CREDITOS ADICIONALES - Necesidad del gasto
Como posición conciliatoria entre las tesis existentes en torno al "juicio del Gobierno" sobre la necesidad e imprescindibilidad del gasto, puede aceptarse que corresponde al Consejo de Estado, en el caso de las consultas del artículo 212 de la Constitución Nacional, llevar a cabo la comprobación de la verosimilitud de los factores que le han permitido al Gobierno encontrar a su juicio la necesidad de hacer un gasto imprescindible. REITERACION JURISPRUDENCIAL. Dictamen de Sala Plena de junio 29 de 1988. Radicación C-064. Consejero ponente: Doctor Jorge - Penen Deltieure.
Consejo de Estado.- Sala Plena.- Bogotá, D. E., diecisiete de julio
de mil novecientos ochenta y nueve.
Consejero ponente: Doctor Euclides Londoño Cardona.
Referencia: Dictamen sobre crédito adicional al presupuesto de la Nación para la vigencia fiscal de 1989 (Ley 57 de 1988). Radicación: número C-110.
Para el dictamen de que trata el artículo 212 de la Constitución Nacional y en desarrollo de lo dispuesto en el artículo 66 de la Ley 38 de 1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, el señor ministro de Hacienda trasladó al Consejo de Estado el expediente instruido al efecto. Procede la Sala Plena, entonces, a dictaminar sobre la materia consultada: proyecto de decreto "Por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación de la vigencia fiscal de 1989 por valor de $205.764.059.362.32, se efectúa un contracrédito y unos créditos adicionales por valor de $ 152.530.000.00" (fl. 5, cdno. núm. 2).
1. Las fuentes de financiación de la adición al presupuesto de rentas y recursos de capital están discriminadas así:
Millones de pesos
1. Ingresos corrientes 12.137.5
2. Recursos de capital 193.626
2. 1 Recursos de balance 5.021.3
2.2 Recursos de crédito interno 21.240.0
2.3 Recursos de crédito externo 107.236.2
2.4 Otros recursos crédito externo 18.681.7
2.5 Recursos dif. camb. 41.447.3
___________
TOTAL 205.764.0
___________
(folio 1, cuaderno número 2).
II: Los créditos adicionales al presupuesto de funcionamiento tienen la distribución siguiente:
CREDITOS ADICIONALES AL PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO
MILLONES DE PESOS
Ingresos Diferencial Crédito Recursos Total
Corrientes Cambiario Interno del Balance
Congreso 326.7 326.7
Contraloría 97.1 538.3 635.4
Presidencia 874.4 874.4
Planeación 24.4 24.4
Estadística 162.9 162.9
Servicio Civil 26.5 26.5
Seguridad 130.5 200.0 330.5
Aeronáutica 78.4 78.4
Dainco 67.4 67.4
Cooperativas 8.4 8.4
Gobierno 80.9 80.9
Relaciones 0.0
Justicia 855.9 855.9
Hacienda 3.888.9 3.888.9
Deuda Pública 0.0
Defensa 180.0 4.764.2 4.944.2
Policía 2.990.9 1.435.8 4.426.7
Agricultura 110.0 2.140.8 2.250.8
Trabajo 4.142.2 4.142.2
Salud 651.5 651.5
Desarrollo 181.4 181.4
Minas y Energía 20.5 20.5
Educación 13.302.7 13.302.7
Comunicaciones 17.1 17.1
Obras 82.8 82.8
Registraduría 217.8 217.8
Rama Jurisdiccional 1.220.0 1.100.0 2.320.0
Ministerio Público 854.2 300.0 1.154.2
TOTAL 110.0 32.624.3 7.800.0 538.3 41.072.6
(folio 2, cuaderno número 2).
III. Los créditos adicionales al presupuesto de inversión están relacionados de esta manera:
(Ver cuadro página siguiente).
CREDITOS ADICIONALES AL PRESUPUESTO DE INVERSION
MILLONES DE PESOS
| ORGANISMOS | Ingresos Corrientes | Crédito Concord II | Crédito Externo | Crédito Interno | Recursos del Balance | Diferencial Cambiario | TOTAL |
| Congreso | 73.0 | 12.0 | 0.0 | ||||
| Contraloría | 13.326.2 | 85.0 | |||||
| Presidencia | 7.857.5 | 13.326.2 | |||||
| Planeación | 340.8 | 7.857.5 | |||||
| Estadística | 146.5 | 340.8 | |||||
| Servicio Civil | 146.5 | ||||||
| Seguridad | 0.0 | ||||||
| Aeronáutica | 0.0 | ||||||
| Dainco | 1.218.0 | 1.218.0 | |||||
| Cooperativas | 102.0 | 13.7 | 115.7 | ||||
| Gobierno | 646.0 | 117.1 | 763.1 | ||||
| Relaciones | 0.0 | ||||||
| Justicia | 323.0 | 323.0 | |||||
| Hacienda | 7.559.4 | 389.3 | 8.400.0 | 16.348.7 | |||
| Deuda Pública | 0.0 | ||||||
| Defensa | 367.0 | 13.709.2 | 1.484.7 | 15.560.9 | |||
| Policía | 440.0 | 1.838.8 | 2.278.8 | ||||
| Agricultura | 174.0 | 25.366.1 | 13.400.0 | 118.2 | 20.0 | 39.078.3 | |
| Trabajo | 77.0 | 77.0 | |||||
| Salud | 17.060.1 | 286.8 | 162.0 | 17.508.9 | |||
| Desarrollo | 11.853.5 | 7.709.1 | 30.0 | 19.592.6 | |||
| Minas y Energía | 2.614.4 | 40.0 | 1.495.1 | 9.0 | 4.158.5 | ||
| Educación | 9.081.6 | 3.133.6 | 424.4 | 166.0 | 12.805.6 | ||
| Comunicaciones | 30.0 | 30.0 | |||||
| Obras | 12.898.5 | 141.7 | 36.0 | 13.076.2 | |||
| Registraduría | 0.0 | ||||||
| Rama Jurisdiccional | 0.0 | ||||||
| Ministerio Público | 0.0 | ||||||
| TOTAL | 12.027.5 | 107.236.2 | 18.681.6 | 13.440.0 | 4.483.0 | 8.823.0 | 164.691.3 |
(folio 3, cuaderno número 2).
III. Los créditos adicionales al presupuesto de inversión están relacionados de esta manera:
(Ver cuadro página siguiente).
CREDITOS ADICIONALES AL PRESUPUESTO DE INVERSION
MILLONES DE PESOS
| ORGANISMOS | Ingresos Corrientes | Crédito Concord II | Crédito Externo | Crédito Interno | Recursos del Balance | Diferencial Cambiario | TOTAL |
| Congreso | 73.0 | 12.0 | 0.0 | ||||
| Contraloría | 13.326.2 | 85.0 | |||||
| Presidencia | 7.857.5 | 13.326.2 | |||||
| Planeación | 340.8 | 7.857.5 | |||||
| Estadística | 146.5 | 340.8 | |||||
| Servicio Civil | 146.5 | ||||||
| Seguridad | 0.0 | ||||||
| Aeronáutica | 0.0 | ||||||
| Dainco | 1.218.0 | 1.218.0 | |||||
| Cooperativas | 102.0 | 13.7 | 115.7 | ||||
| Gobierno | 646.0 | 117.1 | 763.1 | ||||
| Relaciones | 0.0 | ||||||
| Justicia | 323.0 | 323.0 | |||||
| Hacienda | 7.559.4 | 389.3 | 8.400.0 | 16.348.7 | |||
| Deuda Pública | 0.0 | ||||||
| Defensa | 367.0 | 13.709.2 | 1.484.7 | 15.560.9 | |||
| Policía | 440.0 | 1.838.8 | 2.278.8 | ||||
| Agricultura | 174.0 | 25.366.1 | 13.400.0 | 118.2 | 20.0 | 39.078.3 | |
| Trabajo | 77.0 | 77.0 | |||||
| Salud | 17.060.1 | 286.8 | 162.0 | 17.508.9 | |||
| Desarrollo | 11.853.5 | 7.709.1 | 30.0 | 19.592.6 | |||
| Minas y Energía | 2.614.4 | 40.0 | 1.495.1 | 9.0 | 4.158.5 | ||
| Educación | 9.081.6 | 3.133.6 | 424.4 | 166.0 | 12.805.6 | ||
| Comunicaciones | 30.0 | 30.0 | |||||
| Obras | 12.898.5 | 141.7 | 36.0 | 13.076.2 | |||
| Registraduría | 0.0 | ||||||
| Rama Jurisdiccional | 0.0 | ||||||
| Ministerio Público | 0.0 | ||||||
| TOTAL | 12.027.5 | 107.236.2 | 18.681.6 | 13.440.0 | 4.483.0 | 8.823.0 | 164.691.3 |
(folío 3, cuaderno número 2).
En resumen (II y III):
Millones de pesos
Adición Presupuesto de Funcionamiento 41.072 6
Adición Presupuesto de Inversión 164.691 3
Total Aproximado 205.764.0
Para dictaminar se considera:
I. La apertura de créditos adicionales está sometida a formalidades constitucionales y legales, cuales son:
1 Constitucionales.
Del texto del artículo 212 de la Constitución Nacional, base para la consulta del Gobierno al Consejo de Estado, se aprecia que son cinco los requisitos de rango supralegal indispensables para efectos de la apertura de un crédito suplemental o extraordinario, a saber:
1. 1. Necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del gobierno;
1.2 Que las Cámaras estén en receso;
1.3. Que no haya partida votada o habiéndola ésta sea insuficiente;
1.4. La existencia de un expediente instruido por el Consejo de Ministros;
1.5. Dictamen previo del Consejo de Estado en sentido favorable.
2. Legales.
El artículo 213 de la Constitución Nacional dispone que para la apertura de créditos suplementarios y extraordinarios de que trata el artículo 212 de la misma Carta, el Poder Ejecutivo se someterá a las condiciones y los trámites que la ley establezca.
De la Ley 38 de abril 21 de 1989, Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación, se desprenden estos requisitos:
2.1 Que exista concepto previo del consejo de ministros;
2.2. Que se establezca de manera clara y precisa (en la ley o en el decreto, según el caso), el recurso que ha de servir de base para la apertura del crédito, salvo que se trate de recursos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones; y
2.3. Que tratándose del mayor valor de recaudo de rentas, globalmente consideradas, sobre el promedio de los cómputos presupuestados, sea estimado después del mes de mayo de la correspondiente vigencia fiscal por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y certificado por el contralor general de la República (a menos que haya déficit fiscal de la vigencia anterior, caso en el cual el mayor recaudo de rentas se destinará, en primer lugar, a cancelarla).
2.4. El Decreto-ley 01 de 1984 (C. C. A.), artículo 177, establece como requisito que en el presupuesto básico o adicional exista partida apropiada para la efectividad de las condenas contra entidades públicas.
II. Los requisitos de orden constitucional indicados en los números 1.2., 1.3. y 14., están cumplidos de esta manera:
1.2. Aunque no existe documento alguno incorporado a los cuadernos que integran el expediente, que acredite que las Cámaras están en receso, se trata de un hecho notorio, de público conocimiento, que conforme a los artículos 267 del C. C. A., y 177 del C. de P. C., no requiere prueba;
1. 3. Que el Presupuesto Nacional para la vigencia fiscal de 1989 (Ley 57 de 1988) es insuficiente en las partidas cuya adición se solicita está plenamente demostrado con los documentos que integran el expediente, particularmente los contenidos en los cuadernos 1 (consulta), 2 (1ª copia del proyecto de decreto) y 3 (antecedentes del proyecto de decreto), donde se encuentran las peticiones de adición presupuestal elevadas al Ministerio de Hacienda y al Departamento Nacional de Planeación por los respectivos ministros y jefes de organismos oficiales, y los documentos anexos a las mismas, en los que están relacionadas con sus correspondientes artículos y valores las necesidades en cada sector de la administración, tanto en materia de gastos como de inversión. El faltante se refleja en el siguiente cuadro -suministrado a solicitud del ponente -, originario de la Subdirección de Programación Presupuestal:
PRESUPUESTO NACIONAL VIGENCIA FISCAL DE 1989
(MILLONES DE PESOS)
Apropiación Adición Trámite Faltante por Presupuesto
CONCEPTO Inicial (1) H. Consejo de Adicionar en Definitivo
Ley 57/88 Estado el Congreso de Vigencia Fiscal
la República 1989
Servicios Personales 244.305.3 5.724.6 44.544.1 294.574.0
Gastos Generales 47.061.1 10. 129.4* 10.069.3 67.259.8
Transferencias 678.730.0 25.218.6 102.388.0 806.336.6
Total Funcionamiento 970.096.4 41,072.6 157.001.4 1.168.170.4
Servicio Deuda 530.494.8 530.494.8
Gastos de Inversión 368.145.6 164.691.4 532.837.0
Total Presupuesto Nacional 1.868.736.8 205.764.0 157.001.4 2.231.502.2
(folio 164-B, cuaderno número 3).
El cuadro tiene esta explicación:
"Como puede apreciarse en el cuadro anexo, el Presupuesto Nacional de la vigencia fiscal de 1989, tuvo una apropiación inicial de $ 1.868.736.8 millones inferior en un 20% del que se calcula será el presupuesto definitivo de la presente vigencia por $ 2.231.502.2 millones. El faltante fue generado por el incremento salarial decretado por el Gobierno Nacional en fecha posterior a la aprobación del Presupuesto por el Congreso de la República. Esta situación se manifiesta especialmente en los servicios personales y las transferencias, que involucran sueldos, variables sobre las cuales recae directamente el incremento salarial.
"En el Presupuesto de Funcionamiento, el faltante total asciende a la suma de $ 198.074 millones de los cuales ($41.072.6 millones) se Presenta a consideración de esa honorable Corporación, pues de lo contrario en el mes de agosto no podrían atenderse los salarios en la administración pública.
"Por su parte, el Presupuesto de Inversión es adicionado en $ 164.691.4 millones, (sic) que corresponden al faltante por Programar de la cuota asignada por el Consejo Nacional de Política Económica y Social - CONPES - y que no se incluyó en la programación, por no encontrarse disponibles los recursos, pero que (sic) cuyos gastos siguen siendo urgentes, e imprescindibles para garantizar la continuidad de las obras emprendidas de acuerdo con el Plan de Desarrollo de la presente administración" (fl. 164-A, cdno. núm. 3).
1.4. Como se anotó ab initio el expediente fue instruido y enviado al Consejo de Estado; dirigido a la doctora Nubia González Cerón, Secretaría General de la Corporación, con oficio 00488 calendado el 6 de junio de 1989 y suscrito por el doctor Luis Fernando Alarcón Mantilla, ministro de Hacienda se registro en la Secretaría General del Consejo a las 2 y 25 pm., del día 8 de junio de 1989 (fl. 1, cdno. núm. 1).
III. Por razón de método u orden 1 o de análisis, la exigencia de índole constitucional indicada en el número 1.1., relativa a la necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio, del gobierno, se examinará después de la verificación del lleno de los requisitos legales, que se hace a continuación:
2.1. A folio 1 del cuaderno número 3 (Antecedentes del Proyecto de Decreto) obra el oficio SCM número 704 dirigido al doctor Luis Fernando Alarcón M., ministro de Hacienda y Crédito Público, suscrito por Martha Herrera Angel, secretaria del Consejo de Ministros, a cuyo texto:
"De la manera más atenta, me permito comunicarle que el honorable Consejo de Ministros, en su sesión del pasado 31 de mayo, aprobó, luego de analizar detenidamente los rubros que lo conforman y por considerar que todos los gastos en él contemplados son imprescindibles y tienen carácter de urgente, el proyecto de decreto `Por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación de la vigencia fiscal de 1989 por valor de $205.764.059.369.32, se efectúa un contracrédito y unos créditos adicionales por valor de $ 152.530.000.00"'.
En el mismo cuaderno a folio 3 se encuentra la nota dirigida al señor ministro de Hacienda y Crédito Público suscrita por la señora María Mercedes de Martínez, jefe del Departamento Nacional de Planeación, remisoria de la programación correspondiente al primer crédito adicional al presupuesto de inversión por valor de $ 164.691.5 millones, con su respectiva justificación económica; allí aparece toda la documentación relacionada con dicho crédito; además, el oficio UIP10-32489, fechado el 27 de junio de 1989 - que hizo llegar al ponente - con el concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación respecto a la distribución de los recursos por el valor indicado del crédito adicional al presupuesto de inversión.
2.2. En el proyecto de decreto, de folios 8 a 16 del cuaderno número 2, están discriminados con toda nitidez los recursos que constituyen las fuentes de financiación para la apertura del crédito adicional y !,os certificados de disponibilidad expedidos por el contralor general de la República, numerados del 01 al 11, del 13 al 34 y del 36 al 40, cuyas fotocopias autenticadas se hallan en los cuadernos 3, 4 y 5 del expediente.
Esta es la relación de los recursos:
PRESUPUESTO DE RENTAS Y RECURSOS DE CAPITAL Y GASTOS
INGRESOS CORRIENTES DE LA NACION
- INGRESOS TRIBUTARIOS
1.2. IMPUESTOS INDIRECTOS
CAPITULO II
IMPUESTO SOBRE EL SECTOR EXTERNO
NUMERAL 6A. Mayor valor recaudado por el Instituto Colombiano de la Reforma Agraria -INCORA- durante la vigencia fiscal de 1988, por concepto de la participación en el impuesto de la nacionalización de importaciones según lo establecido por la Ley 30 de 1988 (certificado de disponibilidad número 11 de mayo 8 de 1989 por valor de 284.047.538.69.
CAPITULO III
IMPUESTOS SOBRE PRODUCCION Y CONSUMO
NUMERAL 7. Impuestos a las ventas artículo 98 de la Ley 9ª. de 1989 (certificado de disponibilidad núm. 32 de mayo 26 de 1989 por valor de 11.853.536.000.00.
II . RECURSOS DE CAPITAL
CAPITULO XI
A. RECURSOS DE BALANCE
NUMERAL 7OA. Consignaciones efectuadas en la Tesorería General de la República como depósitos aplicables a rentas recursos no apropiados. (Certificados de disponibilidad números 03 de febrero 7 de 1989 por valor de $ 13.660.121.50, 05 de marzo 3 de 1989 por valor de $ 141.792.612.41, 24 de mayo 19 de 1989 por valor de $71.800.000.00, 25 de mayo 19 de 1989 por valor de $550.345.596.80, 26 de mayo 19 de 1989 por valor de $ 117.101.917.15, 30 de mayo 26 de1989 por valor de $ 1.423.272.222.21 y 38 de mayo 31 de 1989) por valor de $ 91.428.289.71
2.409.400.759.78
NUMERAL 70 B. Cancelación de reservas del balance del tesoro vigencia 1987, financiadas con recursos del crédito BID 440/00-00 y BID 724/SF-CO (certificado de disponibilidad núm. 28 de mayo 25 de 1989) por valor de
424.428.117.32
NUMERAL 70 C. Cancelación de reservas del balance del tesoro de 1987, financiadas con recursos del contrato de suministro y financiación número 006 FAO-JAL-86 (Certificado de disponibilidad número 27 de mayo 25 de 1989 ) por valor de
1.484.649.819.75
NUMERAL 70 D. Cancelación de reservas del balance del tesoro de 1987, financiadas con recursos del contrato de préstamo Kreditannstalt Fur Wiederaufbau (certificado de disponibilidad número 29 de mayo 25 de 1989) por valor de
286.786.941.01
NUMERAL 70 E. Cancelación de reservas del balance del tesoro de 1987, financiadas con recursos del contrato de préstamo Chemical Bank diciembre de 1985 (certificado de disponibilidad número 31 de mayo 25 de 1989) por valor de
389.315.645.31
NUMERAL 70 F. Cancelación de reservas del balance del tesoro de 1987, financiadas con recursos del préstamo BID 94 IC CO (certificado de disponibilidad núm. 39 de mayo 31 de 1989) por valor de
26.793869.68
CAPITULO XII
RECURSOS DEL CREDITO
RECURSOS DEL CREDITO INTERNO
NUMERAL 72 A. Valor del préstamo FO-739 celebrado entre la Nación - Ministerio de Hacienda y Crédito Público - Ministerio de Minas y Energía y el Fondo Nacional de Proyectos de Desarrollo FONADE, octubre 18 de 1988 (certificado de disponibilidad núm. 01 de enero 27 de 1989) por valor de
40.000.000.00
NUMERAL 72 B. Emisión de Bonos Agrarios Ley 30 de 1988, ordenada por el Decreto 2220 de 1988. (Certificado de disponibilidad número 02 de febrero 14 de 1989) por valor de
13.400.000.000.00
NUMERAL 72 C. Emisión de bonos de financiamiento especial artículos 16 y del 31 al 38 de la Ley 43 de 1987 (certificado de disponibilidad núm. 33 de mayo 31 de 1989) por valor de
7.800.000.000.00
OTROS RECURSOS DEL CREDITO EXTERNO
NUMERAL 85. Equivalente en pesos del valor total del contrato de adquisición y financiación núm. 022 CEITE-DADQSI-88 entre la Nación y United Scientific Instruments octubre 11 de 1988 (certificado de disponibilidad núm. 04 de febrero 16 1989) por valor de
344.642.242.77
NUMERAL 86. Equivalente en pesos del valor del contrato de adquisición y financiación 018 CEITE-DADQ-SI-88 entre la Nación y la firma SECONACA Cía. Ltda. septiembre 2 de 1988 (certificado de disponibilidad núm. 06 de marzo 7 de 1989) por valor de
512.913.339.30
NUMERAL 87. Producto del contrato de préstamo suscrito entre la Nación y un consorcio de bancos agenciados por el K. F. W. de Alemania septiembre 1°. de 1988 (certificado de disponibilidad núm. 07 de marzo 7 de 1989) por valor de
5.722.903.225.77
NUMERAL 88. Producto del contrato de préstamo celebrado entre la Nación y el Deutsche Bank Aktiengesellschaft Frankfurt Am Main de Alemania octubre 25 de 1988 (certificado de disponibilidad núm. 08 de marzo 31 de 1989) por valor de
297.733.963.12
NUMERAL 89. Equivalente en pesos del producto del préstamo celebrado entre la Nación y la firma C. Itoh & Co. Ltda. Panama Branch, noviembre 22 de 1988 (certificado de disponibilidad núm. 09 de mayo 2 de 1989) por valor de
592.122.292.10
NUMERAL 90. Equivalente en pesos del producto del contrato de empréstito celebrado entre la Nación y el Banque de L'Union Europeene noviembre 8 de 1988 (certificado de disponibilidad número 10 de mayo 2.de 1989) por valor de
673.984.308.52
NUMERAL 91. Equivalente en pesos del producto del contrato celebrado entre la Nación y C. Itoh & Co. Ltda. Panama Branch diciembre 7 de 1988 (certificado de disponibilidad núm. 13 de mayo 2 de 1989) por valor de
2.472.990.963.17
NUMERAL 92. Equivalente en pesos del producto del contrato celebrado entre la Nación y la firma Isrex Israel General Trading Company Ltda., del Estado de Israel noviembre 8 de 1988 (certificado de disponibilidad núm. 15 de abril 25 de 1989) por valor de
381.295.831.75
NUMERAL 93. Equivalente en pesos de los intereses generados por los fondos depositados en el P. K. Banken de Suecia a nombre de ABV según lo estipulado en la cláusula 7ª. parágrafo 1°. del contrato 067 de 1984 A. R. C. (certificado de disponibilidad núm. 16 de, mayo 9 de 1989) por valor de
1.025.066.801.00
NUMERAL 94. Equivalente en pesos del producto del contrato celebrado entre la Nación y la firma COMEX Comercio Exterior S. A. del Brasil diciembre 7 de 1988 (certificado de disponibilidad núm. 18 de mayo 9 de 1989) por valor de
1.105.176.067.68
NUMERAL 95. Equivalente en pesos del producto del contrato celebrado entre la Nación y el Deutsche Bank Aktiengesellschaft noviembre 22 de 1988 (certificado de disponibilidad núm. 19 de mayo 10 de 1989) por valor de
78.996.073.68
NUMERAL 96. Equivalente en pesos del valor del contrato celebrado entre la Nación y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento BIRF. 3010-CO de enero 27 de 1989 (certificado de disponibilidad núm. 20 de mayo 9 de 1989) por valor de
3.313.462.500.00
NUMERAL 97. Equivalente en pesos del contrato de suministro y financiación celebrado entre la Nación y C. Itoh & Co. Ltda. Panama Branch noviembre 8 de 1988 (certificado de disponibilidad núm. 21 de mayo 10 de 1989) por valor de
652.324.534.50
NUMERAL 98. Equivalente en pesos del contrato de suministro y financiación celebrado entre la Nación y firma Co. Ltda. Panama Branch enero 16 de 1989 (certificado de disponibilidad núm. 22 de mayo 10 de 1989) por valor de
387.037.617.55
NUMERAL 99. Equivalente en pesos del contrato de suministro y financiación celebrado entre la Nación y la firma Isrex Israel General Trading Co. Ltda. febrero 7 de 1989 (certificado de disponibilidad núm. 23 de mayo 10 de 1989) por valor de
354.626.997.95
NUMERAL 100. Equivalente en pesos que genera la contratación del empréstito externo de US$ 290.000.000.00 de los Estados Unidos de América. Autorización concedida al Gobierno Nacional por los artículos 7°. Ley 43 de 1987 y 21 de la Ley 38 de 1989 (certificado de disponibilidad núm. 34 de mayo 25 de 1989 por valor de 100.580.160.000.00 y 40 de mayo 31/89) por valor de $ 6.656.040.000.00
107.236.200.000.00
NUMERAL 101. Equivalente en pesos del contrato suministro y financiación número MD-PN-C-068 de 1988 celebrado entre la Nación y la firma ITOMAN (U. K.) Ltda., marzo 21 de 1989 (certificado de disponibilidad núm. 37 de mayo 31 de 1989) por valor de
379.092.792,92
NUMERAL 102. Equivalente en pesos del valor del contrato celebrado entre la Nación y unión de Bancos Suizos mayo 9 de 1989 (certificado de disponibilidad núm. 36 de mayo de 1989) por valor de
567.226.126.00
CAPITULO XIII
MAYOR VALOR EN PESOS ORIGINADOS POR LAS DIFERENCIAS
DE CAMBIO EN DESEMBOLSOS EN MONEDAS EXTRANJERAS
NUMERAL 105. Valor de la actualización en pesos de los recursos del crédito Concord Chenúeal Bank enero 8 de 1988 (certificado de disponibilidad núm. 17 de mayo 22 de 1989) por valor de $ 42.605.255.475.62 del cual se utiliza el valor de
28.290.855.000.00
NUMERAL 106. Valor de la actualización en pesos de los recursos del crédito Jumbo Chemical Bank diciembre de 1985 (certificado de disponibilidad núm. 17 de mayo 22 de 1989) por valor de $42.605.255.475.62 del cual se utiliza el valor de
3.183.450.000.00
NUMERAL 107. Valor de la actualización en pesos de los recursos del crédito BIRF 2889-CO (certificado de disponibilidad núm. 17 de mayo 22 de 1989) por valor de $42.605.255.475.62 del cual se utiliza el valor de
8.400.000.000.00
NUMERAL 108. Valor de la actualización en pesos de los recursos del crédito BIRF 2677-CO (certificado de disponibilidad núm. 17 de mayo 22 de 1989) por valor de $42.605.255.475.62 del cual se utiliza el valor de
1.150.000.000.00
NUMERAL 109. Valor de la actualización en pesos de los recursos del acuerdo de transacción efectuado por el gobierno de Colombia y el Chase Manhattan Bank. (certificado de disponibilidad núm. 17 de mayo de 22 de 1989) por valor de $ 42.605.255.475.62 del cual se utiliza el valor de
423.000.000.00
SUMAN LOS RECURSOS
205.764.059.369.32
-------------------------------------
-------------------------------------
Cabe observar que la partida por valor de $ 107.236.200.000.00 millones numeral 100 del proyecto de decreto se ajusta a lo estatuido por el artículo 21 de la Ley 38 de 1989, en armonía con el texto 59 del mismo estatuto.
2.3. La partida por valor de $284.047.538.69 millones, distinguida con el numeral 6-A del proyecto de decreto se acomoda a la exigencia legal enunciada bajo este número en razón de que, como aparece del certificado número 11 expedido por el contralor general de la República no se trata de un mayor valor de recaudo de rentas, globalmente consideradas, estimado sobre el promedio de los cómputos presupuestados para la presente vigencia fiscal (1989), sino de un mayor valor recaudado por el INCORA durante la vigencia de 1988, que constituye un recurso no incorporado al presupuesto y, por tanto, puede servir de base para la apertura de costos adicionales, como lo anota la referida certificación (fls. 212 y 213, cdno, núm. 4).
2.4. A folio 2 del cuaderno número 3 (antecedentes del proyecto de decreto) aparece la fotocopia de la certificación expedida por el jefe de la División Delegada de Presupuesto ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la que consta:
"Que en el presupuesto de funcionamiento asignado al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para la vigencia fiscal de 1989, Capítulo 07 artículo 1435, se apropió la suma de $ 1.104.000.000.00 para atender los pagos por concepto de «sentencias a cargo de la Nación'.
"Que, en la fecha, los compromisos registrados contra dicha apropiación ascienden a la suma de $ 973.433.937.00.
"Que, hasta la fecha, los Acuerdos de Ordenación de Gastos concedidos para atender tales compromisos tienen un valor de $ 867.124.215.00.
"se expide la presente certificación a solicitud del subdirector de Ejecución Presupuestal, a los siete (7) días de junio de mil novecientos ochenta y nueve (1989)",
De otra parte, como lo informa el señor ministro de Hacienda en su exposición de motivos "Se incorpora un crédito adicional por $ 300.00 millones a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el cual se fortalece la apropiación inicial del rubro 'Sentencias a cargo de la Nación' dando cumplimiento con este procedimiento a lo dispuesto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo que ordena una adecuada financiación para este importante concepto del gasto. Se acompaña la certificación sobre la ejecución presupuestal y el nivel de compromisos y acuerdos de gastos que a la fecha presenta el rubro presupuestal con lo cual se define sus necesidades de financiación reales" (fl. 14, cdno. núm. 1.).
IV. Queda por examinar ahora el requisito constitucional señalado en el número 1.1., es a decir, la necesidad e imprescindibilidad del gasto, a cuyo efecto la Sala reitera los planteamientos y conclusión que sobre el punto se dejaron establecidos en el dictamen rendido por la Sala Plena el 29 de junio de 1988, sobre el proyecto de decreto de adición presupuestal, radicado con el número C-064, del que fue ponente el honorable consejero doctor Jorge Penen Deltieure. En aquél se dijo:
"En el Consejo de Estado se ha debatido en distintas oportunidades lo relacionado con la clase de control que la corporación debe ejercer en el caso de la consulta que se le hace conforme al artículo 212 de la Carta. Las dos posiciones que se han debatido son: la que considera que para dictaminar, el Consejo de Estado debe limitarse al ejercicio del control jurídico del asunto, es decir el de los aspectos supralegales y legales que deben presidir la apertura de créditos adicionales, suplementales o extraordinarios; y aquélla que, además del control jurídico, le permite al Consejo penetrar en el aspecto de orden político general.
"Sin perjuicio de la atribución discrecional que presupone la expresión 'a juicio del gobierno' que emplea el artículo 212 de la Carta, la Sala hace las siguientes precisiones: sobre esta materia existen varias decisiones y salvamentos de voto, cuya transcripción no se hace en aras de la brevedad. Por esta razón, tan sólo se transcriben apartes del dictamen del Consejo de Estado de fecha 27 de junio de 1986, con ponencia del ilustre consejero Carlos Betancur Jaramillo, dictamen relacionado con la consulta de adición presupuestal formulada por el gobierno cuando ya expiraba el anterior mandato presidencial. Se dijo en aquélla (sic) oportunidad:
'De estos supuestos, los dos últimos son objetivos y de fácil constatación. En cambio el primero, que toca con la necesidad del gasto y su imprescindibilidad, es, en cierto sentido, ejercicio de la potestad discrecional del Gobierno. Pero no significa esto que las razones que lo mueven a pedir el concepto no tengan que ser adecuadas a los fines que pretende lograr y proporcionarles a los hechos que le sirven de causa. En estos extremos, estima la Sala, ese control de mérito sí puede ser evaluado por la corporación al emitir su concepto. Esta idea fue la que movió al suscrito ponente a pedirle al Gobierno que precisara el aspecto de la urgencia del gasto y su imprescindibilidad, ya que en la exposición de motivos inicial se hacía la afirmación gratuita (sin fundamentación) de que era imprescindible, según la calificación escueta dada por el Consejo de Ministros (ver oficio SCM 1271 de 9 de mayo de 1986, a fl. 61)' (subrayas dentro del texto).
"Y refiriéndose a la urgencia del gasto aparecen en la misma providencia los siguientes conceptos, que se transcriben a pesar de que ellos aluden a una situación fáctica diferente:
... alegar como razón justificativa la ejecución de obras que con una buena administración debieron llevarse a cabo hace varios lustros y que corresponden a las urgencias comunes de la colectividad, no tiene presentación. No entiende la Sala por qué ahora el gasto que demanda, por ejemplo, la construcción de una escuela veredal, la compra de un edificio para una dependencia estatal, el pago de viáticos o gastos de viaje de funcionarios públicos, la investigación agropecuaria, el préstamo a una empresa minera, la dotación y remodelación de centros hospitalarios, la capacitación y desarrollo social campesinos, el control y supervisión de insumos pecuarios, la asistencia agrícola en regiones apartadas del país, la administración de los bosques nacionales, la administración de plantaciones forestales, el inventario nacional de la infraestructura física (sic) hospitalaria, el alcantarillado en municipios lejanos. .., se haya vuelto de una urgencia excepcional, imprescindible e inaplazable, cuando corresponde a obra o cometido que estaba en espera de ejecución desde mucho tiempo atrás. No, no es esa la urgencia que contempla la norma constitucional. Las necesidades comunes, por queridas que sean, deben tener su trato y cabida en el presupuesto ordinario. Esa debe ser la política de los gobiernos. El presupuesto no revela otra cosa. Y a la hora de nona lo que la administración ha dejado de hacer no puede calificarse como excepcional para someterlo a un trato ídem. El Gobierno y el Congreso tienen que tomar conciencia de esto, (sic) para evitar que un procedimiento de excepción como lo es el de los créditos adicionales, sirva de pretexto para llenar vacíos (sic) dejados por una mal elaborada ley de presupuesto'.
"La Sala entiende que del contexto de la normatividad constitucional, observado con sujeción al principio de la interpretación restrictiva cuando de la ley de leyes se trata, el principio de la separación de las funciones de las ramas del poder público, levanta un muro que acota el ejercicio de esas funciones de manera precisa, sin perjuicio de la colaboración armónica que predica la Constitución entre Congreso, Gobierno y jueces para la realización de los fines del Estado, de manera que el sistema democrático sea una realidad. Es así como en materia 'De Hacienda ', título XIX de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso determinar el orden y modo de satisfacer las obligaciones de la deuda pública y los gastos del servicio público nacional, de manera que no podrá hacerse ningún gasto que no haya sido decretado por el mismo Congreso, o por las asambleas departamentales o los concejos municipales (arts. 203 y 207, C. N.) y le compete también al Congreso de acuerdo con la atribución 4ª. del artículo 76 de la Constitución 'fijar los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, y los de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los mismos; así como aprobar o improbar los contratos o convenios que celebre el Presidente de la República, en los cuales tenga interés la Nación, cuando algunas de sus estipulaciones no estuvieron ajustadas a la respectiva (sic) ley de autorizaciones (art. 76, atribuciones décimo (sic) sexta y vigésimo (sic) segunda); y dictar las normas generales para que el Gobierno organice el crédito público, reconozca la deuda nacional y arregle su servicio, regule el cambio internacional, etc. Al mismo Congreso le es vedado ' ... inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes en asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes', así como 'dar votos de aplauso o censura respecto de actos oficiales'
(art. 78, nums. 2 °. y 3°.).
"A su vez, al Presidente de la República, corresponde en esta misma materia de las finanzas públicas y en el mismo orden de ideas, presentar al Congreso los planes y programas a que se refiere el ordinal 4°. del artículo 76 citado, y al comienzo de cada legislatura dar un informe detallado del curso de la ejecución de esos planes y programas (art. 118, nums. 3°. y 4°., C. N.); organizar el crédito público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio, regular el cambio internacional, etc. (art. 120, num. 22, C. N.); cuidar de la exacta recaudación de las rentas y caudales públicos y decretar su inversión con arreglo a las leyes (subrayas dentro del texto).
"Por su parte el Consejo de Estado, además de las funciones que le competen como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, tiene' la de 'actuar como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de la administración'. En este sentido el artículo 141 de la Carta Política le asigna expresamente a la Corporación la función de emitir concepto previo en los casos a que se refieren los artículos 5°., 28, 120, numerales 10, 121 y 122, y emitir dictamen en el caso del artículo 212 sobre créditos adicionales.
"Por consiguiente, debe entenderse como propia del Gobierno la facultad de calificar ' ... la necesidad de hacer un gasto imprescindible...' de que trata el artículo 212 de la C. N. la expresión 'a juicio', utilizada por el constituyente, no puede significar cosa distinta a la posibilidad de discernir, medir, sopesar, calcular, comparar, cotejar el conjunto de circunstancias que influyen en el manejo de las finanzas del Estado. Por ésta (sic) razón, en la ejecución del presupuesto nacional, y en función del desarrollo de las actividades de las autoridades gubernamentales y el estado del orden público, puede determinar cuándo y cómo se hacen necesarias e imprescindibles medidas tales como la apertura de créditos adicionales, ya sean suplementales o extraordinarios, sobre cuya viabilidad jurídico-legal debe dictaminar el Consejo de Estado.
"Sin embargo y como posición conciliatoria entre las tesis expuestas en torno al 'juicio del Gobierno' sobre la necesidad e imprescindibilidad del gasto, puede aceptarse que corresponde al Consejo de Estado, en el caso de las consultas del artículo 212 de la Constitución Nacional, llevar a cabo la comprobación de la verosimilitud de los factores que le han permitido al Gobierno encontrar a su juicio la necesidad de hacer un gasto imprescindible. Esta es la fórmula que, a criterio de la Sala, acerca las tesis analizadas".
V. Con base en el criterio precedente, se pasa a analizar las circunstancias y factores determinantes, aducidos por el señor ministro de Hacienda en la exposición de motivos al proyecto de decreto de adición presupuestal objeto de examen.
Expone el señor ministro:
"'2. Adición al presupuesto.
"La adición al presupuesto asciende a la suma de $ 205.764.1 millones y se encuentra financiada con ingresos corrientes por valor de $ 12.137.5 millones y recursos de capital por valor de $ 193.626.6 millones, todos ellos certificados por el contralor general de la República, como se puede observar en los documentos soportes del presente expediente.
"Los ingresos corrientes corresponden al mayor valor recaudado por el INCORA por concepto del impuesto CIF a las importaciones asignadas al Fondo Nacional Agrario por la Ley 30 de 1988 sobre reforma agraria.
"Dentro de los recursos de capital se destacan los del crédito externo provenientes de la autorización dada al Gobierno por el Congreso Nacional, mediante la Ley 43 de 1987, que aumentó el cupo de endeudamiento externo en US$ 4.000.0 millones; de los cuales se encuentran disponibles la suma de US$ 290.0 millones equivalentes a $ 107.236.2 millones tal como lo certifica la Contraloría General de la República. Estos recursos serán destinados para atender planes y programas prioritarios del Gobierno. Aquí se incluyen los contratos de suministros destinados a atender urgentes necesidades del Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, y otros créditos externos por valor total de $ 18.681.7 millones, los cuales se encuentran debidamente contratados.
"Se consideran también, recursos de capital, el mayor valor en pesos originado por las diferencias en cambio de los desembolsos en moneda extranjera por valor de $ 42.605.2 millones, de los cuales se solicitan $ 41.447.3 millones en el presente adicional.
"Los recursos del crédito interno son los provenientes de los bonos agrarios autorizados mediante la Ley 30 de 1988 de reforma agraria por valor de $ 13.400 millones; los bonos de financiamiento presupuestal autorizados mediante la Ley 43 de 1987 por valor de $ 7.800.0 millones y el contrato de empréstitos celebrado entre la Nación - Ministerio de Minas y el Fondo Nacional de Desarrollo de Proyectos de Inversión FONADE -.
"Los recursos del balance se resumen en los reintegros de sobrantes de vigencias anteriores y la cancelación de reservas del balance del tesoro cuya ejecución ya no es posible efectuar por valor total de $ 5.021.4 millones.
"Los gastos propuestos responden a la atención de obligaciones y necesidades inaplazables, cuya no ejecución causaría traumatismos graves a la Administración Pública.
"El honorable Consejo de Ministros impartió su aprobación al presente adicional en su sesión de 31 de mayo de 1989 dándole con ello cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 212 de la Constitución Política de Colombia.
"Para los gastos de inversión se obtuvieron los conceptos favorables del Departamento Nacional de Planeación y del Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías.
"3. Créditos adicionales presupuesto de gastos de funcionamiento.
"Se solicita la apertura de créditos adicionales por un valor de $ 41.072.3 millones de inaplazable asignación, en razón a (sic) que el presupuesto inicial de funcionamiento quedó automáticamente desfinanciado al decretar el Gobierno Nacional los incrementos salariales de los servidores del Estado para el presente año. La desfinanciación en mención, se debe en primer lugar a la insuficiencia del aforo inicial de rentas y en segundo lugar a la imposibilidad legal de incorporar presupuestalmente, las apropiaciones para los aumentos en las remuneraciones al trabajo de los funcionarios públicos decretadas en fecha posterior a la elaboración de la ley de presupuesto.
"En efecto, la mayoría de los organismos y entidades a la fecha muestran una alta ejecución de las apropiaciones autorizadas en la Ley 57 de 1988 en lo que corresponde a servicios personales, haciendo necesario complementar estas asignaciones. En consideración a lo antes expuesto el expediente de créditos adicionales contempla una adecuada financiación de los sectores de defensa y seguridad nacional y al sector judicial y Ministerio Público hasta el mes de octubre. Para los cuales se incluyen $ 9.701.4 y $ 4.330.1 millones respectivamente. Estas apropiaciones constituyen el 34.0 % de la adición para gastos de funcionamiento.
"Del valor restante vale la pena resaltar la atención de obligaciones prioritarias, tales como las siguientes:
"1. Al sector educativo se le asignan $ 13.302.7 millones, que constituyen el 32 % del total de la adición al presupuesto de funcionamiento, destacándose las asignaciones para los Fondos Educativos Regionales y para las Universidades Oficiales se garantiza así disponibilidad de recursos para atender el personal docente y administrativo hasta el próximo 31 de octubre. Así mismo se reajustan las partidas para cumplir con las obligaciones de sus entidades adscritas como es el caso de COLCIENCIAS, ICCE, COLCULTURA, COLDEPORTES, INCI e INSOR.
"2. Se apoya financieramente la Caja Nacional de Previsión Social con $ 3.969.5 millones con destino a pensiones. La apropiación actual para ese fin alcanza para cancelar parcialmente el mes de septiembre, si tenemos en cuenta que la nueva ley de pensiones, incremento en un 34 % los costos del año anterior. Con esta asignación se pagarán pensiones del resto de septiembre y el mes de octubre completo
"3. En el sector de la salud pública se asignan recursos suficientes para atender las necesidades del Instituto Nacional de Salud y el subsidio a los enfermos de lepra. Estas apropiaciones complementan las que se incluyen para el a través del presupuesto de inversión en el presente expediente, garantizando la operación de las instituciones del sistema nacional de salud por los diez primeros meses del año.
"4. Respecto a los gastos generales se incluye la suma de $ 1.808.5 millones con las (sic) cuales se dará cumplimiento a lo ordenado por la Ley 70 de 1988, en lo concerniente a la dotación de vestido y calzado para todos aquellos funcionarios que devenguen menos de dos salarios mínimos. Además se atienden algunas necesidades de menor cuantía pero no menos urgentes como mantenimiento, seguros, viáticos que han requerido las entidades y organismos para el normal desempeño de sus funciones.
"5. Se incorpora un crédito adicional por $ 300.0 millones a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público con el cual se fortalece la apropiación inicial del rubro 'Sentencias a cargo de la Nación' dando cumplimiento con este procedimiento a lo dispuesto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo que ordena una adecuada financiación para este importante concepto del gasto. Se acompaña la certificación sobre la ejecución presupuestal y el nivel de compromisos y acuerdos de gastos que a la fecha presenta el rubro presupuestal con lo cual se define sus necesidades de financiación reales.
"6. Finalmente debe mencionarse la apropiación que se realizará con los recursos provenientes de los bonos de financiamiento especial cuya colocación autoriza la Ley 43 de 1987, por $ 7.800.0 millones, con destino a gastos corrientes y de consumo, como adquisición de equipos, materiales y suministros y mantenimiento del Ministerio de Defensa Nacional, la Policía Nacional, el Departamento Administrativo de Seguridad, la Rama Jurisdiccional y la Procuraduría General de la Nación. Su distribución fue previamente aprobada por el honorable Consejo de Ministros dando cumplimiento igualmente a la norma mencionada.
"4. Créditos adicionales presupuesto de gastos de inversión.
"Los recursos del crédito externo se destinan en su totalidad a proyectos de inversión acogiendo con esta medida las condiciones estipuladas en los contratos de empréstitos. Los créditos adicionales abiertos con esta fuente de recurso complementan el valor de la cuota de inversión pública que el CONPES autorizó a las diferentes dependencias oficiales para la vigencia fiscal de 1989" (fls. 9 a 15, cdno. núm. 1.).
Atrás quedaron estudiados y verificados en detalle todos los aspectos referentes a la financiación del crédito adicional proveniente de ingresos corrientes por valor de $ 12.137.5 millones y recursos de capital por valor de $ 193.626.6 millones.
A la página 7 se incluye el cuadro que refleja en cifras la desfinanciación del presupuesto nacional para la vigencia de 1989 (Ley 57 de 1988) en los rubros de Servicios Personales, gastos generales, transferencias y gastos de inversión por un valor de $ 362.765.4 millones resultante de la diferencia entre la apropiación inicial por valor de $ 1.868.736.8 millones y el presupuesto definitivo por valor de $ 2.231.502.2 millones; de esa diferencia la suma de $ 205.764.0 millones corresponde al crédito adicional sometido a la consideración del Consejo de Estado y la cantidad de $ 157.001.4 millones al faltante por adicionar en el Congreso de la República.
Los factores determinantes de esa desfinanciación presupuestal son veraces y conocidos por los integrantes de la Corporación.
En efecto, se sabe, por ejemplo, del aumento salarial en el sector público decretado por el Gobierno Nacional para el año de 1989 (decretos contenidos en la Carta Administrativa núm. 56 de 1989), con posterioridad a la expedición de la Ley 57 de 29 de noviembre de 1988 (presupuesto nacional para la vigencia fiscal de 1989); del mismo modo, del incremento de las pensiones determinado por la Ley 71 de 19 de diciembre de 1988, el Decreto 819 de 21 de abril de 1989 y el Decreto 1160 de 2 de junio de 1989; de las necesidades en salud pública; de las del sector educativo; de la alarmante situación de orden público y de su implicación en el presupuesto y en general en la economía del país; de la urgencia por ello de dotar las fuerzas armadas; y, fundamentalmente, de efectuar las inversiones tendientes a realizar los planes y programas de política económica y social sea sólo en parte el agudo desequilibrio entre los diversos estamentos que integran nuestra sociedad, causa principal, sin duda alguna, de la inconformidad de quienes subvierten el orden público.
En el anexo a la aludida exposición de motivos, visible de folios 32 a 80 del cuaderno número 1, se hace una exposición pormenorizado de la distribución de las partidas asignadas a la adición del presupuesto de inversión, entre las cuales merecen destacarse, por su valor y objetivos, las siguientes:
"Ministerio de Agricultura:
"El plan de economía social le asigna una gran prioridad al sector agropecuario por su contribución a la materialización de las estrategias de desarrollo social y crecimiento económico. En particular se considera necesario incrementar la producción, productividad y rentabilidad de bienes básicos y exportables para aumentar la oferta de alimentos y el nivel de divisas del país.
"Este sector tiene una importante labor qué cumplir en el proceso de descentralización, en el marco de las acciones concebidas en el Plan Nacional de Rehabilitación y el Plan de Desarrollo Integral Campesino. Congruente con los objetivos macroeconómicos y con los planes y programas del Gobierno, se han diseñado estrategias y políticas sectoriales tales como la Reforma Agraria, los Centros Regionales de Capacitación, Extensión y Divulgación Tecnológica, el Plan de Acción Forestal y el Programa de Pequeña Irrigación.
"Con el propósito de garantizar la continuidad en la financiación de los programas mencionados, se ha programado en este adicional un total de $ 39.078.3 millones, de los cuales $ 25.366.2 millones corresponden a recursos del crédito sindicado que se está contratando con la banca comercial y $ 13.400 a los bonos agrarios emitidos para garantizar la compra de tierras, acorde con lo establecido en la Ley 30 de 1988" (fi. 51).
"Ministerio de Desarrollo:
"Al Ministerio de Desarrollo se le asignan $ 19.562.6 millones, de los cuales $ 11.853.5 millones provienen del Impuesto al Valor Agregado sobre el cemento, que según lo establecido en la Ley de Reforma Urbana (Ley 9i de 1989), debe destinarse a la financiación de la vivienda popular. Los $7.709 millones restantes se asignarán para complementar la financiación de los programas de asentamientos humanos y al fortalecimiento del sector industrial, con énfasis en la pequeña y mediana industria" (fl. 60).
"Ministerio de Hacienda:
"En el Ministerio de Hacienda y Crédito Público se ha programado un total de $ 16.348.7 millones, de los cuales $ 6.635 millones corresponden a la Dirección Superior, $8.789.3 a la Dirección General de Crédito Público y $924 millones se destinan al Instituto Geográfico Agustín Codazzi.
"A través de la Dirección Superior del Ministerio de Hacienda se canalizan $ 1.145 millones que corresponden a la contrapartida al crédito otorgado por el Banco Mundial, por US$ 150 millones, para la ejecución del Proyecto del' Sector Agua Potable y Saneamiento Ambiental (PAS), el cual tiene como objetivo elevar la cobertura en los servicios de acueducto y alcantarillado en los municipios intermedios y menores del país.
"Igualmente, se incluye una partida por $ 5.000.0 millones para el Metro de Medellín que se destinarán a la cancelación de los impuestos de nacionalización de equipos y $ 8.400.0 millones que se destinarán a cancelar los compromisos más urgentes de servicios de deuda de las empresas del sector eléctrico" (fl. 49).
"Ministerio de Defensa:
"Para el Ministerio de Defensa se programan en este adicional $ 15.560.9 millones, de los cuales $ 12.684.2 millones provienen de créditos externos contratados con proveedores, $ 1.025 de rendimientos financieros generados por los empréstitos externos destinados a la construcción del proyecto de Bahía Málaga $ 1.484.6 de cancelación de reservas para la modernización de los aviones M-5 y $ 367 millones del crédito sindicado.
"De los recursos de créditos de proveedores, por valor de $ 12.684.2 millones, se distribuirán de la siguiente manera: para Armada $ 5.722.9 millones, para el Ejército, $ 5.443.9 millones, para el Hospital Militar, $ 950.1 millones y para el Comando General $ 567.2 millones" (fl. 57).
"Presidencia de la República:
"Los aportes destinados a la Presidencia de la República, $ 13.326.2 millones, se canalizan fundamentalmente a través de la Dirección Superior de la Presidencia y de la Secretaría de Integración Popular, entidad coordinadora del Plan Nacional de Rehabilitación" (fl. 39).
"Ministerio de Educación:
"Para el Ministerio de Educación se programa una adición de $ 12.805.6 millones, que se destinan principalmente a financiar los programas de universalización de la educación básica primaria, la investigación científica, la dotación de laboratorios de ciencias básicas y el programa de educación abierta y a distancia" (fl. 63).
"Departamento Nacional de Planeación:
"Al Departamento Nacional de Planeación y a sus entidades adscritas se le asignan $ 7.334.5 millones, con los cuales se adelantarán fundamentalmente los programas de desarrollo regional en el marco de las funciones establecidas por el Decreto 77 de 1987" (fl. 34).
Debe advertirse, finalmente, respecto a los recursos de capital provenientes del crédito externo que ellos están destinados en su totalidad, a proyectos de inversión por estar así establecido en las estipulaciones contractuales.
VI. Siguen teniendo validez las críticas que se formulan en el dictamen para el crédito adicional Radicación número C-064 al que ya se hizo alusión, en lo atinente a la operancia del FODEX - que debe desaparecer antes de dos (2) años, según lo establece de manera perentoria el artículo 87 del nuevo Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional -; en lo relacionado con el tratamiento, cuando menos descomedido, que se da a la Rama Jurisdiccional del poder público; en lo que toca con el manejo inadecuado de las finanzas del Estado; y, en fin, en lo referente al funcionamiento de la administración pública, que entraba, los trámites y formalidades para las cuentas y pagos, lo que causa el fuerte incremento del capítulo de "vigencias expiradas"; pero tales críticas - que se formulan con ánimo constructivo - no desvirtúan la verosimilitud de los factores que le han permitido al Gobierno, encontrar, a su juicio, la necesidad de hacer un gasto imprescindible, factores que se acreditan del modo deducido en este dictamen.
En conclusión, dado que se cumplen las exigencias de la preceptiva constitucional y legal para la apertura del crédito adicional consultado, la Sala Plena emitirá dictamen favorable.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena del Consejo de Estado emite dictamen favorable a la apertura del crédito adicional propuesto en el proyecto de decreto "Por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación de la vigencia fiscal de 1989 por valor de $ 205.764.059.362.32, se efectúa un contracrédito y unos créditos adicionales por valor de $ 152.530.000.00".
Cópiese y comuníquese.
El presente dictamen fue aprobado por la Sala Plena en su sesión del día diecisiete de los corrientes.
Antonio J. de Irisarri Restrepo, presidente; Jaime Abella Zárate, Luis Antonio Alvarado Pantoja, Reynaldo Arciniegas Baedecker, con salvamento de voto; Joaquín Barreto Ruiz, Guillermo Benavides Melo, Carlos Betancur Jaramillo, salvó el voto; Jaime Betancur Cuartas, con salvamento de voto parcial; Samuel Buitrago Hurtado, salvó el voto; Hernán Cardozo Durán, Guillermo Chahín Lizcano Gustavo de Greiff Restrepo, Clara Forero de Castro, salvó el voto; Miguel González Rodríguez, Amado Gutiérrez Velásquez, Alvaro Lecompte Luna, Euclides Londoño Cardona, con salvamento parcial de voto; Carmelo Martínez Conn, Humberto Mora Osejo, con salvamento parcial de voto; Jaime Paredes Tamayo, con salvamento parcial de voto; Jorge Penen Deltieure, Simón Rodríguez Rodríguez, Consuelo Sarria Oleos, Julio César Uribe Acosta, con salvamento de voto.
Nubia González Cerón, Secretaria.
CREDITOS ADICIONALES - Base normativa (Salvamento parcial de voto)
El artículo 11 de la Ley 38 de 1989 exclusivamente atañe al presupuesto de rentas y gastos de la Nación, no a los créditos extraordinarios que el gobierno excepcionalmente puede abrir con fundamento en el artículo 212 de la Constitución. Aquella norma no es compatible con el artículo 212 de la C. N., y por consiguiente, no puede servir de fundamento para la apertura de créditos extraordinarios. La Sala debió conceptuar negativamente sobre la apertura del crédito extraordinario con base en recursos inexistentes o hipotéticos y favorablemente en todo lo demás.
Referencia: Consulta del Gobierno sobre crédito adicional. Radicación número C-110.
Disentimos de la decisión mayoritaria, en cuanto conceptúa favorablemente para la apertura de un crédito extraordinario con fundamento en partidas inexistentes, por los siguientes motivos:
1°. El artículo 11 de la Ley 38 de 1989, sobre "estatuto orgánico del presupuesto general de la Nación", bajo el signo del principio de la "universidad" prescribe que "los estimativos de ingresos incluirán el total de los provenientes de impuestos, rentas, recursos y rendimientos por servicios o actividades de la Nación o de las entidades y organismos contemplados en el artículo 2°. del presente Estatuto, y todos los recursos de capital que aquéllas y éstos esperen recibir o reciban, durante el año fiscal, sin deducción alguna" (subrayamos). La innovación de la reforma consistente en hacer posible que en el presupuesto de rentas de la Nación se incluyan los ingresos que se espera recibir durante la vigencia fiscal que, según el artículo 10 ibídem, "comienza el 1°. de enero y termina el 31 de diciembre de cada año", contrariamente al artículo 11 del Decreto-ley 294 de 1973, que disponía que los recursos de capital comprenderán "el cómputo de los recursos del Balance del Tesoro y el cálculo de los recursos del crédito interno y externo, el cual se hará con base en los empréstitos y operaciones de crédito con vencimiento mayor de un año, autorizados por la ley y debidamente contratados" (subrayamos). En otros términos, el artículo 11 de la Ley 38 de 1989 permite incluir en el presupuesto de rentas de la Nación, a diferencia de lo que prescribía el artículo 11 del Decreto-ley 294 de 1973, no sólo las sumas provenientes de créditos internos y externos "debidamente contratados", sino también las que se espera recibir durante la vigencia fiscal de los que no estén perfeccionados. Pero el límite es la vigencia fiscal, porque si la norma que se comenta autoriza incluir en el presupuesto un recaudo probable, ello sólo puede suceder si fundamentalmente se espera percibirlo dentro de la misma; lo que equivale a afirmar que no es posible incluir en el presupuesto de rentas de la Nación las sumas provenientes de empréstitos no perfeccionados que no se espere percibir durante la vigencia fiscal. De donde se deduce, clara e inequívocamente, que el artículo 11 de la Ley 38 de 1989 exclusivamente atañe al presupuesto de rentas y gastos de la Nación, no a los créditos extraordinarios que el gobierno excepcionalmente puede abrir con fundamento en el artículo 212 de la Constitución.
2°. El artículo 11 de la Ley 38 de 1989 incluye en el presupuesto de rentas de la Nación los ingresos probables, bajo el supuesto de que puedan percibiese dentro de la vigencia fiscal, porque supone que ésta constituye un plazo suficiente para el perfeccionamiento y efectividad del contrato de empréstito. Por consiguiente, si este término es el de la vigencia fiscal, los créditos probables, que se espera perfeccionar y recibir, sólo pueden incluirse en el presupuesto de rentas de la Nación, jamás como recursos - que deben ser actuales para abrir un crédito extraordinario.
3°. La mayoría considera que el artículo 11 de la Ley 38 de 1989 es aplicable a los créditos extraordinarios porque expresamente no lo excluye de ellos. Pero no verificó, en primer término, que, como explicamos en los puntos anteriores, del propio significado del precepto se deduce, en forma evidente, que regula, no los créditos extraordinarios, sino la ley de presupuesto; además, la interpretación que prohija la mayoría hizo que le diera un sentido inconstitucional porque la llevó a afirmar, en oposición al artículo 212 de la Constitución, que los créditos extraordinarios pueden abrirse sin que haya disponibilidad de recursos, con la mera posibilidad de obtenerlos en el curso de la vigencia fiscal, no obstante que la disposición constitucional alude a una decisión urgente, actual e incondicional. La hermenéutica jurídica impone la conclusión contrario,: una disposición legal debe interpretarse no en desacuerdo sino en consonancia con la Constitución; en este caso, el artículo 11 de la Ley 38 de 1989, en cuanto comprende en el presupuesto de rentas de la Nación ingresos hipotéticos o condicionados, no es compatible con el artículo 212 de la Constitución Nacional y por consiguiente, no puede servir de fundamento para la apertura de créditos extraordinarios.
4°. El artículo 212 de la Constitución prescribe que "cuando haya necesidad de hace¡- un gasto imprescindible, a juicio del Gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, podrá abrirse un crédito suplemental o extraordinario". Esta disposición tiene por objeto hacer posible que el Gobierno tome las medidas jurídicas necesarias que le permitan hacer "un gasto imprescindible", obviando para ello la falta del Congreso. No busca, por lo mismo, arbitrarle un recurso sino, por el contrario, adoptar o aplicar a la necesidad pública el que está disponible. De donde resulta que el Gobierno, mediante el procedimiento y los requisitos prescritos por el artículo 212 de la Constitución, reforma o modifica la ley de apropiaciones para agregarle o transferirle un recurso - actualmente disponible - con el objeto de hacer un gasto de imprescindible urgencia. El recurso debe existir, lo que falta y se remedia con el crédito extraordinario es el procedimiento jurídico que haga posible aplicarlo a la solución de la urgente necesidad pública. Por consiguiente, aunque se surtan los trámites constitucionales necesarios para abrir un crédito extraordinario, si actualmente no existen recursos disponibles, éste tampoco es una realidad. Como no lo es el que la mayoría autorizó, con base en los probables o hipotéticos recursos del crédito llamado "challenger" que, según la prensa, sólo podrían hacerse efectivos el próximo mes de octubre (El Espectador, 6 de julio de 1989, págs. 1 y 10 A).
5°. Pero, si los recursos sólo se percibirían en octubre próximo, correspondería al Congreso, que se encuentra en sesiones ordinarias hasta diciembre del año en curso, abrir el crédito extraordinario, no al Consejo de Estado: el crédito extraordinario requiere, como condición esencial, la disponibilidad del recurso y su apertura no puede ser antes sino después de que exista ésta. Por consiguiente, la mayoría, al conceptuar favorablemente sobre la apertura del crédito extraordinario, sin que exista recurso disponible, no observó el artículo 212 de la Constitución.
6°. Sólo los artículos 66, 67, 68 y 69 de la Ley 38 de 1989 atañen a los créditos extraordinarios que puede abrir el Gobierno, en reemplazo del Congreso, de conformidad con el artículo 212 de la Constitución, del mismo modo como únicamente los artículos 98 a 117 del Decreto-ley 294 de 1973 versaban sobre ellos. Por consiguiente, el concepto mayoritario también infringió el artículo 11 de la Ley,38 de 1989 porque lo aplicó a los créditos extraordinarios sin ser del casa y los artículos 66 a 69 ibídem porque no conceptuó con base en ellos y en el artículo 212 de la Constitución sino en el mencionado artículo 11 no obstante que el artículo 67 prescribe que "ni el Congreso ni el Gobierno podrán abrir créditos adicionales al presupuesto, sin que en la ley o decreto respectivo establezca de manera clara y precisa el recurso que ha de servir de base para su apertura y con el cual se incremento el presupuesto de Rentas y Recursos de Capital, a menos que se trate de créditos abiertos mediante contracréditos a la ley de apropiaciones". Por consiguiente, estimamos que la mayoría, en lugar de aplicar el artículo 67 de la Ley 38 de 1989 y conceptuar negativamente sobre el proyecto de apertura de un crédito extraordinario con recursos inexistentes, conceptuó favorablemente con fundamento en el artículo 11 ibídem que,, en cuanto sólo atañe a la ley de presupuesto, no era ni es pertinente
En conclusión; consideramos que la Sala debió conceptuar negativamente sobre la apertura del crédito extraordinario con base en recursos inexistentes o hipotéticos y favorablemente en todo lo demás.
Fecha ut supra.
Humberto Mora Osejo, Jaime Paredes Tamayo.
Nubia González Cerón, Secretaria.
CREDITOS ADICIONALES (salvamento de voto)
Si bien es cierto la Ley 38 de 1989 en su artículo 11 permite incorporar al presupuesto ingresos no causados, lo cierto es que el artículo 212 de la Constitución Nacional no ha sufrido modificación alguna. Y resulta incompatible con su espíritu y finalidad, abrir un crédito extraordinario con recursos provenientes de un empréstito internacional aún no contratado.
Consejo de Estado.- Sala Plena.-
Referencia: Expediente número C-110. Consulta del Gobierno sobre proyecto de decreto "Por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación por $ 205.764.0 millones y un traslado presupuestal por valor de $ 152.5 millones".
En forma respetuosa y breve me permito exponer las razones de mi disentimiento respecto a la decisión tomada por la mayoría de la Sala.
La apertura de créditos extraordinarios o suplementales debe ser excepcional y no convertirse en general porque la competencia en materia presupuestal corresponde al Congreso, con la necesaria iniciativa del Gobierno.
En forma excepcional el artículo 212 de la Constitución confiere al Consejo de Estado facultades que ordinariamente son del Congreso, a fin de que sea oído y acatado su dictamen para la apertura de créditos suplementales o extraordinarios.
La razón de esta atribución excepcional de competencia la encontramos en la necesidad de hacer un gasto imprescindible y urgente, estando en receso las Cámaras y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, como lo dispone el artículo 212 citado.
Si bien es cierto la Ley 38 de 1989 en su artículo 11 permite incorporar al presupuesto ingresos no causados, lo cierto es que el artículo 212 de la Constitución Nacional no ha sufrido modificación alguna.
Y resulta, a mi juicio, incompatible con su espíritu y finalidad, abrir un crédito extraordinario con recursos provenientes de un empréstito internacional aún no contratado.
Ello hace que desaparezca la urgencia del gasto y por tanto el procedimiento correcto sería el de llevar el asunto al estudio del Congreso.
Bogotá, D. E., treinta y uno (31) de julio de mil novecientos ochenta y nueve (1989).
Clara Forero de Castro.
CREDITOS ADICIONALES PRESUPUESTO COMPLEMENTARIO (salvamento de voto parcial)
En la petición se han involucrado crédito adicional y presupuesto complementario, figuras diferentes en lo constitucional y legal, en sus finalidades, estructuración, trámite y competencia.
Bogotá, D. E., veintisiete de julio de mil novecientos ochenta y nueve.
Referencia: Consulta Radicación número C-110. Adición al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital. Año 1989.
Con comedimiento me aparto de la mayoría respecto de la solicitud del Gobierno sobre crédito adicional por $205.764.059.369.32 por lo siguiente:
1. El crédito adicional según el artículo 212 de la Constitución Nacional exige que el gasto sea imprescindible, que tenga el carácter de urgente, y por lo mismo ello requiere que la partida presupuestal esté disponible, que haya inmediatez para solucionar la situación. En el caso, hay partidas presupuestases originadas en un crédito externo firmado por las partes, pero que aún no ha venido a la Sala de Consulta y Servicio Civil de la Corporación a la que pertenezco para su revisión legal. Como aún no ha sido perfeccionado es apenas una esperanza, no una realidad.. No es legal que comprometa mi responsabilidad sobre contrato que después me toca revisar.
2. La Ley 38 de 1989 - Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional - contempla en los artículos 37 y 38 la figura del Presupuesto Complementario, que se tramita con el general de la Nación, y en el cual se puede incluir la partida que se espera ingrese del crédito externo, con la naturaleza de esperanza para futura disponibilidad. Pero el trámite de dicho complementario, es del Congreso de la República en concordancia con el Gobierno Nacional, y así el Consejo carece de competencia.
3. Significa lo anterior que en la petición se han involucrado crédito adicional y presupuesto complementario, figuras diferentes en lo constitucional y legal, en sus finalidades, estructuración, trámite y competencia.
Jaime Betancur Cuartas.
CREDITOS ADICIONALES / PRESUPUESTO COMPLEMENTARIO / CONSEJO DE ESTADO - Competencia (salvamento de voto)
El Consejo de Estado no tiene facultades ni constitucionales ni legales para impartirle autorización o aprobación a un presupuesto complementario. El manejo del presupuesto de inversión debe hacerse por el Gobierno con el Congreso pues sólo así se garantizan los derechos de la oposición.
Referencia: Consulta. Radicación número C-110. Adición al Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital correspondiente al año de 1989. Apertura de créditos adicionales por la suma de $ 205.764.059.369.32.
Con toda consideración nos separamos del concepto mayoritario de la Sala Plena, emitido con ocasión de la presentación que el señor ministro de Hacienda hizo el ocho (8) de junio pasado del proyecto de decreto "por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación de la vigencia fiscal de 1989" por un monto de doscientos cinco mil setecientos sesenta y cuatro millones cincuenta y nueve mil trescientos sesenta y nueve pesos con treinta y dos centavos ($ 205.764.059.369.32).
Las razones por las cuales no hacemos nuestra la perspectiva de manejo que la Corporación le dio a éste asunto, son las siguientes:
Primera. El Consejo de Estado no tiene facultades ni constitucionales ni legales para impartirle autorización o aprobación a un presupuesto complementario.
El doctor Alfonso Palacio Rudas en La Columna del Cofrade, de la semana pasada, al comentar la Ley 38 de 1989, destacaba:
"Sucede que de un tiempo acá los congresistas y los ministros no han sido afortunados en la redacción de los ordenamientos jurídicos de la Hacienda. Por ejemplo, la Ley 38 de 1989, orgánica del Presupuesto General de la Nación, exhibe un rico muestrario de inconsistencias conceptuales, solecismos e imprevisiones del lenguaje" (subrayas nuestras).
La realidad literaria anterior, a nuestro juicio, llevó a la Sala a tratar como crédito adicional (art. 212 de la C. N.), la partida que por ciento siete mil doscientos treinta y seis millones doscientos mil pesos ($ 107.236.200.000.00), se incluye en la solicitud del Gobierno, con olvido de que ese monto es el equivalente en pesos que generará la contratación del empréstito externo por doscientos noventa millones de dólares (US$290.000.000.00), según autorización concedida al Gobierno Nacional por los artículos 7°. de la Ley 43 de 1987 y 21 de la Ley 38 de 1989. En otras palabras: El contrato de mutuo no se ha suscrito todavía, se ignora qué entidad crediticia se va a comprometer a través del mismo, y, lo que es más grave aún, si tal acto jurídico será autorizado o no por la Sala de Consulta de la Corporación, en el momento en que sea sometido a su consideración. Alegremente, a nuestro juicio, se "ensilla antes de traer las bestias", simplemente porque el artículo 11 de la Ley 38 de 1989 autoriza para incluir en el presupuesto los recursos de capital que la Nación o las entidades contempladas en el artículo 2°. del citado estatuto, esperan recibir o reciban durante el año fiscal, sin deducción alguna. Esta posibilidad la encontramos ajustada a la ley para que el Gobierno, con el control del parlamento, ponga a marchar en su momento la figura nueva del presupuesto complementario, pero no para que el Consejo de Estado le. dé la bendición a la figura y se ocupe en ella, acudiendo al expediente de considerar que se está frente a "un gasto imprescindible". Este, por definición, exige que se tenga el dinero disponible para atender la necesidad, pero resulta inusitado, por decir lo menos, que sin saber si alguna entidad crediticia del exterior agota la tarea de prestar los doscientos noventa millones de dólares (US$290.000.000.00), el Consejo de Estado autorice para que se incluyan en el presupuesto unos dineros que, yéndole muy bien al Gobierno, sólo estarán en su .poder en septiembre u octubre del presente año.
Pero lo que hace más incomprensible el pedimento del Gobierno y el concepto favorable de la mayoría del Consejo de Estado respecto de esa partida incluida en el crédito adicional, es la restricción - legal que se recoge en el artículo 59 de la Ley 38 de 1989-, donde se lee:
"Los acuerdos de gastos y sus reformas no podrán incluir gastos con cargo a apropiaciones cuya fuente de financiación corresponda a contratos de empréstito que no se encuentren debidamente perfeccionados.
"En consecuencia, no podrán celebrarse ni serán legalmente válidos los contratos, los compromisos y las obligaciones asumidos por los organismos y entidades, con cargo a recursos de contratos de empréstitos no perfeccionados y desembolsados".
Dentro del marco jurídico anterior, resulta incomprensible, se repite, que se autorice al Gobierno para "hacer un gasto imprescindible", en el momento en que todavía no ha conseguido el dinero y se ignora si se lo van a prestar o no. Según el Diccionario de la Real Academia: "Imprescindible" (de inc. 2°. art. y prescindible) adj. Dícese de aquello de que no se puede prescindir. Y Necesario, según la misma obra, tiene la siguiente acepción: "Que precisa, forzosa o inevitablemente ha de suceder". En el análisis de los hechos, hacemos nuestra la perspectiva de manejo que el doctor Jorge Valencia Arango hizo en su salvamento de voto, dentro del expediente 1241 de julio 18 de 1985, consejero ponente doctor Miguel Betancourt Rey, donde se lee:
"Por tanto, un hecho imprescindible o necesario, es un hecho inevitable, sin que por las calidades dichas, pueda saberse el tiempo u oportunidad en que ha de hacerse o ha de suceder.
"Pero como el artículo 212, comentado, habla de un régimen excepcional, pues permite suplir la ausencia del Congreso, órgano natural constitucionalmente encargado de decidir sobre las contribuciones, gastos y planes de desarrollo, por la actividad de un órgano simplemente consultivo, el Consejo de Estado para estos efectos, se impone la conclusión de que la necesidad y la imprescindibilidad del gasto, debe presentarse en relación con el lapso en que están en receso las Cámaras. Es decir, el gasto debe ser inminente, en el sentido de que es imprescindible y necesario hacerlo antes de que se reúnan las Cámaras.
"No es, pues, que el gobierno pueda escoger entre el Congreso y el Consejo de Estado. No, ésta última Corporación sólo suple o reemplaza a las Cámaras cuando, estando éstas en receso, no es posible esperar sus sesiones dada la necesidad o inminencia del gasto.
"Puede el Gobierno escoger entre el Congreso y el Consejo de Estado?
"Claro que no. El constituyente no ha dado esa opción pero el Gobierno, con la anuencia del Consejo de Estado, la viene ejerciendo" (Anales del Consejo de Estado Segundo Semestre, 1985, págs. 53 y ss.).
Segunda. Se lee en la ponencia, aprobada por mayoría, que en el proyecto de decreto que adiciona el presupuesto " ... se incluye una partida por $ 5.000.0 millones para él Metro de Medellín que se destinarán a la cancelación de los impuestos de nacionalización de equipos...". Se observa también, en el proyecto de decreto, página 026, que se destinan partidas para atender gastos de funcionamiento, con la filosofía del préstamo, al Departamento del Cauca por cien millones de pesos ($ 100.000.000); al Municipio de Popayán, por cien millones de pesos ($ 100.000.000.) y al Municipio de Pasto, también por cien millones de pesos ($ 100.000.000.00). Al recordarle al señor ministro de Hacienda y Crédito Público, que muy amablemente atendió las citaciones de la Corporación para dar las explicaciones correspondientes, que a la luz del artículo 207 de la Constitución Nacional no se puede hacer " ... ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o las municipalidades, ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto", circunstancia legal que imponía la existencia de ley anterior para hacer tales gastos, él tranquilizó a la mayoría de la Corporación con la tesis de que a la luz de lo preceptuado en el artículo 85 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, la Nación, puede " ... aportar partidas del Presupuesto General de la Nación, para préstamos a las entidades territoriales de la República y a las entidades descentralizadas si ello fuere necesario para cumplimiento de leyes, contratos o sentencias o para atender necesidades del plan operativo anual de inversión..."
Quienes suscribimos este salvamento de voto no hacemos nuestra tal manera de entender la legalidad y el gasto público, pues consideramos que esa no pudo ser en ningún momento la intención del legislador, pues transitando por ese sendero el Congreso se queda sin funciones en materia tan importante como la relacionada con la política en el frente de los gastos de inversión. La interpretación que el Gobierno da a la normatividad transcrita, no la encontramos ajustada a la lógica de lo razonable. Por lo demás, dentro del expediente que se instruyó para el crédito adicional, no aparecen los contratos de mutuo que en su momento ha debido celebrar la Nación con las entidades beneficiadas con los referidos préstamos, y las contragarantías que ésta debió exigir para suscribir el respectivo acto jurídico.
Encontramos novedosa pero muy peligrosa la política de hacer préstamos a los departamentos o municipios para atender gastos de funcionamiento, y la que se puso en marcha para atender a la cancelación de los impuestos de nacionalización de equipos del metro de Medellín. Nos resistimos a creer que todo este manejo del gasto público se pueda hacer en forma tan simple, esto es, sin demandar la existencia previa de la ley que autorice el gasto, el préstamo etc. Por lo demás, éstas necesidades no surgieron de un momento a otro en el tiempo físico. Ellas se han venido generando en forma de tracto sucesivo y en su solución ha debido ocuparse el Congreso, al inicio del problema, que ahora se resuelve con el criterio que se recoge en el artículo 212 de la Constitución Nacional.
Para los sectores de opinión ciudadana que presionan por todos los medios la aprobación de los créditos adicionales, halagados por la suma millonaria que en forma tan fácil llega a sus presupuestos, y que se molestan por la oposición que a la luz de la ley y del derecho se hace para que se convalide el adefesio, se impone testimoniarles que el cumplimiento del deber no tolera concesiones graciosas o interpretaciones complacientes, pues el dejar hacer y el dejar pasar no es buena política, ya que la normatividad vigente tiene establecidos frenos y controles que deben operar para que el estado de derecho no se desnaturalice o desfigure. Por ahora baste decir, simplemente, que todos los presupuestos departamentales y municipales, agobiados por los gastos de funcionamiento, tienen una puerta abierta para que la Nación los ayude, les dé la mano para atender frente tan preocupante de la burocracia. Finalmente, los dirigentes de la comunidad van aprendiendo también que las obras públicas onerosas se pueden poner en marcha, aunque no se tengan los dineros para financiarías en debida forma, pues en el momento de las dificultades la Nación les brindará su ayuda generosa.
Tercera. Préstamos para efectuar reintegros al FODEX.
Dentro del proyecto de decreto orientado a adicionar el presupuesto de rentas y recursos de capital, aparecen las siguientes partidas:
"Préstamo a la C.V.C., para efectuar reintegros
" al FIODEX - Gobierno Nacional - $ 2.342.004.002.27
"Préstamo a CORELCA para efectuar reintegros
al FODEX, Gobierno Nacional $ 543.312.002.98
"Préstamo al ICEL para efectuar pagos de deu-
da interna con la Financiera Eléctrica Nacio-
nal $ 688.051.376.90
"Servicio deuda y reintegros al FODEX - Sector
Eléctrico (previo concepto DNP) $ 4.826.632.617.85"
Dentro del marco anterior cabe recordar que desde hace ya mucho tiempo el Consejo de Estado viene cuestionando el funcionamiento del FODEX y la fuente de perturbación que este fondo ha generado en todos los frentes del presupuesto nacional. Entidades como ISA, CORELCA, ICEL, F.N., IDU, INCORA, Cerro Matoso, etc., le deben sumas cuantiosísimas que han sido factor determinante para que se agoten sus recursos, pero el Gobierno Nacional, con especial generosidad y paternalismo, acude presuroso a inyectarle nuevos recursos para seguir pagando las acreencias de los centros de imputación jurídica que ya se sabe que no pagan o que, por lo menos, saben manejar con maestría la conducta morosa.
Las necesidades del FODEX no toleran que ellas se manejen con la mentalidad del gasto imprescindible a que se refiere el artículo 212 de la Constitución Nacional, pues la situación preocupante que se deja brevemente esbozada no surgió de la noche a la mañana. Por ello anotaba el doctor Palacios Rudas, en La Columna del Cofrade de 12 de junio de 1986, que la extraña creatura le causó desvelos desde el día veintiocho (28) de febrero de 1973, cuando fue engendrada. En ese escrito, con visión profético, el ilustre colombiano recordaba que en determinado momento en el tiempo físico, se preguntó "Cuál será la auténtica finalidad que se persigue con la creación del FODEX, contemplado en el artículo 97, transcrito líneas arriba? Me asaltan vehementes sospechas de que se pretende aliviar la inopia de las arcas públicas, mediante un solapado procedimiento emisionista. Y por contera, se aspira a formar sobrantes de apropiaciones que financien otros renglones del presupuesto. Atender servicios de deuda pública externa con créditos del Banco de la República o con cargos a la cuenta especial de cambios, es una manera habilidosa de soslayar la prohibición constitucional de efectuar erogaciones que no se hallen incluidas en el presupuesto de gastos. Ello equivale a una monetización, monda y lironda, de los pagos de intereses y amortización. Como el patrimonio del Banco de la República es patrimonio estatal al gobierno le quedará fácil transformar en pasivo perpetuo y sin costo para el fisco los avances y préstamos del FODEX. Con la astuta maniobra las partidas presupuestases votadas para cancelar deuda externa podrán destinarse a otros fines, a la vez que menguarán los apremios de caja y monetizarán los crecimientos del endeudamiento externo. Prodigios que no soñó el Mefístoles de Goethe cuando aconsejaba al emperador valerse de las planchas litográficas: "Un papel as! en lugar de oro y perlas". Al menos sabe uno lo que tiene. Ya no hay necesidad de regateos ni de cambios. A su gusto puede uno embriagarse de amor de vino. Así en todos los dominios del imperio habrá suficientes existencias de alhajas, oro y papel".
Cuarta. El manejo del presupuesto de inversión debe hacerse por el Gobierno con el Congreso, pues sólo así se garantizan los derechos de la oposición.
El ilustre jurista y filósofo argentino Carlos Cossio, en su obra La política como conciencia, Abeledo Perrot, 1957, página 62, enseña:
"Todo estudiante de Derecho aprende, con asombro, que debiendo el Congreso, como supremo tribunal de cuentas, aprobar o desechar la cuenta de inversión anual de todos establecida en el presupuesto de gastos de la administración, tan sólo ha cumplido con este deber dos veces en ciento tres años. La falla no puede ser más grave desde un punto de vista político, porque todo político opositor sabe perfectamente, por propia experiencia, QUE EL MEDIO MAS EFICAZ CON QUE CUENTA LA OPOSICION PARA FRENAR LOS EXCESOS DEL PODER GOBERNANTE ES, PRECISAMENTE, EL QUE LE DA EL PRESUPUESTO COMO CONTROL DE LEGALIDAD".
Se predica en la ponencia, que recibió la votación mayoritaria de la Corporación, que el PRESUPUESTO DE INVERSION es adicionado con la suma de ciento sesenta y cuatro mil seiscientos noventa y un millones de pesos y se autoriza tal gasto con el criterio de que es IMPRESCINDIBLE. Pero como siempre ha ocurrido, no aparecen por parte alguna LOS PLANES Y PROGRAMAS a que se refiere el ordinal 4°. del artículo 76, entre cuyos objetivos deberá contemplarse el desarrollo armónico de las diferentes regiones del país. Quienes suscribimos este salvamento de voto desconocemos si la partida de once mil millones ochocientos cincuenta y tres mil quinientos treinta y seis pesos ($ 11.853.536.000) que aparece al folio 0'13 del proyecto de decreto, destinada a ASENTAMIENTOS SUBNORMALES DE VIVIENDA y NUEVOS ASENTAMIENTOS URBANOS, LOTES CON SERVICIOS, encuadra bien dentro de la orientación constitucional. o no. Ignoramos, igualmente, la causa, motivo o razón por la cual parte sustancial de la inversión indirecta con destino a las fuerzas armadas se maneja siempre a través de los créditos adicionales y buscando el asentimiento del Consejo de Estado y no del Congreso. La partida de cinco mil setecientos veintidós millones ($ 5.722.00(J.OOO), que se destina al mantenimiento, modernización, dotación y pruebas de los submarinos ARC Pijao y ARC Tayrona y la que por mil veinticinco millones se compromete para la construcción de la Base Naval del Pacífico, Bahía Málaga, nos impresionan por su monto y porque pensamos que en puridad de verdad servirán muy poco para acabar con la pobreza absoluta. El presupuesto de INVERSIOIJ debería ser manejado por el Gobierno con el Congreso, no con el Consejo de Estado. En espacios abiertos a la OPINION PUBLICA y no en círculos cerrados y excluyentes. Dentro de esta perspectiva el señor exministro de Gobierno doctor César Gaviria hizo la semana pasada una estupenda y convincente exposición, en el foro que sobre Hacienda Pública tuvo lugar en Pereira. El crédito adicional orientado a la inversión, nos deja la impresión de que se quiso manejar a espaldas del Congreso, con la disculpa de que era bueno GANAR TIEMPO. El manejo de la OPINION PUBLICA es indispensable para el buen éxito de la democracia. Por ello Carlos Cossio recordaba: "NO SE DIGA ENTONES QUE LA DEMOCRACIA ES EL GOBIERNO DEL PUEBLO, POR EL PUEBLO Y PARA EL PUEBLO, AHORA QUE PODEMOS DEFINIRLA MEJOR DICIENDO QUE ES EL GOBIERNO DE LA OPINION PUBLICA, POR LOS PARTIDOS POLITICOS Y PARA EL PUEBLO" (obra antes citada, pág. 209).
La experiencia vivida con los créditos adicionales que se han propuesto y aprobado en el pasado, la cual se confirma con el presente, es la de que el PRESUPUESTO se maneja sin OPINION PUBLICA, sin PLANES NI PROGRAMAS aprobados por el Congreso, privando así a los partidos de oposición de su legítimo derecho de controvertir el gasto público. Esta conducta puede resultar habilidosa y hasta conveniente, por muchas razones de estado, pero no es constitucional ni democrática. Por eso, no determina nuestra voluntad.
Como ya lo destacamos antes, la situación del crédito adicional, que merece nuestros reparos, se torna más crítica si se tiene en cuenta que en puridad de verdad no es tal, sino UN PRESUPUESTO COMPLEMENTARIO, al menos por lo que hace relación con LA INVERSION, el cual se aprueba sin que exista todavía EL PLAN FINANCIERO (art. 4°. Ley 38 de 1989), ni el PLAN OPERATIVO ANUAL DE INVERSIONES (art. 5°. Ley 38 de 1989). Esta realidad fáctica hace imposible la filosofía de PLANEACION que se recoge en el artículo 99 del mismo estatuto e impide que se haga la COORDINACION DEL SISTEMA PRESUPUESTAL, que según el artículo 17 de la misma obra, corresponde al CONSEJO SUPERIOR DE POLITICA FISCAL. Es una lástima que el Gobierno hubiese acudido al expediente del GASTO IMPRESCINDIBLE para eludir la puesta en marcha, conforme a la ley, del PRIMER PRESUPUESTO COMPLEMENTARIO. Transitando por este sendero, los CONSEJOS REGIONALES DE PLANEACION se han quedado transitoriamente sin oficio. Habría sido muy conveniente y sano que el Gobierno Nacional hubiese propuesto el primer PRESUPUESTO COMPLEMENTARIO a consideración del Congreso, como lo disponen los artículos 37 y siguientes del estatuto tantas veces citado. Todo nos indica que las fallas en la administración no se presentan por ausencia de normas sino porque la aplicación de ellas se elude acudiendo a los más finos expedientes y razonamientos para lograr el fin pretendido.
Como algunas áreas de opinión del Consejo de Estado, al aprobar los créditos adicionales, suelen justificar la generosidad con que se prodiga "el nihil obstat", con la filosofía consignada en el inciso tercero del artículo 212 de la C. N., que manda que "CORRESPONDE AL CONGRESO LEGALIZAR ESTOS CREDITOS", sería bueno que así se hiciera, pues todo indica que la formalidad no se cumple en la práctica. La satisfacción de esta exigencia permitiría, al menos, que toda la responsabilidad que la opinión ciudadana le endilga al Consejo de Estado, por su valiosa colaboración para que se genere el déficit fiscal, fuera compartida con el Congreso.
Quinta. Injusticias con la justicia. En la primera visita que el señor ministro de Hacienda hizo a la Corporación, al iniciarse la discusión sobre este crédito adicional, el doctor Valenzuela, que lo acompañaba, confesó que de los fondos destinados al Ministerio de Justicia y de la vigencia del año pasado, no se hablan ejecutado tres mil millones de pesos ($ 3.000.000.000), por razones de diferente naturaleza. Todos los presentes quedamos sorprendidos con la noticia, pero más quienes suscribimos este salvamento de voto, pues de los doscientos cinco mil millones de pesos, que ahora se destinan a distintos. frentes de la administración, sólo se asignan a la rama seiscientos millones de pesos ($ 600.000.000.00), que a lo mejor tampoco se van a ejecutar en parte sustancial, por falta de acción @en el gasto orientado a atender las necesidades urgentes de la Rama. El Gobierno sigue siendo, pues, injusto con la justicia y el Consejo de Estado resignado ante su pobreza absoluta, pues deja pasar oportunidades como ésta sin decir mayor cosa. La reconstrucción del Palacio de Justicia marcha a paso de tortuga y no se ve por parte alguna la fortaleza de la acción orientada a levantarlo de nuevo y con presteza.
Aunque el señor ministro de Hacienda siempre destaca los esfuerzos que el Gobierno ha hecho para atender a la Rama Jurisdiccional, no resistimos la tentación de transcribir, en lo pertinente, el informe presupuestal del comportamiento real de las partidas asignadas al sector justicia, en la década de los 80, documento que aparecerá publicado en la revista El Gobierno y la Justicia, rendido por el señor Henry Amorocho Moreno, asesor de Presupuesto del Ministerio de Justicia. Allí se lee:
"Conclusiones y reflexiones:
"El presupuesto del sector justicia sí ha crecido en términos reales en lo que va corrido de la administración Barco y las cifras lo confirman al observar el incremento de la participación del presupuesto sectorial con relación al total del presupuesto del sector central y el producto interno bruto de la Nación.
"El presupuesto del sector justicia pasó de representar el 4.24% del presupuesto nacional en 1981-1986 a representar el 4.27% del mismo en el período 87-90 y con relación al producto interno bruto también se observa un comportamiento similar puesto que de representar el 0.591% en 81-86 pasó. a representar el 0.614 % en 87-89.
"DEL ANTERIOR PARRAFO SE DEDUCE LO TIMIDO E INSUFICIENTE QUE HA RESULTADO EL APOYO PRESUPUESTAL BRTNDADO AL SECTOR JUSTICIA ANTE EL CUMULO DE NECESIDADES ESTRUCTURALES POR LAS QUE SE ATRAVIESA (mayúsculas y subrayas nuestras).
"Dentro de las necesidades estructurales, y coyunturales atendidas insuficientemente por falta decidida de apoyo presupuestal se encuentran las obras inconclusas de las diferentes cárceles y despachos judiciales del país, la informática jurídica, la defensoría pública de oficio, la asistencia social al recluso, las plantas de personal sugeridas por la comisión asesora de la reforma de la justicia, el incremento del pie de fuerza en las cárceles del país y la dotación decorosa de los despachos judiciales.
"A manera de conclusión final no se puede afirmar categóricamente que la justicia haya sido la primera prioridad de este Gobierno. Pero tampoco se puede desconocer por ello los esfuerzos realizados por la presente administración en comparación con gobiernos anteriores" (subrayas nuestras).
Hemos pergeñado este salvamento de voto tratando de decir las cosas claramente y por su nombre. Quizás estemos determinados por las sugerencias que sobre la realidad del hombre escribió Karl Jaspers en el tercer tomo de su "Philosophie", donde habla de las potencias que para él se manifiestan en lo que llama LA NORMA DEL DIA y LA PASION DE LA NOCHE. "LA NORMA DEL DIA ordena nuestra realidad humana; exige claridad, consecuencia, fidelidad; sujeta a la Razón y a la Idea, a lo Uno y a Nosotros mismos; manda realizar en el mundo, edificar en el tiempo, perfeccionar la realidad humana en un camino infinito... LA PASION DE LA NOCHE traspasa todos los órdenes. Le precipita en el intemporal abismo de la Nada... Toda construcción en el tiempo, como manifestación histórica, le aparece como una ilusión superficial. Para ella la claridad no puede abrirse en nada esencial... es la oscuridad lo que aprehende como tiniebla intemporal de lo Auténtico... Ni deberes ni fines significan nada para ella". Cita tomada de El Derecho y la Obra. Carlos Creus, Editorial Astrea, 1986, págs. 24 y 25).
Con toda consideración,
Julio César Uribe Acosta, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Carlos Betancur
Jaramillo.
Bogotá, D. E., julio 24 de 1989.
CREDITOS ADICIONALES / PRESUPUESTO ADICIONAL (Salvamento parcial de voto)
No puede votarse la partida proveniente del crédito externo, porque los respectivos contratos no están legalizados. Si la Sala de Consulta no encuentra ajustados a derecho los contratos de crédito internacional y los devuelve sin aprobación, no se podrá hacer ninguna erogación de dineros provenientes del crédito externo. No se trata de un simple crédito adicional sino del Presupuesto Adicional previsto en la nueva ley que regula el Presupuesto Nacional, el cual sólo puede ser votado por el Congreso Nacional.
Bogotá, D. E., primero de agosto de mil novecientos ochenta y nueve.
Referencia: Expediente número C-110. Consulta sobre Crédito Adicional al Presupuesto de Gastos del Gobierno Nacional.
Mi salvamento de voto es sólo parcial y no a todo el proyecto de decreto. Me explico: He votado favorablemente todo lo referente a gastos de funcionamiento y otros rubros cuya urgencia es evidente porque la Administración Pública no se puede paralizar. En cambio, no puede decirse lo mismo de partidas que no tienen respaldo en ley que autorice el gasto, como el préstamo al metro de Medellín, y el Plan de Rehabilitación entre otros. Tampoco podrá votar la partida de $ 107.236.2 millones provenientes del Crédito Externo, porque los respectivos contratos no están legalizados, como lo expusieron en el debate los consejeros de la Sala de Consulta, sin contradicción válida alguna.
En efecto, qué pasaría si la Sala de Consulta no encuentra ajustados a derecho los contrato de crédito internacional y los devuelve sin aprobación? La consecuencia es obvia: no se podrá hacer ninguna erogación de dineros provenientes del crédito externo.
Entonces toma vigencia la pregunta que se hizo en Sala por los consejeros de la Sala de Consulta: Cómo podían los integrantes de esa Sala participar en la aprobación de una adición presupuestal, en donde uno de sus soportes, sino es el principal es un crédito externo, sin que se hubiese aprobado previamente el contrato de empréstito?
Finalmente, creo que no se trata de un simple crédito adicional sino del Presupuesto Adicional previsto en la nueva ley que regula el Presupuesto Nacional, el cual sólo puede ser votado por el Congreso Nacional, pues la competencia del Consejo de Estado supliendo al Congreso de la República, se limita a aprobar créditos suplementales al presupuesto "cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible, a juicio del Gobierno", según los propios términos empleados en el artículo 212 de la Constitución Nacional, norma que tenía explicación en 1886 cuando se expidió la Constitución época en la que la reunión de las Cámaras del Congreso de la República podía demorarse semanas y hasta meses, por falta de vías para la comunicación y arribo a la ciudad capital de los congresistas, pero que no se justifica en este momento cuando las Cámaras del Congreso Nacional se pueden reunir en pocas horas por la facilidad de información y de transporte. Dicho de otro modo: esa disposición de nuestra Carta ya no tiene razón de ser y somete al Consejo de Estado a un desgaste injustificado, mayormente cuando la reunión ordinaria del Congreso está próxima.
Sin embargo, debo aclarar que lo anterior no es una crítica al Gobierno actual, sino de todos sus antecesores como lo he comprobado en nueve anos en esta Corporación.
Atentamente,
Carmelo Martínez Conn.
