porque el particular que contrata con la Administración se obliga para con ella y el seguro lo que viene a garantizar es el cumplimiento de esas obligaciones del contratista particular frente a la Administración.
Por eso comparto plenamente las razones expuestas en sentencia de 5 de diciembre de 1988 de la Sección Cuarta del Consejo de Estado, con ponencia del Consejero Doctor Jaime Abella Zárate, las cuales me permito transcribir:
"Con relación a la PRESCRIPCION propuesta como la tercera excepción, la Sala en reiterada doctrina ha expresado que las disposiciones del artículo 1081 del Código de comercio, no resultan aplicables en este campo. Para ello se ha fundado en que siendo de garantía el contrato de seguro de cumplimiento, su ejecutividad se rige por las normas que gobiernan el acto administrativo con el cual se integra y solamente a falta de norma especial resultan aplicables las generales de la prescripción señaladas por los artículos 2512, 2517, 2536, 2538 y concordantes del Código Civil.
Considera la Sala que siendo en estos casos el seguro de un contrato de garantía, debe reputarse como accesorio, ya que el objeto de éste es asegurar el cumplimiento de otro y sus obligaciones no existen por sí solas ni en forma independiente, sino ligadas al contrato principal y siendo éste administrativo, adquiere las mismas características el de seguro, en virtud del aforismo accesio cedit principale, recogido en el artículo 1499 del Código civil.
Además, el articulo 1081 del Código de Comercio fija dos momentos distintos como puntos de partida para contar los términos de prescripción ordinaria o extraordinaria, pero las situaciones allí contempladas no corresponden a las que se presentan en torno del cumplimiento de las obligaciones originadas en las garantías otorgadas a favor del Estado, ni en relación con los hechos y la normatividad aplicable, en las cuales su exigibilidad depende de la expedición del acto administrativo que declara la ocurrencia del riesgo, acto que no tiene ninguna similitud con lo que ocurre entre particulares a cuyas relaciones están destinadas las previsiones del artículo 1081 del Código de Comercio.
"Estando condicionado el cobro de las obligaciones a cargo de la aseguradora garante de la expedición de la resolución administrativa que declara la ocurrencia del siniestro, la caducidad de las acciones que de ellos se derivan a favor del Estado, empieza a contarse a partir de la ejecutoria de la respectiva resolución y no de los eventos contemplados en el artículo 1081 del Código de Comercio.
Ahora bien, antes de la ‚expedición del Decreto 01 de 1984, no había norma especial que indicara el término de la Administración para iniciar la acción ejecutiva, salvo casos especiales como el de Impuestos Nacionales, por lo cual le eran aplicables las normas generales que el Código Civil enseña en materia de prescripción de las acciones en los artículos 2512 y siguientes. Pero a raíz de la expedición del citado Decreto 01 de 1984, este aspecto vino a quedar comprendido entre el término de 5 años otorgado a la Administración por el art. 66, para realizar las correspondientes medidas, so pena de perder la fuerza ejecutoria del acto administrativo.
Como conclusión la Sala precisa que para situaciones en las que por su antigüedad no resultan aplicables las normas del Decreto 01 de 1984, la acción ejecutiva que emana de los contratos de seguro que garantizan el cumplimiento de otro administrativo, caduca junto con las de la obligación principal dentro del término de diez años, según lo dispuesto por el artículo 2536 del Código Civil".
Como considero juicioso y acertados los anteriores razonamientos, estimo que para casos ocurridos antes de la vigencia del Decreto 01 de 1984, no era aplicable el artículo 1081 del Código de Comercio en materia de prescripción de la acción ejecutiva y debía acudirse al artículo 2536 del Código Civil.
Clara Forero de Castro.
NOTADE RELATORIA: La aclaración de voto del señor consejero, doctor Julio César Uribe Acosta, refiere su conocida posición en punto del recurso extraordinario de anulación, sobre los efectos que produce la norma de habilitación.
