CREDITOS ADICIONALES. -
Corresponde al Consejo de Estado, en el caso de las consultas del artículo 212 de la Constitución Nacional, llevar a cabo la comprobación de la verosimilitud de los factores que le han permitido al Gobierno encontrar la necesidad de hacer un gasto imprescindible.
Consejo de Estado. - - Sala Plena. - - Bogotá, D. E., veintinueve de junio de mil novecientos ochenta y ocho.
Consejero ponente: Doctor Jorge Penen Deltieure.
Radicación: Número C - 064.
Referencia: Dictamen sobre proyecto de decreto por el cual se
adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se
abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación por valor de $168.339.4 millones.
Para el dictamen de que trata el artículo 212 de la Constitución Nacional, el señor Ministro de Hacienda trasladó al Consejo de Estado el expediente instruido al efecto. En consecuencia, la Sala Plena procede a dictaminar sobre la materia consultada, que se refiere a la adición del presupuesto de rentas y recursos (Ley 46 de 1987) y a la apertura de créditos adicionales, por valor de $168.339.427.155.15.
Además de las copias del proyecto de decreto, el expediente
contiene la siguiente documentación:
Oficio remisorio; exposición de motivos; concepto del Consejo de Ministros sobre urgencia e imprescindibilidad del gasto; concepto del Jefe de Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías "DAINCO"; constancia de la Cámara de Representantes; certificación sobre apropiación del rubro "Sentencias a cargo de la Nación" (art. 177 del C. C. A.); certificados números 06, 08, 09, 12, 14, 15, 16, 17 19, 20, 22 y 23 de la Contraloría General de la República, sobre disponibilidad; memorando del Departamento Nacional de Planeación sobre justificación económica del gasto; copias de los contratos de empréstitos "CONCORD" y "BIRF número 2889 - CO"; Ley 7a de 1986 sobre autorización de endeudamiento externo y Decreto del Ministerio de Hacienda número 1552 de 1987 que autoriza la gestión de empréstitos externos; Resolución número 02269 de 1988 por la cual se refrenda el contrato del empréstito (Crédito Público) Concord; Decreto del Ministerio de Hacienda número 1355 de 1987, que autoriza la contratación de un empréstito externo; Decreto número 2443 del Ministerio de Hacienda - - 23 - 12 - 87 - - que amplió el monto autorizado en el Decreto 1355 de 1987; copia del contrato del préstamo número 2889 - CO (BIRF) para ajuste del sector eléctrico; concepto del CONPES favorable
a la ampliación del crédito externo para programa de ajuste del
sector eléctrico; concepto del Departamento Nacional de Planeación destinado al CONPES sobre modificación del crédito externo para el sector eléctrico; certificado de la Auditoría General ante el Ministerio de Gobierno sobre existencia y disponibilidad de una partida para gastos; Resolución número 0595 de marzo 23 de 1988 declarando un sobrante en su presupuesto de gastos; comunicaciones de los Ministros y Jefes de los organismos oficiales en los cuales solicitan se adicionen sus respectivos presupuestos.
Por petición del Consejero a quien le correspondió inicialmente la elaboración de la ponencia, provenientes del Ministerio de Hacienda llegaron estos documentos:
Certificación sobre monto total de las apropiaciones fijadas en
la Ley 46 de 1987, sobre la cuantía del 25% correspondiente al saldo actualmente disponible sobre dicho porcentaje; justificación de la "urgencia e imprescindibilidad" de los gastos que motivan la
consulta del Gobierno; oficio del Director General del Presupuesto en el cual se corrige un error numérico.
El día 15 de los corrientes, el señor Ministro de Hacienda envió datos y documentos ordenados por auto fechado el 8 del mismo mes en atención a lo acordado por la Sala en algunas de las sesiones que tuvieron lugar para debatir sobre la materia consultada. Es así como remitió certificación del Director General de crédito sobre depósito de la suma de US$ 466.000.000.00 a buena cuenta de mayor suma correspondiente al crédito Concord; certificado de la Contraloría General de la República sobre disponibilidad de $ 26.045.878.492.27, útiles para la apertura de créditos adicionales; oficio del Jefe de la unidad de inversiones
públicas del Departamento Nacional de Planeación, remisorio de:
Documento de CONPES sobre modificación al crédito externo que contratará el Gobierno Nacional con la banca multilateral para
el programa de ajuste del sector eléctrico, programa macroeconómico 1988 aprobado por el CONPES el 15 de marzo de 1988 e información complementaria correspondiente a las finanzas del sector público 1987 - 1989 y modificaciones (otrosí) al contrato entre el Gobierno nacional y el Banco de la República sobre administración del fondo (Fodex); resoluciones de la Junta Monetaria que conceden autorización al mencionado Banco para emitir y colocar ciertos títulos, y sobre medidas dictadas en relación con préstamos y garantías; relación de entidades deudoras al fondo (Fodex); certificación del Director General del
presupuesto sobre inclusión en el proyecto de decreto de adiciones de partidas para pago de prima de servicios a empleados del Congreso Nacional, de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 55 de 1987, cuya fotocopia acompañó.
Analizado el expediente, para dictaminar se considera:
La apertura de créditos adicionales está sometida a formalidades constitucionales y legales, así:
1 Constitucionales.
Del texto del artículo 212 de la Constitución Nacional, base para la consulta del Gobierno al Consejo de Estado, se aprecia que son cinco los requisitos de orden supralegal indispensables para efectos de la
apertura de un crédito suplemental o extraordinario, a saber:
1.1 "...necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del
Gobierno, . . . "
1.2 Que las Cámaras estén en receso.
1.3. Que no haya partida votada o habiéndola, ésta sea
insuficiente.
1.4. La existencia de un expediente instruido por el Consejo de
Ministros.
1.5 Dictamen previo del Consejo de Estado en sentido favorable.
2. Legales.
El artículo 213 de la Constitución Nacional dispone que para la
apertura de créditos suplementarios y extraordinarios de que
trata el
artículo 212 de la misma Carta, el Poder Ejecutivo se someterá
a las
condiciones y los trámites que la ley establezca. Para el caso
tales
condiciones y trámites están consagrados en el Decreto
extraordinario
294 de 1973 o Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la
Nación
en sus artículos 98 a 117 correspondientes al acápite c) del
Capítulo
X, referente a la ejecución del presupuesto, y Decreto 1529 de
1978
reglamentario del anterior. En términos generales esas
formalidades
legales son:
2 1. Que exista la aprobación del Consejo de Ministros (art. 99).
2 2. Relación de los créditos con copias certificadas de los
documentos
que los autoricen.
2.3. Los créditos abiertos no podrán exceder en cada año fiscal
del
25%, del monto total de la ley de apropiaciones aprobada
inicialmente
por el Congreso para el respectivo año.
2.4. Para salvaguarda del equilibrio presupuestal el crédito
adicional
se basará en alguno de los hechos certificados por el Contralor
General
de la República, enumerados en el artículo 101.
2.5 En el decreto de apertura de créditos adicionales deberá
estar
precisado con claridad el recurso base para su apertura.
2.6. Toda solicitud de apertura de créditos adicionales será
sometida
por el respectivo Ministro o Jefe de Departamento Administrativo
a la
consideración del Ministro de Hacienda por conducto del Director
General del presupuesto y con concepto previo del Departamento
Nacional
de Planeación en caso de gastos de inversión. El Ministro de
Hacienda
informará sobre la solicitud al Presidente de la República para
que
decida "si hay necesidad imprescindible del gasto a juicio del
Gobierno".
2.7. Aprobada la conveniencia del crédito por el Gobierno, se
obtendrá
del Contralor General de la República la certificación de
disponibilidad que ampare la apertura.
2.8. De acuerdo con el artículo 177 del Código Contencioso
Administrativo, deberá existir partida apropiada en el
presupuesto para
la efectividad de condenas contra entidades públicas.
Los requisitos de orden constitucional descritos en los puntos
1.2.,
1.3., 1.4. están dados. En efecto: Aunque no exista documento
alguno
incorporado al expediente que demuestre que las Cámaras están en
receso, se trata de un hecho notorio, de público conocimiento,
que
conforme a los artículos 267 del Código Contencioso
Administrativo, y
177 del Código de Procedimiento Civil, no requiere prueba. Es
también
evidente que el presupuesto nacional de gastos y apropiaciones
(Ley 46
de 1987) nació deficitario, lo que también es un hecho notorio,
pero
que en estas diligencias está ampliamente demostrado con los
datos
comparativos existentes en los documentos que conforman el
cuaderno
número 4 del expediente, que son las peticiones de adición
presupuestal
elevadas al Ministerio de Hacienda por los respectivos Ministros
y
Jefes de organismos oficiales, y en los documentos anexos a los
mismos,
en los que están relacionadas con sus correspondientes artículos
y
valores las necesidades que para la ejecución del gasto son
consideradas necesarias en cada sector de la administración
pública,
tanto en materia de gastos de funcionamiento como de inversión.
En los
cuadros anexos aparecen los datos sobre la apropiación en la ley
de
presupuesto nacional y el faltante que en cada caso particular
motiva
la petición de adición presupuestal.
Por lo que hace al requisito de orden constitucional 1.1., sobre
la
necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del Gobierno,
su
análisis se hará al concluir el que a continuación se expone
respecto
de los requisitos de orden legal, así:
En el cuaderno número 2 del expediente aparece constancia de la
Comisión Cuarta de la Cámara de Representantes, según la cual en
las
sesiones ordinarias de discusión y aprobación del presupuesto
nacional
de la vigencia fiscal de 1988, no se negaron créditos por valor
de $
168.339.427.155.15 financiados con recursos ordinarios y créditos
CONCORD y BIRF 2889 - CO ni contracréditos y créditos adicionales
por
valor de $ 10.000.000.00 financiados con recursos ordinarios, los
cuales se asignan y distribuyen en la forma y cuantías
relacionadas en
el proyecto de decreto de adiciones al presupuesto del año en
curso.
Esta constancia fue expedida por petición del Ministerio de
Hacienda
(fl. 1); también aparece el concepto favorable dado por el Jefe
del
Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías DAINCO
sobre
los créditos adicionales que por valor de $ 3.786.734.000.00 se
incluyen en el crédito adicional para territorios nacionales con
destino a proyectos de inversión programados para 1988 (fl. 2);
constancia del secretario del Consejo de Ministros de que en la
sesión
de 26 de abril del año en curso se aprobaron los rubros
contenidos en
el proyecto de adición presupuestal por $ 168.339.4 millones, por
tratarse de gastos imprescindibles y de carácter urgente (fl. 3);
certificación del Subdirector de ejecución presupuestal sobre
existencia de partida para el gasto correspondiente al rubro
"Sentencias a cargo de la Nación" en el presupuesto vigente, con
anotación de que debe incrementarse en un 62% (fls. 4 y 5);
certificados de disponibilidad números 06, 08, 09, 12, 14, 15,
16, 17,
19, 20, 22 (fls. 6, 7, 8, 11, 17, 18 19, 22, 23, 24, 30, 31, 32,
33,
34, 35, 38, 39 y 40 del cuaderno número 2) y certificado número
23
incorporado al cuaderno número 3 por medio de los cuales la
Contraloría
General de la República certifica la existencia de recursos
fiscales
no incorporados al presupuesto nacional, provenientes de
cancelación
de reservas, sobrantes de apropiaciones, cancelación de la
reserva de
la vigencia fiscal de 1986 y del desembolso parcial de
empréstitos
externos, por un valor de $ 210.520.342.154.11; concepto
favorable del
Departamento Nacional de Planeación sobre adiciones al
presupuesto de
ingresos "del sector central" y al presupuesto de gastos de
inversión
de los Ministerios de Defensa, Hacienda y Agricultura (fls. 26
a 29);
concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación a la
adición
presupuestal para el sector Gobierno central y gastos de
inversión del
mismo Departamento, a folios 51 a 96 del cuaderno número 2
aparece el
concepto del Departamento Nacional de Planeación que contiene la
"justificación económica" de la apertura de créditos adicionales
para
el presupuesto de inversión; en los cuadernos números 2 y 3 del
expediente aparecen los contratos de préstamo integrado de 1988
Concord, autorizado por la Ley 7a de 1986 y decretos ejecutivos
que
permiten su gestión. También el contrato BIRF 2889 - CO y la
Resolución
2269 del año en curso por la cual la Contraloría General de la
República refrenda el contrato de crédito público Concord; en el
cuaderno número 3 está la constancia de que el Consejo Nacional
de
Política Económica y Social CONPES, en su sesión de 3 de
diciembre de
1987, conceptuó favorablemente sobre la ampliación del monto del
crédito externo con destino al programa de ajuste del sector
eléctrico
que deberá ser utilizado para cubrir el faltante financiero de
las
empresas de dicho sector, en forma de aportes del presupuesto
nacional
y del crédito interno; en el mismo cuaderno aparece la Resolución
0595
de marzo de 1988 por la cual el Ministro de Gobierno declara como
sobrante un saldo de apropiación en el presupuesto del Ministerio
a su
cargo, por valor de $ 10.000.000.00. También está el certificado
de
disponibilidad número 3 del Auditor General ante dicho Ministerio
sobre
la disponibilidad de esa suma. En el mismo cuaderno obra la
documentación con la cual el Ministro de Gobierno, el Jefe de
Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil, y el Ministro
de
Justicia piden adiciones presupuestales. Además, el cuaderno
número 4
contiene las solicitudes de Ministros y Jefes de organismos
nacionales
destinados al Director General de presupuesto, en los que piden
la
adición presupuestal. Acompañan la documentación necesaria para
satisfacer la exigencia de que trata el artículo 106 del Decreto
294
de 1973; en los certificados de disponibilidad provenientes de
la
Contraloría General se certifica también el monto del 25% de que
trata
el artículo 100 del mismo decreto e igualmente al folio 18 del
cuaderno
número 1 el Subdirector de ejecución presupuestal certifica al
respecto.
El estudio de los documentos tan prolijamente descritos permite
concluir que los requisitos y formalidades contemplados en el
Decreto
extraordinario 294 de 1973 y sus decretos reglamentarios, se
cumplen
en este caso, por lo que por ese aspecto y en ejercicio del
control de
legalidad el Consejo de Estado puede dictaminar favorablemente
la
consulta del Gobierno. Como tan sólo falta examinar el requisito
constitucional consistente en la "necesidad e imprescindibilidad"
del
gasto, a ello se procede en los siguientes términos:
En el Consejo de Estado se ha debatido en distintas oportunidades
lo
relacionado con la clase de control que la corporación debe
ejercer en
el caso de la consulta que se le hace conforme al artículo 212
de la
Carta. Las dos posiciones que se han debatido son: La que
considera que
para dictaminar, el Consejo de Estado debe limitarse al ejercicio
del
control jurídico del asunto, es decir al de los aspectos
supralegales
y legales que deben presidir la apertura de créditos adicionales,
suplementales o extraordinarios; y aquélla que, además del
control
jurídico, le permite al Consejo penetrar en el aspecto de orden
político general.
Sin perjuicio de la atribución discrecional que presupone la
expresión
"a juicio del Gobierno" que emplea el artículo 212 de la Carta,
la Sala
hace las siguientes precisiones: Sobre esta materia existen
varias
decisiones y salvamentos de voto, cuya transcripción no se hace
en aras
de la brevedad. Por esta razón, tan sólo se transcriben apartes
del
dictamen del Consejo de Estado de fecha 27 de junio de 1986, con
ponencia del ilustre Consejero Carlos Betancur Jaramillo,
dictamen
relacionado con la consulta de adición presupuestal formulada por
el
Gobierno cuando ya expiraba el anterior mandato presidencial. Se
dijo
en aquélla oportunidad:
"De estos supuestos, los dos últimos son objetivos y de fácil
constatación. En cambio el primero, que toca con la necesidad del
gasto
y su imprescindibilidad, es, en cierto sentido, ejercicio de la
potestad discrecional del Gobierno. Pero no significa esto que
las
razones que lo mueven a pedir el concepto no tengan que ser
adecuadas
a los fines que pretende lograr y proporcionales a los hechos que
le
sirven de causa. En estos externos, estima la Sala, ese control
de
mérito sí puede ser evaluado por la corporación al emitir su
concepto.
Esta idea fue la que movió al suscrito ponente a pedirle al
Gobierno que
precisara el aspecto de la urgencia del gasto y su
imprescindibilidad,
ya que en la exposición de motivos inicial se hacía la afirmación
gratuita (sin fundamentación) de que era imprescindible, según
la
calificación escueta dada por el Consejo de Ministros (Ver Oficio
SCM
1271 de 9 de mayo de 1986, a fl. 61)".
Y refiriéndose a la urgencia del gasto aparecen en la misma
providencia
los siguientes conceptos, que se transcriben a pesar de que ellos
aluden a una situación fáctica diferente:
" . . . alegar como razón justificativa la ejecución de obras que
con
una buena administración debieron llevarse a cabo hace varios
lustros
y que corresponden a las urgencias comunes de la colectividad,
no tiene
presentación. No entiende la Sala por qué ahora el gasto que
demanda,
por ejemplo, la construcción de una escuela veredal, la compra
de un
edificio para una dependencia estatal, el pago de viáticos o
gastos de
viaje de funcionarios públicos, la investigación agropecuaria,
el
préstamo a una empresa minera, la dotación y remodelación de
centros
hospitalarios, la capacitación y desarrollo social campesinos,
el
control y supervisión de insumos pecuarios, la asistencia
agrícola en
regiones apartadas del país, la administración de los bosques
nacionales, la administración de plantaciones forestales, el
inventario
nacional de la infraestructura física hospitalaria, el
alcantarillado
en municipios lejanos, ..., se haya vuelto de una urgencia
excepcional, imprescindible e inaplazable, cuando corresponde a
obra o
cometido que estaba en espera de ejecución desde mucho tiempo
atrás.
No, no es esa la urgencia que contempla la norma constitucional.
Las
necesidades comunes, por queridas que sean, deben tener su trato
y
cabida en el presupuesto ordinario. Esa debe ser la política de
los
Gobiernos. El presupuesto no revela otra cosa. Y a la hora de
nona lo
que la administración ha dejado de hacer no puede calificarse
como
excepcional para someterlo a un trato ídem. El Gobierno y el
Congreso
tienen que tomar conciencia de esto, para evitar que un
procedimiento
de excepción como lo es el de los créditos adicionales, sirva de
pretexto para llenar vacíos dejados por una mal elaborada ley de
presupuesto".
La Sala entiende que del contexto de la normatividad
constitucional,
observado con sujeción al principio de la interpretación
restrictiva
cuando de la ley de leyes se trata, el principio de la separación
de
las funciones de las ramas del Poder Público, levanta un muro que
acota
el ejercicio de esas funciones de manera precisa, sin perjuicio
de la
colaboración armónica que predica la Constitución entre Congreso,
Gobierno y Jueces para la realización de los fines del Estado,
de
manera que el sistema democrático sea una realidad. Es así como
en
materia "de la Hacienda", Título XIX de la Constitución Nacional
corresponde al Congreso determinar el orden y modo de satisfacer
las
obligaciones de la deuda pública y los gastos del servicio
público
nacional, de manera que no podrá hacerse ningún gasto que no haya
sido
decretado por el mismo Congreso, o por las Asambleas
Departamentales
o los Concejos Municipales (arts. 203 y 207 de la C. N.) y le
compete
también al Congreso de acuerdo con la atribución 4a del artículo
76 de
la Constitución, "fijar los planes y programas de desarrollo
económico
y social a que debe someterse la economía nacional, y los de las
obras
públicas que hayan de emprenderse a continuarse, con la
determinación
de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución
y de
las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento de los
mismos; así
como aprobar o improbar los contratos o convenios que celebre el
Presidente de la República, en los cuales tenga interés la Nación,
cuando algunas de sus estipulaciones no estuvieren ajustadas a
la
respectiva ley de autorizaciones (art. 76, atribuciones
decimosexta y
vigesimosegunda); y dictar las normas generales para que el
Gobierno
organice el crédito público, reconozca la deuda nacional y
arregle su
servicio, regule el cambio internacional, etc. Al mismo Congreso
le es
vedado '. . . inmiscuirse por medio de resoluciones o de leyes
en
asuntos que son de la privativa competencia de otros poderes',
así como
'dar votos de aplauso o censura respecto de actos oficiales'
(art. 78,
numerales 2o. y 3o)".
A su vez, al Presidente de la República, corresponde en ésta
misma
materia de las finanzas públicas y en el mismo orden de ideas,
presentar al Congreso los planes y programas a que se refieren
el
ordinal4° del artículo 76 citado, y al comienzo de cada
legislatura dar
un informe detallado del curso de la ejecución de esos planes y
programas (art. 118, numerales 3o y 4o, C. N.); organizar el
crédito
público, reconocer la deuda nacional y arreglar su servicio,
regular
el cambio internacional, etc. (art. 120, numeral 22, C. N.);
cuidar de
la exacta recaudación de las rentas y caudales públicos y
decretar su
inversión con arreglo a las leyes.
Por su parte el Consejo de Estado, además de las funciones que
le
competen como Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo,
tiene
la de "actuar como cuerpo consultivo del Gobierno en asuntos de
la
administración". En este sentido el artículo 141 de la Carta
Política
le asigna expresamente a la Corporación la función de emitir
concepto
previo en los casos a que se refieren los artículos 5o, 28, 120
numeral 10, 121 y 122, y emitir dictamen en el caso del artículo
212
sobre créditos adicionales.
Por consiguiente, debe entenderse como propia del Gobierno la
facultad
de calificar " . . . la necesidad de hacer un gasto
imprescindible .."
de que trata el artículo 212 de la Constitución Nacional. La
expresión
"a juicio", utilizada por el constituyente, no puede significar
cosa
distinta a la posibilidad de discernir, medir, sopesar, calcular,
comparar, cotejar el conjunto de circunstancias que influyen en
el
manejo de las finanzas del Estado. Por esta razón, en la
ejecución del
presupuesto nacional, y en función del desarrollo de las
actividades
de las autoridades gubernamentales y el estado del orden público,
puede
determinar cuándo y cómo se hacen necesarias e imprescindibles
medidas
tales como la apertura de créditos adicionales, ya sean
suplementales
o extraordinarios, sobre cuya viabilidad jurídico - legal debe
dictaminar
el Consejo de Estado.
Sin embargo y como posición conciliatoria entre las tesis
expuestas en
torno al "juicio del Gobierno" sobre la necesidad e
imprescindibilidad
del gasto, puede aceptarse que corresponde al Consejo de Estado,
en el
caso de las consultas del artículo 212 de la Constitución
Nacional,
llevar a cabo la comprobación de la verosimilitud de los factores
que
le han permitido al Gobierno encontrar a su juicio la necesidad
de
hacer un gasto imprescindible. Esta es la fórmula que, a criterio
de
la Sala, acerca las tesis analizadas.
Sobre esta posición se procede a examinar esa verosimilitud
respecto
de los factores aducidos por el Ministro de Hacienda en su
exposición
de motivos al proyecto de decreto de adición presupuestal
estudiado,
y en la ampliación que por solicitud del conductor inicial del
asunto
hizo llegar al Consejo en su oportunidad el mismo funcionario.
Al respecto se tiene que con relación a la adición al presupuesto
de
funcionamiento, informa el Ministro:
"Conocen muy bien la opinión pública y el honorable Consejo de
Estado
cómo durante la vigencia fiscal de 1987 se presentaron grandes
perturbaciones porque el presupuesto nacional no contaba con las
apropiaciones adicionales que permitieran pagar a los servidores
del
Estado en los diferentes organismos de la Administración las
remuneraciones a que tienen derecho. Concretamente, en los meses
de
noviembre y diciembre de 1987 se vivieron complejas situaciones
de
orden laboral por no existir los créditos adicionales necesarios
para
atender estos gastos imprescindibles. El Gobierno, consciente
de su
responsabilidad en el manejo de estas obligaciones, propone en
el
expediente de adiciones presupuestales que se complemente la ley
de
apropiaciones de 1988 con los créditos propuestos superiores a
$ 13.000
millones los cuales permiten reducir el monto total de faltantes
que
se tienen en el presupuesto de funcionamiento, originado en el
incremento salarial decretado en el mes de enero para todos los
servidores del Estado, incremento que no podía quedar contemplado
en
el presupuesto expedido por el honorable Congreso Nacional. A
continuación se presenta el cuadro que determina el total del
presupuesto de funcionamiento requerido para 1988, donde puede
apreciarse cómo a pesar de las adiciones que se han propuesto
para esta
vigencia a través del Consejo de Estado, subsiste un importante
faltante que necesariamente deberá
cubrirse cuando el Gobierno nacional disponga de los recursos
fiscales
correspondientes".
Y más adelante (fl. 24, cuaderno número 1) el Ministro agrega:
"Sin embargo, es necesario resaltar que ante el estado actual de
inseguridad por el que atraviesa el país se han autorizado apoyos
especiales de gastos de funcionamiento para los sectores de
justicia
y defensa y seguridad nacional, los cuales incrementan el
faltante por
adicionar para gastos de funcionamiento. Estas autorizaciones de
mayor
gasto se han otorgado conscientes de que la responsabilidad del
Poder
Ejecutivo en esta materia determina necesariamente la adopción
de
medidas que permitan volver a la Nación por los cauces de la
normalidad. En desarrollo de este objetivo, para el sector
judicial se
han creado en los últimos meses cargos y plazas de vital
importancia,
cuyos costos deben presupuestarse, así: 146 cargos en la
Dirección de
Carrera Judicial, 2939 en la Policía Judicial, 630 para los
Juzgados
de
orden público, así como otros empleos previstos para Tribunal
Superior
de Orden Público ... En el sector defensa y seguridad se han
presentado
costos especiales correspondientes a bonificaciones para los
servicios
de escoltas y a gastos adicionales para el mantenimiento de
contingentes de soldados antiguos, a los cuales se les ha
ampliado un
semestre su estadía en las Fuerzas Militares con el propósito de
hacer
frente a la ola de violencia en el territorio nacional".
Examinado el cuadro "presupuesto nacional - 1988 - gastos de
funcionamiento - faltantes por adicionar y fuentes esperadas de
recursos", fácilmente se aprecia que el presupuesto de
funcionamiento,
al cual le impartió su aprobación el Congreso Nacional al expedir
la
Ley 46 de 1987 asciende a la cantidad de $ 1.049.245.0 millones
y que
los cálculos previstos por las autoridades del ramo para cubrir
los
gastos de funcionamiento hasta el 31 de diciembre del año en
curso,
fecha de fenecimiento o expiración del actual presupuesto
nacional, se
elevan a la suma de $ 1.198.331.0 millones, lo que indica un
faltante
de $ 149.086.0 millones. Pero resulta obvio que esta situación
deficitaria que presenta el presupuesto de funcionamiento en
vigencia
y ejecución, no se le puede imputar toda al mal manejo por parte
del
Gobierno, pues ciertamente una ley posterior a la expedición de
la Ley
46 de 1987, reajustó el nivel de los sueldos de los servidores
públicos
con base en datos estadísticos provenientes del DANE, datos que,
por
otra parte, se completaron al vencimiento del año fiscal
anterior,
dando origen al mayor valor de los gastos y haciendo necesaria
la
erogación e imprescindible el pago de los reajustes salariales.
Tampoco es un secreto que la situación de orden público se ha
venido
deteriorando en los últimos años hasta llegar a los límites
increíbles
pero reales que hoy se aprecian. Los asesinatos, los secuestros,
los
ataques a los cuarteles de la fuerza pública, los constantes
enfrentamientos entre unidades de las Fuerzas Armadas con los
grupos
subversivos, las marchas campesinas, algunas veces organizadas
por los
mismos movimientos subversivos, que encuentran terreno abonado
en
sectores de la población urbana y rural, hacen necesarios e
imprescindibles para la conservación del orden público los gastos
que
para este rubro contempla el proyecto del decreto de adición al
presupuesto de funcionamiento sometido por el Gobierno a consulta
del
Consejo de Estado.
Es también cierto que para contrarrestar el deterioro del orden
público
en la parte que a la Rama Jurisdiccional le corresponde, nuevas
leyes
y decretos han creado corporaciones, juzgados, y dependencias.
Así, el
Tribunal Superior de Orden Público, juzgados especiales, Sección
Quinta
del Consejo de Estado con todo su personal y dotaciones. Se trata
de
un gasto sobreviniente de una situación no conocida cuando se
expidió
el presupuesto para el año fiscal de 1988. Y, desde luego, es
necesario
decirlo aquí, por tratarse de una oportunidad en la que se
debaten
aspectos atinentes a la ejecución del presupuesto de gastos en
relación
con la Rama Jurisdiccional, la hermana olvidada de las otras
ramas del
Poder Público, a la cual desde que se tiene memoria se le ha
venido
considerando como de peor familia. Mejoró en algo su condición
en la
segunda mitad de la década de los años sesenta cuando se logró
la
reposición de equipos de oficina y en algo también se mejoró el
status
de los funcionarios y empleados con la expedición del Decreto 546
de
1971. Sin embargo, subsiste un paulatino desmejoramiento en las
partidas asignadas al funcionamiento y a la inversión en cuanto
a la
Rama Jurisdiccional se refiere. Según datos de la Contraloría
General
de la República, los porcentajes asignados a la Rama revelan las
siguientes cifras: En 1985, 3.03%; en 1986, 2.5%; en 1987, 1.9%,
y en
1988 2.7%. Todo esto demuestra que los porcentajes señalados
están muy
por debajo del 10% que le asignó la frustrada reforma
constitucional
de 1979.
Por lo demás las trabas administrativas demoran más allá de lo
normal
el trámite de las cuentas por concepto del pago de servicios, de
viáticos, etc., elevándose a sumas crecidas las obligaciones que
pasan
al capítulo de "vigencias expiradas".
Los medios de comunicación en general, desde hace muchos años
vienen
dando testimonio de las condiciones no ya inapropiadas sino
vergonzosas
en las que se ven obligados a laborar los servidores de la Rama
Jurisdiccional. Lo inadecuado de algunas de las edificaciones
destinadas al servicio de oficinas y el lamentable estado de
deterioro
físico al que por la incurría se ha permitido lleguen, son
circunstancias que en muy alto porcentaje han contribuido a
desmejorar
la imagen de la administración de justicia, a la cual se le ha
nivelado
siempre por lo bajo, como se demuestra con la localización de
oficinas
en cercanías a plazas de mercado, terminales de transporte, zonas
de
tolerancia y barrios mal habitados. El lugar que en el contexto
de la
administración pública le corresponde a la justicia depende en
gran
medida del tratamiento que le den en el presupuesto nacional las
otras
ramas del Poder Público. Por todo esto es de esperar que se
adopten
políticas y se elaboren programas con la meta de elevar el nivel
de la
Rama Jurisdiccional hasta colocarla en un plano que modifique
sustancialmente la idea que de ella ha prosperado en la mente del
común
de los colombianos.
Lo dicho es suficiente para dar por verdaderos los factores que
sustentan la necesidad y la imprescindibilidad del gasto. En
consecuencia se dictaminará favorablemente a la apertura del
crédito
adicional proyectado por el Gobierno para gastos de
funcionamiento.
En lo tocante a la adición presupuestal para el gasto de
inversión,
cabe anotar que el profesor Abel Cruz Santos, reconocida
autoridad en
asuntos de Hacienda Pública opinaba en materia de créditos
adicionales
lo siguiente:
"Más si los créditos adicionales no pueden suprimirse en lo
absoluto
deben sí esforzarse los legisladores y el Gobierno por limitarlos
hasta
donde sea posible, pues tales créditos rompen la unidad del
presupuesto
y les quitan todo valor a los cálculos en él contenidos. La Ley
de
Hacienda no expresa entonces la verdadera situación fiscal, pues
fuera
de ella hay una masa considerable de erogaciones, que hacen
ficticio
el presupuesto financiero. El medio más eficaz de disminuir estos
créditos consiste en calcular los gastos públicos con toda
sinceridad
y con la mayor exactitud posible, abandonando el sistema de las
falsas
economías, encaminadas a presentar presupuestos aparentemente
equilibrados, mediante la reducción de gastos imprescindibles.
Debido
a esto en los países de correcta organización fiscal van
disminuyendo
día por día las cifras de los créditos adicionales".
" . . los créditos adicionales, al romper la unidad del
presupuesto
favorecen la progresión de los gastos. Y, con frecuencia, le
abren
sigilosamente la puerta a ciertas erogaciones que, llegado el
caso, no
tendrían tal vez el asentimiento de las cámaras legislativas. La
discusión de créditos adicionales no tiene la trascendencia de
la del
presupuesto. De ahí que muchos ordenadores se reserven, para
incluir
en ellos, partida de dudosa importancia, que pasan así poco menos
que
inadvertidos. Aceptada, como mal inevitable la exigencia de los
créditos adicionales, los sistemas fiscales de todos los países
han
terminado por resignarse a ellos, limitándose a procurar
restringirlos
lo más posible".
Esta opinión del profesor Cruz Santos ha sido reiterada hasta
nuestros
días por los estudiosos de las finanzas públicas, y quienes
afirman que
los presupuestos de las naciones nacen deficitarios todos los
años,
arrastrando el peso muerto de la situación deficitaria anterior.
Colombia no es la excepción y año tras año nuestro déficit fiscal
crece
hasta llegar a sumas astronómicas. El hecho concreto de que en
estos
momentos el Gobierno busque adicionar el presupuesto nacional en
la
suma de $ 168.339.427.155.15, valiéndose en parte de recursos
provenientes de empréstitos externos (préstamo Concord), confirma
hasta
la saciedad este aserto.
La cuantía del reajuste presupuestal que se pretende y buena
parte de
los rubros reajustados, darían pie para suponer que lo que se
quiere
es
la expedición de un presupuesto nuevo, no adicional al ya
existente.
Pero bien vistas las cosas, y sobre la base de que la competencia
del
Consejo de Estado para dictaminar por razón de lo dispuesto en
el
artículo 212 de la Constitución Nacional, además del control
legal,
implica la comprobación de que aquello que parece verdadero en
la
exposición de motivos y en el expediente instruido por el
Gobierno es
realidad y puede creerse verosímil, como corolario se hace
necesario
aceptar que en materia de gastos el presupuesto de la actual
vigencia
quedó corto frente a las necesidades de los programas de atención
a los
sectores de salud, administración de justicia, construcción de
vivienda, y los que de manera especial buscan la erradicación de
la
llamada "pobreza absoluta", así como de aquellos que buscan
eliminar
los factores de perturbación del orden público, cuyo deterioro
paulatino es innegable.
Es cierto, como se ha reiterado en esta Sala, que el Fondo de por
el
que pasan cuantiosas sumas de los recursos públicos, afectando
incluso
la política monetaria del país, para atender la deuda de una
Monedas
Extranjeras (FODEX) se ha convertido en un "saco roto" serie de
empresas del llamado "Sector Eléctrico".
En el programa macroeconómico para 1988, capítulo destinado al
análisis
del "Sector Público", que forma parte del cuaderno número 2 del
expediente, folios 49 a 256, en relación con la situación del
FODEX y
las empresas del Sector Eléctrico, se dice:
"En primer lugar, es necesario financiar US$ 450 millones al
FODEX, de
los cuales US$ 320 millones corresponden a la deuda del Sector
Eléctrico al terminar 1987. Hasta la fecha las fuentes de
financiación
de tales recursos han provenido de Ecopetrol y de excedentes
cafeteros
afectando en parte la política monetaria. Para 1988 de acuerdo
con
estudios preliminares, es previsible que el FODEX se puede
financiar
con recursos del sector cafetero y Telecom por US$ 200 millones;
además
se requiere que ECOPETROL aumente, en términos netos, sus
depósitos en
el Fondo por una suma no inferior a US$ 70 millones, para
finalizar ese
año con un saldo en depósito por cerca de US$ 150 millones....
Para
1989 se prevé un faltante de US$ 492.6 millones y para 1990 uno
de US$
461 millones para un total de US$ 953.6 millones (cuadro número
2) .
Con los desembolsos previstos del crédito sectorial por US$ 714.5
millones, el faltante se reduce a US$ 239.1 millones. No
obstante, a
esa cifra debe agregarse el saldo de la deuda con el FODEX a
diciembre
de 1988 (US$320 millones)....Bajo estas circunstancias, el sector
presenta, entre 1989 y 1990, un faltante adicional al previsto
originalmente de US$ 559.1 millones, para el cual no existe una
fuente
de financiamiento identificada. Estos nuevos requerimientos
desbordan
el programa financiero previsto en el Plan de Desarrollo y, en
consecuencia, compiten con el financiamiento de los programas
allí
contenidos . . . Lo anterior señala la necesidad de replantear
las
metas de generación de ingresos, el programa de inversiones del
sector
eléctrico y la asignación de recursos del crédito interno, de
forma tal
que el sector se ajuste a las posibilidades reales de
financiación del
país. Por lo tanto los requerimientos adicionales a los
desembolsos de
crédito sectorial deberán ser cubiertos por medidas al interior
del
sector eléctrico. En este sentido debe quedar claro que el
Gobierno
nacional no canalizará, bajo ninguna circunstancia, recursos
adicionales del presupuesto nacional, de crédito externo o
interno a
través del FODEX a empresas eléctricas".
Y en el capítulo de "conclusiones y recomendaciones" y a manera
de
recomendación para la política a seguir a partir de 1988, se lee
lo
siguiente:
"Con el fin de evitar un mayor deterioro de la situación
financiera del
sector se recomienda al CONPES impartir su aprobación a la
operación
que proyecta celebrar el Gobierno nacional, en el sentido de
ampliar
la contratación de crédito con la Banca Multilateral en la suma
de US$
150 millones. Así mismo, autorizar la monetización que de estos
recursos sea requerida. Los recursos provenientes de éste crédito
serán
utilizados fundamentalmente para cubrir el servicio de la deuda
de las
empresas, así: 1. Aportes del presupuesto nacional a ICEL por US$
72
millones; a CORELCA por US$ 11 millones y a BETANIA por US$ 73
millones
para un total de US$ 156 millones. 2. Créditos del Gobierno a CVC
por
US$ 89 millones; a ICEL por US$ 24 millones; a CORELCA por US$
23
millones y a EPM por US$ 9 millones, para un total de US$ 144
millones.
A su vez, US$ 69.7 millones de estos recursos serán canalizados
como
aporte de las empresas al proyecto Guavio".
Ahora bien. Los recursos con los que opera el FODEX, de acuerdo
con la
cláusula segunda del contrato de administración suscrito entre
el Banco
de la República y el Gobierno el 29 de mayo de 1986, y sus varias
modificaciones, son: Los que aporta el Gobierno nacional al FONDO
en
el Presupuesto Nacional y los que aporta el Banco de la República
"originados en la intermediación financiera para captación de
recursos
de crédito directo o mediante colocación de bonos que autorice
la Junta
Monetaria". Y ésta, además, mediante las Resoluciones 63 de 1986
y 31
de 1988, autorizó al Banco de la República para emitir y colocar
Títulos de Regulación del Excedente Cafetero "TREC".
Es de esperar, pues, que a partir de 1988 no se canalicen más
dineros
del Erario Público a través del Fondo, como lo sugiere Planeación
Nacional en el Programa Macroeconómico (fls. 200 y 202 del
cuaderno
número 2), y se le dé a la situación financiera del FODEX una
solución
para que no se comprometan en adelante los recursos del
presupuesto
para refinanciarlo.
De grave para la economía del país debe calificarse la situación
de
desfase financiero que significa el hecho de que al FODEX le
adeuden
la cantidad de US$480.542.704.01 las empresas nacionales,
departamentales y municipales que aparecen relacionadas en el
cuadro
que constituye el folio 222 del cuaderno número 2 del expediente,
pero
no hay razón para que por el manejo dado al funcionamiento de
éste, la
actividad de la administración pública y todos los programas
encaminados a mejorar la condición social de los colombianos se
paralicen, que es lo que ocurriría si se niega la adición que el
Gobierno ha proyectado. Resultaría más peligroso el remedio que
la
enfermedad, porque un cese de actividades que de acuerdo con la
documentación del expediente ocurriría en el desarrollo de los
programas de la gestión pública, especialmente en aquellos
encaminados
a mejorar la condición de las clases sociales menos favorecidas,
significaría un atraso de años en el programa socio - económico del
país.
Para un Gobierno que apenas va en la mitad del período
presidencial,
y que no puede con la adición al presupuesto pretender cosa
distinta
a realizar la tarea que le corresponde, negarle la adición no se
acomoda a la realidad que vive la Nación, cuando los aspectos
legales
se cumplen y la necesidad y la imprescindibilidad del gasto son
verosímiles conforme al escrutinio que del expediente se ha
hecho.
La realidad de la situación de orden público, nacida del
descontento
de un gran sector de la población al cual todo se le ha ofrecido
y poco
sele ha dado, no puede desconocerse, y eso es lo que se haría si
al
Gobierno se lo priva de los dineros y recursos de la adición
presupuestal destinados a inversión. El pueblo colombiano no es
responsable del mal manejo de las finanzas del Estado, pero sobre
él
recaería el peso de la negativa del crédito. La misma situación
de
orden público indica la conveniencia de una medida de tal
naturaleza.
Ya el Congreso de la República se encargará de fiscalizar las
actuaciones del Gobierno, pues a él corresponde legalizar los
créditos
extraordinarios según lo dispone el artículo 212 de la Carta.
En el proyecto de decreto de adición están claramente
determinadas las
fuentes de ingreso y los recursos disponibles, como la
Contraloría
General lo prueba con los correspondientes certificados de
disponibilidad. Allanado el camino de los recursos, la necesidad
y la
imprescindibilidad de los gastos de inversión, surgen también de
la
urgencia de evitar la parálisis del desarrollo del país en lo que
resta
de la presente vigencia fiscal. Algunos lunares, como la
inversión en
la compra de unas banderas o el gasto en la remodelación de la
hacienda
Hatogrande o el pago de obligaciones que aparecen en capítulos
de
vigencias expiradas, no amerita la descalificación de la
necesidad del
cuantioso gasto programado por el Gobierno en el proyecto de
decreto
que consulta.
Ciertamente como lo dice el Ministro de Hacienda en la exposición
de
motivos los créditos externos están destinados en su totalidad
a
proyectos de inversión por estar así acordado en las
estipulaciones
contractuales; y los créditos adicionales abiertos con esos
recursos,
complementarán las cuotas de inversión autorizadas por el CONPES.
Por lo expuesto, la Sala Plena emite dictamen favorable a la
apertura
del crédito adicional propuesto en el proyecto de decreto "por
el cual
se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se
abren
unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la
Nación para
la vigencia fiscal de 1988 por valor de $ 168.339.427.155.15, se
efectúa un contracrédito y unos créditos adicionales por el valor
de
$
10.000.000.00".
Cópiese y comuníquese.
El presente dictamen fue aprobado por la Sala Plena en su sesión
del
día veintiuno (21) de junio de mil novecientos ochenta y ocho
(1988)
.
Carmelo Martínez Conn, Presidente, con Salvamento parcial de
voto;
Antonio José de Irisarri Restrepo, Aydée Anzola Linares, Luis
Antonio
Alvarado Pantoja, Reynaldo Arciniegas Baedecker, con Salvamento
de
voto; Jaime Abella Zárate, con Aclaración de voto; Carlos
Betancur
Jaramillo, Guillermo Benavides Melo, Samuel Buitrago Hurtado, con
Salvamento de voto; Jaime Betancur Cuartas, con Salvamento de
voto;
Miguel González Rodríguez, Clara Forero de Castro, con Salvamento
de
voto; Amado Gutiérrez Velásquez, Javier Henao Hidrón, Alvaro
Lecompte
Luna, con Aclaración de voto; Euclides Londoño Cardona, Humberto
Mora
Osejo, con Aclaración de voto; Jaime Paredes Tamayo, con
Salvamento de
voto; José Ignacio Narváez García, Carlos Ramírez Arcila, con
Salvamento de voto; Jorge Penen Deltieure, Simón Rodríguez
Rodríguez,
con Aclaración de voto; Consuelo Sarria Olcos, con Aclaración de
voto;
Julio César Uribe Acosta, con Salvamento de voto.
Nubia González Cerón, Secretaria.
CREDITOS ADICIONALES. - - Necesidad del gasto.
El Consejo de Estado en este caso sustituye al Congreso por su
ausencia
temporal del escenario político, y por lo mismo está facultado
por la
Constitución para estudiar si se da el requisito de "necesidad".
Salvamento parcial de voto del doctor Carmelo Martínez Conn.
Bogotá, D. E., dos de agosto de mil novecientos ochenta y ocho.
Referencia: Expediente C - 064.
Consigno a continuación las razones que me llevaron a salvar
parcialmente mi voto en el caso del crédito número C - 064 los
cuales
expongo a continuación:
1. A pesar que el artículo 212 de la Constitución Nacional
comienza
diciendo que: "Cuando haya la necesidad de hacer un gasto
imprescindible, a juicio del Gobierno", creo que el Consejo de
Estado
en este caso sustituye al Congreso de la República por su
ausencia
temporal del escenario político, y, que por lo mismo, el Consejo
de
Estado está facultado por la Constitución para estudiar si se da
el
requisito de "necesidad" de que trata la Constitución, por cuanto
si
no se entiende de esta manera el artículo 212 se puede comprender
la
razón por la cual la misma Constitución haga obligatorio para el
Gobierno el dictamen del Consejo de Estado. Así las cosas, está
claro
que el Consejo de Estado tiene competencia para estudiar la
"necesidad"
y la urgencia del gasto.
Establecido lo anterior, conviene tener presente la doctrina de
la
Corporación sentada con ocasión del crédito anterior, que era
básicamente para las Fuerzas Armadas, en el cual se dijo
unánimemente
por esta Corporación, sin ninguna excepción, que el Consejo de
Estado
tenía competencia para votar separadamente cada crédito no sólo
en
cuanto a la fuente del mismo sino en cuanto a su destinación. Lo
anterior explica suficientemente que mi voto sea parcial, en
cuanto no
es favorable para algunas partidas, muy pequeñas y de poca
importancia
por cierto.
2. En el caso del crédito en el cual hago salvamento de voto
parcial
dije en Sala que votaba favorablemente en un 98% el crédito, pero
que
salvaba mi voto en cuanto algunas partidas que no considero de
absoluta
necesidad, como son entre otras, la partida para la Iglesia en
el
Puente de Boyacá, la Casa Cultural Gustavo Rojas Pinilla, Obras
del
Puente de Boyacá, Obras para el Centro Histórico de Tunja y otras
por
el estilo que evidentemente pueden esperar la aprobación del
presupuesto ordinario, y respecto de las cuales no está claro la
urgencia, la imprescindibilidad y la necesidad del gasto.
Son pues en cuanto a estas partidas identificables, que hago
salvamento de voto y dándolo afirmativamente para el resto del
proyecto,
que es la casi totalidad del mismo.
Atentamente,
Carmelo Martínez Conn.
CREDITOS ADICIONALES. - - Falta de planeación.
La falta de planeación se ha originado en el incumplimiento de
los
órganos responsables de implantarla, quienes no sólo se han
acomodado
a la situación de desorden, sino que al parecer, la estimulan.
Consejo de Estado. - - Sala Plena. -
Aclaración de voto del Consejero doctor Jaime Abella Zárate.
Referencia: Expediente número C - 064. Adición al Presupuesto
Nacional
por valor de $ 168.339 millones de pesos.
El estudio de esta nueva adición al Presupuesto Nacional ha
demostrado
una vez más las graves fallas que aquejan la economía nacional,
causadas en gran medida por el manejo del sector público, sin que
éste
haya corregido los defectos denunciados frecuentemente por
autorizados
voceros.
Muchas de las críticas expuestas en el debate y los salvamentos
de voto
en esta ocasión son desafortunadamente ciertas, pero a manera de
gran
síntesis puede afirmarse que todas las causas de esta situación
tienen
un solo nombre que es la falta de planeación.
Y, a su vez ésta se ha originado en el incumplimiento de los
órganos
responsables de implantarla, quienes no sólo se han acomodado a
la
situación de desorden, sino que al parecer la estimulan porque
les da
libertad de manejo de los recursos con criterios de conveniencia
política del momento y no con los que señala la técnica.
Veinte años de reiterado incumplimiento de la Constitución no
demuestra
falta de leyes, sino carencia de voluntad política tanto del
Gobierno
nacional como del Congreso para cumplir las normas que se
adoptaron en
la enmienda de 1968 o, para reformarlas, si es que resultaron de
difícil aplicación.
Lo que cada cuatro años se denominan planes se lanzan a la
opinión como
cualquier programa de campaña preelectoral, cuyo incumplimiento
no
acarrea ninguna consecuencia.
La falta de obligatoriedad legal, administrativa y política de
los
diversos órganos estatales que tienen que ver con ellos, produce
su
desbordamiento o su franco desconocimiento, sin que ello traiga
como
consecuencia ninguna sanción, ni siquiera el reproche político.
La prueba está en que el Congreso Nacional nunca ha hecho un solo
debate al Gobierno al momento de "legalizar estos créditos", ente
estos
créditos han sido "legalizados" por el mecanismo del silencio del
Congreso durante diez (10) días, según la fórmula establecida por
el
artículo 99 del Decreto 294 de 1973, tan cuestionable como la
inocencia
decretada por prescripción.
Desorden e irresponsabilidad, que son el reverso del concepto de
planeación obligatoria y vigilada, caracterizan el clima dentro
del
cual se desarrollan las finanzas públicas. Por ello se ha
institucionalizado el sobresalto, la sorpresa y las soluciones
de
emergencia que deberían ser excepcionales, como los créditos
adicionales al Presupuesto, se han convertido en algo crónico y
hasta
rutinario, sin que se intente dar a la planeación la seriedad e
importancia que se ideó en 1968, precisamente por evitar tales
vicios.
Como culminación de estos procesos de difícil comprensión y
manejo por
parte del Consejo de Estado, sin medios adecuados para ello, su
siempre
apresurada intervención conforme al artículo 212 de la
Constitución,
resulta igual y desalentadoramente estéril.
Bogotá, nueve (9) de julio de mil novecientos ochenta y ocho
(1988).
Jaime Abella Zárate.
CREDITOS ADICIONALES. - - Imprescindibilidad y urgencia del gasto.
El dictamen se emitirá luego de la comprobación que haga el
Consejo,
de tal imprescindibilidad y urgencia, que a juicio del Gobierno
existe.
Consejo de Estado. - - Sala Plena. -
Salvamento de voto de la doctora Clara Forero de Castro.
Referencia: Expediente número C - 064. Adición al Presupuesto
Nacional
por valor de $ 168.339 millones de pesos.
En forma respetuosa y breve me permito exponer las razones de mi
disentimiento respecto a la decisión tomada por la mayoría de la
Sala.
Estimo que en la elaboración del presupuesto que se somete
anualmente
a consideración de las Cámaras por parte del Gobierno, debe
emplearse
la mayor diligencia, seriedad y realismo frente a las necesidades
del
país, a fin de invertir nuestros recursos teniendo en cuenta un
orden
de prioridades que obedezca a una efectiva planificación se hace
imposible la reordenación del gasto público que tan urgente
resulta
para la buena marcha del país.
El presupuesto así concebido debe resultar eficaz y suficiente
puesto
que se tiene una idea clara tanto de los ingresos como de los
gastos.
Pero esta no parece ser la práctica entre nosotros, puesto que
en lo
que va corrido del año, seis meses apenas, ya se han estudiado
varias
adiciones presupuestales para cubrir gastos, que eran previsibles
cuando el presupuesto se elaboró.
Continuar entonces con esta práctica que ya se ha vuelto crónica
no
contribuye, a mi modo de ver, a que se sienta la necesidad de
hacer
realidad la ley del plan, ni a que se tomen las medidas y se
adelanten
los estudios para reordenar el gasto.
La apertura de créditos extraordinarios o suplementales debe ser
entonces excepción y no regla general como se está volviendo
porque la
competencia en materia presupuestal corresponde al Congreso, con
la
necesaria iniciativa del Gobierno.
En forma excepcional el artículo 212 de la Constitución confiere
al
Consejo de Estado facultades que ordinariamente son del Congreso,
a fin
de que sea oído y acatado su dictamen para la apertura de
créditos
suplementales o extraordinarios.
La razón de esta atribución excepcional de competencia la
encontramos
en la necesidad de hacer un gasto imprescindible y urgente,
estando en
receso las Cámaras y no habiendo partida votada o siendo ésta
insuficiente, como lo dispone el artículo 212 citado.
Siendo ello así, el dictamen se emitirá luego de la comprobación
que
haga el Consejo, de tal imprescindibilidad y urgencia, que a
juicio del
Gobierno existe, pero que como toda decisión discrecional puede
ser
controlada en cuanto a la verosimilitud y proporcionalidad de los
hechos que le sirven de causa.
Se observa fácilmente que entre estos gastos que el Gobierno
considera
imprescindibles y que por tanto justifican el crédito
extraordinario,
aparecen partidas que como las enumeradas a folios 111 a 113 en
la
salvedad de voto de mis distinguidos colegas, no revisten la
urgencia
alegada; hubieran podido preverse desde cuando se elaboró el
presupuesto y no obedecen a ninguna planificación.
Finalmente, al no aparecer en forma clara el soporte legal de
muchas
de esas partidas, esa sola circunstancia habría sido suficiente
para
que se expidiera un dictamen desfavorable para la apertura de
crédito
tan cuantioso como el que acaba de ser aprobado, y que junto con
los
demás que han sido propuestos hace que del presupuesto aprobado
por el
Congreso mediante ley, como debe hacerse, no quede sino un simple
recuerdo; porque el que existe en la realidad es el que por el
medio
excepcional previsto, se ha venido formando con la aprobación del
Consejo de Estado.
Bogotá, D. E., quince (15) de julio de mil novecientos ochenta
y ocho
(1988).
Clara Forero de Castro.
CREDITOS ADICIONALES. - - Imprescindibilidad del gasto.
No se justifica que se consideren como gastos imprescindibles y
urgentes, la mayoría de las partidas de que trató el presente
crédito
adicional.
CREDITOS ADICIONALES. Necesidad urgente o sobreviniente.
De ahí que la necesidad del crédito suplemental o extraordinario
sea
emergente o sobreviniente, que se funde en nuevos y urgentes
requerimientos del Estado que no pudieron contemplarse cuando se
expidió el presupuesto de la Nación.
La economía planificada anularía o discriminaría la necesidad de
los
créditos suplementales y extraordinarios.
Salvamento de voto del Consejero doctor Carlos Ramírez Arcila.
Referencia: Expediente número C - 064. Créditos adicionales al
Presupuesto Nacional por valor de $ 168.339.427.155.15.
Con todo respeto por la ponencia aprobada así como por el
criterio de
quienes le dieron su aprobación, me he abstenido de acompañarlos
con
mi voto afirmativo y, al contrario, he votado negativamente el
crédito
adicional por la suma de $ 168.339.427.155.15, no porque
considere que
en su totalidad corresponda a gastos que no sean imprescindibles,
como
pueden serlo los de funcionamiento, y en esto comparto el
criterio del
honorable Consejero doctor Jaime Paredes Tamayo, pero, en
términos
generales, adhiero al salvamento de voto de los honorables
Consejeros:
Samuel Buitrago, Reynaldo Arciniegas y Julio César Uribe.
De la exposición de estos ilustres colegas, más que sensata, me
parece
patriótica y aún perogrullesca la observación que ellos hacen
principalmente respecto de determinadas partidas, porque en estos
momentos de dolor y angustia que vive nuestra Patria no se
justifica
que se consideren como gastos imprescindibles y urgentes, la
mayoría
de las partidas de que trata el presente crédito adicional y que
bien
pudieran haber esperado que su aprobación se hiciera por el
Congreso
Nacional, próximo a reunirse.
Con muestras claras de madurez y gran conocimiento del tema, los
doctores Buitrago, Arciniegas y Uribe, luego de presentar un
acopio de
reflexiones y enseñanzas de connotados tratadistas, exponen los
ilustres colegas lo que bien vale la pena repetir:
"Moviéndonos con la anterior perspectiva encontramos que en el
proyecto
de decreto por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y
recursos
de capital, se toman dineros de los empréstitos externos
'CONCORD'
'CHEMICAL BANK' para atender los siguientes frentes":
Iglesia Puente de Boyacá $ 50.000.000
00
Casa Cultural Gustavo Rojas Pinilla $ 25
000.000.00
Obras Puente de Boyacá $ 100.000
000.00
Obras Centro Histórico de Tunja $
40.500.000 00
Banco de Colombia $
151.328.000.00
Casa de Francisco de Paula Santander - Cúcuta $
5.000.000.00
Casa de la Cultura - Cúcuta $
5.000.000.00
Parque el Gallineral en San Gil $
3.000.000.00
Restauración Teatro Heredia - Cartagena $
7.000.000.00
Conservación y Adecuación Quinta de San Pedro
Alejandrino $
6.000.000.00
Casa Alfonso López Pumarejo en Honda $
2.000.000.00
Templo del Sol $
2.500.000.00
Museo Arqueológico $
2.500.000.00
Casa de Rafael Pombo - Bogotá $
5.000.000.00
Antiguo Claustro del Seminario - Santa Marta $
5.000.000.00
Casa de la Cultura y la Conservación - Ocaña $
2.000.000.00
Casa de la Cultura en Socorro - Santander $
2.000.000.00
Paraninfo Universidad de Antioquia $
5.000.000.00
Monumento al Libertador Simón Bolívar en
Manizales $
9.000.000.00
Monumento a los Héroes - Bogotá $
3.000.000 00
Casa de Antonio Nariño - Villa de Leyva $
3.500.000.00
Monumento a los Héroes de la Batalla de la
Humareda $
2.500.000.00
Museo Romántico - Barranquilla $
2.000.000.00
Catedral de Manizales $
5.000.000.00
Hacienda Bomboná - Nariño $
6.000.000.00
Monumento a los Esclavos - Ocaña $
3.000.000.00
Construcción Piscina $
30.000.000.00
Continuación y Publicación del Diccionario de
Construcción y Régimen de Rufino José
Cuervo $
12.000.000.00
Adquisición de Libros. Autores Colombiano
(Ley del libro) $
20.000.000.00
Colcultura $ 848
000.000 00
Instituto de Asuntos Nucleares $
606.030.000.00
Investigación y Experimentación Nuclear $
206.000.000.00
Construcción Mantenimiento y Dotación C.
Vacacional Plenosol $
15.000.000.00
Préstamos a empleados oficiales $
8.000.000.00
Promoción Turismo Social para empleados
públicos y sus familias $ 15
000.000.00
Construcción Mantenimiento, Club Empleados
Oficiales - Bogotá $
10.000.000.00
Construcción Mantenimiento y Dotación Centro
Vacacional Plenomar - Santa Marta $
7.000.000.00
Ampliación Centro Vacacional Plenomar - Santa
Marta $
10.000.000.00
Construcción, Mantenimiento y Dotación Hotel
Parque Real $ 3
000.000.00
Fondo de Becas Fonade $
200.000.000.00
"A través de la complejidad del proyecto de presupuesto de
inversión
aquellos que no justifican que se tomen dineros en préstamo en
el
exterior para hacer un reguero de auxilios, que dejan la
impresión de
que el ejecutivo también compite con el legislativo en
prodigarlos, sin
ton ni son. Las partidas que se dejan enlistadas, a simple vista,
no
son gastos 'imprescindibles' y también quedan dudas sobre la ley
que
haya autorizado el gasto, por ejemplo, para el Museo Romántico
de
Barranquilla, que ni siquiera sabemos qué tesoros expone a la
consideración del público. Sin hacer populismo, porque ese no es
nuestro propósito, sí podemos preguntar que cuánto no servirían
las
partidas anteriores en áreas de la comunidad, como la justicia,
la salud, etc., etc.".
"Finalmente, no se ve como gastando el dinero de los préstamos
Concord
y Chemical Bank en tales menesteres, se pueda hablar de inversión
productiva, la única, como en antes se dijo, que los justifica
y
explica".
A la lista precedente, parece que a mis distinguidos colegas no
les
pareció necesario agregar entre los gastos relacionados, las
cifras
incluidas para la remodelación de la Casa de Descanso de
"Hatogrande",
quizás por aquello de que a mayor comodidad, mayor desarrollo en
la
perfección del pensamiento.
De la aclaración de voto que hizo el honorable Consejero Alvaro
Lecompte Luna, adhiero parcialmente a las motivaciones que
fundamentan
su voto afirmativo, sólo que a mí me sirven de complemento para
votar
negativamente.
Según el distinguido colega, "si Colombia viviese otras
circunstancias;
si la paz reinase por doquier; si en el campo social, económico
y
financiero, la situación fuera bonacible; si el orden jurídico
fuese
normal; si las instituciones públicas y privadas cumpliesen sus
misiones con decidido ánimo patriótico; si el nivel de vida de
los
obreros, campesinos y asalariados fuese equitativo y suficiente;
si el
medio ecológico no se deteriorase hasta límites alarmantes, quizá
el
suscrito Consejero se habría sumado a quienes se opusieron a que
se
emitiese dictamen favorable a la petición del Gobierno".
"........."
". . .Sin embargo, el desconcierto que conturba a los
colombianos en
esta hora de tinieblas en la que al barbarismo se asoma más en
el alma
nacional en todas sus formas; la calamitosa situación en que se
marcha;
las dificultades y peligros que distorsionan la colombianidad,
impiden
que en asuntos como éste se sea inflexible y riguroso, sino tan
sólo
en lo que corresponda a las bases fundamentales del sistema
republicano
y democrático".
Lo anterior, precisamente, fue lo que indujo al suscrito a llegar
a una
conclusión completamente contraria y marchar en contravía de la
votación mayoritaria.
Respecto de uno de los rubros, que se califica de imprescindible
como
es el de la partida para un "museo romántico", es posible que
algunos
no alcancemos a comprender a cabalidad el porqué de su
imprescindibilidad, en esto tal vez tenga razón Ortega al decir
que
"los románticos han descubierto la gracia de las ruinas".
Carlos Ramírez Arcila, Consejero de Estado.
Bogotá, D. E., junio 27 de 1988.
CREDITOS ADICIONALES. -
El Gobierno no hace bien cuando aprovecha el expediente delos
créditos
adicionales, para bendecir los entuertos y aplazar la solución
de fondo
para los grandes males.
El Consejo de Estado no puede dar concepto favorable al crédito
adicional mientras no se acredite que se han cumplido previamente
todos
los requisitos exigidos por los Decretos 753 de 1984 y 456 de
1988.
Salvamento de voto de los Consejeros doctores Samuel Buitrago
Hurtado,
Reynaldo Arciniegas Baedecker y Julio César Uribe Acosta.
Referencia: Consulta. Radicación número C - 064. Créditos
adicionales al
Presupuesto Nacional de la vigencia de 1988 por $
168.339.427.155.15.
Con toda consideración nos separamos del concepto mayoritario de
la
Sala Plena, emitido con ocasión de la presentación que el señor
Ministro de Hacienda hizo el día veintiocho (28) de abril pasado,
del
proyecto de decreto "por el cual se adiciona el presupuesto de
rentas
y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el
presupuesto de gastos de la Nación para la vigencia fiscal de
1988 por
valor de $ 168.339.427.155.15, se efectúa un contracrédito y unos
créditos adicionales por valor de $ 10.000.000.00". Nuestro
disentimiento se concreta a los siguientes aspectos:
Reintegros al FODEX:
En el estudio intitulado "justificación económica", que obra a
folios
51 y siguientes del cuaderno número 2, y que parece corresponder
a un
estudio del Departamento Nacional de Planeación, duda que surge
porque
ni siquiera está firmado, se lee:
". se busca garantizar el pago total del servicio de la deuda de
los
establecimientos públicos, condición necesaria para la
contratación y
desembolso de los créditos externos. Estas partidas incluyen la
canalización de recursos destinados a efectuar reintegros al
Fondo de
Monedas Extranjeras - - FODEX - - el cual ha venido atendiendo los
compromisos del servicio de la deuda externa de ciertos
establecimientos públicos con faltantes financieros, según lo
previsto
en el artículo 97 del Estatuto Orgánico del Presupuesto. En este
sentido, el Gobierno no ha destinado $ 42.540 millones para las
empresas del sector eléctrico, las cuales atenderán al servicio
de la
deuda externa y reintegros al FODEX. Parte de estos recursos, $
19.001
millones, se programan como aportes del Gobierno y los $ 23.539
millones restantes como préstamos al sector".
Para quienes suscribimos este salvamento de voto, el FODEX es
como lo
ha destacado la prensa nacional y autoridades en la materia como
los
doctores Alfonso Palacio Rudas, Abdón Espinosa Valderrama,
Guillermo
Perry Rubio, Exministro de Minas y el actual Gerente del Banco
de la
República, doctor Francisco José Ortega Acosta, otro ejemplo
aterrador
"...de la gestión manguiancha y contraproducente de los asuntos
públicos..." (Espectador, Edición junio 25 de 1988); "...olla
podrida..." en que viene cocinándose "...una inflación destinada
a
romper estrepitosamente todo asomo de estabilidad monetaria el
próximo
año..." (Doctor Abdón Espinosa, El Tiempo, junio 23 de 1988). Su
manejo
ha sido improvidente, lo que obligará, seguramente, a la Nación,
a
"...pagar con emisiones inflacionarias, lo que varias empresas
de
servicios públicos adeudan en monedas extranjeras. Es el fruto
de
programas mal concebidos y peor ejecutados, envueltas como están
en el
tremendo lío de las tarifas que cobran al público, insuficientes
para
atender sus gastos y menos sus deudas" (Espectador. Fecha ya
citada).
La aprobación que el Consejo de Estado ha dado para que a través
del
crédito adicional se alimente nuevamente a este monstruo,
compromete
seriamente a la Corporación, y su conducta va a ser seriamente
enjuiciada, por los distintos sectores de opinión ciudadana, que
saben
que con los recursos que ahora se le dan se le abre amplia vía
para que
este "Frankestein o el moderno Prometeo", como lo llama el doctor
Alfonso Palacio Rudas, tenga la posibilidad de seguir arrasando
todo
cuanto encuentre a su paso.
Es preocupante, por decir lo menos, saber que el Gobierno acudió
presuroso a pagar la deuda de las entidades morosas del sector
eléctrico, simplemente para poder obtener parte de los recursos
del
préstamo "Concorde", es decir, que lo que recibió con una mano
lo
entregó con la otra. Hacemos nuestra la censura que el doctor
Abdón
Espinosa hizo en su escrito: "Crisis de una ciega imprevisión"
(El
Tiempo, junio 23 de 1988) donde se lee:
"La urgencia de percibir los recursos del préstamo 'Concorde'
nombre
con el cual se quiso pregonar a todos los vientos su velocidad
de
desembolso, obligó a conceder a las empresas morosas del sector
eléctrico créditos irregulares de emergencia con el objeto
específico
de que satisfacieran el requisito ineludible de estar al día en
sus
pagos al exterior.
"Se le sabía práctica malsana, violatoria de las finalidades del
mencionado organismo, pero a ella se insistió en apelar a falta
de
otras igualmente rápidas, en la ilusión de que los nuevos
ingresos
capacitarán a las empresas en apuros para resarcir al FODEX de
sus
esfuerzos, herejías y quebrantos. Proviniendo sus recursos de
transferencias temporales del Fondo Nacional del Café, de
Ecopetrol,
Telecom y la Financiera Eléctrica Nacional, no debía
comprometerlos en
forma indefinida violando los perentorios compromisos adquiridos
con
esas instituciones. Ni, por otra parte, valerse sistemáticamente,
como
ha venido haciéndolo, de los instrumentos de emisión del Banco
de la
República".
En mayo 20 de 1988, entidades como Himat, Ica, Inderena, Zona
Franca
de Cartagena, Insfopal, Munimedellín, Nación Cerro Matoso,
Ferrocarriles Nacionales, Fondo Vial, CHB, Corelca, CVC, EEEB,
Icel,
Isa, etc., adeudaban al FODEX, más de US$ 480.000.000.00 sin que
aparezca doliente que tranquilice a la Nación respecto de su
pago. Es
la danza de los millones en sectores importantes para la vida
nacional,
pero seriamente cuestionados en la opinión pública, pues todo
indica
que el manejo de tales centro de imputación jurídica no ha sido
el más
razonable.
Nos preocupa, como colombianos, que los altos funcionarios del
Estado,
en el momento en que deben dar su voto, para la toma de
definiciones,
adopten conductas complacientes para que ellas se pongan en
marcha,
pero salidos del Gobierno, empiezan a censurarlas por
considerarlas
dañinas para el país. En el periódico El Tiempo correspondiente
a la
edición de 23 de junio de 1988, página 3A, se comenta la
intervención
del doctor Guillermo Perry Rubio, Exministro de Minas, a quien
se le
atribuye la afirmación de que "...fue el mismo Gobierno el que
obligó
a
las empresas del sector eléctrico a utilizar. . . " los recursos
del
FODEX. Allí se lee que el alto exfuncionario se muestra de
acuerdo con
el Gerente del Banco de la República doctor Ortega Acosta, en el
sentido de que se deben ". .buscar mecanismos diferentes al fondo
para
garantizar el pago de las deudas de las empresas del sector
eléctrico
con la banca extranjera. Sin embargo - - dijo - - el Gerente del Banco
de
la República no hizo ninguna sugerencia en tal sentido el día que
se
acordó suplir los desembolsos del crédito sectorial con los
recursos
del Fondo de Monedas Extranjeras". A esto agregamos nosotros, que
el
señor Exministro tampoco dijo nada, en la sesión que el honorable
Consejo de Ministros tuvo el día veintiséis (26) de abril del
presente
año, cuando se discutió el proyecto de decreto de adición
presupuestal,
que ha contado con el voto mayoritario del Consejo de Estado y
a través
del cual se inyectan, cuantiosos recursos, al referido Fondo.
Nuestro
desacuerdo, pues, en este aspecto del crédito, se orienta a
simplemente
decir la verdad sobre la materia, tal como la hemos podido
procesar,
con los elementos de juicio de que disponemos. Esperamos,
igualmente,
no tener que manejar vivencias de contradicción, que sólo son
fuente
de confusión conceptual y de caos en el manejo de las finanzas
públicas. No queremos dar pié, con un comportamiento
cuestionable, a
que se diga que en el manejo presupuestal ni el Congreso, ni el
Gobierno, ni el Consejo de Estado hace lo suyo.
Nos inquietan los 1.974 millones destinados, según el concepto
de
Planeación Nacional, a la Zona Franca de Cartagena, y que serán
transferidos también al FODEX, " ... para cubrir el servicio de
la
deuda correspondiente al préstamo BIRF 1953, que por valor de US$
15
millones contrató la Zona Franca con garantía de la Nación..."
Y nos
angustia más todavía, que a renglón segundo se agregue por el
citado
organismo que: "Este servicio asciende aproximadamente a US$ 10
millones y ha sido atendido por el FODEX, ante la imposibilidad
económica de esta entidad para responder por los vencimientos de
capital e intereses..."
Todos estos desfases deben ser ventilados, estudiados y definidos
por
el Congreso Nacional. El Gobierno no hace bien, a nuestro juicio,
cuando aprovecha el expediente de los créditos adicionales para
bendecir los entuertos y aplazar la solución de fondo para los
grandes
males. El doctor Abdón Espinosa Valderrama, en el escrito en
antes
citado, previene sobre las consecuencias peligrosas que todo este
manejo alegre puede producir en el futuro, al predicar:
"Una ciega imprevisión hace estruendosa crisis. La política del
avestruz con el sector eléctrico y con otros no ha hecho sino
agravar
dramáticamente sus agudas dolencias. El Banco de la República
entiende
que sus problemas han dejado de ser de carácter transitorio para
serlo
de orden macroeconómico. Si el Gobierno nacional se ve forzado
a pagar
de golpe y porrazo, en virtud de sus avales, la vía más expedita
lo
llevará a tocar las puertas del Banco de la República. Si, por
el
contrario, se hiciera de la vista gorda, a aquél tocaría asumir
los
reembolsos al Fondo Nacional del Café, Ecopetrol, Telecom y la
Financiera Eléctrica Nacional, acudiendo a la emisión. Con lo que
se
crearía una grave situación de inestabilidad monetaria".
Estimamos, finalmente, que no era gasto "imprescindible"
alimentar con
tan jugosos recursos un fondo que sólo es fuente de perturbación
de las
finanzas del Estado.
Préstamos al sector eléctrico:
Se destaca en el concepto de Planeación Nacional que $ 23.539
millones
se darán en préstamo al sector eléctrico y $ 1.122 millones al
mismo
título, y a través de la Financiera Eléctrica Nacional, "...para
la
terminación de la línea de transmisión de energía Popayán - Pasto
y
subestaciones de energía en los departamentos de Cauca y
Nariño..."
En esta materia estimamos que el Consejo de Estado no puede dar
concepto favorable al crédito adicional mientras no se acredite
que se
han cumplido, previamente, todos los requisitos exigidos por el
Decreto
753 de 30 de marzo de 1984, y 456 de 11 de marzo de 1988. Sobre
el
particular hacemos nuestra la perspectiva jurídica que el doctor
Gustavo Humberto Rodríguez consignó en su salvamento de voto al
dictamen rendido por la Sala el día veinticuatro (24) de abril
de mil
novecientos ochenta y seis (1986), donde se lee:
"1. No es jurídico, ni lógico, que la Nación apropie una partida
en su
presupuesto para conceder un 'préstamo' a una entidad
descentralizada,
los Ferrocarriles Nacionales que ésta no ha solicitado. Lo
procedente
era que previamente esa entidad cumpliera con las exigencias
previstas
por el Decreto extraordinario número 222 de 1983, artículo 231,
entre
los cuales está la solicitud del Ministro al cual está adscrita
(en
este caso el de obras Públicas), el concepto previo favorable del
Departamento Nacional de Planeación, los documentos demostrativos
de
la situación financiera de los Ferrocarriles la presentación y
aprobación de la minuta de contrato 'en el que se establezcan las
condiciones del crédito', la autorización al representante de la
entidad para contratar y otorgar garantías, la carta de intención
contentiva de la oferta del negocio, etc.
"Sólo después de satisfacer estas exigencias legales era posible
apropiar la partida, si es que no se requería la existencia del
contrato mismo de crédito interno con los Ferrocarriles, como
parece
ser lo obvio ..3. Si bien en la ley orgánica del presupuesto
nacional,
artículo 16, se dispone que la Nación podrá apropiar partidas
para
atender contratos, la deducción jurídica obvia es la de que esas
apropiaciones sólo se refieren a la atención de contratos
celebrados
por la ,Nación y en este caso no hay contrato alguno celebrado
por
ella, del cual emane tal obligación".
Los presupuestos financieros también están sometidos a
principios, uno
de ellos el de legalidad, según el cual su preparación, adopción
y
ejecución deben sujetarse a las normas prescritas en la ley como
también comprende una sujeción a las partidas previa y legalmente
decretadas. 4. En tales condiciones, apropiar una partida
presupuestal
para conceder un crédito a una entidad descentralizada, sin que
exista
el crédito, ni la obligación, es una concesión graciosa ajena a
nuestra
normatividad jurídica. Desde luego la Nación puede en un momento
dado,
si es imprescindible el gasto, hacer tales apropiaciones
adicionales,
pero para ello existe el mecanismo de las transferencias o
traslados
presupuestales. 5. La curiosa modalidad empleada de apropiar una
partida para conceder un empréstito que aún no se ha celebrado
con los
Ferrocarriles conducirá inexorablemente a la celebración
posterior de
un contrato de crédito interno de la Nación con tal entidad
descentralizada en condiciones y términos que ahora se ignoran,
y que
bien podrían llegar a ser diferentes de las previstas en la ley.
6. Se
ha aducido como razón de la apropiación presupuestal previa al
contrato
de empréstito interno con los Ferrocarriles, la necesidad de que
ella
debe ser previa al contrato. Considero que se confunde la
exigencia de
la sujeción de la cuantía y pagos a las apropiaciones
presupuestales,
que es cláusula obligatoria de los contratos administrativos, con
la
exigencia del registro presupuestal que no es cláusula y que es
exigencia del perfeccionamiento del contrato. El registro es
posterior
al contrato, como requisito para su eficacia, exigido para todos
los
contratos, sin excepción, en tanto que la cláusula de sujeción
presupuestal no está prevista para los de empréstito externo de
la
Nación en el Decreto extraordinario 222 de 1983 (art. 225), ni
para los
de empréstito externo de las entidades descentralizadas (art.
226), ni
para los empréstitos internos de la Nación (art. 230), ni para
los
empréstitos internos de las entidades descentralizadas (art. 231)
(Subrayas nuestras).
"Con fundamento la doctrina ha dicho que los empréstitos, más que
contratos, constituyen procedimientos". Como dentro del
expediente
brillan por su ausencia las pruebas orientadas a demostrar que
ya están
dados todos los pasos legales para que se perfeccionen los
respectivos
contratos de empréstito, estimamos apresurado el dictamen
favorable en
este rubro. Por lo demás, la "imprescindibilidad" no aparece
manifiesta. Al Congreso Nacional se le ha debido brindar la
oportunidad
de volver a discutir toda la problemática, del sector eléctrico,
al
menos para que se fijen políticas orientadas a aliviar las cargas
financieras del mismo. Parece conveniente que se defina, de una
vez por
todas, si es verdad que el sector eléctrico ha tenido dos
problemas
esenciales: Los estructurales y los coyunturales, incluyendo en
este
último, la sobreinversión y el sobreendeudamiento, que lo han
llevado
al estado de postración financiera que hoy registra. De ser esto
cierto, cómo se podría explicar más inversión en la misma área?
Ni Plan Financiero del Estado ni Plan Legal de Desarrollo:
En el Presupuesto de Inversión, Departamento Nacional de
Planeación y
para los Programas 5108, Plan de Desarrollo de Urabá y 5106 Plan
de
Inversión en el Departamento del Chocó, se destinan cuatrocientos
millones de pesos, para el primero, y ciento quince millones de
pesos,
para el segundo. No discutimos la imprescindibilidad y necesidad
que
pueda tener el gasto, pero sí preguntamos en la Sala Plena, y a
los
funcionarios del Ministerio de Hacienda, que tuvieron la
gentileza de
visitarnos, para darnos algunas explicaciones sobre el
particular,
sobre la ley que autoriza tales gastos, sin haber tenido
respuesta
explicativa alguna. Tenemos hoy la convicción de que ella no
existe,
y, por lo mismo, el dictamen no ha debido ser favorable para
gastar
tales sumas. En esta materia hacemos nuestras las observaciones
que el
doctor Humberto Mora Osejo hizo cuando salvó su voto al dictamen
rendido por la Sala Plena, el día dieciocho (18) de marzo de mil
novecientos ochenta y seis (1986). Allí se lee:
"Al cabo de 18 años de aprobado el Acto legislativo número 1, de
1968,
parece llegado el momento de que se cumpla este aspecto
fundamental del
régimen constitucional colombiano y que la ley del plan, con toda
su
significación jurídica y política sea una realidad que encauce,
prioritariamente, todas las inversiones del Estado colombiano.
Sin esa
ley esencial, las inversiones quedan sujetas al capricho de los
funcionarios, sin la objetiva seguridad que deben tener en la
ley. De
este modo, como ha afirmado el Consejo de Estado desde hace ya
algún
tiempo, la falta de ley del plan impide que los créditos
extraordinarios se abran con estricta observancia de la ley. En
consecuencia, el aspecto relativo a los planes de inversión está
afectado de ilegalidad, y, por consiguiente, estimo que la Sala
debió
conceptuar negativamente sobre este aspecto del proyecto de
crédito
extraordinario" (Ultimas subrayas nuestras).
En esta ocasión recordamos los planteamientos que respecto del
presupuesto para 1988 hizo el doctor Abdón Espinosa Valderrama,
en
escrito publicado en el periódico El Tiempo el día 25 de febrero,
donde
se lee:
"La revisión del Presupuesto Nacional de 1988, si bien encomiable
y
necesaria, demuestra una vez más la necesidad imperiosa de
modificar
el caprichoso régimen de facto que reemplazó al estatuido en las
normas
constitucionales. El aprobado por las Cámaras, ni mucho menos
Plan
Financiero del Estado a tono con su naturaleza original, se
limita a
cumplir el requisito de ley, un poco desganadamente, para
facilitar la
iniciación de una tempestuosa travesía, en la cual van
enderezándose
las cargas con el criterio acomodaticio de los primitivos
arrieros.
"No transcurren sesenta días de la vigencia fiscal sin que deba
apelarse, de emergencia, a las consabidas adiciones, los recortes
súbitos o los tijeretazos estratégicos. Ninguno de los factores
en
juego era desconocido pero sí ignorado el año precedente. No
obstante,
como se obra para salir del paso, se expide un presupuesto
ficticio,
ni equilibrado ni real, a sabiendas de la absoluta imposibilidad
de
cumplirlo. En cuanto el año avanza, se acumulan los compromisos
insolutos, las cuentas por pagar, las inversiones truncas, hasta
cuando
la presión regional o gremial de los damnificados obliga a
arbitrar los
recursos indispensables, sacándolos de donde fuere. A lo hecho,
¡pecho!
No importa si es menester emitir o si hay que salir al mercado
financiero a competir por sus dineros con altas y perturbaciones
tasas
de interés.
"No falta, desde luego, una zona de la inversión susceptible de
reducirse, como ya empieza a hacerse, en previsión del
desbordamiento
inflacionario, inducido desde ángulos diversos. Si casualmente
estas
circunstancias de restricción forzosa coinciden con un
desfallecimiento
de la actividad económica privada en el plano de un sector líder,
se
correrá el riesgo de provocar una recesión o de resignarse al
desorden
monetario y sus inevitables secuelas.
"No vamos a incurrir en vanos dramatismos por el prurito
fatalismo de
ver cerrado el horizonte. No. Pragmáticamente las cosas más
complicadas
pueden manejarse con acierto, obrando en forma oportuna sobre las
causas del problema. O de los problemas, porque frecuentemente
son muy
variados, conforme lo comprueba el fenómeno de la escasez de
arroz,
descubierto, quizá, con deplorable retardo.
"Pero mientras no exista un plan financiero del Estado, ni un
plan
legal de desarrollo, con capacidad de comprometer al Poder
Público y
a la economía general, se estará al vaivén de la improvisación,
el
sobresalto y la sorpresa...
"..........
"Lo verdaderamente de fondo es reinstituir los conceptos del
presupuesto y de la planeación, desvirtuados por la viciada
costumbre,
corrigiendo inclusive algunos de sus rasgos primigenios.
"En estas materias, el país no ha progresado, como era de
esperarse, sino retrocedido cincuenta o más años. No basta
obviamente
con la actualización de las normas en la enmienda constitucional,
removiendo los obstáculos que hubieren llevado a
desnaturalizarlas y violarlas. Es preciso tomar cuantas
precauciones
sean aconsejables para garantizar su cumplimiento y desalentar
su
transgresión sistemática. De lo contrario resultarían inútiles
los esfuerzos por modernizar instituciones neurálgicas para la
buena marcha y el bienestar de la comunidad".
La justicia sigue de menesterosa:
En la exposición de motivos al proyecto de decreto, hecha por el
señor
Ministro de Hacienda, se lee:
"La Rama Jurisdiccional se beneficia con créditos adicionales
para
gastos de funcionamiento que ascienden a la suma de $ 3.302.4
millones
con los cuales se financia la ampliación de servicios de justicia
autorizados recientemente, y se complementan las apropiaciones
deficitarias por el incremento salarial de 1988. En lo que
corresponde
a los gastos de inversión se otorgan $ 705.0 millones dirigidos
a la
atención de la infraestructura judicial constituida en sus
instalaciones y edificaciones. Respecto de los equipos y unidades
móviles, se asigna en favor de la Rama Jurisdiccional la suma de
$
750.0 millones que serán manejados a través del Fondo Rotatorio
del
Ministerio de Justicia y que fueron programados en el expediente
de
adición presupuestal a través de la Secretaría de Integración
Popular
de la Presidencia de la República como dependencia coordinadora
de la
ejecución del Plan Nacional de Rehabilitación".
De la partida destinada a gastos de funcionamiento, sólo cabría
decir
que ni más faltaba que no se tomaran las medidas y partidas
apropiadas
para que al menos los salarios de los funcionarios de la Rama se
garanticen, para que éstos no tengan que laborar con las
angustias que
se generan cuando no se puede llevar el pan al hogar. Si algo
demuestra
ese monto, es que al aprobarse el presupuesto, la partida fue
sustancialmente deficitaria.
Respecto a los gastos de inversión, la fabulosa partida de
setecientos
cinco millones, sólo permitirá atender los gastos que se
relacionan en
la hoja número 246 del proyecto de decreto, donde se indica:
"Despachos Judiciales de Riohacha $ 10.000.000.00
Reparación y Dotación Despachos
Judiciales del País $ 125.000.000.00
Despachos Judiciales Duitama $ 100.000.000.00
Tribunal Superior de Orden Público $ 250.000.000.00
Adquisición Ascensores Cali $ 120.000.000 00
Adquisición y Mantenimiento Ascensores
Barranquilla $ 100.000.000.00
Total Entidad $ 705.000.000.00".
A folio 66, del cuaderno número 4, aparece el documento
intitulado
"justificación adición Rama Jurisdiccional. Servicios
personales",
donde se observa que el Ministerio de Justicia hizo solicitud por
nueve
mil seiscientos veintisiete millones de pesos ($
9.627.000.000.00),de
los cuales sólo se asignaron las partidas mínimas ya indicadas.
En el
proyecto de decreto resultan con más importancia que la justicia
el
Fondo de Desarrollo Comunal ($ 819.200.000.00); el Instituto
Geográfico
Agustín Codazzi ($ 1.179.170.000.00) los servicios Fotográficos
Catastrales ($ 939.670.000.00); las investigaciones agropecuarias
($1.180.009.000.00); el Instituto Colombiano Agropecuario (ICA)
($
10.074.552.000.00), el Instituto Nacional de los Recursos
Naturales
Renovables y del Ambiente ($ 3.002.186.000.00); el Instituto
Colombiano
de Hidrología ($8.351.590.000.00). A estos pesares se agrega la
información suministrada por el Director del Fondo Rotatorio del
Ministerio de Justicia, que opta por renunciar al cargo porque
el año
pasado el Gobierno "... cogió para el presupuesto nacional
recursos de
Ley 11, que eran del Fondo y que estaban destinados a la justicia
y los
gastó. En total $ 2.200 millones..." Y más preocupante aún, que
el
mismo funcionario confiese, que aún se debe papelería de cuatro
meses
del año pasado y que no hay planificación porque al sector lo han
demeritado. "El sector justicia está fuera de cualquier plan
prioritario del Gobierno", concluye.
Los profesores de Hacienda Pública enseñan que:
"A semejanza de la evaluación de los ingresos, la de los gastos
requiere de un previo diagnóstico de la incidencia de la economía
privada en la pública y de ésta en aquélla. Sólo así es posible
establecer la tendencia cuantitativa y cualitativa del gasto
público
en relación con el desarrollo estable de la economía nacional y
calcularlo adecuadamente hacia el futuro. Como factores internos
de
evaluación, se han de tener en cuenta los métodos utilizados y el
principio de la prelación del gasto publico" ( Subrayas nuestras.
Hacienda Pública. Alejandro Ramírez C. Tercera Edición, pág.
390).
Como el Consejo de Estado reemplaza al Congreso, en la situación
contemplada en el artículo 212 de la Constitución Nacional, debe
ocuparse en estudiar y analizar si el proyecto de decreto
pergeñado por
el Gobierno para adicionar el presupuesto de rentas y recursos
de
capital, respeta ese principio. Creemos, sinceramente, que en el
presente caso no, pues a la justicia se le sigue dando un trato
menesteroso, con el agravante de que al Consejo de Estado se le
pide
que rinda dictamen favorable para gastar partidas considerables
en
otros frentes, también importantes, pero nunca como el de la
justicia.
Dándole la bendición al crédito adicional, se tiene la sensación
de
que, por una especial ironía, el menesteroso tiene el encargo de
autorizar que otras áreas de la administración gocen de plena
prosperidad siéndole vedado demandar algo para sí. Que sigan pues
los
Tribunales Administrativos del Cauca, Quindío, Tolima, para citar
sólo
los visitados por la Secretaría de la Corporación, al principio
de este
año esperando que el Fondo Rotatorio les gire la partida para
papelería
y elementos de oficina, que no les llega desde agosto de 1987;
que siga
el Secretario del Tribunal Administrativo del Cauca recogiendo
en los
basureros muebles que por su pésimo estado botó el Banco
Cafetero; que
sigan los Magistrados de este mismo Tribunal, pagando, con sus
propios
dineros, el servicio telefónico. Que sigamos los Consejeros de
Estado
manejando máquinas de escribir sofisticadas, cuya dotación de
cintas
hay que implorar como se implora a Dios el pan de cada día. Que
sigan
los distintos sectores de opinión ciudadana cuestionando la
justicia
porque no sirve, porque no falla, pero que se tapen al mismo
tiempo los
ojos para que no detecten nuestra miseria física. Los Jueces de
la
República tiene el deber de ordenar el lanzamiento del inquilino
que
no paga el precio del arrendamiento, pero la justicia misma es
lanzada
de las destartaladas oficinas que ocupa en provincia, porque el
Gobierno tampoco paga el precio del arrendamiento. Qué mal
ejemplo!
Si la tarea que el constituyente le asigna al Consejo de Estado,
en el
artículo 212 de la Constitución Nacional debe limitarse a una
labor
mecánica, de "chuleo" de partidas, a la manera como lo hace un
contador
de empresa privada, estamos de acuerdo con el doctor Gabriel
Rosas,
cuando afirma: " . . . no tiene sentido que este trámite se dé
a través
del Consejo de Estado; primero no es un organismo técnico ideal
para
resolver cuestiones financieras, y segundo, porque se corre el
riesgo
de ver desautorizada a entidad tan respetable por las otras dos
ramas
del Poder Público: El Gobierno y el Congreso.
"Haciendo abstracción por un momento de los traumatismos
inmediatos que
genera una no aprobación por parte del Consejo, es bueno señalar
que
basta que el ejecutivo espere las sesiones ordinarias del
Congreso,
presente el proyecto de ley con las adiciones necesarias y
resuelva su
problema... El buen funcionamiento del sistema presupuestal
aconseja
ponerle la máxima atención a este asunto que cada día se torna
más
preocupante por el absurdo y estéril enfrentamiento que está
alimentando" (Un enfrentamiento absurdo. Para ajustar el plan de
gastos
cuando no está reunido el Congreso se requieren dos aprobaciones
de dos
entidades distintas. El Tiempo, Jueves 26 de mayo de 1988)
(Subrayas
nuestras).
"Los capitalistas de hoy prestarán el dinero y los contribuyentes
de
mañana habrán de pagarlo"
En la obra "Tratado de Ciencia de la Hacienda Pública" del
profesor
Esteban Jaramillo, aprendimos que los empréstitos externos
destinados
a la ejecución de obras productivas y de desarrollo, constituyen
la
"deuda pública ideal", pues por lo general las grandes obras
públicas
no pueden constituirse con los recursos ordinarios del Estado.
Ellos,
por lo demás, evitan que el Gobierno tenga que imponer de una vez
tributos exorbitantes, que desalientan las industrias, paralizan
el
comercio, restringen los consumos necesarios, quebrantan la
economía
nacional y son en extremo difíciles de recaudar. A todo lo
anterior,
agrega el ilustre profesor, que por medio de los empréstitos el
"...Estado puede repartir en períodos largos y hacer pesar sobre
las
futuras generaciones una parte de la pesada carga fiscal impuesta
por
las necesidades de defensa o de desarrollo nacional".
La anterior filosofía es recogida por los nuevos tratadistas
sobre la
materia, al enseñar que: "...el empréstito como verdadero ingreso
público, se ha de destinar a fines públicos mediante el gasto
público,
y no a los gastos mismos del servicio de la deuda. El gasto de
la deuda
debe financiarse principalmente con otros ingresos: Fiscales,
empresariales, o con las rentas obtenidas por las mismas
actividades
financiadas con el empréstito (actividades autoliquidables); con
excepción de los servicios públicos secundarios, financiados con
tasas
...por ello, el empréstito público se orienta más que a todo a
gastos
de inversión productiva, antes que de inversión improductiva o
de
funcionamiento, en sentido estrictamente económico. Esta
apreciación
es definitiva tratándose del empréstito externo, pues es
necesario
crear una nueva renta con la cual autorizarlo y pagar los
intereses a
fin de que no se vea disminuida la renta nacional, sino que, más
bien,
aumente en términos monetarios y reales" ( Hacienda Pública.
Alejandro
Ramírez Cardona. Tercera Edición, págs. 271 y 272).
Moviéndonos con la anterior perspectiva encontramos que en el
proyecto
de decreto por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y
recursos
de capital, se toman dineros de los empréstitos externos
"CONCORD"
"CHEMICAL BANK" para atender los siguientes frentes:
Iglesia Puente de Boyacá $ 50.000.000.00
Casa Cultural Gustavo Rojas Pinilla $ 25.000.000.00
Obras Puente de Boyacá $100.000.000.00
Obras Centro Histórico de Tunja $ 40.500 000.00
Banco de Colombia $151 328.000.00
Casa de Francisco de Paula Santander - Cúcuta $ 5.000 000.00
Casa de la Cultura - Cúcuta $ 5.000 000.00
Parque el Gallineral en San Gil $ 3.000 000
00
Restauración Teatro Heredia - Cartagena $ 7.000.000.00
Conservación y Adecuación Quinta de San Pedro
Alejandrino $ 6.000.000.00
Casa Alfonso López Pumarejo en Honda $ 2.000.000.00
Templo del Sol $ 2.500.000.00
Museo Arqueológico $ 2.500.000.00
Casa de Rafael Pombo - Bogotá $ 5.000.000.00
Antiguo Claustro del Seminario - Santa
Marta $ 5.000.000.00
Casa de la Cultura y la Conservación - Ocaña $ 2.000.000.00
Casa de la Cultura en Socorro - Santander $ 2 000.000
00
Paraninfo Universidad de Antioquia $ 5.000.000.00
Monumento al Libertador Simón Bolívar en
Manizales $ 9.000.000.00
Monumento a los Héroes - Bogotá $ 3.000.000.00
Casa de Antonio Nariño - Villa de Leyva $ 3. 500.000.00
Monumento a los Héroes de la Batalla de la
Humareda $ 2.500.000.00
Museo Romántico - Barranquilla $ 2 000.000
00
Catedral de Manizales $ 5.000.000.00
Hacienda Bomboná - Nariño $ 6.000.000.00
Monumento a los Esclavos - Ocaña $ 3000.000.00
Construcción Piscina $ 30.000.000.00
e03Continuación y Publicación del Diccionario de
Construcción y Régimen de Rufino José
Cuervo $ 12.000.000.00
Adquisición de Libros. Autores Colombianos
(Ley del libro) $ 20.000.000.00
Colcultura $848.000.000.00
Instituto de Asuntos Nucleares $606.030.000.00
Investigación y Experimentación Nuclear $206.000.000.00
Construcción Mantenimiento y Dotación C.
Vacacional Plenosol $ 15 000.000.00
Préstamos a empleados oficiales $ 8.000.000.00
Promoción Turismo Social para empleados
públicos y sus familias $ 15.000.000.00
Construcción Mantenimiento, Club Empleados
Oficiales - Bogotá $ 10.000.000.00
Construcción Mantenimiento y Dotación Centro
Vacacional Plenomar - Santa Marta $ 7.000.000.00
Ampliación Centro Vacacional Plenomar - Santa
Marta $ 10.000.000.00
Construcción, Mantenimiento y Dotación Hotel
Parque Real $ 3.000.000.00
Fondo de Becas Fonade $200.000.000.00
A través de la complejidad del proyecto de presupuesto de
inversión no
es fácil, al lego en la materia, detectar todos los rubros
débiles,
esto es, aquellos que no justifican que se tomen dineros en
préstamo
en el exterior para hacer un reguero de auxilios, que dejan la
impresión de que el Ejecutivo también compite con el Legislativo
en
prodigarlos, sin ton ni son. Las partidas que se dejan
enlistadas, a
simple vista, no son gastos "imprescindibles" y también quedan
dudas
sobre la ley que haya autorizado el gasto, por ejemplo, para el
Museo
Romántico de Barranquilla, que ni siquiera sabemos qué tesoros
expone
a la consideración del público. Sin hacer populismo, porque ese
no es
nuestro propósito, sí podemos preguntar que cuánto no servirían
las
partidas anteriores en otras áreas de la comunidad, como la
justicia,
la salud, etc., etc.
Finalmente, no se ve cómo gastando el dinero de los préstamos
Concord
y Chemical Bank en tales menesteres, se pueda hablar de inversión
productiva, la única, como en antes se dijo, que los justifica
y
explica.
El estado de excepción se ha tornado normal:
Finalmente, deseamos recordar un aparte de salvamento de voto que
el
doctor Julio César Uribe Acosta hizo al dictamen rendido por el
Consejo
de Estado en marzo dieciocho (18) de mil novecientos ochenta y
seis
(1986), donde se destaca:
"Dentro del marco de competencias que la Constitución Nacional
fija,
y por mandato del articulo 210 de la Constitución Nacional,
corresponde
al Congreso establecer las rentas nacionales y fijar los gastos
de
administración. Por estado de excepción, el artículo 212 de la
Carta
preceptúa que: 'Cuando haya necesidad de hacer un gasto
imprescindible
a juicio del Gobierno, estando en receso las cámaras, y no
habiendo
partida votada o siendo esta insuficiente, podrá abrirse un
crédito
suplemental o extraordinario.
"'Estos créditos - - precisa la norma - - se abrirán por el Consejo
de
Ministros instruyendo para ello expediente y previo dictamen
favorable
del Consejo de Estado'.
"Dentro del marco constitucional descrito, fácil es conducir que
sólo
por estado de excepción se debe hacer uso del procedimiento
indicado
en el artículo 212. Sin embargo, fácil es demostrar cómo ese
estado de
excepción se ha vuelto normal, hasta el punto de que en lo que
va
corrido del presente año ya se han despachado por la Corporación
tres
conceptos sobre el particular, todos ellos favorables y dos más
son
objeto de estudio. La historia nos muestra, igualmente que en el
pasado
la situación ha sido de entidad igualmente preocupante. Así las
cosas,
nadie podría discutir que hemos recibido sin beneficio de
inventario
la teoría decisionista de Carl Schmitt, quien enseña que lo que
suele
ocurrir es que el estado de excepción se convierte en normal con
lo
cual se transita hacia los poderes dictatoriales, Alvaro d'Ors
recuerda
en 'Escritos Varios sobre el Derecho en Crisis. Cuadernos del
Instituto
Jurídico Español, número 24', que:
"El desarrollo político de la segunda mitad del siglo XX ha
quedado
poderosamente influido por el decisionismo schmittiano, aunque
el
nombre del autor puede ser silenciado por haberse convertido, en
la
Alemania de la posguerra, en víctima abominable y propiciatoria.
En
efecto, como es sabido, el artículo 48 de la Constitución de
Weimar de
1919 otorgaba al Presidente unos poderes excepcionales para casos
de
estado de excepción 'Ausnahmezustand' y los mismos gobiernos
democráticos hubieron de hacer uso de esos poderes, hasta el
punto de
que Hindemburg estaba cansado de la frecuencia con que debía
acudir a
ellos. Ese fue precisamente el camino por el que Hitler llegó al
poder,
en un momento de total descomposición parlamentaria, en la que
parecía
necesaria la intervención de un gobierno enérgico que supiera
hacer uso
del estado de excepción en que realmente vivía. En la nueva ley
fundamental de Bonn, de 1949, se tuvo gran cuidado de eliminar
toda
referencia al 'estado de excepción' 'Ausnahmezustand', que
recordaba
el fatídico artículo 48 de la Constitución de Weimar, y cuando
ahora
se tiene que hablar en Alemania de estas situaciones
excepcionales se
utiliza el término más anglosajón de 'ley de emergencia'
'Notstandsgesetz', con lo que se pretende convertir en régimen
legal
especial lo que tradicionalmente se venia considerando una
inhibición
del ordenamiento normal.
"Luego el distinguido tratadista concluye:
"Con ello, lo que debía ser excepcional se hace normal, y van
desapareciendo las inhibiciones de los gobiernos civiles,
propiamente
normales. Lo excepcional prevalece sobre lo normal, se hace
normal...
De esta suerte, todo gobierno tiende a recabar para sí y
conservar
poderes excepcionales, a fin de gobernar con mayor perfección
técnica,
pues es claro que la perfección técnica queda favorecida por una
mayor
concentración del poder. Con ello desaparece el ideal del 'estado
de
derecho' del normativismo, pero desaparece al mismo tiempo todo
principio de legalidad para la acción política ejecutiva,
amparada
constantemente por un régimen de excepción. Si para Kelsen la
excepción
no existe, para Carl Schmit la excepción es la normalidad"
(Subrayados
nuestros).
Si he transcrito en parte sustancial los comentarios del profesor
d'Ors
es porque parecen pergeñados para Colombia que se ha venido
habituando,
al estado de sitio permanente, al estado de emergencia económica
con
igual vocación y al uso del artículo 212 de la Constitución
Nacional
para el manejo del 25% del presupuesto nacional por parte del
Poder
Ejecutivo, olvidando que él ya tiene tantos poderes en nuestro
régimen
constitucional que bien podría preguntarse; qué es lo que no
puede
hacer. "El Consejo de Estado ha venido emitiendo conceptos
favorables
sobre la apertura de créditos suplementarios o extraordinarios
con
excesiva generosidad, con lo cual está comprometiendo la función
que
la Constitución Nacional le dio y se está haciendo responsable
del
déficit fiscal que tantos males le ha causado a la República".
Con toda consideración,
Samuel Buitrago Hurtado, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Julio
Cesar
Uribe Acosta.
Bogotá, julio 5 de 1988.
CREDITOS ADICIONALES. -
Cuando el Consejo de Estado emite un dictamen de la índole del
señalado
en el artículo 212 de la Constitución, puede apartarse de
consideraciones estrictamente objetivas y de derecho rectamente
entendido, para que sopesando el elemento "cuando", que hace
vocación
a la oportunidad, a la conveniencia y al mérito, asuma su tarea
de
controlar la administración en el ejercicio de sus facultades
discrecionales.
Aclaración de voto del Consejero doctor Alvaro Lecompte Luna en
el
dictamen sobre proyecto de decreto "por el cual se adiciona el
presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos
créditos
adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación para la
vigencia
fiscal de 1988 por valor de $ 168.339.427.155.15, se efectúa un
contracrédito y unos créditos adicionales por el valor de
$10.000.000.00".
21 de junio de 1988.
Referencia: Expediente número C - 064.
Mayores males habrían sobrevenido a la República si el Consejo
de
Estado, en Sala Plena, no hubiese emitido dictamen favorable en
el
asunto arriba mencionado. Por ello, el suscrito Consejero votó
afirmativamente la ponencia que contó con el criterio mayoritario
de
la Corporación. Sin embargo, cree un deber de conciencia explicar
y
aclarar sus puntos de vista relacionados con la parte motiva de
la
misma, los que obedecen a premisas de carácter doctrinal, y de
esa
manera, fijar su posición al respecto, después de leer y releer
cuidadosamente el proyecto del honorable Consejero doctor Jorge
Penen
Deltieure, que finalmente fue acogido con algunas correcciones,
de
apreciar los planteamientos de la anterior ponencia del honorable
Consejero doctor Jaime Paredes Tamayo, y de escuchar las
opiniones, en
pro o en contra, de los distinguidos colegas que intervinieron
de viva
voz en el debate.
Si Colombia viviese otras circunstancias; si la paz reinase por
doquier; si en el campo social, económico y financiero, la
situación
fuera bonacible; si el orden jurídico fuese normal; si las
instituciones públicas y privadas cumpliesen sus misiones con
decidido
ánimo patriótico; si el nivel de vida de los obreros, campesinos
y
asalariados fuese equitativo y suficiente; si el medio ecológico
no se
deteriorase hasta límites alarmantes, quizá el suscrito Consejero
se
habría sumado a quienes se opusieron a que se emitiese dictamen
favorable a la petición del Gobierno, pues está enteramente de
acuerdo,
por ejemplo, con el análisis que hacen en su salvedad de voto de
los
honorables Consejeros doctores Samuel Buitrago Hurtado, Reynaldo
Arciniegas Baedecker y Julio César Uribe Acosta, en lo que atañe
a los
"reintegros al FODEX", para el cual recurren a ponderadas y
agudas
críticas de verdaderos expertos en la materia. Pero como la
situación
del país es, por desgracia, bien distinta, como es notorio, en
esta
oportunidad se alejan las posibilidades de escudriñar fríamente,
desde
un ángulo estricto de interpretación y hermenéutica jurídicas,
lo que
ha tenido a su estudio el Consejo, lo que abre paso al
pragmatismo
dentro de un sentido de equidad que corresponda a los álgidos
momentos
que vive la Nación.
Y ello, porque cuando el Consejo de Estado emite un dictamen de
la
índole del señalado en el artículo 212 de la Constitución, no
juzga,
no "administra justicia"; es más, recobra su prístina labor
original,
o sea, actúa "como cuerpo supremo consultivo del Gobierno",
siendo, en
este único caso del 212, de fuerza obligatoria su concepto (art.
141,
literal a, C. N.). Por lo tanto, aquí puede apartarse de
consideraciones estrictamente objetivas y de derecho rectamente
entendido, para que, sopesando el elemento "cuando", que hace
vocación
a la oportunidad, a la conveniencia y al mérito, asuma su tarea
de
controlar la Administración en el ejercicio de sus facultades
discrecionales. Si el Gobierno, a la luz del artículo 212
mencionado,
es quien "juzga" en la acepción de "aprecia", "discierne" - - , es
el
Consejo de Estado, en receso de las cámaras legislativas, el
organismo
que ejerce el control de los elementos discrecionales que aquél
ha
ejercido o pretende ejercer para abrir un crédito suplemental o
extraordinario, y así determinar si hay verdadera necesidad de
hacer
un gasto imprescindible.
En condiciones normales, el Consejo de Estado, cada vez que el
Gobierno
somete a su concepto un crédito suplemental o extraordinario para
efectos de gastos imprescindibles, "valora" el elemento
"oportunidad"
a partir de un severo control jurídico y legalista. Pero cuando
"circunstancias exorbitantes" las desbordan, la cautela, el
sopeso del
momento, tienen que mediatizar el específico fin de conseguir,
en lo
posible, la satisfacción concreta de las necesidades públicas
para
promover el bien de la sociedad. Como dice Soto Kloss, en el
actuar
administrativo - - y, en este caso, el Consejo es "coadministrador",
"cogobierno" y "colegislador", al mismo tiempo - - , muchas veces
la
oportunidad y la conveniencia integran la juridicidad misma de
su
actividad, ya que le han sido atribuidas potestades determinadas
para
lograr esos fines precisos y específicos, de modo idóneo y
eficaz.
De suerte, pues, que debido a todas estas reflexiones, el
suscrito
Consejero de Estado decidió votar afirmativamente en este asunto,
no
obstante que se aparta en mucho, con sumo respeto, de las
apreciaciones
y de los enfoques acogidos por la mayoría. Así se tiene:
1 Según el dictamen "el estudio de los documentos tan
prolijamente
descritos permite concluir que los requisitos y formalidades
contemplados en el Decreto extraordinario 294 de 1973 y sus
decretos
reglamentarios, se cumplen en ésta (sic) caso, por lo que ese
aspecto
y en ejercicio del control de legalidad el Consejo de Estado
puede
dictaminar favorablemente la consulta del Gobierno" (ver pág. 10,
segundo párrafo; subrayas fuera del texto). Mas, sin embargo,
dentro
del rigor probatorio, dichos documentos están muy lejos de
satisfacer
las exigencias legales, dado que, vbgr., el estudio intitulado
"justificación económica" que obra a folios 51 y siguientes del
cuaderno número 2, es anónimo, pues carece de firma responsable,
como
bien lo dicen en su salvedad de voto los Consejeros Buitrago,
Arciniegas y Uribe; además muchos de los otros que se relacionan
tienen
fallas de parecida o distinta índole que sería prolijo enumerar
aquí.
2. Como se atrevió a sugerirle el suscrito Consejero en las
glosas que
hiciera al negado proyecto del honorable Consejero doctor Paredes
Tamayo, ha debido distinguirse entre los que corresponde a los
recursos
ordinarios - - que serviría a lo que respecta a "gastos de
funcionamiento", aunque en algunos casos, ellos se hallan
entreverados
con otros que no revisten esa naturaleza - - , por una parte, y lo
que
atañe a "recursos que provienen del llamado préstamo externo
CONCORD"
y que irían a financiar programas de crédito agrícola, difusión
tecnológica, etc., por la otra parte, de tal manera que fuera
nítida
y clara la posición del Consejo respecto a estas dos cuestiones,
que
son muy distintas. Hubiera preferido entonces el suscrito que se
estudiasen estos dos grandes rubros de modo separado, para que
así se
analizaran la necesidad y la imprescindibilidad de cada uno de
ellos
ítem por ítem, y no en globo como se hizo, seguramente por la
premura
del tiempo. Si se hubiese hecho así, quizá se habrían notado
aspectos
como los descubiertos por los distinguidos Consejeros que
salvaron su
voto, doctores Uribe, Arciniegas y Buitrago, como lo atinente a
tener
como "imprescindible", frentes que, en sana lógica, no tienen ese
carácter, pues pueden esperar a que las cámaras legislativas
determinen
lo que crean conveniente dentro del desarrollo normal del
presupuesto.
¿Serán imprescindibles gastos o inversiones tales como $ 40.500
000 00
para obras en el Centro Histórico de Tunja, o $ 2.500.000.00 a
un
monumento a los héroes de la batalla de la Humareda, o $
9.000.000.00
a un monumento al Libertador en Manizales y otras obras
semejantes?
¿Será eso "urgente", que es el significado de "imprescindible"?
3. Habría sido útil para los fines perseguidos, seguir un camino
dialéctico en las distinciones que deberían haberse hecho, y no
entrar
en lucubraciones de tipo subjetivo, acerca de las evidentes
penurias
de la Rama Jurisdiccional que, en algunos párrafos del dictamen,
parece
más bien, propios de un "memorial de agravios" dirigido a las
Cortes
de Cádiz. Es verdad que así lo dijeron, aunque con otras
palabras,
algunos de los estimados colegas de esta Corporación durante el
debate.
El suscrito guardó silencio en ese instante de la discusión ante
la
urgencia de decidir, en uno u otro sentido, lo que estaba sobre
el
tapete. Tal vez si el estilo hubiera sido menos dolorido, esos
acápites
que se proponen, sin duda, a la revitalización de la justicia,
"el más
importante de los servicios públicos", al decir de Alvaro Gómez,
estaría de acuerdo con ellos.
4. Se habla de la "comprobación de la verosimilitud de los
factores que
le han permitido al Gobierno encontrar a su juicio la necesidad
de un
gasto imprescindible" como un método para acercar "las posiciones
extremas" de los Consejeros de Estado, o sea la que estima que
"para
dictaminar, el Consejo de Estado debe limitarse al ejercicio del
control jurídico del asunto, es decir al de los aspectos
supralegales
y legales que deben presidir la apertura de créditos adicionales,
suplementales o extraordinarios" y la que cree que "además del
control
jurídico, le permite al Consejo penetrar en el aspecto de orden
político general". Para el suscrito Consejero que aclara su voto,
esa
"comprobación de la verosimilitud'' no es fórmula
"conciliatoria". Al
fin y al cabo, el derecho no es ciencia exacta y responde, obra
de la
inteligencia y del pensamiento a episodios que se contemplan
desde
diversos oteros.
Cuando en el avance de la jurisprudencia, la Corporación toma una
determinada posición por mayoría, ese es su pensamiento oficial,
pese
a que haya discrepancias o disidencias, que, con los años se irán
decantando, bien porque ellos se convenzan de la bondad de las
nuevas
tesis, o porque, de la renovación de los Magistrados, vayan
surgiendo
nuevos adherentes a estas.
Habría otros reparos que formular a la parte de las
consideraciones del
dictamen. Los que se acaban de explicar, son suficientes.
Ya en cuanto hace al porqué se sostiene al principio de esta
aclaración
que "mayores males habrían sobrevenido a la República" si no se
hubiese
emitido dictamen favorable, valgan las siguientes reflexiones:
A) Si no se tiene por necesario e imprescindible todo lo dedicado
a los
"gastos de funcionamiento", pese a que, como se anotó, aparecen
algunos
o muchos que no gozan de ese carácter, como la mayoría de esos
gastos
hacen referencia a sueldos, primas, satisfacción de obligaciones
monetarias del Estado, prestaciones sociales y otras parecidas,
el
orden público se deteriorara aún más de lo que está, con la
parálisis
de servicios esenciales, con traumas grandes en la instrucción
pública,
con la no atención de las obras, con la agravación de las
situaciones
francamente alarmantes en hospitales y organismos similares, con
la
desatención a la defensa y a la seguridad;
B) Si no se tiene por necesario e imprescindible, en gracia de
discusión y pese a todas las anomalías que anotan los Consejeros
Buitrago, Uribe y Arciniegas, y correlativamente, a los recursos
provenientes del llamado "empréstito CONCORD", seguramente
cuestiones
como el fomento del crédito agrícola, el desarrollo de los
programas
del INCORA, la construcción de alcantarillados, acueductos y
caminos,
la administración de los bosques y parques nacionales, la
recuperación
de ríos, lagos y ciénagas contaminados, etcétera, que no dan
esperas,
experimentarían quebrantos evidentes que, redundarían en un mayor
desequilibrio socio - político económico que el que actualmente
existe;
C) Si no se tiene por necesario e imprescindible todo lo que el
Gobierno ha enumerado presupuestariamente en su proyecto de
decreto,
notoriamente carente de verdadera planeación técnicamente
entendida,
incluyendo en la aprobación los "lunares" a que se refirió el
honorable
Consejero doctor Javier Henao Hidrón, como la famosa "compra de
las
tres banderas", o como la ''remodelación de Hatogrande", que no
son más
que "homenajes al despilfarro", la armonía que ha de imperar entre
las
tres ramas del Poder Público se deprimiría y ello iría en contra
del
buen transcurrir de las instituciones, con gravísimo detrimento
del ya
gravísimo instante que vive el país.
Siendo así la cuestión, habiéndose estudiado, por lo menos
formalmente,
los requisitos constitucionales y legales para emitir dictamen
favorable, habiéndose ejercido el control que corresponde al
Consejo
de Estado no dejando al garete y al tálente y arbitrio del
Gobierno un
negocio de tanta trascendencia, en aras de la salud de la patria,
el
suscrito Consejero ha creído conveniente votar afirmativamente
la
ponencia, como lo ha dicho, mas con la aclaración que la misma
salud
de la patria exige.
En condiciones normales muy otra habría sido la posición del
suscrito
Consejero en este caso concreto y aquí lo reitera. Sin embargo,
el
desconcierto que conturba a los colombianos en esta hora de
tinieblas
en la que el barbarismo se asoma más en el alma nacional en todas
sus
formas; la calamitosa situación en que se marcha; las dificultades
y
peligros que distorsionan la colombianidad, impiden que en
asuntos como
éste se sea la flexible y riguroso, sino tan sólo en lo que
corresponda
a las bases fundamentales del sistema republicano y democrático.
Sin
terrorismos psicológicos, sin desconocer la realidad, el Consejo
cumple
su tarea como lo ha hecho la ponencia acogida por el dictamen
aprobado
por la mayoría de la Sala Plena. Es sobre otros en quienes
descansa la
responsabilidad en este aspecto.
Con todo respeto,
Alvaro Lecompte Luna, Consejero de Estado.
Bogotá, D. E., julio 15 de 1988.
CREDITOS ADICIONALES. - - Necesidad del gasto.
Al Consejo de Estado únicamente le incumbe examinar, como
fundamento
de
su decisión favorable o desfavorable, los motivos expuestos por
el
Gobierno para justificar la "necesidad" del gasto
"imprescindible".
Sólo así su función puede consistir en el control jurídico de la
fuerza
restrictiva del presupuesto nacional.
Aclaración de voto de los doctores Consuelo H. Sarria Olcos y
Humberto
Mora Osejo.
Referencia: Dictamen sobre crédito adicional presentado por el
Gobierno. Radicación número C - 064.
Los suscritos Consejeros votamos afirmativamente el dictamen
favorable
a la apertura del crédito extraordinario. Pero consideramos
necesario
exponer claramente los motivos de nuestra determinación, a saber:
1o. Los créditos suplementales y extraordinarios, contemplados
por el
artículo 212 de la Constitución, tienen carácter excepcional y
son, por
lo mismo, de restrictiva interpretación. Suponen que se haya
expedido
el presupuesto nacional de conformidad con la Constitución y las
leyes
y que, a pesar de ello, súbitamente se presente la necesidad
imprescindible de hacer un gasto, no obstante las ordinarias
previsiones que se debieron adoptar mediante el presupuesto de
gastos
de la Nación. A este respecto, puede afirmarse que la necesidad
de
abrir un crédito suplemental o extraordinario se presente pese
a que,
según la Constitución y las leyes, se tomaron todas las medidas
presupuestales necesarias para que los gastos del Estado se hagan
en
forma normal u ordinaria. De ahí que la necesidad del crédito
suplemental o extraordinario sea emergente o sobreviniente, que
se
funde en nuevos y urgentes requerimientos del Estado que no
pudieron
contemplarse cuando se expidió el presupuesto de la Nación.
2o. Lo expuesto es más relevante si se considera que, mediante
el Acto
legislativo número 1 de 1968, se instituyó en el país la
planeación
nacional y local, obligatoria para el sector público e indicativa
para
el particular. Se trata de una previsión fundamental de la
Constitución
que implica, esencialmente, una clara ordenación del gasto, como
un
conjunto de prioridades comprendidas en un amplio programa
macroeconómico del país: La planeación de todos los procesos de
la
economía nacional y de los gastos del Estado y de las entidades
de
carácter local, constituye así un conjunto de decisiones que
excluye
el azar, el capricho y la improvisación, con unas metas
programadas en
todos dente que la economía planificada y los gastos del Estado,
de
funcionamiento e inversión, dispuestos en función de prospectivas
predeterminadas, de suyo disminuyen o impiden la posibilidad de
que se
presente la necesidad de hacer gastos imprevistos, urgentes e
ineludibles, que tenderían a disminuir y aún a desaparecer. La
economía
planificada anularía o discriminaría la necesidad de los créditos
suplementales y extraordinarios .
A esto se agrega que el presupuesto del Estado debe reflejar, en
la
correspondiente vigencia fiscal, el plan de desarrollo económico
y
social porque debe ser instrumento de su realización (arts. 76,
ordinal
4°, y 208 de la Constitución Nacional). Lo que significa que el
presupuesto no puede expedirse al azar sino en estricta armonía
con el
plan económico y social que constituye, por lo mismo, su
fundamento
esencial. Del mismo modo, los departamentos, intendencias y
comisarías
y municipios deben expedir planes de desarrollo económico y
social, en
perfecta armonía con el plan nacional (arts. 6o, 187, ordinal 20,
189
y 197 de la Constitución), y sus correspondientes presupuestos
también
deben ser, durante la vigencia fiscal, medios, idóneos de
realización
del plan. De donde deducimos que la ejecución presupuestal en los
órdenes nacional y local es el instrumento esencial de
realización de
los planes de desarrollo económico y social.
Desafortunadamente estos principios esenciales no se cumplen en
el
país; sin planes que determinen las prioridades esenciales del
gasto
público, el país marcha a la deriva, por procedimientos
contrarios a
las prescripciones constitucionales y en un ambiente de desorden
presupuestal que se acrecienta. El presupuesto nacional, en lugar
de
ser un instrumento estable, ordenando y continuo de ejecución
paulatina
del plan, ha devenido en un conjunto de disposiciones
provisionales que
no reflejan ninguna prospectiva y que, por el contrario, como
consecuencia de su crisis estructural, necesita completarse con
créditos adicionales que permitan realizar nuevos y más numerosos
gastos imprescindibles.
Consideramos que es necesario y urgente poner en vigencia las
disposiciones constitucionales que contemplan que los gastos del
Estado
tengan por fundamento la política presupuestal y el plan de
desarrollo
económico y social. Sólo en esta forma se puede remediar
radicalmente
el caos que existe en la actualidad y conjurar la tendencia a
volverlo
irreversible.
La Sala del Consejo de Estado, en dictamen de 15 de julio de
1987,
prohijó el criterio que sustentamos, en los siguientes términos,
que
reiteramos y transcribimos:
"El Consejo de Estado considera que es necesario y urgente
expedir y
poner en vigencia el plan de desarrollo económico y social y de
obras
públicas, como prescribe el artículo 80 de la Constitución, que
adopte
las opciones políticas fundamentales para superar los problemas
del
país; que el plan, según el artículo 76, ordinal 4o, de la misma
Carta,
debe reflejarse en el presupuesto de rentas y gastos que es,
durante
la vigencia fiscal, el instrumento jurídico y político para darle
efectividad, y que el mismo debe constituir el fundamento
jurídico,
general y sistemático, de las inversiones públicas y de los
planes
seccionales y locales, que también deben cumplirse mediante los
correspondientes presupuestos.
"La Corporación estima que el plan de desarrollo económico y
social y
de obras públicas, obligatorio para el sector oficial e
indicativo para
el privado, además de constituir las prioridades y prospectivas
del
Estado para un determinado lapso, evita la improvisación y hace
posible
que las inversiones se realicen conforme a los objetivos
establecidos
por la ley; que se trata, por lo mismo, de una institución
constitucional cuya efectividad ha sido diferida durante
diecinueve
años y cuya plena vigencia es indispensable para remediar los
grandes
problemas nacionales..."
3o. El artículo 212 de la Constitución atribuye al Gobierno la
facultad
de abrir créditos suplementales o extraordinarios cuando,
"estando en
receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta
insuficiente", considera necesario hacer un gasto
"imprescindible"; el
Gobierno debe ejercer esta facultad mediante el procedimiento que
determine la ley y previo dictamen favorable del Consejo de
Estado
(arts. 212 y 213 de la Constitución).
El Consejo de Estado dictamina con fundamento en la Constitución
y en
la ley orgánica del presupuesto nacional con la finalidad de
efectuar
el control de la fuerza restrictiva del presupuesto nacional.
Conceptúa, en consecuencia, sobre todos los elementos jurídicos
necesarios para la apertura del crédito: Le incumbe verificar la
regularidad del procedimiento adelantado por el Gobierno y el
fundamento de su determinación de efectuar un gasto que considera
imprescindible. El artículo 212 de la Constitución le atribuye
determinar, "a su juicio", la necesidad imprescindible del gasto,
como
un poder discrecional cuyo posible ejercicio el Consejo de Estado
evalúa, con fundamento en la doctrina general, a fin de
establecer si
ese juicio es o no fundado o verosímil, si es o no arbitrario.
De este
modo, si el Gobierno es autónomo para determinar la conveniencia
y
oportunidad de la medida, el Consejo de Estado está facultado
para
controlar los fundamentos jurídicos objetivos de esa decisión,
como
sucede en todos los casos en que controla actos o poderes
discrecionales. Estimamos por consiguiente, que el Consejo de
Estado
exclusivamente debe verificar el proyecto de decreto del
Gobierno, sin
que le sea posible, según el artículo 212 de la Constitución,
cambiar
o modificar la opción adoptada por el mismo: El control jurídico
implica que debe examinar exclusivamente el procedimiento y el
fundamento del proyecto del Gobierno.
4o. En este orden de ideas, tampoco le es dable al Consejo de
Estado
aducir nuevos motivos de conveniencia para justificar el proyecto
del
Gobierno: Por el contrario, únicamente le incumbe examinar, como
fundamento de su decisión, favorable o desfavorable, los motivos
expuestos por el Gobierno para justificar la "necesidad" del
gasto
"imprescindible". Sólo así su función puede consistir en el
control
jurídico de la fuerza restrictiva del presupuesto nacional.
Consideramos, en consecuencia, que la Sala no debió aducir nuevos
motivos de conveniencia para la apertura del crédito
extraordinario;
y que, por el contrario, debió examinar exclusivamente las
razones
expuestas por el Gobierno, como corresponde a la índole o
naturaleza
de la atribución que le confiere la Constitución: Los motivos
aducidos
por el Gobierno para justificar los nuevos gastos de
funcionamiento e
inversión son suficientes para concluir que el crédito
extraordinario
es necesario y urgente.
Fecha, ut supra.
Consuelo H. Sarria Olcos, Humberto Mora Osejo.
CREDITOS ADICIONALES. - - Imprescindibilidad del gasto.
El juicio del Gobierno sobre la necesidad de hacer un gasto
imprescindible, sólo puede recaer sobre lo que se presente cuando
las
Cámaras no están reunidas, no sobre la necesidad que estas
pudieran
juzgar inicialmente cuando aprobaron la ley de apropiaciones para
el
respectivo año.
Imprescindibilidad del gasto.
Salvamento de voto del Consejero doctor Jaime Paredes Tamayo.
Radicación: Número C - 064.
Referencia: Consulta del Gobierno nacional sobre el proyecto de
decreto
"por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de
capital
y se abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos
de la
Nación para la vigencia fiscal de 1988 por valor de
$168.339.427.155.15, se efectúa un contracrédito y unos créditos
adicionales por valor de $ 10.000.000.00".
En los siguientes motivos de orden constitucional, sostengo mi
discrepancia con la motivación del concepto mayoritario y su
conclusión
respecto del crédito adicional proyectado para gastos de
inversión:
Establecidos de manera clara y precisa los recursos que han de
servir
de base para la apertura de créditos adicionales al presupuesto,
no
puede apreciarse en igual forma que lo esté la necesidad
imprescindible
de incorporarlos con el fin de destinarlos a gastos de inversión.
Si lo que juzga imprescindible el Gobierno es la incorporación
de los
recursos, dicho juicio no supone el grado de necesidad que hace
imprescindible el gasto en términos del artículo 212 de la
Constitución
Política, regla de aplicación exceptiva cuando no está reunido
el
Congreso.
La insuficiencia de las partidas votadas tampoco supone tal grado
de
necesidad, referido al momento en que la apropiación se hizo,
como
correspondiente a un gasto decretado conforme a ley anterior; el
grado
de necesidad que requiere el artículo 212 se establece con
referencia
a la imprescindibilidad del gasto mientras las Cámaras están en
receso,
pues estando reunidas son éstas las llamadas a juzgar dicha
necesidad
y abrir el crédito suplemental o a prescindir del gasto.
Si el Gobierno pudiera juzgar, en general, la necesidad del
gasto, en
receso de las Cámaras, todo gasto podría resultar imprescindible,
indispensable siempre el aumento de las apropiaciones y
compatible, por
tanto, el juicio del Gobierno con la apertura de créditos
adicionales,
en ejercicio de la facultad otorgada por el artículo 212 de la
Constitución y por el artículo 98 del Decreto - ley 294 de 1973.
La posibilidad del Gobierno de abrir créditos adicionales
implicaría,
así, la de aumentar el monto de toda apropiación, bien para
complementar las insuficiencias, bien para ampliar los servicios
existentes, o bien para establecer nuevos servicios autorizados por
la ley,
máxime cuando no existe ley del plan ni la comisión especial
permanente
que vigile la evolución del gasto público.
Pero como tal posibilidad está circunscrita a los límites
excepcionales
señalados por el artículo 212, el juicio del Gobierno sobre la
necesidad de hacer un gasto imprescindible, sólo puede recaer
sobre la
que se presente cuando las Cámaras no estén reunidas, no sobre
la
necesidad que estas pudieran juzgar inicialmente cuando aprobaron
la
ley de apropiaciones para el respectivo año.
Si así no fuere, resultarían paralelas las competencias del
Congreso
y del Gobierno respecto a la fijación de los gastos, pues
bastaría el
receso de aquel para que el Gobierno la asumiera, con relación
a
aquellos que el Congreso no consideró imprescindibles en la
respectiva
vigencia, pero que sí lo sean a juicio del Gobierno, y exista el
recurso que pueda servir de base para la apertura del crédito
adicional.
La competencia del Congreso para abrir créditos adicionales, a
solicitud del Gobierno, es otorgada, por demás, explícitamente,
en el
mismo artículo 212, sin que la consideración de la Cámara de
Representantes sobre el proyecto de ley respectivo se limite por
otra
razón distinta a la necesidad del gasto durante la respectiva
vigencia.
No hay alternativa diferente dentro de las regulaciones
constitucionales (arts. 76, ordinales 3° y 13; 118, ordinal 4°,
120,
ordinal 11 y 208 a 213 inclusive), cuya prevalente e integral
aplicación garantiza la validez y eficacia de los actos de la
administración.
La unidad del sistema presupuestario se mantiene en términos sin
alternativa válida por la separación orgánica entre constituyente
y
legislador, entre Congreso y Gobierno y por la actuación de cada
órgano
en su respectiva órbita. Allí donde concurren Constitución y ley,
siempre prevalece la primera, que escuetamente ordena que el
Congreso
establezca las rentas nacionales y fije los gastos de la
administración, con este ítem: "En cada legislatura, y
estrictamente
de acuerdo con las reglas de la ley normativa se expedirá el
presupuesto general de renta y ley de apropiaciones" (art. 210).
Porque
ya en el artículo 76 se ordena al mismo Congreso la expedición
de las
normas orgánicas del presupuesto nacional (3a), el
establecimiento de
las rentas y la fijación de los gastos (ordinal 13).
Lo que declara expresamente la Constitución que puede hacer el
Congreso, estando reunido, y el Gobierno, en receso de aquel, son
competencias, supralegales, estrictamente sujetas en su ejercicio
a las
circunstancias de tiempo y formas propias de su atribución, pero
no a
la posibilidad de modificación, extensión o subrogación mediante
interpretaciones originadas en otras circunstancias que la
Constitución
no ha previsto.
Todas las disposiciones en materia presupuestal deben ceñirse a
las
prescripciones contenidas en el Estatuto Orgánico del
Presupuesto,
único instrumento de origen constitucional para desarrollar las
propias
normas constitucionales, afianzar las competencias por ellas
atribuidas
y asegurar el ejercicio válido de las mismas por el Congreso, el
Gobierno y el Consejo de Estado, cuando se trata de expedir el
presupuesto general, de ejecutarlo o de adicionarlo, cuando no
esté
reunido el Congreso.
Evidentemente el artículo 212 de la Constitución y el parágrafo
del
artículo 106 del Decreto - ley 294 de 1973 señalan que corresponde
exclusivamente al Gobierno nacional, calificar si un gasto es
imprescindible, cuando no están reunidas las Cámaras, pero esta
atribución no implica la calificación de cualquier gasto o de
todo
gasto, pues la iniciativa del Gobierno para hacerlo está
vinculada a
una necesidad sobreviniente en receso de las Cámaras, porque sólo
entonces resulta imprescindible en el sentido de que únicamente
el
Gobierno podrá atenderla, no en virtud de la calificación que le
dé,
sino de la ocurrencia misma de la necesidad.
Deslindada, así, la iniciativa del Gobierno frente a la
concurrencia
permanente de las necesidades colectivas que compete atender al
Congreso, no se comprende cómo pueda aquel asumir la calificación
de
toda necesidad, con aplicación del artículo 212 de la
Constitución,
cuando éste sólo le atribuye la calificación de las necesidades
que
surjan mientras las Cámaras están en receso, para tenderlas
mediante
la apertura de los créditos adicionales.
Por esta razón el procedimiento que determina genéricamente que
los
créditos adicionales propuestos para gastos de inversión resultan
imprescindibles ante los faltantes de apropiación que presenta
la
inversión pública para 1988, no es de recibo indiscriminado, y
reglamentariamente reclama de cada uno de los organismos y
entidades
ejecutivas la información prevista por el artículo 2o. del
Decreto
número 1529 de 1978, reglamentario del artículo 107 del Decreto
294 de
1973.
En el presente caso bastaría tener en cuenta que a la aplicación
del
artículo 212 de la Constitución, dentro del cual está
circunscrita una
competencia excepcional del Gobierno, le son ajenas finalidades
como
la de complementar el valor de la cuota de inversión que el
CONPES
autorizó a las diferentes dependencias oficiales para la vigencia
fiscal de 1988 o en general, la de complementar el presupuesto
de
inversión con el propósito de no paralizar acciones del Estado
en
sectores tan importantes como el agropecuario y en sectores
sociales
como el de educación y salud.
De otra parte la perturbación nacional en receso de las Cámaras
mal
podría controlarse a través del artículo 212 cuando la aplicación
de
éste implique sustituir al Congreso en su función de destinar una
adecuada financiación a los sectores de Defensa y Seguridad
Nacional
y al sector judicial.
Ni la ampliación de servicios de justicia, o la atención de la
infraestructura judicial (instalaciones y edificaciones)
deficitario
siempre, se justificaría en términos de aplicación del artículo
212,
cuando siempre son frentes de imprescindible atención y su
programación
se cumple independientemente del receso de las Cámaras.
La necesidad de incorporación de recursos es comprensible en toda
organización necesitada, pero no lo es la pretensión de definir
un
contorno de financiación y apoyo directo de la acción estatal a
través
del artículo 212 de la Constitución Política.
Sí resulta, en cambio, compatible con la aplicación del artículo
212
la incorporación dentro del presupuesto de funcionamiento de
recursos
originados en reintegros de Tesorería, ante la necesidad de
complementar mediante la apertura de créditos adicionales, las
apropiaciones insuficientes, relacionadas con servicios
personales, en
vista del incremento salarial de enero en favor de todos los
servidores
del Estado, que no alcanzó a incorporar la ley de presupuesto y
cuya
atención no se puede aplazar total o parcialmente, sin afectar
la
regularidad del servicio.
Con este fundamento, extensivo, en general a la adición del
presupuesto
de funcionamiento proyectado por el Gobierno y en atención a la
reunión, respecto de la misma, de los requisitos exigidos por los
artículos 100, 101, 102, 106 y 107 del Decreto - ley 294 de 1973,
el
Consejo de Estado podía emitir concepto favorable sobre la
adición de
$13.578.383.390.73 al presupuesto de funcionamiento proyectado
por el
Gobierno y desfavorable, sobre la adición de $ 154.761.043.264.42
al
presupuesto de inversión, como lo propuse originalmente y ahora
lo
reafirmo.
Jaime Paredes Tamayo.
CREDITOS ADICIONALES. - - Revisión de su apertura.
No puede introducirse partida en el presupuesto nacional que no
tenga
soporte en una disposición legal.
Salvamento de voto del Consejero doctor Jaime Betancur Cuartas.
Referencia: Consulta. Radicación número C - 064. Adición al
presupuesto
de gastos de la vigencia fiscal de 1988 por ($ 168.339.4)
millones.
Con todo respeto me aparto de la mayoría que votó afirmativamente
la
solicitud de crédito adicional al presupuesto hecho por el
Gobierno
nacional por valor de $ 168.339.4 millones por las siguientes
razones:
1. El artículo 212 de la Constitución Nacional contiene la
previsión
de la apertura de estos créditos mediante el cumplimiento de
especiales
requisitos que contiene la disposición y que tienen su desarrollo
legal
en el Decreto 294 de 1973, Estatuto Orgánico del Presupuesto. El
dictamen del Consejo de Estado debe ser previo y favorable, y de
no
ocurrir así, no procede la apertura del crédito.
A este respecto, la formación del expediente en el cumplimiento
de
requisitos legales deja mucho que desear, sin que considere necesario
hacer un análisis puntualizado.
Quiero así resaltar que existen partidas cuyo gasto no considero
imprescindible como para excluir del Congreso Nacional su
disposición,
en especial en cuantías que deben estar a su consideración, para
materias de especial estudio, con apreciable influencia en una
política
definida presupuestal, y en relación con un empréstito que por
su
naturaleza y modalidades afecta ostensiblemente la deuda externa.
2. Me parece que no puede introducirse partida en el presupuesto
nacional que no tenga soporte en una disposición legal,
armonizando
los artículos 207 y 212 de la Constitución.
Una cosa es un gasto público y otra la partida para satisfacerlo.
Puede
haber gasto decretado sin asignación de partida, pero no puede
disponerse partida sin autorización como gasto público. El
artículo 207
dice:
"No podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado
por
el Congreso, por las Asambleas Departamentales o las Municipales,
ni
transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el
respectivo
presupuesto".
En el expediente no aparece la autorización legal de algunas
partidas,
y por lo menos se crea la duda constitucional al aparecer que por
un
crédito adicional se pueda decretar un gasto público. La
situación de
imprescindibilidad del gasto no es razón que supla la exigencia
de
norma legal.
3. Es oportuno deplorar la falta de desarrollo del artículo 80
de la
Constitución, es decir, la carencia de funcionamiento de la
Comisión
del Plan de Desarrollo Económico y Social, comisión especial
permanente, encargada de tramitar los proyectos que fijan los
planes
y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse
la
economía nacional, y los de las obras públicas que hayan de
emprenderse
o continuarse, con la determinación de los recursos e inversiones
que
se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para
impulsar el cumplimiento de los mismos. Igualmente, vigilar la
ejecución de los planes de desarrollo económico y social, lo
mismo que
la ejecución del gasto público, y que puede llegar el momento en
que
por vencimiento de los plazos de la comisión "el Gobierno podrá
poner
en vigencia el proyecto mediante decreto con fuerza de ley".
Es decir, que carecemos de planeación, con detrimento del
ordenamiento
del gasto público, sin orientación legal, y todo queda a
imaginativos
y arbitrarios planes de los gobernantes de turno, así estén
ajustados
al marco de las buenas intenciones y a la lealtad de las promesas
en
las campañas electorales.
Jaime Betancur Cuartas.
Bogotá, 14 de julio de 1988.
Consejo de Estado. - - Sala Plena. - - Bogotá, D. E., treinta de julio
de mil
novecientos ochenta y ocho.
Salvamento de voto del Consejero doctor Simón Rodríguez
Rodríguez.
Referencia: Consulta. Radicación número C - 064. Créditos
adicionales al
Presupuesto Nacional de la vigencia de 1988 por $
168.339.427.155.15.
En vista de que en el dictamen aprobado se omitieron algunas
consideraciones sobre la función del Consejo de Estado en materia
de
créditos adicionales en receso del Congreso, y que creí aún
subsistían,
me siento relevado de hacer aclaración alguna al mismo.
Atentamente,
Simón Rodríguez Rodríguez, Consejero de Estado.
En: Anales del Consejo de Estado Bogotá (497 - 498): Año XLIII,
Tomo CXV,
Segundo semestre, Vol. 1, 1988, pág. 9 - 62.
