Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente 136 de 1990

Buscar search

Índice format_list_bulleted

PROYECTO DE DECRETO - Adición al presupuesto general de la nación y se efectual traslados presupuestales / PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION - Adiciones y traslados / CREDITOS ADICIONALES - Necesarios e imprescindibles

Ha sido difícil y dispendioso, en verdad, dado lo voluminoso del expediente y dada la metodología empleada para legajar la documentación, el examen que ha debido hacerse por la Sala acerca de cada una de las partidas o rubros que integran el proyecto, tanto en lo que atañe a los créditos adicionales en sí considerados, como en lo que hace a los gastos de funcionamiento, servicio de la deuda, presupuesto de inversión y traslados presupuestases. Sin embargo, superados esos obstáculos, de la relectura de los cuadros, de la exposición de motivos, de las consideraciones del proyecto de decreto y de los requerimientos que las diversas dependencias, ministerios, establecimientos públicos y demás organismos que aparecen en las carpetas anexas, si bien no permiten analizar esas partidas o rubros con la minuciosidad que sería deseable, se colige que en general, todos los aspectos referentes al crédito adicional en el campo central de la administración y en lo atinente a los establecimientos públicos, amen de los factores que los determinan, hallan su justificación y su verosimilitud en lo que se relaciona con la puesta en marcha progresiva de la administración de justicia en sus diversos ramos, el incremento del salario del sector público, las necesidades de salud pública y de la educación, así como la urgencia de reconstruir edificios destruidos por fuerzas extrañas al desenvolvimiento normal de la República, a lo que aúna la implementación de las fuerzas armadas y de policía, los programas de política económica y social, y aún para ir enjugando la fatal operancia del FODEX que a la vista de un año ha de desaparecer, máxime después de haber escuchado de viva voz los criterios expuestos por los señores Ministros y demás funcionarios de la administración que asistieron a los estudios y debates que han dado origen a esta ponencia final. El Consejo de Estado quiere llamar la atención de las autoridades que tienen que ver con esta clase de asuntos, que en el próximo futuro en que se presente la necesidad de acudir a los mecanismos precisados en los arts. 212 y 213, de la Constitución, se sigan lineamientos y métodos que permitan la facilidad de una máxima coherencia y coordinación para el examen, el análisis y el estudio detallado de cada uno de los rubros, de tal manera que todo lo que a ello concierna, o sea, a los créditos adicionales, a los gastos de funcionamiento, a la inversión, al servicio de la deuda, a los traslados, etc., satisfaga de modo pleno las exigencias de las disposiciones constitucionales y legales más adecuadamente. Las razones anteriores llevan al Consejo a rendir dictamen favorable a la solicitud que el Gobierno, por conducto del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, ha dirigido en tal sentido a la Corporación, teniendo en cuenta igualmente lo preceptuado por los Art. 66, 67, 68 y 69 de la Ley 38 de 1989, así como lo que exige, como se advirtió, el Art. 177 del C.C.A.

CONSEJO DE ESTADO

SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

Consejero ponente: ALVARO LECOMPTE LUNA

Bogotá, D. E., diecisiete (17) de julio de mil novecientos noventa (1990)

Radicado número: 0136

Actor: MINISTRO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO

CONSULTA DEL GOBIERNO Sobre proyecto de decreto "por el cual se adiciona el presupuesto general de la Nación y se efectúan unos traslados presupuestases para la vigencia fiscal de 1990. "

El proyecto incluye créditos adicionales por valor de $179.718.0 millones, de los cuales $29.409.7 millones se asignan al presupuesto de gastos de funcionamiento, $11.0 millones al servicio de la deuda y $150.297.3 millones al presupuesto de inversión; asimismo, se efectúan traslados presupuestases por valor de $43.183.8 millones.

El gobierno nacional, por conducto del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, atendiendo lo preceptuado en el art. 66 de la ley 38 de 1989 (Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación) - armónico con el art. 212 de la Constitución Política - , mediante oficio número 00493 calendario a 15 de junio del año en curso dirigido a la señora Secretaria General del Consejo de Estado, ha elevado solicitud de consideración y dictamen acerca del proyecto de decreto "por el cual se adiciona el presupuesto general de la Nación y se efectúan unos traslados presupuestases para la vigencia fiscal de 1990.”

DEL EXPEDIENTE

Además del cuaderno principal contentivo del oficio original, recibido a las 5:15 p.m. del viernes 15 de junio, el expediente está integrado por cinco (5) carpetas contentivas de:

I - Primera copia del proyecto de decreto adición 1990;

2 - Segunda copia del proyecto de decreto adición 1990;

3 - Antecedentes traslados presupuestases 1990;

4 - Antecedentes adiciones presupuesto gral. de la Nación 1990;

5 - Antecedentes adición al presupuesto 1990, establecimientos públicos.

Acompaña al mencionado oficio remisorio, la exposición de motivos del proyecto de decreto que se somete a estudio y varios cuadros de análisis dedicados a

- "los costos de la reforma de la justicia (ley 30 de 1987)" cuadro No. 3, folio 2 cuaderno principal;

- los ingresos corrientes, recursos de capital (créditos externos e internos), otros recursos de capital y utilidades de las empresas industriales y comerciales del estado, y a ingresos de establecimientos públicos (corrientes y de capital, con detalles cada uno de ellos acerca de los rubros pertinentes, (cuadro No. 1, fols. 12 y 13, cuaderno principal);

- la adición al presupuesto general de la Nación para la vigencia de 1990, en el que son enumeradas cantidades atinentes al funcionamiento (servicios personales, gastos generales y transferencias), gastos de operación comercial, deudas de establecimientos públicos, servicio de la deuda externa, servicio de la deuda intema e inversión con columnas correspondientes a lo “central", a "establecimientos", al "total de aportes", a "recursos propios"; a "total estapúblicos" y a los respectivos totales parciales y generales, con sumas a propósito de cada una de esas columnas (cuadro No. 2, fol. 15, cuaderno principal);

- "resumen de los contracréditos al presupuesto general de la Nación para la vigencia de 1990" para cada uno de los conceptos anteriores (cuadro No. 3, fol. 22, cuaderno principal), y

- "resumen de los créditos" con anotaciones que se refieren a los rubros ya dichos (cuadro No. 4, fol. 23, cuaderno principal).

DE LA EXPOSICION DE MOTIVOS

Enuncia el texto de este documento, a manera de introducción, lo que comprenderá la proyectada adición al presupuesto, en cuanto atañe a "ingresos" y "gastos", abarcando aquéllos lo proveniente de "ingresos corrientes", te recursos de capital " e " ingresos de los establecimientos ", y éstos, lo atinente a "funcionamiento" e "inversión" con aportes del presupuesto nacional y con ingresos de los establecimientos públicos, así como lo que toca con los "traslados". Hace hincapié en el carácter de imprescindibles y urgentes que tienen los gastos, al asignar los recursos necesarios para atender las erogaciones" hasta el momento en que el próximo gobierno y el Congreso presenten y aprueben un proyecto de ley que permita financiar los faltantes hasta el 31 de diciembre de 1990. " Y aclara que" los ingresos que servirán de base para abrir las apropiaciones, se encuentran certificados por la Contraloría General de la República, de acuerdo con las competencias establecidas en el artículo 44 del decreto 3077 de 1989 o por los jefes de presupuesto y refrendados por el auditor, en el caso de los recursos propios de establecimientos públicos, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 45 del mismo decreto."

Seguidamente da cuenta y razón del origen de la adición de ingresos y de gastos por valor de $ 179.718.000.000.oo, pese a que " una parte de la operación presupuestal se limita a reasignar a los establecimientos públicos recursos incluidos en la ley de presupuesto con el único fin de garantizar el adecuado uso de la facultad de ordenación del gasto que exige la existencia de los recursos en el propio presupuesto para su correcta ejecución. " De allí que se adicione este campo - el de los establecimientos públicos - en $30.710.600.000.oo, con "el producto de la incorporación de los recursos provenientes de la distribución de partidas incluidas en el presupuesto del Ministerio de Hacienda, asignando recursos para la cancelación de parte de las deudas de ICEL, CORELCA y la CVC con el FODEX, a través de aportes de la Nación. El ingreso en el presupuesto de establecimiento público es el producto de la ejecución del gasto en el Ministerio de Hacienda, sin que en realidad se constituya un nuevo recurso. Por tal motivo, - para efectos del análisis de las cifras presupuestases deben descontarse $ 30.710.6 millones, con lo cual la adición neta es de $ 149.007.4 millones, la cual representa un incremento del 3.4 % en el presupuesto General de la Nación, aprobado por el Congreso en $ 4.254.853 millones. "

Además - agrega - , "dentro del valor neto de la adición se incorporan $80.549.7 millones con recursos propios de los establecimientos públicos, los que por primera vez son sometidos a aprobación del Congreso o Consejo de Estado, en este caso, - de conformidad con lo establecido en el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación. "

A continuación relaciona, con detalles, los ingresos no tributarios (ingresos del sector descentralizado), los recursos de capital de la Nación (recursos de crédito extemo, $ 11.263.6 millones; recursos del crédito interno, $ 19.326.2 millones; otros recursos de capital, $ 11.009.6 millones, y utilidades de empresas industriales y comerciales del Estado, $ 3.427.2 millones), para pasar a los ingresos de los establecimientos públicos. Explica, entre otras cosas, que los "otros recursos de capital están conformados por la cancelación de reservas del balance del Tesoro, constituidas en la vigencia fiscal de 1988; la consignación de recursos en la Tesorería General de la República; los recursos no apropiados y el mayor valor recaudado del impuesto CIF a las importaciones. "

En cuanto a "las utilidades de las empresas industriales y comerciales de Estado corresponden al valor de la reasignación que el Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES - aprobó en su sesión del 8 de junio" y en cuanto a las "rentas propias de los establecimientos públicos", que ellas se originan" en rentas contractuales y en los aportes que se reciben de otras entidades, y donaciones. "

En tomo de los "recursos de capital de los establecimientos públicos", dice que ellos "provienen de los créditos externos e internos contratados y autorizados, y en la incorporación del superávit del año 1989, con base en lo establecido por el CONPES.”

El capítulo destinado al "presupuesto de gastos" y en su parte III, la exposición de motivos sostiene que ha de reasignar" del superávit de los establecimientos públicos", $3. 000 millones para financiar parte de los gastos generales que se adicionan con destino a la Rama Jurisdiccional, trayendo a propósito un análisis detallado de lo que representa la "reforma de Injusticia", con especificación del costo de la misma, principalmente en lo que hace a "los nuevos cargos otorgada por la Comisión de la Reforma a la Justicia en diciembre de 1989. " - A ellos se agrega" como transferencia del Ministerio de Hacienda y Crédito Público" $ 24.326.2 millones con destino al pago de capital, garantía de Granfinanciera por $9.010.4 millones y Pronta por $4.526.9 millones; el aporte para la capitalización de la Financiera de Desarrollo Territorial por $5.788.9 millones con destino al Fondo Interministerial $5.000 millones para asignar recursos a las entidades del orden nacional que tienen deuda por concepto del pago del servicio de energía a las empresas del sector eléctrico. "

Afirma la exposición de motivos que el crédito adicional que ahora se somete al estudio del Consejo de Estado" tiene por objeto cubrir el faltante que se presenta en el presupuesto de inversión en la presente vigencia financiado con recursos del presupuesto nacional, el cual se estimó en $ 67.600 millones, para cumplir la programación prevista en el Documento 'Programa de Inversión y Reasignación de Rentas de Destinación Específica - 1990' aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social el 28 de junio de 1989. " Se busca "contribuir a la solución del problema financiero del sector eléctrico, teniendo en cuenta la expedición de la Ley 25 de 1990 que reestructuró la Financiera Energética Nacional y lo previsto en el artículo 87 de la ley 38 de 1989 que ordena la cancelación del contrato del Fondo de Monedas Extranjeras con el Banco de la República. Para estos propósitos se están adicionando $ 37.927.2 millones con recursos del presupuesto nacional, provenientes de la reasignación de utilidades de Ecopetrol, representados en títulos de regulación del excedente nacional - TREN - que la empresa entregará al gobierno nacional. " Sobre este tópico, anota que "con el propósito de fortalecer financieramente las empresas del sector eléctrico, el gobierno nacional estructuró al Plan de Ajuste Sectorial, mediante el cual se le han impuesto, a las empresas, metas de recuperación de cartera, control y recuperación de pérdidas de energía, control del gasto, programación de las inversiones y mejoras en la capacidad técnica y de gestión. Asimismo, el conjunto de acciones ha incluido refinanciación de algunas deudas y aportes de presupuesto nacional. En consecuencia, los aportes que se realizan forman parte del esquema previsto y se han distribuido de acuerdo con saldos pendientes de pago en el FODEX - Cuenta Banco de la República. "

Según la exposición de motivos, a " defensa y seguridad" se destinan $12.271.9 millones, lo que coincide con los particulares acápites que trae el proyecto de decreto, y que se destinan " al proyecto de construcción y adecuación de cuarteles y mantenimiento mayor de equipos de la Fuerzas Armadas, la Policía Nacional y Satena"; a "la reparación de la sede central del Departamento Administrativo de Seguridad", y a la "adquisición de equipo de transporte y municiones. "

El proyecto adiciona el presupuesto del "sector salud" en $ 2.993.8 millones que se destinarán "al proyecto de consolidación del Sistema Nacional de Salud y a la dotación de equipos de sistemas del mismo. "

Otras adiciones son: para el Fondo Nacional de Calamidades, $ l. 000 millones (desastres nacionales que se presenten, en especial los ocasionados por el invierno);para el Instituto Nacional de Radio y Televisión, $1.800 millones(para apoyar el proyecto de fortalecimiento de las cadenas 1 y 2); para Conciencias, $ 1.785.0 millones ( para apoyar los proyectos de ciencias y tecnología, con énfasis en aquellos dirigidos a la industria), y para la Registraduría Nacional del Estado Civil, $ 1.391.0 millones ( para la adquisición de equipos e implantación del nuevo sistema de identificación ciudadana). Además, para el "Fondo de Proyectos Especiales para la Paz," $700 millones, para mejorar las condiciones económicas de los municipios afectados por la acción de grupos guerrilleros.

En lo que hace a las adiciones con ingresos de los establecimientos públicos por $ 80.549.7 millones, el proyecto " financia con $38.272.5 millones originados en rentas propias $42.277.2 millones con recursos de capital, los cuales se destinan para atender gastos de funcionamiento por $2.066.6 millones, servicio de la deuda $ 11 millones y gastos de inversión por $ 78.472.1 millones. " Ha de destacarse en este punto la adición en $671.7 millones para financiar "los gastos de la planta de personal" señalada en el Código del Menor para el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; en $543 millones en Adpostal para atender los faltantes en Caprecom; en $324.5 millones para el Fondo de Previsión Social de Notariado y Registro (FONPRENOR), y en $222.8 millones para el INCOMEX (faltante de funcionamiento y gastos generales originados por el proceso de apertura económica).

Otras asignaciones son: $42.314.4 millones para las entidades del sector eléctrico (capitalización de la Financiera, reintegros al FODEX ( $7.910.0 millones), adquisición de equipos para el suministro de energía en San Andrés, desarrollo del proyecto Urrá, desarrollo del proyecto de recuperación de unidades técnicas de CORELCA, y terminación de la línea Popayán - Pasto - Subestación y anillo); $11.238.4.millones para TELECOM ( financiamiento del cable submarino Colombia - Puerto Rico - USA - República Dominicana y Jamaica - $ 7.196.1 millones - ) y los gastos de nacionalización de equipos $4.000 millones - ); $5.602.7 millones para el Fondo Vial Nacional; $ 4.729.7 millones para el Fondo Rotatorio de Justicia (construcción y dotación de despachos judiciales, adquisición de elementos para seguridad de la rama jurisdiccional y continuación de la construcción del Palacio de Justicia - $600 millones - ); $3.493 millones en el ICFES para el desarrollo de la capacidad investigativa y el desarrollo del sistema nacional de "educación abierta y a distancia"; $ 2.545.0 millones para el ICBF ( financiación del proyecto "Hogares de Bienestar Infantil" y gastos derivados de la implantación del Código del Menor).

Los traslados presupuestases - solicitud de contra créditos y créditos - ascienden a $ 43.183.9 millones, de los cuales $25.830.3 millones corresponden a aportes del presupuesto nacional y $ 17.353.6 millones " a recursos propios de los establecimientos públicos". Esos traslados proceden del " Contracrédito del servicio de la deuda externa, del resultado del análisis de la ejecución frente a las apropiaciones, las que contemplaron una estimación más alta de la revaluación de los préstamos con el Banco Mundial, de las amortizaciones y de las tasas de interés prime y libor, y a la cancelación de préstamos considerados en el presupuesto inicial con la Banca Comercial, Multilateral, de Fomento y Proveedores, de una partida sobrante del subsidio de transporte y de los sueldos en el Ministerio de Desarrollo, en el servicio de la deuda externa en la Zona Franca de Cartagena y en el INDERENA, correspondiente al costo de la planta de personal que se traslada al Instituto Nacional de Pesca, recientemente creado. "

Ha de destacarse de la exposición de motivos que se ha tratado de sintetizar las partidas que se destinan para 3.100 cargos nuevos en la Justicia, instrucción criminal y policía judicial, lo que asciende a $ 4.045.9 millones, o sea el 86.9% del total de la adición de dicho numeral; el faltante en la “prima electoral" a que "tienen derecho los funcionarios de la Registraduría Nacional por ser año electoral, la cual es equivalente a 45 días de salario y se deben pagar en el mes de Julio, " y el faltante en la Procuraduría General de la Nación" originado en la aplicación de la reforma de la justicia. "

Otros rubros que destaca la exposición dirigida al Consejo de Estado, son: a) ICEL, para atender obligaciones contraídas con cargo al servicio de las deudas interna y externa ($ 8.360.0 millones) y gastos generales ($1.429.0 millones). b) TELECOM, gastos de operación puramente comercial, hay un sobrante de apropiación por $ 4.000.0 millones con los que "financiará el faltante en el presupuesto de funcionamiento ( $2.333.5 millones a servicios personales y $ 1.666.5 millones a las transferencias). c) Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica - CORELCA - , traslada $ 2.000.0 millones de los gastos de operación comercial a servicios personales, gastos generales y transferencias por $ 553.6 millones, $ 1.129.9 millones y $ 316.5 millones, respectivamente, " los cuales requieren adicionarse para el mantenimiento de las plantas de energía y atender lo pactado en la convención colectiva de trabajo. " d) Fondo Aeronáutico Nacional contracredita el rubro presupuestal de comisiones y gastos de la deuda externa en la suma de $ 715.0 millones, resultado de la evaluación de la ejecución del servicio de la deuda frente a la apropiación.

Estos recursos se destinan al proyecto " Configuración del Sistema Computacional" cuyo objeto es la adquisición instalación y puesta en funcionamiento de la red de sistema de información computarizada. e) Fondo Nacional de Ahorro traslada $ 410 millones del presupuesto de inversión; $160 millones van a cubrir la contrapartida del convenio de Asistencia Técnica (COL / 82 / 020) suscrito con el programa de las Naciones Unidas para el desarrollo del sistema integrado de información; los restantes $ 250 millones " financian la remodelación y adecuación de la sede principal del FONDO. "

Finalmente, el señor Ministro de Hacienda dedica un extenso capítulo a ponderar lo que representa la financiación a la reforma de la justicia ordenada por la ley 30 de 1987 y los decretos que la desarrollaron, no sólo para la Rama Jurisdiccional propiamente dicha, sino para el Ministerio Público, con la correspondiente provisión y dotación programada durante un trienio, que es uno de los fundamentos básicos de la adición presupuestal que se somete ahora al dictamen del Consejo.

La anterior exposición de motivos que se ha resumido para comprender plenamente las consideraciones que ha de hacer la Sala Plena de la Corporación, trae igualmente un "anexo" que se refiere a lo que se destina a la Presidencia de la República (entorno del Palacio de Nariño), al Departamento Administrativo Nacional de Planeación (saneamiento de Tumaco, con préstamo contratado con el Gobierno Holandés; conclusión de los estudios de factibilidad de la hidroeléctrica Calima IV; Corporación para el Desarrollo del Chocó; Corporación Autónoma de Nariño; Corporación de Defensa de la Meseta de Bucaramanga), al Departamento Administrativo de Seguridad; al Departamento Nacional de Estadística; al Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil (empréstito con el Banco Popular para financiación parcial de la construcción de las bodegas de carga en el muelle internacional de El dorado), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al Ministerio de Relaciones Exteriores (adecuación y dotación del Palacio de San Carlos y sedes adyacentes y adquisición y dotación de sedes de misiones diplomáticas y consulares), a la Policía Nacional ( adquisición de vehículos y repuestos, construcción y dotación de cuarteles y otras instalaciones y construcción de vivienda fiscal), al Ministerio de Defensa (compra de material reservado de armamento para el Ejército, adquisición de equipo de transporte y repuestos, material de comunicaciones, cuarteles, mantenimiento y prueba de los submarinos, casas fiscales, Hospital Militar y Satena), al Ministerio de Agricultura ( manejo de la "hormiga loca", Instituto Nacional de Pesca, Fondo de Desarrollo Rural, centros indígenas, HIMAT, etc.), al Ministerio de Salud Pública (Fondo Nacional Hospitalario, hospitales varios, Instituto Nacional de Salud, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar), al Ministerio de Desarrollo Económico (desarrollo de la Intendencia de San Andrés, Instituto de Crédito Territorial - reubicación de las familias que se hallen habitando en predios del Parque Nacional Olaya Herrera - , Fondo de Promoción de Exportaciones, Instituto de Fomento Industrial ), al Ministerio de Comunicaciones (INRAVISION,TELECOM), al Ministerio de Minas y Energía (CORELCA, Urrá, pago a FODEX, etc.), al Ministerio de Educación Nacional ( facultad PRODEMINAS, COLCULTURA, ICFES, COLCIENCIAS, COLDEPORTES, etc., etc.), a la Registraduría Nacional del Estado Civil, al Ministerio de Obras Públicas, al Ministerio de Justicia ( $ 4.729.7 millones con destino al Palacio de Justicia, los tribunales de Ciudad Salitre y los despachos judiciales de Pereira y Sincelejo), al Ministerio de Trabajo y Seguridad Social (SENA).

DEL PROYECTO DEL DECRETO

Los apartes considerativos del proyecto de decreto que se somete al dictamen del Consejo, amen de coincidir a grandes rasgos con lo que acaba de presentarse, relata cómo el señor Contralor General de la República ha expedido las certificaciones que amparan las disponibilidades para las incorporaciones en el Presupuesto General de la Nación, igual que la remisión de las refrendaciones de los auditores fiscales respectivos en lo que hace a los ingresos de los establecimientos públicos, ampliamente especificados, lo mismo que lo que hace a lo de los organismos y entidades que también disponen de recursos que se pueden contracreditar por estar libres de afectación. Invoca el concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación, la autorización del Consejo de Ministros para la apertura de los créditos adicionales y traslados presupuestases y el dictamen previo y favorable del Consejo de Estado que haya de emitirse. Y la parte dispositivo, distribuye la adición y los traslados en forma coincidente con lo que ya se ha señalado en el resumen de la exposición de motivos, con las cifras y guarismos del caso.

PARA RESOLVER SE CONSIDERA:

Los planteamientos arriba propuestos indican que la orientación específica que ha de comunicar la Sala para impartir el dictamen que se solicita, obedece a la atribución supletiva que el art. 212 de la Carta asigna al Consejo de Estado cuando, estando en receso las cámaras legislativas, no habiendo partida votada o siendo ella insuficiente, haya necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del gobierno por lo que "podrá abrirse un crédito suplemental o extraordinario. "

Trátase, por consiguiente, de algo más que de un mero concepto que determine unas ideas acerca de los puntos que se sometan a estudio después de examinar sus circunstancias, porque lo que la Constitución atribuye al Consejo, reunido en Sala Plena, es un dictamen, es decir, una opinión que ha de emitirse sobre la necesidad de los gastos imprescindibles y ante la carencia de partida votada o la insuficiencia de la misma.

De manera que la interpretación lógica y jurídica de la norma constitucional, como en tantas oportunidades ha tenido ocasión de decirlo la Sala, concierne a clasificar, respecto al fundamento que aporte el Gobierno, los aspectos susceptibles de entender que estos gastos son ciertamente necesarios y que la insuficiencia o la carencia de partidas justifican la apertura del crédito que ahora el Consejo de Ministros abriendo expediente, presenta para una posterior "legalización" de esos créditos.

Son, pues, cinco los requisitos o condiciones que el art. 212 de la Carta fundamental - art.91 del acto legislativo No. 1 de 1945 - señala para la apertura - de créditos suplementales o extraordinarios, por el Consejo de Ministros, a saber:

a) Que sea necesario hacer un gasto imprescindible a juicio del Gobierno;

b) Que las cámaras legislativas estén en receso;

c) Que no haya partida votada o que, habiéndole, sea insuficiente;

d) Que se haya instruido expediente por el Consejo de Ministros, y

e) Que el Consejo de Estado emita dictamen previo favorable.

Tan importantes son esos requisitos dentro de la dinámica de la hacienda pública en Colombia y dentro de la filosofía del control que distingue en éste punto el Estado de Derecho en esta República, que del art. 213 de la Carta recalca la prohibición de abrir créditos suplementarios y extraordinarios o de hacer traslaciones del presupuesto si no se adoptan " en las condiciones y por los trámites que la ley establezca." Y es algo de vieja data, aunque en su decurso histórico haya sufrido ciertos eclipses; ya desde 1886, en la recopilación original de la Constitución vigente se establecía semejante principio en el art. 208; suprimido el Consejo de Estado por acto legislativo No. 10 de 1905 obviamente desapareció esa función, la que sólo vuelve a aparecer en los arts. 40,91 y 92 del acto legislativo número 1 de 1945, ya que en las reformas que se hicieron a través de ese lapso, si bien se restableció el Consejo de Estado por el acto reformatorio de la Constitución de 10 de septiembre de 1914, entre sus atribuciones no se hallaba la que ahora se señala en los arts. 141 (ord. 1o., segundo inciso), 212 y 213 de la Ley de Leyes, si bien en los arts. 207 y 208 de la Codificación de 1936 se sientan las bases que hoy rigen la institución, es decir, los ya mencionados arts. 141 (ord. 1o., segundo inciso), 212 y 213.

El principio fundamental es desarrollado actualmente por el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación contenido en la Ley 38 de 1989, según el cual esos requisitos o condiciones y esos trámites a que se refiere el nombrado art. 213, se complementan con el "concepto previo del Consejo de Ministros", con el establecimiento, de manera clara y precisa, de los recursos que han de servir de fundamento para la apertura del crédito, salvo que se trate de recursos abiertos mediante contracréditos a la Ley de apropiaciones y con la circunstancia de que si trata del mayor valor del recaudo de rentas, globalmente estimadas sobre el promedio de los cómputos presupuestases, esa estimación se haga después del mes de mayo de la correspondiente vigencia fiscal, por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y certificado por el Contralor acerca de la vigencia anterior, caso en el cual el mayor recaudo de rentas se destinará, en primer lugar a cancelarla. Una condición más se agrega a las acabadas de mencionar, que es la de que en el presupuesto básico o adicional exista partida para la efectividad de las condenas contra entidades públicas (art.177, C.C.A., decreto ley 1 de 1984).

Ahora bien, en el caso que se examina aparece suficientemente claro, sin necesidad de mayores disquisiciones, el requisito indicado arriba con el literal b), es decir, el de que las cámaras legislativas están en receso, puesto que sus reuniones ordinarias tendrán lugar a partir del próximo 20 de julio (art. 68, C.N.) y no hay noticias de que hayan sido convocadas a sesiones extraordinarias; igualmente, de la lectura cuidadosa del extenso legajo de documentos allegados, comparados sus rubros con los demarcados en la ley 64 de 30 de noviembre de 1989 ("Sobre el Presupuesto General de la Nación para la vigencia del 1o. de enero al 31 de diciembre de 1990 " ), se desprende que las partidas existentes son insuficientes; por último, en la primera hoja del cuaderno llamado " Antecedentes Adiciones Presupuesto Gral. de la Nación 1990 ", se halla el oficio SCM No. 1092, de fecha 15 de junio de este año, dirigido al señor Ministro de Hacienda y Crédito Público por el Secretario del Consejo de Ministros, con copia a la señora Directora del Presupuesto Nacional, en la que comunica que el "H. Consejo de Ministros", en su sesión del 14 de los corrientes, aprobó, luego de analizar detenidamente los rubros que los conforman y por considerar que todos los gastos en él contemplados son imprescindibles, el proyecto de decreto' Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación y se efectúan unos traslados presupuestases para la vigencia fiscal de 1990', el cual contempla créditos adicionales por valor de $ 179.718.0 millones y traslados presupuestases por valor de $ 43.183.8 millones."

En cuanto a si son necesarios e imprescindibles los gastos que contempla y detalla el proyecto, es de reiterar la posición adoptada en 29 de junio de 1988 (radicado No. C - 064) y en 17 de junio de 1989 ( radicado No. C - 11O), acerca de cuál es el sentido de la expresión "a juicio del gobierno" que usa la Carta fundamental : " La Sala entiende - se dijo en esas ocasiones - que del contexto de la normatividad constitucional con sujeción al principio de la interpretación restrictiva cuando de la ley de leyes se trata, el principio de la separación de las funciones de las ramas del poder público, levanta un muro que acota el ejercicio de esas funciones de manera precisa, sin perjuicio de la colaboración armónica que predica la Constitución entre congreso, gobierno y jueces para la realización de los fines del Estado, de manera que el sistema democrático sea una realidad. Es así como en materia " DE HACIENDA", título XIX de la Constitución Nacional - que es donde se hallan los art. 212 y 213 - , corresponde al Congreso determinar el orden y modo de satisfacer las obligaciones de la deuda pública y los gastos del servicio público nacional, de manera que no podrá hacer ningún gasto que no haya sido decretado por el mismo Congreso, o por las asambleas departamentales o los concejos municipales ( arts. 203 y 207 C.N.) y le compete también al Congreso de acuerdo con la atribución cuarta del art. 76 de la Constitución, - fijar los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, y los de las obras públicas - que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos - ; así como aprobar o improbar los contratos o convenio que celebren el Presidente de la República en los cuales tenga interés la Nación, cuando alguna de sus estipulaciones no estuvieron ajustadas a la respectiva (sic ) ley de autorizaciones art. 76, atribución décimo (sic) sexta y vigésimo (sic)]; y dictar las normas generales para que el gobierno organice el crédito público, reconozca la deuda nacional y arregle su servicio, regule el cambio internacional etc. Al mismo Congreso le es vedado - "... inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes ', así como' dar votos de aplauso o censura respecto de actos oficiales ' ( art. 78, nums. 21 y 30 ).

Y continúa la cita de aquel dictamen del 29 de junio de 1988 que se ha venido haciendo : " A su vez, al Presidente de la República corresponde en esta misma materia de las finanzas públicas y en el mismo orden de ideas, presentar al Congreso los planes y programas a que se refiere el ordinal 40 del art. 76 citado y al comienzo de cada legislatura dar un informe detallado del cuadro de la ejecución de esos planes y programas ( art. 118 Nums. 31 y 4 0, C. N.); organizar el crédito internacional, etc. ( art. 120 , num. 22 C. N.); cuidar de la exacta recaudación de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión con arreglo a las leyes "

"Por su parte - sigue la transcripción dicha - , el Consejo de Estado, además de las funciones que le competen como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, tiene la de actuar como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de la Administración. En este sentido el art. 141 de la Carta Política le asigna expresamente a la Corporación la función de emitir concepto previo en los casos a que se refieren los arts. 5o., 28., 120 nums. 10º, 121 y 122, y emitir dictamen en el caso del artículo 212 sobre créditos adicionales. "

Y concluye así la tesis del Consejo que ahora se reitera : " Por consiguiente, debe entenderse como propia del Gobierno la facultad de calificar ' ... la necesidad de hacer un gasto imprescindible de que trata el artículo 212 de la C. N. ; la expresión "a juicio", utilizada por el constituyente, no puede significar cosa distinta a la posibilidad de discernir, mediar, sopesar, calcular, comparar, cotejar el conjunto de circunstancias que influyeron en el manejo de la finanzas del Estado. Por esta razón, en la ejecución del presupuesto nacional, y en función del desarrollo de las actividades de las autoridades gubernamentales y estado del orden público, puede determinar cuándo y cómo se hacen necesarias e imprescindibles medidas tales como la apertura de créditos adicionales, ya sean suplementales o extraordinarios, sobre cuya viabilidad jurídico - legal debe dictaminar el Consejo de Estado.

Sin embargo y como posición conciliadora entre las tesis expuestas en torno al "juicio del Gobierno" sobre la necesidad e imprescindibilidad del gasto, puede aceptarse que corresponde al Consejo de Estado, en el caso de la consultas del art. 212 de la Constitución Nacional, llevar a cabo la comprobación de la verosimilitud de los factores que han permitido al Gobierno encontrar a su juicio la necesidad de hacer un gasto imprescindible. "

Infiérese entonces de lo visto que, objetivamente hablando, están cumplidas cuatro de las cinco condiciones - o requisitos - arriba enumeradas , al tenor del art. 212, faltando por examinar si es posible dar o emitir el dictamen previo favorable que también exige la norma, ponderada por la ley 39 de 1989, como pasa a hacerse seguidamente.

El Consejo de Estado quiere llamar la atención de las autoridades que tienen que ver con esta clase de asuntos, que en el próximo futuro en que se presente la necesidad de acudir a los mecanismos precisados en los arts. 212 y 213, de la Constitución, se sigan lineamientos y métodos que permitan la facilidad de una máxima coherencia y coordinación para el examen, el análisis y el estudio detallado de cada uno de los rubros, de tal manera que todo lo que a ello concierna, o sea, a los créditos adicionales, a los gastos de funcionamiento, a la inversión, al servicio de la deuda, a los traslados, etc., satisfaga de modo pleno las exigencias de las disposiciones constitucionales y legales más adecuadamente.

Las razones anteriores llevan al Consejo a rendir dictamen favorable a la solicitud que el Gobierno, por conducto del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, ha dirigido en tal sentido a la Corporación, teniendo en cuenta igualmente lo preceptuado por los art. 66,67,68 y 69 de la Ley 38 de 1989, así como lo que exige, como se advirtió, el art. 177 del C.C.A.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, reunido en Sala Plena,

RESUELVE:

Emítese dictamen favorable a la consulta elevada por el Gobierno Nacional, a través del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, sobre el proyecto de decreto " por el cual se adiciona el presupuesto general de la Nación y se efectúan unos traslados presupuestases para la vigencia fiscal de 1990.”

COPIESE, COMUNÍQUESE Y DEVUELVASE.

El anterior proyecto fue estudiado y aprobado por la Sala Plena en sesión celebrada el día 11 de julio de 1990.

Reynaldo Arciniegas Baedecker, - Presidente, Consuelo Sarria Olcos, Jaime Abella Zarate; Ausente, Carlos Gustavo Arrieta Padilla (Aclaración de voto), Joaquín Barreto Ruiz (Salvó voto), Carlos Betancur Jaramillo; Ausente, Jaime Betancur Cuartas; Ausente, Pablo J. Cáceres Corrales; Salva Voto, Guillermo Chahín Lizcano; Aclara Voto, Gustavo de Greiff Restrepo; Con aclaración de voto, Clara Forero de Castro, - Ausente, Miguel González Rodríguez , Amado Gutiérrez Velasquez, Javier Henao Hidrón, Alvaro Lecompte Luna, Euclides Londoño Cardona; Aclara el Voto, Carmelo Martínez Conn; Salva voto, Humberto Mora Osejo, - Salva Voto, Jaime Paredes Tamayo; Ausente, Jorge Penén Deltiure, Libardo Rodríguez Rodríguez; Aclara Voto, Simón Rodríguez Rodríguez, Julio Cesar Uribe Acosta; Ausente, Rodríguez Vieira Puerta; Ausente,

NUBIA GONZÁLEZ CERON

Secretaria General.

CREDITO ADICIONAL / NECESIDAD DEL GASTO

El acuerdo con el dictamen favorable, expresado por el suscrito, fue producto de la posición adoptada finalmente por la Sala Plena en el sentido de que dicho dictamen debía ser sobre el conjunto del proyecto y no en relación con cada una de las partidas. Como el suscrito consideró que las partidas más representativas económicamente eran imprescindibles, emitió su concepto favorable global, pues no consideró justo, ni conveniente, ni jurídico votar negativamente el conjunto por la circunstancia de no encontrar justificada la urgencia e imprescindibilidad de algunas partidas.

ACLARACION DE VOTO

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

Bogotá, D. E., veintinueve (29) de agosto de mil novecientos noventa (1990)

El suscrito Consejero de Estado, se permite aclarar el voto afirmativo expresado para aprobar la ponencia que permitió emitir dictamen favorable a la consulta elevada por el Gobierno Nacional, sobre el proyecto de decreto Vapor el cual se adiciona el presupuesto general de la Nación y se efectúan unos traslados presupuestases para la vigencia fiscal de 1990".

La aclaración de voto tiene por objeto manifestar que el acuerdo con el dictamen favorable, expresado por el suscrito, fue producto de la posición adoptada finalmente por la Sala Plena en el sentido de que dicho dictamen debía se sobre el conjunto del proyecto y no en relación con cada una de las partidas.

De tal manera que como el suscrito Consejero consideró que las partidas más representativas económicamente eran imprescindibles, emitió su concepto favorable global, pues no consideró justo, ni conveniente, ni jurídico votar negativamente el conjunto por la circunstancia de no encontrar justificada la urgencia e imprescindibilidad de algunas partidas.

Lo anterior se traduce en que en términos generales, el suscrito comparte las aclaraciones expresadas por los H.H. Consejeros Carlos Gustavo Arrieta Padilla y Gustavo De Greiff Restrepo, a las cuales se permite adicionar las siguientes precisiones o aclaraciones:

1a. - La Sala Plena del Consejo, en una de las sesiones de discusión del proyecto de ponencia, aprobó expresa y formalmente, como criterio para hacer el análisis respectivo, que el art. 212 de la Constitución implica la verificación de la imprescindibilidad del gasto manifestada por el Gobierno, frente a cada uno de las gastos propuestos. Esta decisión finalmente no fue aplicada por la Sala, al precipitarse la votación en relación con el proyecto de decreto en su conjunto y no partida por partida como se aprobó hacerlo inicialmente.

2a. - Los criterios para calificar la imprescindibilidad de cada gasto deben tomarse de la solicitud de concepto presentada por el gobierno, de la exposición de motivos del proyecto de decreto, de los documentos anexos a la solicitud y de las intervenciones de los funcionarios del gobierno ante la Sala Plena de la Corporación.

3a. - En el caso concreto del dictamen de la referencia, con la sola documentación del expediente y las intervenciones de los funcionarios, existía imposibilidad de analizar la imprescindibilidad de todas y cada una de las partidas. Por lo tanto, sería necesario, y así debe tenerse en cuenta por el gobierno para ocasiones futuras, que la justificación fuera más sistemática para permitir en mejor forina al Consejo de Estado la verificación de la mencionada imprescindibilidad.

LIBARDO RODRÍGUEZ RODRÍGUEZ

CREDITO ADICIONAL / NECESIDAD DEL GASTO

Quiso el constituyente que estando en receso las cámaras, tuviese el ejecutivo que compartir con el Consejo de Estado la responsabilidad política que implica el tener que realizar gastos no previstos en la Ley de apropiaciones, o que no pudiesen ser cubiertos por las partidas previstas. Dicha responsabilidad implica necesariamente el participar en la decisión sobre la imprescindibilidad, la necesidad, la oportunidad o la conveniencia de cada gasto, para lo cual el Consejo de Estado podrá analizar y cuestionar los elementos de juicio que tuvo el gobierno al proponer la apertura del crédito. Ello conlleva la facultad de aportar criterios propios, que pueden coincidir o no coincidir con los del gobierno, y en consecuencia puede el Consejo aprobar algunas partidas, improbar otras y sugerir la incorporación de nuevos conceptos de gasto en el crédito de que se trate.

ACLARACION DE VOTO

Consejeros: CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA, GUSTAVO DE GREIFF RESTREPO

Los suscritos Consejeros, si bien estamos de acuerdo con la parte resolutiva del dictamen favorable emitido por el Consejo de Estado con respecto al proyecto de decreto "por el cual se adiciona el presupuesto general de la Nación y se efectúan unos traslados presupuestases para la vigencia de 1990" (Expediente C-136) hemos considerado necesario hacer algunas precisiones sobre el alcance de la función que los artículos 141 y 212 de la Constitución asignan a esta entidad.

La obligación de dar dictamen en estos eventos, así como en aquellos otros consagrados en el numeral lo. de] artículo 141 de la Carta, constituye una clara función administrativa del Consejo de Estado, que proviene de su concepción original como entidad consultora y co - administrativa del ejecutivo, y que le fuera asignada por el Constituyente aún antes que la de desempeñarse como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo. Tales funciones consultivas se refieren a asuntos de naturaleza política, relacionados con situaciones de excepción, de aquellas que por virtud de circunstancias especiales del momento, y por autorización expresa de la Carta, pueden implicar acciones que se alejan de ciertos principios básicos de nuestro estado de derecho. Tal es el caso del concepto que debe darse para la detención preventiva autorizada por el artículo 28, o de los dictámenes previos para efectos de la aplicación de mecanismos que, como ocurre con los artículos 121 y 122, trasladan competencias legislativas hacia el ejecutivo. En tales eventos, el dictamen previo del Consejo de Estado se refiere a conceptos políticos que por los mismos implican juicios de valor, de oportunidad, de necesidad o de conveniencia.

Y así ocurre también con el dictamen a que se refiere el artículo 212 de la Carta, con la única, pero fundamental diferencia, de que éste debe ser favorable para que el Consejo de Ministros pueda abrir el crédito suplemental o extraordinario. Quiso el constituyente que, estando en receso las cámaras, tuviese el ejecutivo que compartir con el Consejo de Estado la responsabilidad política que implica el tener que realizar gastos no previstos en la Ley de Aprobaciones, o que no pudiesen ser cubiertos por la partidas previstas. Dicha responsabilidad implica necesariamente el participar en la decisión sobre la imprescindibilidad, la necesidad, la oportunidad o la conveniencia de cada gasto, para lo cual el Consejo de Estado podrá analizar y cuestionar los elementos de juicio que tuvo el gobierno al proponer la apertura del crédito. Ello conlleva la facultad de aportar criterios propios, que pueden coincidir o no coincidir con los del gobierno, y en consecuencia puede el Consejo aprobar algunas partidas, improbar otras y sugerir la incorporación de nuevos conceptos de gasto en el crédito de que se trate.

Porque es responsabilidad del Consejo como co - administrador en este caso en particular, velar por el cumplimiento de lo dispuesto por el inciso final del artículo 210 de la Carta, y por lo que él implica en términos de la buena marcha de la administración pública. No se limita su función a la simple "comprobación de la verosimilitud de los factores que han permitido al gobierno encontrar a su juicio la necesidad de hacer un gasto imprescindible", como lo afirma la parte motiva del dictamen, sino por el contrario, ella conlleva la posibilidad de ser tan activo y participante en el proceso decisorio como el Consejo quiera, pues así debe entenderse la responsabilidad a que se refiere el artículo 212 de la Constitución.

La expresión " a juicio del gobierno ' no puede entenderse, entonces, en el sentido de que es el gobierno el único competente para determinar la necesidad de cada gasto. Ella se refiere al hecho de que, estando en receso las cámaras, es el gobierno quien debe iniciar el proceso que eventualmente puede llevar a la apertura de un crédito adicional, interpretación por demás lógica, pues es el gobierno quien, por su naturaleza, está en mejores condiciones de determinar cuándo puede ser necesario realizar un gasto. Pero una vez iniciado el trámite, puede el Consejo de Estado participar en el proceso político, decisorio, con plena competencia administrativa para opinar y decidir sobre la mejor forma de cumplir con aquellas obligaciones o funciones del estado que se desarrollan a través del gasto.

FECHA UT SUPRA

Atentamente

CARLOS GUSTAVO ARRIETA PADILLA, GUSTAVO DE GREIFF RESTREPO

ACLARACION DE VOTO

Consejero: GUILLERMO CHAHIN LIZCANO.

El suscrito Consejero comparte la decisión adoptada por la mayoría pero estima conveniente formular algunas precisiones acerca de las consideraciones expuestas por el Ponente.

No obstante, como encuentra que dichas precisiones coinciden con las que aparecen magistralmente expuestas en la aclaración de voto suscrita por los Honorables Consejeros Carlos Gustavo Arrieta Padilla y Gustavo de Greiff Restrepo, a folios 224 a 226, en gracia a la brevedad las acoge como suyas con el debido respeto a los colegas mencionados.

GUILLERMO CHAHÍN LIZCANO

Fecha: ut supra.

CREDITO ADICIONAL NECESIDAD DEL GASTO

Examinadas las partidas para conocer el juicio del Gobierno que dio lugar a la propuesta de adición de manera extraordinaria, se observa que en algunas de esas partidas la justificación se encuentra en documentos del Gobierno, pero en ningún caso en decisiones auténticas del mismo, tomadas expresamente para los efectos de esta adición. Es decir, la urgencia del gasto se hace manifiesta en la documentación aportada y no en la certificación del Secretario del Consejo (de Ministros) o en la insuficiente y desordenada exposición de motivos presentada al Consejo de Estado. Las consideraciones de conveniencia y de política económica y social pueden ser suficientes para motivar ante el Congreso la aprobación de partidas en un presupuesto adicional, mas no alcanzan a satisfacer las exigentes condiciones del artículo 212 en cuanto a la naturaleza imprescindible del gasto que promueve esta manera de modificación de la ley general del presupuesto.

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Consejero: PABLO J. CÁCERES CORRALES.

Naturaleza del negocio: Consulta del Gobierno Nacional sobre una adición al presupuesto general de la Nación de la vigencia fiscal de 1990.

Las razones expuestas a continuación fundamentan mi salvamento de voto parcial en este asunto, dentro del cual únicamente las partidas que al final aparecen relacionadas tienen justificación por parte del Gobierno Nacional y pueden, por ser de necesidad imperiosa, configurar un presupuesto adicional en los términos del artículo 212 de la Constitución Política de Colombia. Las restantes partidas deben ser, en el criterio de este Despacho, enviadas al Congreso de la República para que sean discutidas y aprobadas o rechazadas, según su sabiduría, en el trámite propio de los créditos adicionales. (Art. 212, inciso final).

Las reflexiones que hace este Despacho se refieren, inicialmente, al origen, naturaleza y alcance de la figura constitucional que aparece en el artículo 212 fundamental y, posteriormente, al examen de los documentos que conforman el expediente enviado al Consejo de Estado para respaldar su petición de concepto favorable al crédito adicional al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 1990.

l. - LA MODIFICACION EXCEPCIONAL DEL PRESUPUESTO POR EL EJECUTIVO

Uno de los principios básicos de la organización del aparato estatal liberal clásico, en sus etapas finales ante la gran crisis de 1929, consistió en una separación de poderes que le atribuyera al parlamento un nivel jerárquico superior al ejecutivo, gracias a su indiscutida legitimidad como único representante de la Nación y órgano vocero exclusivo de la voluntad del pueblo de ciudadanos titular de la soberanía. En tal sentido sus pronunciamientos eran racionalmente inatacables e infalibles. Por ello la ley recibió una definición puramente orgánica y formal. En los términos de R. CARRE DE MALBERG " para que una regla sea legislativa, es indispensable, y también suficiente, que ella sea una obra del poder legislativo, es decir, del órgano en quien reside, de una manera exclusiva ese poder. La noción de ley es, pues, independiente de los contenidos del acto legislativo...”...” es una noción que solo está condicionada por el origen del acto, por la calidad de su actor y por la forma de su adopción". (Cfr. R. CARRE DE MALBERG. Confrontation de la théorie de la formation du droit; Contribution a la théorie general du droit y La loi expression de la volonté génerale. París. Sirey: 1922).

Estos postulados de corte enteramente político y propios del parlamentarismo absoluto que distinguió la Tercera República francesa implicaban, por lo tanto, que la ley tenía un dominio ilimitado que podía, inclusive, entrar a definir y regular situaciones particulares. Ante semejante potestad las decisiones administrativas y las jurisdiccionales solo tenían validez "conforme a la ley". Ninguna atribución tenía el reglamento de actuar por fuera de los límites legales. La potestad reglamentaria, consolidada institucionalmente en Francia a raíz de la Constitución del Año Vll (art. 44), se ajustó exactamente a esa definición puesto que ella se ejercía, al servicio de la ley, para dar instrucciones en el interior de la administración y, si se trataba de complementar o aclarar la ley con un alcance distinto que incluyera las situaciones de las personas, se requería que la Ley señalara exactamente el propósito del reglamento a expedir. (Cfr. Ch. DURAND y A. LANZA. Etudes sur les rappórts entre la loi et le réglement gouvememental aux Xlxe. Siecle. Aix - Marseille. P. U,. D'Aix - Marselle. 1976. p. 33). La potestad reglamentaria, como tal no evolucionó hacia su independencia. Fue necesario que el constituyente creara otras formas de reglamentos distintos a la potestad comentada para atribuir al ejecutivo de la potestad de expedir normas generales, abstractas y creadoras de situaciones generales (Ej. reglamentos autónomos, actos que expiden la normativa en cumplimiento de las leyes cuadros, deslegalización de materias y otros de igual naturaleza.)

Esas nuevas posibilidades del reglamento aparecen en el momento de la transformación de la estructura clásica liberal del Estado en los años finales del s. XIX y los primeros del s. XX y responden a la necesidad de atender mediante actos del ejecutivo las dificultades de las crisis del sistema político sitiado entonces por guerras, depresiones económicas, inflaciones crecientes, etc. El atribuirle al ejecutivo la responsabilidad de la dirección del Estado y a éste la tarea de intervenir en la economía, en los conocidos términos que planteó KEYNES, implicaba: a) superar y ampliar sus anteriores y elementales funciones restringidas a las materias de obras públicas, educación y seguridad que proclamaban las escuelas clásicas de la economía; b) dotarlo de eficientes mecanismos jurídicos de acción y, c) redefinir las competencias en el aparato estatal modificando las antiguas jerarquías entre los poderes. En adelante será posible que nuevas formas reglamentarias se ocupen en la definición de situaciones jurídicas generales, aunque se mantenga, para los casos clásicos, la potestad reglamentaria.

En ese momento la Ley pierde su indiscutida y absoluta jerarquía y se coloca, en varias oportunidades a la par del reglamento (ej. reglamentos autónomos) y en otras abandona su competencia para tratar ciertos asuntos. De manera general conservó su rango en las materias atinentes al régimen de derechos y libertades, la regulación de los procesos, la aprobación de los presupuestos y otros asuntos que cada constitución ha definido utilizando el criterio material para definirla o atenuando la llamada cláusula general de competencia.

Uno de los temas que ha permanecido en la reserva de la ley es el presupuesto de la Nación. Pero debido a su influencia en el comportamiento de la economía, las constituciones y, en su caso, leyes fundamentales, han venido introduciendo mecanismos excepcionales que le facilitan a los gobiernos adoptar medidas urgentes sobre gasto público que modifican ciertamente el presupuesto adoptado por una ley del legislador ordinario. Casi siempre ellos han tenido recepción en los sistemas constitucionales que mantienen un esquema predominante clásico y no han incorporado los criterios materiales en la delimitación de los dominios de la ley y el reglamento. Uno de los métodos precursores en este aspecto fue el decretado en Francia, durante la Illa República, mediante la Ley del 14 de diciembre de 1879 que dispuso en su artículo 5o. lo siguiente:

"En caso de receso de las Cámaras, tal como está determinado en el No. 1 de la ley constitucional del 16 de julio de 1875, los créditos suplementarios y extraordinarios podrán ser abiertos provisionalmente por decretos pronunciados en el Consejo de Estado, después de haber sido deliberados y aprobados en Consejo de Ministros: ellos indicarán los recursos que serán afectados por los créditos solicitados. Estos decretos deberán ser sometidos a la sanción de las Cámaras en sus próximas sesiones".

Como explica J. SOUBEYROL (Les décrets - lois sous la Quatriéme République. Bordeaux. Samie. 1955. p. 22) la ley de 1879 es un claro antecedente de los que en el futuro se denominarán en Francia decretos leyes, expedidos con base en ley especial que habilita al ejecutivo para el ejercicio de esa potestad legislativa. Esta atribución es una verdadera facultad legislativa porque mediante decretos el Consejo de Ministros, con la intervención del Consejo de Estado, puede modificar la ley del presupuesto nacional. Observemos que el cuerpo competente para la modificación es el Consejo de Ministros, o sea, un organismo colegiado propio del parlamentarismo. Los constituyentes de 1886 trasladaron sin depuración alguna la solución francesa y, sin reparar en las consecuencias estructurales del presidencialismo que habían aprobado, incluyeron en nuestra normativa fundamental el Consejo de Ministros de que hablaba la ley francesa que seguramente inspiró el hoy artículo 212. Por esto en la Constitución colombiana solo aparece el Consejo de Ministros en ese artículo y no en otro distinto.

Lo anterior sirve para indicar que la adopción por decreto de créditos adicionales o suplementales (es decir, créditos para gastos nuevos o créditos que complementen las partidas agotadas), es producto de un verdadero proceso de revisión de la ley hecho por el ejecutivo gracias a una expresa autorización constitucional. De ahí que las instancias y etapas de ese trámite y que tienen por fin introducir una modificación a la ley deban tener el carácter mismo del proceso legislador, con dos diferencias sobresalientes, entre otras: el órgano que dictará la norma no ejerce la representación popular ni esa disposición es el producto de la deliberación y el debate parlamentarios, sino del análisis de la necesidad del gasto y de la imprevisión presupuestal que causó el déficit a resolver con los créditos adicionales o suplementales.

El Sr. José María SAMPER, delegatario en el Consejo Nacional Constituyente, comentó así el artículo 212:

"No obstante la regla general establecida por el artículo anterior, el presente permite adoptar, con muy severas condiciones, ciertas medidas sobre créditos insuficientes y no previstos o votados, conformes, no solo a una razón de necesidad imperiosa, sino también a las prácticas de los gobiernos bien organizados. Por una parte, ocurren a todos los gobiernos ciertos gastos imprevistos, ya por imperiosa necesidad política (como en el caso de perturbación del orden público o de conflicto en las relaciones exteriores); ya por urgente precisión de comprar algunos objetos para el servicio público o de hacer reparaciones en edificios nacionales; ya por alguna otra causa; y si no está apropiada la cantidad necesaria o es insuficiente la apropiada, puede la nación sufrir muy grave perjuicio, caso de no hacerse el gasto requerido... " (Cfr. Derecho público interno. Bogotá. Temis. 1982. reimpresión. p. 623)

El carácter excepcional del mecanismo del artículo 212 hace en extremo riguroso el análisis de la necesidad imperiosa del gasto y de su justificación. Por eso la actuación del Consejo de Estado que se expresará en su concepto favorable o no, debe examinar en detalle los elementos materiales y conceptuales que documentaron el juicio del gobierno sobre el carácter de imprescindible del gasto. Los elementos materiales están contenidos en la disponibilidad de los recursos, la legalidad de su destinación, el objeto y necesidad de la obra pública, del programa o de la actividad concreta que deba financiarse y pagarse. Los conceptuales están referidos, primordialmente, al modelo teórico consignado en el plan de desarrollo económico y social, en el plan financiero y en los demás que, como los anteriores, racionalicen las inversiones y los gastos del Estado y precisen sus prioridades.

En ese sentido, más que un control, el examen del Consejo de Estado hace parte del mismo proceso excepcional que conduce a una modificación legal por lo cual su esfuerzo epistemológico y crítico no puede estar ausente de los aspectos políticos, sociales, económicos, de seguridad, etc. que conformaron la causa eficiente del juicio del gobierno y de su determinación de solicitar el crédito adicional para que sea decretado por el Consejo de Ministros. La actuación del Consejo de Estado conduce a un concepto, favorable o desfavorable, obligatorio para el gobierno. (Art. 141, No. 1. Constitución Política de Colombia). La Constitución se ha preocupado, pues, debido a lo grave y excepcional de la medida que reforma nada menos que una ley del Congreso, de condicionar la aprobación de tales créditos y de dar a cada una de las instancias del trámite un valor y efecto especial sobre la decisión final del Consejo de Ministros. La Ley General del Presupuesto ha regulado detalladamente esos aspectos que vale la pena tener en cuenta para expedir un concepto sobre la petición del gobierno y para que se entienda muy claramente que el proceso de formación de las leyes y el ejercicio de la potestad legislativa del Congreso de la República no pueden ser sustituidos por el simple afán de gastar los dineros que sobren en el ejercicio presupuestal o en la ejecución de los créditos nacionales o extranjeros.

11. - CARACTER GENERAL DE LA ADICION

La solicitud del Gobierno tiene estas características formales y de contenido:

A. - Valor del presupuesto adicional:

1. - Créditos adicionales: $ 179.718.000.000,oo.

2. - Traslados presupuestases: $ 43.186.300.000,oo

B. - Objetivo de la adición:

1. - El proyecto, en su gran mayoría de partidas, aplica dineros no incorporados al presupuesto de 1990 de conformidad con el balance de recursos hecho con apoyo en el artículo 68 de la Ley 38 de 1989 que dice:

"El mayor valor del recaudo de las rentas sobre el promedio de los cómputos presupuestados no podrá servir de recurso para la apertura de créditos adicionales".

"No obstante, si después del mes de mayo de cada año el recaudo de las rentas globalmente consideradas permite establecer que éste excederá al calculado en el Presupuesto inicial, ese mayor valor, estimado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, podrá ser certificado como un excedente en el presupuesto de Rentas por el Contralor General de la República, y servir para la apertura de créditos adicionales. En caso de que existiera déficit fiscal en la vigencia anterior, el mayor recaudo de rentas se destinará, en primer lugar, a cancelarlo".

2. - Obra en el expediente el Oficio No. SCM del 15 de junio de 1990 dirigido por el Secretario del Consejo de Ministros al Sr. Ministro de Hacienda y Crédito Público en el cual indica que:

"... me permito comunicarle que el H. Consejo de Ministros, en su sesión del 14 de los corrientes, aprobó, luego de analizar detenidamente los rubros que lo conforman y por considerar que todos los gastos en él contemplados son imprescindibles, el proyecto de decreto "Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación y se efectúan unos traslados presupuestases para la vigencia fiscal de 1990......

3. - Solamente en algunos casos aparecen observaciones del Gobierno sobre el carácter de imprescindible del gasto o acerca de la insuficiencia de la partida votada en la ley general del presupuesto. En otros figura la solicitud del jefe, director o representante del organismo o de la entidad oficial para que le sea adicionado el presupuesto respectivo. Pero, en casi todas la justificación consiste en informar sobre la existencia de recursos sobrantes no incorporados y la necesidad o conveniencia de adelantar los proyectos sugeridos. En estos casos no hay constancia de la urgencia de los nuevos proyectos ni del análisis del Consejo de Ministros en los términos del artículo 212 de la Constitución Política.

4. - El expediente es un archivo que contiene estos tipos de documentos:

a) La solicitud del organismo o de la entidad para que le sea adicionado el presupuesto. En las peticiones que están en el expediente se encuentran las razones económicas que justifican el gasto.

b) El concepto favorable de Planeación Nacional sobre el nuevo crédito o el traslado. En estos oficios no se explica la conveniencia ni la urgencia del gasto.

c) Los certificados de disponibilidad expedidos por la Contraloría General de la República donde se precisa la cuantía de los recursos no incorporados presupuesto y la posibilidad legal y contable de ser aplicados a los programas que indique el Gobierno.

d) Los decretos mediante los cuales se autorizó a las Fuerzas Armadas y a la Policía Nacional a contratar empréstitos dentro del Plan de Emergencia adoptado, desde antes, por el Consejo de Ministros.

e) Los contratos de algunas entidades que se van a ejecutar con la adición presupuestal.

f) La copia del Plan Financiero 1990 (Documento M. H. 0007 D. G. P.) estudiado por el Consejo Superior de Política Fiscal el cual expone las proyecciones del sector público para 1990. Sus explicaciones se refieren a las "metas de inversión programadas por el gobierno.... la política fiscal, los requerimientos de financiación y su impacto sobre la disponibilidad cambiaría y de crédito al sector privado". El documento no se elaboró con el fin de demostrar el carácter de imprescindible de los gastos del proyecto de presupuesto adicional sino para "coordinar la política fiscal y de financiación del sector público con los demás objetivos de política económica".

El Plan Financiero introduce el criterio del ahorro en el sector público como elemento fundamental de su estructura y define que las prioridades del gasto en 1990 son "los pagos de inversión y funcionamiento necesarios para concluir las obras definidas como prioritarias en el Plan de Economía Social". El modelo teórico del cual parte y sus propuestas concretas fundamentan el Presupuesto Nacional y la política legislativa que en él se consigna para la citada anualidad.

5 - - No aparecen en el expediente:

a) Las consideraciones específicas que tuvo el Gobierno para autorizar, el Consejo de Ministros, las numerosas adiciones presupuestases, salvo en los casos en que se han expedido decretos al respecto y que el crédito o el traslado es un desarrollo de la política o el programa de emergencia adoptado.

b) La organización documental de cada partida en donde se pueda apreciar fácilmente de donde se tomaron los recursos, la resolución de la Contraloría, el agotamiento de la partida o su inexistencia. En síntesis, la documentación probatoria de cada gasto sobre su urgencia y su procedencia fiscal y contable. Esto dificulta en extremo el control numérico legal de los créditos y traslados.

Es de anotar que, por lo dicho, el expediente es muy desordenado, con fotocopias ilegibles, repetidas o de documentos inútiles para el examen del Consejo de Estado.

c) La explicación, en el caso de los créditos externos, la utilización de diferentes tasas de cambio (el MOPT liquida con un tipo de $636.60, nivel a lo cual no se ha llegado históricamente, lo cual supone la incorporación de unos recursos al presupuesto por un valor objetivamente superior al necesario. Por su parte los organismos del sector eléctrico usan otro tipo de cambio inferior al que actualmente existe en el mercado. Por lo menos no hay unidad de criterio en este asunto).

II. - PARTIDAS JUSTIFICADAS CON EL CARACTER DE IMPRESCINDIBLE DEL GASTO Y EL AGOTAMIENTO 0 LA INEXISTENCIA DE LA PARTIDA

Como quiera que la Constitución establece que el mecanismo excepcional del artículo 212 opera siempre y cuando el gasto sea imprescindible y, no exista el recurso incorporado al presupuesto para atenderlo, hemos examinado cada una de las partidas para conocer el juicio del Gobierno que dio lugar a la propuesta de adición de manera extraordinaria.

En algunas de esas partidas la justificación se encuentra en documentos del Gobierno (contratos, decretos, etc.) pero en ningún caso en decisiones auténticas del misrno tomadas expresamente para los efectos de esta adición. Es decir, la urgencia del gasto se hace manifiesta en la documentación aportada y no en la certificación del Secretario del Consejo o en la insuficiente y desordenada exposición de motivos que el Ministro de Hacienda presentó al Consejo de Estado en este caso.

Por lo tanto, a continuación se relacionan las partidas que cuentan con esa forma de explicación. Se excluyen todas las partidas que no cuentan con este tipo de justificación y aquellas que se fundamentan en el hecho de existir recursos sobrantes del presupuesto y en una apreciación muy general sobre la conveniencia pública del proyecto cuya financiación se persigue con el decreto. Es evidente, a la luz de la Constitución, que las consideraciones de conveniencia y de política económica y social pueden ser suficientes para motivar ante el Congreso de la República la aprobación de las partidas en un presupuesto adicional, mas no alcanzan a satisfacer las exigentes condiciones del artículo 212 en cuanto a la naturaleza imprescindible del gasto que promueve esta manera de modificación de la ley general del presupuesto.

LISTA DE LAS PARTIDAS JUSTIFICADAS

1. - MINISTERIOS, ORGANISMOS Y ENTIDADES: Presupuesto de funcionamiento. Consideramos que dada la naturaleza de los gastos de funcionamiento, de los cuales depende la marcha del Estado y de sus instituciones, es apenas lógico que sean gastos imprescindibles todos los relacionados con el pago de sueldos, prestaciones, servicios de personal, etc. No será necesario, pues, analizar cada partida en estos casos. El valor total de la adición para el presupuesto de funcionamiento es de: $ 29.409.7 millones.

Sin embargo, no se incluyen en esa calificación de imprescindibles los gastos imputables al presupuesto de funcionamiento que consistan en contrataciones de asesorías externas por fuera de la planta de personal de cada institución que por definición debe operar normalmente con sus propios recursos humanos. Las asesorías externas tendrán que ser examinadas, en cuanto a su conveniencia, por el legislador ordinario.

2. - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE INTENDENCIAS

Y COMISARIAS.

Programa 3201. Atención al medio. Subprograma 09: Protección y conservación integral: Proyecto: 001 Canalización de caños en el municipio de Leticia. 15.0

Justificación: La necesidad inaplazable de continuar con la campaña contra la reproducción del mosquito transmisor del dengue hemorrágico.

3. - INSTITUTO COLOMBIANO DE ENERGIA ELECTRICA - ICEL.

a) SERVICIO DE LA DEUDA EXTERNA por 9.789.000.000.oo

Justificación: Los compromisos del ICEL con los bancos de exterior para el pago de la deuda cuyas partidas están agotadas. Estos cumplimientos son condición para que la banca internacional efectúe los desembolsos de los nuevos préstamos.

Nota: Los documentos no identifican el programa y el Subprograma de esa partida.

b) Programa: 3602. TRANSMISION DE ENERGIA ELECTRICA. Subprograma 02. Proyecto: 0002: LINEA POPAYAN PASTO SUBESTACION Y ANILLO.

Justificación: Es la utilización de un crédito intemo (Banco del Estado) para continuar con esa obra pública. La partida es insuficiente para los requerimientos del proyecto.

4. - DEPARTAMENTO ADMINISTRATIVO DE AERONAUTICA CIVIL

Programa: 1202. INFRAESTRUCTURA FISICA Y EQUIPAMIENTO.

Subprograma 02. Proyecto: 0002 CONFIGURACION DEL SISTEMA

COMPUTACIONAL.

Justificación: Las exigencias de la seguridad aeronáutica nacional que depende de la red de sistema de información computarizada. La partida votada por 430.000.000,oo es insuficiente para este proyecto.

5. - EMPRESA NACIONAL DE TELECOMUNICACIONES

Programa: 4101. SERVICIO DE LA DEUDA. APORTE E INVERSIONES FINANCIERAS. Subprograma: 03. Proyecto: 410103 001 90 APORTES DE CAPITAL A INTELSAT.

Justificación: El pago de los compromisos adquiridos por concepto de la participación de inversión que el Convenio Operativo INTELSAT exige para la vinculación de Colombia a ese sistema de comunicaciones.

6. - CORPORACION AUTONOMA REGIONAL PARA EL DESARROLLO DE NARIÑO CORPONARIÑO.

Programa: 3805. PLAN VIAL NACIONAL - NAVEGACION FLUVIAL Y OBRAS HIDRAULICAS. Subprograma 05. Proyectos: 0001

CONSTRUCCION DE OBRAS DE ADECUACION PORTUARIA EN BOCAS DE SATINGA Y MOSQUERA Y 0002 CONSTRUCCION DE OBRAS DE MANTENIMIE'NTO DEL RIO TAPAJE.

Justificación: Se trata de dos obras públicas de urgencia por cuanto: a) la primera en Bocas de Satinga, municipio de Olaya Herrera, es la construcción del muelle de acceso del río Sanquiaga, única vía de comunicación de esa población. El control del río con las obras proyectadas es necesario para evitar que las variaciones del cauce del río y las mareas continúen inundando el sector y aislando la población. b) la segunda persigue evitar la erosión que causa el río en El Charco y que amenaza destruirla. Los pobladores ya han perdido viviendas, cultivos y calles de la localidad.

7. - INSTITUTO NACIONAL DE CANCEROLOGIA

Programa: 1401. Subprograma: 01. Proyectos: 0001 AISLAMIENTO Y CULTIVO DE FOLICULOS TIROIDEOS HUMANOS ' y 0002 PRODUCCION DE ANTICUERPOS NONOCLONALES ANTIGENOS ASOCIADOS AL CANCER.

Justificación: Son proyectos financiados y contratados con COLCIENCIAS cuyo fin es el de producir elementos indispensables en el tratamiento del cáncer. Es la utilización presupuestal de la financiación no reembolsable que otorgó COLCIENCIAS.

8. - INSTITUTO COLOMBIANO PARA EL FOMENTO DE LA EDUCACION SUPERIOR ICFES.

Programa: 1401 INVESTIGACION Y DIVULGACION CIENTIFICA Y TECNOLOGICA. Programa 01. Proyecto 0001 PROGRAMA DE DESARROLLO DE LA CAPACIDAD INVESTIGATIVA.

CONTRAPARTIDA BID 110 IC - CO.

Justificación: El Banco Interamericano de Desarrollo con el cual se suscribió el contrato de empréstito externo No. 110 / IC - CO, otorgó un plazo de 6 meses a partir de Mayo para ejecutar los saldos pendientes. Es la incorporación al presupuesto de ese crédito restante para utilizarlo, de lo contrario el recurso se pierde.

9. - MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE - FONDO VIAL NACIONAL

El Ministerio sostiene en la justificación de dos partidas por $70.051.528,oo y $1.494.202.314,00 provenientes del crédito BIRF 2890 - CO que se requieren para cancelar saldos pendientes de pago a proveedores porque las partidas originales se encuentran agotadas. En el presupuesto de gastos (Programa 3801) no se especifican, sin embargo, a cuales proyectos corresponden los saldos pendientes.

10. - LA REFORMA DE LA JUSTICIA. Las partidas en esta materia están diseminadas en varios proyectos. La exposición de motivos del Ministro de Hacienda es prolija en las razones de urgencia de los distintos créditos.

Sin embargo, en cuanto a los créditos y contracréditos para la construcciones tan solo aparecen justificados los destinados al Palacio de Justicia. El resto de construcciones no están contratadas, y según las explicaciones que el Consejo le hizo a la Gerente del Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia, apenas son proyectos que no han recibido la aprobación definitiva de las instancias gubernamentales competentes.

11. - LAS NECESIDADES DE LA DEFENSA NACIONAL Y DEL ORDEN PUBLICO

Los decretos de estado de sitio y otros reglamentarios del Plan de Emergencia son documentos que sustentan las partidas con destino a las Fuerzas Armadas y a la Policía Nacional para adquisición de equipo y demás elementos materiales indispensables en el ejercicio de sus funciones. No aparece bien sustentada la urgencia de la construcción de casas fiscales y su relación inmediata con la política del gobierno en materia de defensa nacional y orden público.

Las demás partidas no tienen justificación y contradicen las exigencias constitucionales y legales por lo cual expreso mi desacuerdo con la ponencia. Especialmente las del Instituto Nacional de Transporte que se refieren a contrataciones de asesores externos, a la celebración de seminarios ya hechos y a la vinculación de asesores especiales para redactar un decreto que ya expidió el Gobierno sobre transporte. Igualmente las del INDERENA para adquirir tecnología para el cultivo de peces ornamentales y aquellas que el H. Consejero Dr. JOAQUIN BARRETO R. plantea en su salvamento de voto.

PABLO J. CÁCERES CORRALES.

Bogotá D. E. seis de agosto de mil novecientos noventa.

CREDITO ADICIONAL / NECESIDAD DEL GASTO

El Consejo de Estado puede emitir dictamen favorable únicamente respecto a aquellos gastos que realmente sean imprescindibles, sin que le sea dado tener como factores determinantes razones políticas o de conveniencia. Siendo ello así, no encuentro que tal imprescindibilidad está dada en algunas de las partidas que se han incluido en la adición presupuestal sometida a estudio del Consejo en esta oportunidad.

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO

Bogotá D.E., Julio veinticinco (25) de mil novecientos noventa (1990)

Como se ha tenido oportunidad de precisar, los créditos suplementales y extraordinarios que el artículo 212 de la Constitución Política autoriza tramitar ante esta Corporación, son aquellos que tienen por finalidad atender gastos "imprescindibles"; concepto éste que de suyo no permite incluir aquellas erogaciones no indispensables o que siéndolo, no son imprescindibles y en consecuencia pueden diferirse para cuando el Congreso Nacional esté reunido. Es suficientemente claro que la competencia que le asigna al Consejo de Estado el precepto mencionado, tiene un marco jurídico diferente al que regula la actividad del Congreso en estas materias, el Consejo puede emitir dictamen favorable únicamente respecto a aquellos gastos que realmente sean imprescindibles, sin que le sea dado tener como factores determinantes razones políticas o de conveniencia.

Siendo ello así, no encuentro que tal imprescindibilidad esté dada en algunas de las partidas que se han incluido en la adición presupuestal sometida a estudio del Consejo en esta oportunidad. Son ellas, las que tienen por finalidad girar dineros para financiar actividades como la construcción o remodelación de sedes, el mejoramiento de edificios, o la erección de monumentos con ocasión de onomásticos o efemérides, de personas de derecho privado, que no obstante tener sustento en leyes especiales de honores, no por ello son imprescindibles en momentos como el actual, en que. las limitaciones presupuestases no le permiten al Estado atender en forma adecuada y oportuna sus obligaciones más urgentes. Sin desconocer la importancia que puedan tener estas asignaciones, considero que no son prioritarias frente a necesidades apremiantes como las propias de la asistencia pública, por ejemplo, que tradicionalmente carece de recursos suficientes para que el Estado pueda cumplir con la obligación constitucional de prestarla "a quienes careciendo de medios de subsistencia y de derecho para exigirlo a otras personas, estén físicamente incapacitados para trabajar" (art. 19 de la Carta); o que cuando se asignan dichos recursos en la última adición presupuesto de la respectiva vigencia, por la rigidez propia de los estatutos presupuesto y contractual de la administración pública, no hay tiempo suficiente para dar trámite a los contratos o adquisiciones necesarios, perdiéndose así los dineros asignados.

En consecuencia, en mi opinión debió posponerse para una próxima adición presupuestal tramitada ante las cámaras, la inclusión de las partidas a que me he referido, sin que tal decisión pueda traducirse en un incumplimiento de la ley que las decretó.

Por las razones expuestas, el voto favorable que he emitido en apoyo de la ponencia aprobada por la Corporación, no comprende las partidas mencionadas.

CREDITO ADICIONAL / NECESIDAD DEL GASTO

Se venía considerando que el Consejo de Estado tenía competencia para aprobar parcialmente algunas partidas y negar otras, pero en el caso en el cual me separo, se votó todo el proyecto de decreto a pesar de que hay muchas partidas que no tienen respaldo en ninguna norma legal que lo hubiere autorizado.

SALVAMENTO DE VOTO

Consejero: CARMELO MARTINEZ CONN

Bogotá, D.E., Agosto quince (15) de mil novecientos noventa (1990)

Me permito consignar a continuación, y con todo respeto por la opinión de la mayoría de la Sala, las razones que me llevaron a salvar el voto en este caso. Son las siguientes:

Me aparto de la opinión mayoritaria consignada en la decisión de 17 de julio del año que cursa, por cuanto estimo que ella contiene un retroceso en la jurisprudencia del Consejo de Estado, en relación con el tema de la competencia de la Corporación al emitir el concepto sobre los créditos extraordinarios abiertos al presupuesto Nacional en receso del Congreso de la República. -

En efecto, la tesis que inicialmente sostenía la Corporación, era la de que su competencia se limitaba a un mero control de carácter jurídico y contable; posteriormente se abrió paso la idea de que como el Consejo de Estado en esta función reemplaza al Congreso de la República, tiene las mismas competencias de éste y que por lo mismo, podía examinar la urgencia del crédito y la necesidad imprescindible del gasto, y fué así como en el Gobierno del doctor Belisario Betancur la Corporación emitió concepto desfavorable a un crédito extraordinario abierto por el Gobierno al Presupuesto Nacional. Se consideró entonces, que el Consejo de Estado, tenía competencia para aprobar parcialmente algunas partidas y negar otras, como se hizo en alguna oportunidad, pero en el caso en el cual me separo, se votó todo el proyecto de decreto a pesar de que hay muchas partidas que no tienen respaldo en ninguna norma legal que lo hubiere autorizado, como son las partidas cuantiosas para cumplirle al M-19, cuando hay muchas regiones tanto en el interior del País, como la Costa en general y del Sinú en particular, en donde las clases campesinas carecen de los necesarios servicios de salud, educación y de control de las inundaciones que son periódicas.

Estas son a grandes rasgos y para no indicar partida por partida, porque sería muy dispendioso y el tiempo es poco, las razones que me llevan a salvar el voto.

Atentamente,

CARMELO MARTÍNEZ CONN

Providencia del Consejo de Estado, Sala Plena, expediente 136 de 1990

Contáctenos

Horarios y atención al público

Mapa del sitio