CREDITOS PRESUPUESTALES ADICIONALES.
1. Para cubrir faltantes de apropiaciones.
2. Trámite previsto en el artículo 106 del Decreto-ley 294 de 1973. PLAN DE DESARROLLO ECONOMICO Y SOCIAL (art. 80 de la C. N.). NECESIDAD DE SU VIGENCIA.
3. Según lo dispuesto en el artículo 212 de la Constitución Nacional, para que el Gobierno Nacional pueda abrir un crédito adicional al presupuesto a través del trámite y con el cumplimiento de los requisitos a que se ha hecho referencia, el Congreso no debe estar sesionando y las partidas que en él se excluyan no pueden haber sido rechazadas por el Parlamento.
Consejo de Estado. Sala Plena.- Bogotá, D. E., quince de julio de mil novecientos ochenta y siete.
Consejera ponente: Doctora Consuelo Sarria Olcos.
Referencia: Radicación número C-051. Crédito Adicional.
Con el fin de obtener el concepto del Consejo de Estado que exige el artículo 212 de la Constitución Nacional, el Gobierno Nacional, por conducto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presenta a consideración de esta Corporación (Oficio número 338 de 4 de junio de 1987, fl. 1, cuaderno 1) un proyecto de decreto por el cual se adiciona el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y se abren créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación por la vigencia fiscal de 1987 por un valor de $ 89.832.224.305.06 y se efectúan unos contracréditos y créditos adicionales a la vigencia fiscal de 1987 por un valor de $ 229.900.000.00.
Parte motiva del proyecto de decreto:
En el proyecto de decreto mencionado se dan como considerandos los siguientes:
a) Que de conformidad con lo establecido en los artículos 98 y 99 del Decreto extraordinario número 294 de 1973, el Gobierno podrá abrir créditos suplementales y extraordinarios al presupuesto con la aprobación del Consejo de Ministros y el concepto previo y favorable del Consejo de Estado;
b) Que el Gobierno dispone de recursos ordinarios y de recursos de crédito legalmente contratados para efectuar adiciones al presupuesto de rentas y recursos de capital, con el fin de atender gastos adicionales en el presupuesto de gastos imprescindibles en la administración pública;
c) Que con la apertura de los créditos adicionales contemplados en el referido proyecto de decreto no se sobrepasa del 25%, del total del Decreto 3719 de 23 de diciembre de 1986 "por el cual se liquida y expide el presupuesto para la vigencia fiscal de 1987", señalado en el artículo 100 del citado Decreto 294 de 1973, según lo acredita el Contralor General de la República mediante la expedición de la correspondiente certificación de disponibilidad. Que con el fin de amparar la apertura de créditos adicionales al presupuesto de gastos en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 101 numeral 2 del Decreto 294 citado, dicho contralor emitió los certificados de disponibilidad números 1, 3, 4, 6, 7, 10 a 17, 19, 22 a 25 comprendidos entre las fechas de 26 de febrero a 27 de mayo de 1987;
d) Que los Ministerios de Gobierno, Justicia, Educación Nacional y el Departamento Administrativo de la Presidencia, a través resoluciones declararon saldos sobrantes y por lo tanto disponibles para ser contracreditados por la suma de $ 229.900.000.00.
Al anterior efecto y de conformidad con el artículo 113 del Decreto 294 de 1973 y la Resolución Orgánica número 07495 de 1979 proveniente de la Contraloría General de la República los Auditores de los respectivos Ministerio y Departamento Administrativo de la Presidencia expidieron los correspondientes certificados de disponibilidad, los cuales a su vez fueron refrendados por el Contralor General de la República con arreglo a lo prevenido en la Resolución Orgánica número 8299, artículo 1º de dicha Contraloría;
e) Que el Departamento Nacional de Planeación conceptúo favorablemente sobre las modificaciones presupuestases del presupuesto de gastos de inversión;
f) Que el Consejo de Ministros ha autorizado la apertura de los Presentes créditos adicionales.
Parte resolutiva del Proyecto de decreto:
Por su artículo 1º se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital para la vigencia fiscal de 1987 en la suma de $77.629.861, según las siguientes certificaciones de disponibilidad de la Contraloría General de la República, números:
12 de 22 de abril de 1987 por valor de $ 11.650.000.000.00
13 de 22 de abril de 1987 por valor de $ 1.000.000.000.00
del cual se utiliza el valor de $ 600.000.000.00
15 de 27 de mayo de 1987 por valor de $ 4.500.000.000.00
del cual se utiliza el valor de $ 2.407.067.000.00
22 de 27 de mayo de 1987 por valor de $ 2.050.000.000.00
23 de 27 de mayo de 1987 por valor de $ 17.954.794.089.01
del cual se utiliza el valor de $ 17.954.794.000.00
24 de 27 de mayo de 1987 por valor de $ 15.356.000.000.00
25 de 27 de mayo de 1987 por valor de $ 27.612.000.000.00
La incorporación a dicho Presupuesto de Rentas y Recursos de capital se hace como sigue:
Ingresos Corrientes
Ingresos No Tributarios
Capítulo X
| c) Otros recursos. | |
Numeral 78A. Consignación en la Tesorería General de la República como depósitos aplicables a rentas-recursos no apropiados, conforme a certificados de disponibilidad número 13 de 22 de abril de 1987 por valor de $ 1.000.000.000 del cual se utilizan la suma de $ 600.000.000, y a certificado de disponibilidad número 22 de 27 de mayo de 1987 por valor de $ 2.050.000. Total . . . . . . . . $2.650.000.000
Numeral 78C. Cancelación de reservas de apropiación financiadas con recursos de crédito de las vigencias 1981, 1982, 1983 y 1984 canceladas y contabilizadas con "recursos no apropiados", conforme a certificado de disponibilidad número 15 por valor de $4.500.000 del cual se utiliza
la suma de $2.407.067.000
Numeral 78D. superavit fiscal definitivo liquidado por la Contraloría General de la República en 1986, conforme a certificado de disponibilidad número 23 de 27 de mayo de 1987 por valor de $ 17.954.794.089.01 del cual se utiliza la
suma de . .. $17.954.794.000
Numeral 78E. Recursos originados en regalías de Ecopetrol de conformidad con los artículos 98 y 99 de la Ley 75 de 1986, conforme a certificado de disponibilidad número 24 de 27 de mayo
de 1987 por valor de $15.356.000.000
Capítulo XIII
Recurso de crédito
b) Recurso de crédito externo.
Numeral 132C. Equivalente en pesos del valor de la suscripción de pagarés expedidos por la República de Colombia en desarrollo del contrato con Citi Corp. Investment Bank Limited, conforme a certificado de disponibilidad número 12
de abril de 1987 por valor de .. .. $11.650.000.000
Numeral 132D. Equivalente en pesos del valor del contrato de empréstito integrado por la República de Colombia, Ecopetrol, Banco de la República y con grupo de bancos agenciados por el Chemical Bank, según certificado de disponibilidad número 25 de 27 de mayo
de 1987 por valor de $27.612.000.000
Suman los recursos ........................... $77.629.861.000
Artículo 2º Con base en los recursos de que trata el artículo 1º anterior, se abren los siguientes créditos adicionales en el Presupuesto de Gastos para la vigencia fiscal de 1987.
Presupuesto de funcionamiento.
Congreso:
Senado de la República: Servicios personales, gastos generales y transferencias.
Cámara de Representantes: Servicios personales y gastos generales.
Total créditos adicionales Congreso: .. .. $ 90.000.000
Contraloría General de la República:
Servicios personales, gastos generales y
transferencias . . . . . . . . . . . . . . $ 130.357.000
Presidencia de la República:
Servicios personales, gastos generales
y transferencias .. .. .. .. .. .. .. .. $ 455.693.000
Departamento Nacional de Planeación:
Servicios personales, gastos generales
y transferencias . . . . . . . . . . . . . . . $ 40.705.000
Departamento Administrativo Nacional de Estadística:
Servicios personales y gastos generales . . $ 58.358.000
Departamento Administrativo del Servicio civil:
Servicios personales y gastos generales . . . . $ 25.533.000
Departamento Administrativo de Seguridad -DAS-:
Servicios personales y gastos generales . . . . $ 209.327.000
Departamento Administrativo de Aeronáutica Civil:
Servicios personales y gastos generales . . . . $ 79.749.000
Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías:
Servicios personales, gastos generales y
transferencias .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. $ 184.472.000
Departamento Administrativo Nacional de Cooperativas:
Servicios personales y transferencias......... $ 5.370.000
Ministerio de Relaciones Exteriores:
Servicios personales, gastos personales
y transferencias ............................. $ 232.757.000
Ministerio de Gobierno:
Servicios personales, gastos personales
y transferencias ............................. $ 74.970.000
Ministerio de Justicia:
Servicios personales y transferencias $ 256.818.000
Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
Servicios personales, gastos personales
transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . $ 311.479.000
Ministerio de Defensa Nacional:
Servicios personales y transferencias... $ 7.093.500.00
Servicios personales y gastos generales
(emergencia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . $ 2.383.185.000
Policía Nacional:
Servicios personales, gastos generales
transferencias . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . $ 6.258.900.000
Servicios personales y gastos generales
(emergencia) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . $ 601.466.000
Ministerio de Agricultura:
Servicios personales, gastos generales y
transferencias .. .. .. .. .. .. $ 318.381.000
Ministerio de Trabajo y Seguridad Social:
Servicios personales, gastos generales y
transferencias . . . . . . . . . . . . . . $ 2.869.792.000
Ministerio de Salud:
Servicios personales, gastos generales y transferencias. Incluye: Servicios Seccionales de Salud, Plan Nacional de Salud Rural, Campaña Antituberculosa, Control de Medicamentos, Superintendencia de Seguros de Salud, Servicio de Erradicación de la Malaria -
SEM- .. .. .. $ 2.477.144.000
Ministerio de Desarrollo Económico:
Servicios Personales, gastos generales ransferencias.IncuyenComisión Nacional
Valores .. .. . $ 429.291.000
Ministerio de Minas y Energía:
Servicios personales, gastos generales
transferencias . . . . . . . . . . . $ 141.387.000
Ministerio de Educación Nacional:
Transferencias. Incluyen Fondo Colombiano de Investigaciones Científicas "Francisco José de Caldas" (Colciencias) Universidad Nacional, Instituto Colombiano dé Cultura, Universidades de Antioquia, Cartagena, de Nariño, del Atlántico, del Valle, del Cauca, de Córdoba, Pedagógica y Tecnológica de Tunja, Pedagógica Nacional, Popular del Cesar, Centro Jorge Eliécer Gaitán, Instituto Tecnológico Pascual Bravo de Medellín, Plan Nacional de Rehabilitación; educación básica y primaria; educación secundaria y media vocacional (FER de
los distintos departamentos) .. $ 7.766.599.000
Ministerio de Comunicaciones:
Servicios personales Y transferencias . . . . $ 58.715.000
Ministerio de Obras Públicas:
Servicios personales y transferencias . . . . $ 250.713.000
Registraduría Nacional del Estado Civil:
Servicios personales, gastos generales y
transferencias . . . . . . . . . . . $ 298.839.000
Rama Jurisdiccional:
Servicios personales. Incluye administración de la honorable Corte Suprema de Justicia, y del honorable Consejo de Estado, de los Tribunales y Juzgados Superior, Circuito, Trabajo, de Menores, Municipal y Territorial; Tribunales y Juzgados Superiores y de Distrito Penal Aduanero (Sueldos del personal, primas - vacaciones y de
servicio - y subsidios) $ 1.296.063.000
Ministerio Público:
Servicios personales, gastos generales y transferencias. Incluyen Fiscalías de Tribunales y Juzgados, del Consejo de Estado y Tribunales Administrativos
(sueldos del personal, primas y subsidios) $ 342.672.000
Total Crédito Adicional Presupuesto de
Funcionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . $35.164.039.000
Presupuesto de inversión.
Ministerio de Gobierno:
Inversión indirecta . . . . . . . . . $ 50.000.000
Ministerio de Defensa Nacional:
Inversiones directa e indirecta . . $1.102.378.000
Policía Nacional:
Construcción y dotación de cuarteles y otras
instalaciones .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. $ 23.344.000
Ministerio de Salud:
Inversiones indirectas. Incluyen atención médica en programas de control a enfermedades venéreas transmisibles (SIDA), e Instituto de Fomento Municipal
(infraestructura física de salubridad).. .. .. .. .... .. $ 41.800.000
Ministerio de Desarrollo Económico:
Inversiones indirectas. Incluyen al Instituto de Crédito Territorial
(contribución de vivienda) $ 100.000.000
Ministerio de Educación Nacional:
Inversiones indirectas. Incluyen infraestructura educativa para educación básica secundaria.
Colciencias (investigación y divulgación
científica Y tecnológica) . . . . . . . . . . . . . $6.800.000.000
Ministerio de Obras Públicas y Transporte:
Inversiones indirectas. Fondo Vial Nacional
(Plan Nacional Vial - construcción y
reconstrucción de carreteras nacionales) . . . . . . . . . . . . $2.191.422.000
Presidencia de la República:
Inversiones directa e indirecta.... $6.367.000.000
Departamento Nacional de Planeación:
Inversiones directa e indirecta .. .. $ 970.000.000
Departamento Administrativo Nacional de
Estadística:
Inversiones directas............ $ 160.000.000
Departamento Administrativo del Servicio
Civil:
Inversiones directas e indirectas... $ 64.500.000
Departamento Administrativo Nacional de
Cooperativas:
Inversiones directas.... $ 12.900.000
Departamento Administrativo, de Intendencias
y Comisarías:
Inversiones directa e indirecta . . . . . . . . . . $ 455.000.000
Ministerio de Gobierno:
Inversiones indirectas. Fondo de Desarrollo
Comunal . . . . . . . . . . $ 250.000.000
Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
Inversiones directa e indirecta. Incluyen información y procesamiento de datos e infraestructura física. Instituto Geográfico
Agustín Codazzi . . . . . . . . . . $ 602.000.000
Ministerio de Defensa Nacional:
Inversiones directa e indirecta: Incluyen
defensa y seguridad, del Ejército Nacional, Armada Nacional y Fuerza
Aérea Colombiana (FAC) .. $ 1.081.000.000
Policía Nacional:
Inversiones directas. Defensa y seguridad
Construcción y dotación de cuarteles y
otras instalaciones)............................ $ 653.000.000
Ministerio de Agricultura:
Inversiones directa e indirecta. Incluyen al Instituto Colombiano Agropecuario (ICA): Desarrollo de la investigación y producción agrícola y pecuaria; Instituto Colombiano de la Reforma Agraria: Desarrollo de comunidades, obras de infraestructura Colonización Uribe-Guayabero-PNR, Asistencia técnica Arauca Fase II, crédito y asistencia técnica en Zona PNR. Adquisición y adjudicación de tierras:
PNR: Magdalena Medio, Meta, Guaviare, Arauca, Norte de Santander, Alto Sinú, San Jorge, Urabá Antioqueño-Chocoano, Bajo Cauca, Cauca, Tolima, Huila, Cesar y Bolívar, Caquetá-Putumayo, Sucre, Magdalena, titulación baldíos, fomento del caucho en Caquetá y otros. Inderena: Investigación, manejo, administración y aprovechamiento de los recursos naturales renovables. Himat: Estudio, diseño y construcción de distritos de riego y drenaje, administración, operación y conservación de los, distritos de riego de las regionales, Instituto de Mercadeo Agropecuario (Idema): Fomento y crédito agropecuarios, compra de cosechas en zonas PNR, construcción centro de acopio doble vía y dotación equipos zonas PNR: Caja de Crédito Agrario, Industrial y Minero: Desarrollo de la investigación y producción agrícola. Fondo de Desarrollo Rural Integrado. DRI: Administración, promoción y apoyo a la comercialización, promoción y crédito para construcción de tiendas veredales -
EPA . . . . . . $6.864.350.000
Ministerio de Salud:
Inversiones directa e indirecta. Incluyen programa de desarrollo de comunidades, servicios públicos urbanos, mataderos, control de aguas de servicio público, determinación de fuentes y contaminación atmosférica, atención materno infantil, control enfermedad diarréica aguda, control tuberculosis, toxicología y plaguicidas, programa nacional de vacunaciones masivas, protección preventiva al menor y la familia, Plan Nacional y Desarrollo de la Infancia - PNR. Instituto Nacional de Fomento Municipal; infraestructura física de salubridad. Instituto Nacional de Salud: Análisis de drogas, cosméticos y bebidas, análisis de alimentos. Instituto Colombiano de Bienestar Familiar: Protección especial al menor, protección preventiva al menor y la familia, hogares de bienestar infantil. Fondo Nacional Hospitalario: Infraestructura física de salubridad, recuperación, conservación y mantenimiento dotación médico hospitalaria; construcción, ampliación, remodelación y dotación hospitales regionales, construcción nuevos hospitales, ampliación, remodelación y dotación de hospitales en Tunja, Santa Marta, San José Guaviare, Puerto Boyacá, San Vicente de Chucurí, San Pablo (Bolívar), San Simón Victoria (Caldas), Paujil (Caquetá), Centro Hospitalario Miranda (Cauca), Centro Hospitalario Unguía (Chocó), etc., etc., campaña contra la Malaria, campaña contra la fiebre
amarilla....... $4.726.000.000
Ministerio de Desarrollo Económico:
Inversiones directa e indirecta. Incluyen: Fomento de desarrollo regional de la Guajira, Plan de inversiones en el Departamento del Chocó. Corporación Financiera Popular: Crédito a la pequeña y
mediana industria . . . . $ 130.000.000
Ministerio de Minas y Energía:
Inversiones directa e indirecta: Fiscalización y control de minas y combustibles, Instituto Colombiano de Energía Eléctrica - ICEL: Generación de energía eléctrica, transmisión de energía eléctrica, instituto de Asuntos Nucleares: Investigación y desarrollo geológico minero, investigación y experimentación nuclear. Corporación Eléctrica de la Costa Atlántica - Corelca: Sistema de
distribución rural... $8.196.700.000
Ministerio de Educación:
Inversiones directas e indirectas: Plan Nacional de educación especial, Plan Nacional de etnoeducación; diseño, producción y distribución de guías y materiales para la renovación curricular; planeación y asistencia técnica a la educación. ICFES: Investigación y divulgación científica y tecnológica; construcción y mantenimiento de edificios educativos. Icetex: Capacitación y crédito educativo. ICCE: Servicio de la deuda e inversiones financieras. Coldeportes: Desarrollo cultural, fomento y desarrollo de la educación física y la recreación en el sector educativo, eventos deportivos en básica secundaria y media vocacional, desarrollo y adecuación de la infraestructura deportiva v recreativa. Instituto Nacional de Sordos. Instituto Nacional para Ciegos: Atención a las personas, formación y bienestar social del limitado visual, material y ayudas educativas. Colciencias: Investigación y divulgación científica y tecnológica, incorporación de los conocimientos a los sistemas cultural y productivo. Segunda expedición botánica, tecnología para el desarrollo energético; etc. Universidad Nacional de Colombia; desarrollo e integración universitaria, construcción dotación, ampliación y mantenimiento instituciones educación superior, planes de desarrollo universitario, etc. Universidad del Cauca, Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Tunja. Universidad Tecnológica del Chocó. Fondo Ministerio de Educación: Construcción y mantenimiento de edificios educativos, adquisición de materiales y
equipos para la educación, etc....... $ 2.319.950.000
Ministerio de Obras Públicas y Transporte:
Inversiones directas e indirectas. Plan Vial Nacional, navegación fluvial y obras hidráulicas. Fondo Vial Nacional: Plan Vial Nacional, construcción y reconstrucción de carreteras nacionales, pavimentación de vías. Fondo Nacional de Caminos Vecinales: Caminos vecinales, planes especiales, etc. Fondo de Inmuebles Nacionales: Adquisición, construcción, dotación y mantenimiento de edificios; inmuebles nacionales,
parques y monumentos, etc. $7.372.000.000
Registraduría Nacional del Estado Civil:
Inversiones directas: Información y procesamiento de datos, programas de sistematización, sistema de microfilmación, adquisición y mantenimiento de equipo, programas de
descentralización y desarrollo .. .. .. $ 50.000.000
Total Presupuesto de inversión . . . $ 42.465.222.000
Más: Presupuesto de Funcionamiento . . . . $ 35.164.639.000
Total Presupuesto de inversión y
funcionamiento del artículo 2º: . . . . $77.629.861.000
Por el artículo 3º del Proyecto de Decreto de adición se incremento el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital en la cantidad de $ 12.202.363.309.86, con base en los siguientes certificados de disponibilidad de la Contraloría General de la República, números:
1 de 26 de febrero de 1987 por valor de $ 5.934.962.095.50
3 de 3 de marzo de 1987 por valor de $ 3.159.212.42
4 de 11 de marzo de 1987 por valor de $ 62.997.800.00
6 de 12 de marzo de 1987 por valor de $ 1.400.148.992.86
7 de 26 de marzo de 1987 por valor de $ 211.100.000.00
10 de 1º de abril de 1987 por valor de $ 959.500.000.00
11 de 1º de abril de 1987 por valor de $ 462.883.709.68
del cual se utiliza la suma de $ 330.226.951.68
14 del 27 de abril de 1987 por valor de $ 1.027.036.083.00
16 del 16 de mayo de 1987 por valor de $ 2.099.774.373.34
17 del 18 de mayo de 1987 por valor de $ 150.717.796.76
19 del 18 de mayo de 1987 por valor de $ 23.000.000.00
La incorporación de dicha cantidad de $ 12.202.363.309.86 se hace como sigue:
En el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital
Ingresos Corrientes
Ingresos no Tributarios
Capítulo X
c) Otros recursos
Numeral 78A. Consignación en la Tesorería General de la República como depósitos aplicables a rentas recursos no apropiados (certificados de disponibilidad número 3 de 3 de marzo de 1987, por valor de $ 3.159.212.42 y 17 de 18 de mayo de 1987 por valor de
$150.727.796.76) ........... $153.887.009.18
Numeral 78B. Recuperación de Cartera de
los subpréstamos conferidos por el préstamo
de apoyo institucional hecho por el Canadá
(certificado de disponibilidad número 4 de 11
de marzo de 1987) por valor de . . . . . . . . . . . . $ 62.997.800.00
Recursos de Capital
c) Recursos del balance del Tesoro.
Numeral 113A. Cancelación de reservas
del balance del Tesoro de 1985, financiadas con recursos del préstamo BID - 672/SF-CO certificado de disponibilidad número 19 de 18 de mayo
de 1987) .. .. .. .. .. .. .. .. $23.000.000.00
Numeral 113B. Cancelación de reservas
del balance del Tesoro de 1985, financiadas con recursos del préstamos BID - 672/SF-CO certificado de disponibilidad número 14 de 27 de abril de 1987 por valor de $ 1.027.036.083)
del, cual se toma la suma de . . . . . . . . . . . . . $682.206.116.00
Numeral 113C. Cancelación de reservas
del balance del Tesoro de 1985, financiadas con re cursos del préstamo FIDA - 087.CO (certificado de disponibilidad número 14 de 27 de abril de 1987 por valor de $ 1.027.036.083)
del cual se utiliza la suma de.. $344.829.967.00
Numeral 113D. cancelación de reservas
del balance del Tesoro de 1985, financiadas con recursos del préstamo Birf 1583-CO (certificado de disponibilidad número 11 de 1º de abril de 1987 por valor de $462.883.709.68) del
cual se utiliza la suma de....... $134.061.206.72
Numeral 113E. cancelación de reservas
del balance del Tesoro de 1985, financiadas con recursos del préstamo Bid 440/OC-CO y 724/SF-CO (certificado de disponibilidad número 11 de 1º de abril de 1987 por valor de $ 462.883.709.68) del cual se utiliza el valor de ............ $196.165.745.26
Capítulo XI
Recursos del Crédito
b) Recursos del Crédito externo.
Numeral 122A. Equivalente en pesos del
producto del contrato de préstamo BID 724/SF -CO (certificado de disponibilidad número 10 del 1º de abril de 1987 por valor de $ 959.500.000) del cual se toma
la suma de ........... $412.519.000.00
Numeral 122B. Equivalente en pesos del producto del contrato del préstamo BID 440/OC-CO (certificado de disponibilidad número 10 de 10 de abrilde 1987 por valor de $ 959.500.000) del cual se utiliza
la suma de . . . . . . $546.981.000.00
Numeral 125A. Equivalente en pesos préstamo parcial del contrato de préstamo
BIRF 2379 CO (certificado de disponibilidad número 7 de 26 de marzo
de 1987) por valor de $211.100.000.00
Numeral 125C. Equivalente en pesos del
producto del préstamo BIRF 1583-CO a ser utilizado por Isa en 1987 (certificado
de disponibilidad número 16 de 16 de
mayo de 1987) por valor de .. .. .. .. .. .. .. . $2.099.774.373.34
Numeral 132ª. Equivalente en pesos del producto parcial del convenio de celebrado entre el Banco Exterior de España y la República de Colombia (certificado de disponibilidad número 6 de
12 de marzo de 1987) por valor de .. .. .. .. $1.400.148.992.86
Numeral 132B. Equivalente en pesos del
valor del contrato de empréstito externoentre la República de Colombia y un grupo de bancos en que actúa como banco Principal el DRESNER BANK AKTIENGESELLSCHAF DE PRANKFURT
(certificado de disponibilidad número 1 de
26 de febrero de 1987) por Valor de............ $5.934.692.095.86
Suman los Recursos: . . . . . . . . . . . . . . $12.202.363.305.86
Artículo 4º Con base en los recursos de que el artículo 3ª anterior, se abren los siguientes créditos adicionales en el presupuesto de gastos para la vigencia fiscal de 1987, así:
Presupuesto de funcionamiento.
Contraloría General de la República:
Transferencias y gastos generales....... $150.727.796.76
Departamento Administrativo de la Presidencia:
Gastos Generales . . . . . . . $ 3.159.212.42
Total crédito adicional Presupuesto de
funcionamiento . . . . . . . . $153.887.009.18
Presupuesto de Inversión.
Departamento Nacional de Planeación:
Inversiones directa e indirecta: corporación Autónoma Regional del Cauca (CVC). Corporación para la Reconstrucción del Cauca (CRC), Plan de reconstrucción social, económico y material del Cauca en zona afectada por
el Sismo, etc. . . . . . . . . $234.100.000.00
Ministerio de Hacienda y Crédito Público:
Inversiones indirectas. Plan de desarrollo
indígena $ 62.997.800.00
Ministerio de Agricultura:
Inversiones indirectas. Instituto Colombiano de la Reforma Agraria. Incora. Recurso: Infraestructura física de salubridad, construcción desarrollo social campesino, investigación, manejo, administración y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, plan de
desarrollo indígena, etc............. $1.027.036.083.00
Ministerio de Minas y Energía:
Inversiones directas. Transmisión de
energía eléctrica............... $2.233.835.580.86
Ministerio de Salud:
Inversiones indirectas. Fondo Nacional
Hospitalario. Infraestructura física de
salubridad .. $7.334.841.088.86
Ministerio de Educación Nacional:
Inversiones indirectas. Universidad del Cauca: Infraestructura física, adquisición materiales y equipos para la educación, desarrollo e integración universitaria (reconstrucción Sedes Universidad del
Cauca) . . $1.155.665.745.26
Total Crédito adicional Presupuesto de
Inversión .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. $12.048.476.296.00
Más: Crédito adicional Presupuesto de
Funcionamiento . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . $ 153.887.009.08
Total Crédito adicional...................... $12.202.363.305.86
--------------------------
Resumen:
Artículo 2º
Total Presupuesto de funcionamiento......... $35.164.639.000.00
Total Presupuesto de Inversión .. ............... $42.465.222.000.00
Total .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. $77.629.861.000.00
Artículo 4º
Total presupuesto de funcionamiento................. $ 153.887.009.18
Total presupuesto de inversión .. ...................... $12.048.476.296.68
Total .. .. .. .. .. .. .. .. .. $12.202.363.305.86
Total artículos 2º y 4º:
Presupuesto de funcionamiento.......... $35.318.526.009.18
Presupuesto de inversión ............................. $54.513.698.296.68
Gran total adición.................. $89.832.224.305.86
---------------------------
Por el artículo 5º del presente Proyecto de Decreto de adición se efectúan los siguientes contracréditos al Presupuesto de Gastos para la vigencia fiscal de 1987:
Contracréditos
Presupuesto de funcionamiento.
Ministerio de Gobierno:
Capítulo 01. Dirección Superior. Recursosordinarios. Gastos Generales. Arrendamientos $ 15.000.000
Total contracréditos............................. $15.000.000
Presupuesto de inversión.
Departamento Administrativo de la Presidencia:
Capítulo 02. Secretaría de Integración Popular Recursos Cafeteros. Capacitación y crédito educativo. Inversión indirecta. Desarrollo e integración de la educación tecnológica $21.500.000. Recursos ordinarios: Construcción y mantenimiento de edificios educativos $ 50.000.000.
Total contracréditos . . . . . . . . . . . . . .......... $71.500.000
Ministerio de justicia:
Capitulo 01. Dirección Superior. Desarrollo y administración de la Justicia.
Asistencia al recluso entre 16 y 18 años $ 8.000.000.
Capítulo 22. Fondo Rotatorio del Ministerio de Justicia. Desarrollo y administración de la Justicia. Reparación y dotación de establecimientos carcelarios del país $ 68.400.000.
Total contracréditos . . . . . . . . . . . . . . . . ..... $76.400.000
Ministerio de Educación:
Capítulo 25. Colcultura. Recursos ordinarios. Programa 2401. Desarrollo Cultural. Artículo 6524. Conservación del Patrimonio Cultural.
42293. Proyecto 5. Escuela de conservación y Museología $ 2.000.000
42293. Proyecto 6. Biblioteca Nacional $5.000.000 artículo 6525. Difusión Cultural
42352. Proyecto 2. Estímulo concursos, festivales y encuentros Culturales de carácter popular $ 3.000.000
Proyecto 3. Apoyo a eventos culturales
regionales $ 1.000.000
Proyecto 7. Orquesta Sinfónica de
Colombia $ 20.000.000
Proyecto 9. Opera de Colombia $ 20.000.000
Proyecto 11. Coro Nacional de
Colcultura $ 20.000.000
Proyecto 12 Taller de producción
escénica: $ 4.000.000
Proyecto 21. Encuentro Intemacional
de colombianistas $ 2.000.000
Total contracréditos _________ $67.000.000
Total contracréditos presupuesto de inversión: $214.900.000
Más: Total contracréditos presupuesto de funcionamiento: $ 15.000.000
Total contracréditos $229.900.000
Dispone el artículo 6º del Proyecto de Decreto que con base en los recursos de que trata el artículo 5º precedente se abren los siguientes créditos adicionales en el Presupuesto de Gastos para la vigencia fiscal de 1987:
Créditos
Presupuesto de funcionamiento.
Ministerio de Gobierno:
Recursos ordinarios. Capítulo 01. Dirección Superior. Servicios personales y gastos generales. Capítulo 02. Desarrollo comunal. Servicios personales y gastos generales.
Total .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. . $ 15.000.000
Total créditos Presupuesto de funcionamiento $ 15.000.000
Presupuesto de Inversión.
Ministerio de Justicia:
Capítulo 01. Dirección Superior. Programa 1302. Desarrollo y administración de la Justicia. Artículo 5551. Capacitación de personal y bienestar social de empleados.
Total créditos $ 76.400.000
Ministerio de Educación Nacional:
Capítulo 01. Dirección Superior. Recursos Cafeteros. Programa 2403. Capacitación y crédito educativo. Recursos ordinarios. Programa 2405. Construcción y mantenimiento de edificios
educativos. Inversión directa. Artículo 6506A. Infraestructura educativa para nivel primario. 32312.Proyecto 1. Educación primaria y nueva - PNR $50.000.000.
Capítulo 25. Colcultura. Recursos ordinarios. Programa 2401. Desarrollo Cultural. Inversión indirecta: Artículo 6524. Conservación del patrimonio cultural. 42352. Proyectos 10, 11, 12. Artículo 6525. Difusión Cultural. 42352. Proyectos 8, 27, 28 29, 30.
Programa 1202. Infraestructura física. Inversión indirecta. Artículo 6526. Adquisición, construcción, dotación y mantenimiento de edificios. 42352.
Proyecto 1. Adquisición, dotación y remodelación de redes $ 47.000.000
Total créditos: Presupuesto e inversión.... $214.900.000
Más: Total créditos Presupuesto de
funcionamiento .. .. .. .. .. .. ........... $ 15.000.000
Total créditos .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. .. $ 229.900.000
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II
Exposición de motivos del Proyecto de Decreto:
El Ministro de Hacienda y Crédito Público explica de la siguiente Manera las razones que asisten al Gobierno para ocurrir ante el honorable Consejo de Estado en busca de concepto:
«1. Presentación.
2. De las adiciones al presupuesto nacional.
En los últimos años el Gobierno Nacional se ha visto avocado a presentar proyectos de ley de presupuesto que, por la insuficiencia de los ingresos fiscales no cubren el total de las obligaciones de la administración pública. Por tal razón y salvaguardando el principio de equilibrio fiscal, los presupuestos básicos de la Nación se han venido aprobando con importantes faltantes en sus apropiaciones, las cuales se complementan dentro de la ejecución presupuestal de la vigencia respectiva con la apertura de créditos adicionales, una vez se obtienen los ingresos fiscales complementarios correspondientes.
El Gobierno Nacional informó al Congreso Nacional de la magnitud de los faltantes de apropiación para la vigencia fiscal de 1987, que en el momento de presentación del proyecto de ley de presupuesto nacional se estimaron en la suma de $ 175.800 millones, los cuales necesariamente deberán incorporarse en el transcurso del presente año fiscal.
Uno de los principales factores que determinó la desfinanciación del presupuesto actual es el Incremento salarial decretado en enero de 1987, el cual benefició a todos los servidores del Estado al aumentar sus remuneraciones en un 21% promedio ponderado. Este incremento salarial repercute no solamente sobre los servicios personales, sino que afecta otros renglones como las transferencias de funcionamiento.
Además, el presupuesto de gastos de inversión presenta importantes faltantes de apropiación, que necesariamente han reclamado del Gobierno Nacional la búsqueda de recursos nuevos que permitan la realización integral de los programas económicos y sociales que la actual Administración ha puesto en marcha dentro de sus planes de desarrollo.
Por estos motivos fundamentales, el Gobierno Nacional se ve precisado a presentar al honorable Consejo de Estado este expediente de adiciones al presupuesto nacional de la actual vigencia, habida cuenta de las necesidades apremiantes de gasto y de la disponibilidad de ingresos fiscales que no pudieron ser incluidos en el proyecto de ley de presupuesto que oportunamente se sometió a consideración del Congreso Nacional durante las sesiones ordinarias de esta Corporación en la legislatura de 1986.
3. De los ingresos fiscales adicionales.
Con el transcurso de los primeros cinco meses del presente año, la hacienda nacional cuenta con recursos especiales que le permitirán a través del expediente de adición presupuestal sometido a consideración del honorable Consejo de Estado la financiación parcial de los faltantes de apropiación que se presentan en esta vigencia fiscal en las finanzas públicas.
En desarrollo de lo ordenado en el artículo 101 del Decreto extraordinario 294 de 1973, el señor Contralor General de la República ha expedido certificados de disponibilidad que permiten al Gobierno Nacional proponer los créditos adicionales que incluye el proyecto de decreto. El expediente, atendiendo el mandato constitucional, presenta equilibrio presupuestal entre sus ingresos y gastos.
En forma resumida se considera conveniente resaltar en esta exposición los más importantes numerales rentísticos que se encuentran certificados por la Contraloría General de la República, los cuales aparecen en forma detallada dentro del texto del proyecto de decreto en la parte correspondiente a las adiciones al presupuesto de ingresos.
El recurso nuevo disponible más importante es el superávit fiscal determinado dentro de las cuentas del presupuesto y del Tesoro para la vigencia fiscal de 1986 por la Contraloría General de la República. El valor de este superávit asciende a la suma de $ 17.974.8 millones, los cuales se certificaron en virtud de lo previsto en el numeral 1 del mencionado articulo 101, por no encontrarse en la fecha apropiados dentro del presupuesto nacional. Además, se cuenta con certificados de disponibilidad originados en el producto de reintegro a la Tesorería General de la República de saldos no utilizados por organismos y entidades correspondientes a vigencias fiscales anteriores, así como con el nuevo recurso previsto en los artículos 98 y 99 de la Ley 75 de 1986 que proveen al Tesoro Nacional de la transferencia de regalías de ECOPETROL y cuyo valor asciende para este año a la suma de $15.356.0 millones. Estos recursos ordinarios son la fuente principal para financiar parcialmente los faltantes de apropiación que presenta el presupuesto nacional dentro de sus gastos de funcionamiento.
Además de los anteriores recursos fiscales, el Gobierno Nacional tiene dos certificaciones de disponibilidad expedidas en desarrollo de 10 Previsto en el numeral 2° del artículo 101 del Estatuto Orgánico del Presupuesto, Decreto extraordinario 294 de 1973, correspondiente a sendas operaciones del crédito externo legalmente autorizadas y no incorporadas al presupuesto de la actual vigencia. Una de ellas corresponde al segundo tramo del corrientemente llamado "préstamo jumbo", en el cual actúa como agente principal de un grupo de bancos el Chemical Bank y cuya cuantía asciende a US$ 118 millones, que a una tasa de cambio de $ 234 arrojan $ 27.612.0 millones. La otra operación de crédito externo corresponde a los pagarés de tasa flotante de la República de Colombia agenciados por Citicorp por valor de US$ 50 millones, liquidados a $ 233 por dólar para una disponibilidad presupuestal de $ 11.650 millones, según certificaciones de la Contraloría General de la República. Estos dos empréstitos externos son el soporte más importante con que cuentan los créditos adicionales abiertos en el proyecto de decreto para gastos de inversión pública.
Aparecen dentro de los recursos fiscales que se adicionan otros numerales correspondientes a créditos contratados con el Banco Mundial y el BID, los cuales se destinan a proyectos específicos de inversión que, junto con cancelaciones de reservas de apropiación financiadas con recursos del crédito interno, previstas en el numeral 4º del articulo 101 ya mencionado, constituyen el universo del total de recursos nuevos contemplados en el expediente para el presupuesto de ingresos de la Nación.
4. De las adiciones al Presupuesto de gastos.
El Proyecto de decreto incorpora en el presupuesto de gastos de la Nación los ingresos adicionales de que se ha dado cuenta atrás, Conforme al Siguiente resumen:
Resumen del proyecto de adición al presupuesto de gastos
1987
(Millones de Pesos)
A. Adiciones para servicios personales … $ 16.671.0
B. Adiciones para gastos generales .. .. $ 2.473.7
C. Adiciones para transferencias .. .. .. $ 15.853.0
D. Adiciones para servicio de la deuda .. $ 311.5
E. Adiciones para gastos de inversión . . . . . . $ 54.523.0
TOTAL GENERAL DE ADICIONES .. . $ 89.832.2
La Dirección General del Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público financia con las adiciones propuestas para servicios personales y transferencias los gastos por estos conceptos hasta el mes de octubre de 1987 en algunos organismos y entidades oficiales. Tratándose de la Rama Jurisdiccional, se prevén los recursos adicionales necesarios hasta el mismo mes, incluyendo el pago de los sustanciadores y la financiación de los nuevos juzgados de instrucción criminal, creados en desarrollo de la Ley 2ª de 1984.
Infortunadamente en otros sectores del Estado estos gastos quedarán financiados solamente hasta el mes de septiembre de 1987, como sucede con los servicios personales y transferencias de funcionamiento ,del Ministerio de Defensa; la Policía Nacional; los Fondos Educativos Regionales, en la parte correspondiente a educación secundaria, los Servicios Seccionales de Salud; las Universidades Oficiales y las Cajas de Retiro de las Fuerzas Armadas, así como la Caja Nacional de Previsión. Este evento se origina en la limitación de los recursos fiscales disponibles, que imposibilitan una financiación similar en el tiempo para todos los sectores comprendidos en el Presupuesto General de la Nación.
Se incluyen dos créditos suplementales para atender compromisos de la deuda pública externa por valor de $311.5 millones, ya que diversos factores han incidido en el aumento del costo de este servicio, dentro de los cuales se puede destacar el incremento en la tasa de devaluación de la moneda nacional frente al dólar y la existencia de mayores utilizaciones de los créditos contratados, lo cual , conduce a más desembolsos y, por ende, a un mayor servicio de la deuda.
Dentro de los gastos de inversión, el proyecto de decreto incorpora fundamentalmente recursos del crédito externo legalmente contratados, los cuales deben destinarse en su totalidad a financiar los planes y programas de desarrollo económico y social del Gobierno. Como ya se indicó, los recursos externos programados son el "crédito jumbo" en que actúa como agente principal el Chemical Bank y los bonos de deuda pública externa colombiana agenciados por el Citicorp.
Los programas de inversión más beneficiados con los recursos del crédito externo son el Plan Nacional de normalización, reconciliación y rehabilitación y el programa para la erradicación de la pobreza absoluta, los cuales tienen la máxima prioridad dentro de la ponfitica de la actual administración.
5. De la imprescindibilidad de las adiciones al presupuesto de gastos.
Los faltantes de apropiación que se contabilizan en esta vigencia fiscal se verán reducidos parcialmente con el proyecto de decreto que se presenta a dictamen del honorable Consejo de Estado. Es preciso advertir que los créditos adicionales que incorpora el proyecto resultan prescindibles para la administración pública, ya que, de no hacerse la adición, a partir del mes de junio de 1987 se encontrarán agotadas en casi todos los sectores las apropiaciones del presupuesto básico para gastos tan indispensables como el pago de sueldos y transferencias de funcionamiento, entre ellas al pensiones.
Por tal razón, en los primeros meses del año el Ministerio de Hacienda y Crédito Público adelantó las gestiones necesarias para fiscales, que una vez certificados por la Contraloría General de República se dejan a consideración del honorable Consejo de Estado con el propósito de financiar gastos rendido entre los meses de junio a septiembre del presente año.
Para financiar los faltantes de apropiación de octubre a diciembre de 1987, el Gobierno Nacional se verá obligado a presentar a consideración del Congreso Nacional durante su período próximo de sesiones ordinarias un proyecto de ley de financiamiento al presupuesto nacional.
Como además del proyecto de Ley de financiamiento una vez sea aprobado será necesario presentar otro proyecto que incorpore en el presupuesto los recursos fiscales que se arbitren que el tiempo es razonable suponer que el tiempo para estas operaciones no será inferior a tres meses, cual el Gobierno Nacional reclama con urgencia financiar con el presente proyecto de decreto sus compromisos y obligaciones para este período.
Los créditos adicionales que se someten a consideración de esa honorable Corporación son imprescindibles, toda vez que corresponden a servicios personales y a transferencias de funcionamiento dispuestos para atender los costos de las nóminas de los servidores del Estado en sus tres Ramas del Poder Público durante los meses inmediatos del presente año. El adicional previsto para el servicio de la deuda también resulta imprescindible, ya que es necesario atender estas obligaciones antes del 30 de septiembre de 1987, pues la banca internacional puede suspender los desembolsos de créditos en curso en caso de que el país no se encuentre al día en el cumplimiento de sus obligaciones.
El honorable Consejo de Ministros, en su sesión del 27 de mayo pasado, calificó de imprescindibles estos gastos por corresponder a requerimientos inaplazables dentro del Presupuesto de funcionamiento, y porque las partidas de inversión son indispensables Para la financiación de los planes y programas que el Gobierno juzga absolutamente necesarios Y urgentes para el desarrollo económico y social del país, incluso a riesgo de graves perturbaciones del orden público.
Las partidas para gastos de inversión corresponden a proyectos prioritarios del actual gobierno, como son el Plan Nacional de Rehabilitación, el Plan para la erradicación de la pobreza absoluta y algunos otros en ejecución que adelantan las diferentes entidades como parte importante de sus programas.
Mediante los $1.145.2 millones asignados al sector salud, programados bajo los criterios y prioridades establecidos Departamento Nacional de Planeación se logrará un avance significativo en las condiciones de salud en todo el territorio nacional, como son el control de la tuberculosis, la vigilancia epidemiológica, vacunaciones, control zoonosis, atención al medio ambiente, control de enfermedades de transmisión sexual, etc.
El Fondo Nacional Hospitalario dirigirá los $ 1.018.0 millones a reforzar las actividades de ampliación, remodelación y dotación de zonas del Plan Nacional de Rehabilitación, adquisición de dotación básica para el apoyo en la prestación de servicios de salud y mantenimiento y recuperación de instalaciones y equipos hospitalarios. Para el Servicio de la Erradicación de la Malaria -SEM- y el Instituto Nacional de Salud (investigación y laboratorios), los recursos previstos cubren en mínima parte las necesidades de sus programas, especialmente en los de control de paludismo, fiebre amarilla y producción de biológicos. Los recursos para el Instituto de Bienestar Familiar se destinan a cubrir en parte los requerimientos a cargo del presupuesto nacional para el programa de hogares de bienestar infantil, cuyo objeto es el contribuir al mejoramiento del estado nutricional y de salud en los niños de cero a siete años.
En el sector educativo las apropiaciones solicitadas financiarán parcialmente los requerimientos de contrapartida de los créditos externos contratados con la banca multilateral, que son imprescindibles para sus desembolsos, con lo cual se logrará un avance significativo en los programas educativos de apoyo al Plan Nacional de Rehabilitación, tales como la universalización de la educación primaria rural y el plan de textos para el área urbana como acción fundamental del Plan para la erradicación de la pobreza absoluta. Así mismo, se cumplen los compromisos adquiridos por concepto del servicio de la deuda. 1
En el sector agropecuario, los $ 6.864.3 millones asignados se utilizarán para financiar hasta octubre los proyectos deficitarios en servicios personales y otros gastos operativos; las necesidades de contrapartida por un total de $ 320.0 millones de los cuales $ 300.0 millones corresponden al Instituto Colombiano Agropecuario para el plan nacional de investigación agropecuaria, con lo cual se atenderá parcialmente el programa de desembolsos para 1987; cubrir en parte las obligaciones del servicio de la deuda. Los $ 1.974.3 millones asignados, representan un 45% del total de necesidades adicionales para este rubro.
De otra parte, con las apropiaciones para inversión se pretende atender las necesidades requeridas para los proyectos del Plan Nacional de Rehabilitación, de acuerdo con las prioridades definidas por la Secretaría de Integración Popular, así: $2.063.0 millones complementan la financiación del programa de adquisición de 100.000 hectáreas y refuerzan las condiciones de titulación de tierras del Instituto Colombiano Agropecuario, debiendo iniciarse en el presente año el proyecto de colonización dirigido en la zona de la Uribe-Guayabero, que incluye la construcción de caminos vecinales, escuelas, centros de salud y acueductos veredales, además de las actividades agropecuarias. Con el fin de asesorar y cofinanciar los programas de control de cauces entre el Instituto Colombiano de Hidrología, Meteorología y Adecuación de Tierras y los municipios Plan Nacional de Rehabilitación se incorporaron $ 100 millones. De fundamental importancia para este plan es aumentar el cubrimiento geográfico de las diferentes entidades tales para lo cual se solicitaron $ 200 millones con el fin de instalar oficinas de la Caja Agraria en zonas incorporadas a él y no atendidas en la actualidad. Finalmente, para ampliar la cobertura de CECORA en 22 regiones del Plan Nacional de Rehabilitación se requiere desarrollar los diagnósticos y la organización de las cooperativas de comercialización en dichas zonas para lo cual se solicitaron $ 180 millones.
Los recursos Solicitados para el Departamento Administrativo de Intendencias y Comisarías son necesarios para completar la financiación de contrapartidas del convenio Colombo-Holandés en la Corporación de Araracuara e impulsar la capacitación técnica en comercialización en Arauca, Putumayo y Guaviare.
6. De las sentencias a cargo de la Nación.
Dentro del presupuesto básico aprobado para la vigencia fiscal de 1987, se programó una partida en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público por valor de $647 millones destinada a atender las obligaciones por concepto de sentencias a cargo de la Nación.
De conformidad con el desarrollo de la ejecución presupuestal de este rubro, se ha estimado conveniente fortalecer este renglón del gasto, por lo cual el Proyecto de decreto sometido a dictamen incorpora un crédito adicional suplemental por cuantía de $ 200 millones.
El Gobierno Nacional considera que con este crédito y con el saldo de apropiación disponible se seguirán atendiendo normalmente imprescindibles. No obstante, a mediados de septiembre, se volverá a revisar la ejecución presupuestal de esta partida de gasto, de forma que si se hace necesario un nuevo incremento en la apropiación se proceda a hacerlo en las adiciones presupuestales que se presentarán al Congreso Nacional para la te les ejercicio fiscal.
7. De los contracréditos y créditos.
Los Misterios de Gobierno, Justicia, Educación Nacional y la Presidencia de la República se han visto obligados a efectuar unos ajustes en sus presupuestos de gastos de la actual vigencia, para lo cual han propuesto los traslados presupuestales que se incorporan en la parte final del expediente.
El Ministerio de Gobierno solicita unos traslados presupuestales para gastos de funcionamiento, contracreditando rubros que presentan saldos disponibles, con el fin de acreditarlos en conceptos deficitarios del gasto. Los Ministerios de Justicia, Educación Nacional y la Presidencia de la República requieren traslados presupuestases dentro de sus presupuestos de inversión. Sobre estas operaciones rindió concepto favorable el Departamento Nacional de Planeación y en todos los casos se expidió la resolución de contracréditos correspondiente, con la cual la Contraloría General de la República tuvo fundamento para expedir los certificados de disponibilidad necesarios para estas modificaciones del presupuesto nacional.
8. Nota final.
El Gobiemo Nacional se permite respetuosamente solicitar la comprensión del honorable Consejo de Estado sobre la necesidad de contar con la aprobación del proyecto de decreto de adiciones al presupuesto que se representa, ya que con él se financiarán compromisos ineludibles correspondientes al período junio-septiembre del presente año, lapso durante el cual Gobierno (sic) deberá obtener la aprobación de un proyecto de ley de financiación final para el presupuesto nacional del año en curso, el cual será presentado al Congreso Nacional una vez se inicien sus sesiones ordinarias el próximo 20 de julio».
III
Consideraciones de la Sala:
De conformidad con los documentos remitidos junto con el Proyecto de Decreto sometido a la consideración del Consejo de Estado, y con los documentos y la información solicitada con posterioridad, puede establecerse que la adición al presupuesto de rentas y recursos de capital, la apertura de créditos adicionales por $ 89.832.224.305.86 y los contracréditos y créditos adicionales por $ 229.900.000 en el presupuesto nacional para la vigencia fiscal de 1987, que pretende hacer el Gobierno Nacional, cumplen con los requisitos que para dichos efectos establecen las normas constitucionales y legales así:
1º. Imprescindibilidad del gasto:
El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, en su presentación ante el honorable Congreso de la República del Proyecto de Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de 1987 afirmó:
"El Presupuesto de 1987.
"Al igual que el proyecto de presupuesto de 1986, el de 1987 registra un cuantioso faltante de financiación.
"Así, se tiene que el proyecto de presupuesto que ahora se presenta para la vigencia de 1987, asciende a $ 972.476 millones, monto ligeramente superior al presupuesto final estimado para 1986, excluyendo el déficit fiscal de años anteriores por valor de $ 51.100 millones. Este presupuesto no considera las necesidades de apropiación correspondientes a incrementos salariales, ni apropiaciones necesarias por $ 73.300 millones para inversión. En consecuencia, dentro de las normas constitucionales y legales, el Gobierno presenta al Congreso Nacional un proyecto de presupuesto equilibrado (artículo 211 de la Constitución Política y artículo 4º del Decreto extraordinario 294 de 1973) lo cual determina un monto de faltantes del orden de $ 175.800 millones, cuya distribución se puede observar en el cuadro 14.
"...........................
"La financiación de los faltantes de 1987.
"Tal como ya ha sido mencionado y puede observarse en el cuadro 14, los faltantes de apropiación en el presupuesto de 1987 asciende a $ 175.800 millones, incluyendo lo necesario para financiar el incremento en el costo de los servicios personales y las transferencias.
"Como se anotó sin considerar otras fuentes de financiamiento la Tesorería General de la República tendría capacidad de atender un nivel mínimo de gastos con una disminución de los depósitos de $ 59.100 millones. Sin embargo, si se quiere mantener el saldo de la Tesorería en el Banco de la República inmodificado para evitar presiones monetarias, es necesario allegar recursos de otra procedencia por el mismo valor.
"Para la financiación de los anteriores faltantes se cuenta ya con algunos recursos autorizados, mas no incorporados al proyecto de presupuesto por restricciones legales, como son los recursos del crédito externo por $ 55.000 millones y una financiación combinada entre Títulos de Ahorro Nacional y Crédito Interno del Banco de la República (emisión).
"La diferencia entre la situación de caja y la Presupuestal radica en que si bien las apropiaciones presupuestases reflejan la autorización máxima de gasto, esto no significa que efectivamente se realicen las correspondientes erogaciones durante el transcurso de la vigencia. En este sentido, lo, ideal desde el punto de vista de la ejecución normal del gasto público sería que existiese una correspondencia más cercana entre las dos cifras, situación hacia la cual debe tender en el mediano plazo el proceso presupuestal.
"Sobre este tema es oportuno mencionar que la situación enfrentada en los últimos tres años al preparar el presupuesto y buscar la financiación de sus faltantes, ha sido semejante en cuanto a este punto se refiere.
"Lo anterior hace imperioso para el ejecutivo presentar próximamente un proyecto de ley por medio del cual se autoricen los recursos que le permitan al Gobierno contar con una adecuada financiación del presupuesto para 1987. Por consiguiente, el Gobierno, una vez más someterá a consideración de las Cámaras Legislativas la conveniencia de esta medida, con el fin de tramitar las autorizaciones complementarias requeridas.
"Aunque es difícil precisar en este momento el monto exacto de los recursos indispensables, puesto que él depende del comportamiento durante la próxima vigencia tenga el producto de los de su alcance en la colocación de los títulos de en la contratación de créditos externos y de que finalmente se decreten, entre otros, las permiten suponer que se requerirían, del orden de los $120.800 millones.
"La situación descrita pone de presente el complejo y delicado, manejo de la política fiscal, motivo por el cual se hace imprescindible que el Ejecutivo junto con el Legislativo entren a estudiar cuidadosamente este problema a fin de introducir las correcciones pertinentes, pues no es viable ni recomendable continuar causando gasto que no puede ejecutarse en la vigencia correspondiente y sí conlleva un enorme malestar para toda la economía. Esto pone de presente la necesidad de modificar las tendencias del gasto público en 1987, por lo que el nuevo Gobierno presentará a consideración del Congreso un proyecto de ley orgánica que tendrá el alcance de un estatuto del gasto público. Con ello se pretende evitar el continuo deterioro de la situación fiscal y permitir de esta forma que una mayor proporción del ahorro interno se canalice hacia la inversión privada devolviéndole a la economía su capacidad de crecer y generar empleo.
"De igual manera se aspira a ejercer un mayor control sobre el nivel del gasto de funcionamiento y de la inversión de las entidades descentralizadas" (Proyecto de Presupuesto Nacional 1987. Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dirección General de Presupuesto, páginas 14 a 21).
Lo anterior, demuestra que el presupuesto nacional que se está ejecutando fue desde un comienzo, un presupuesto deficitario, en la suma ya calculada, al momento de su presentación para la consideración del Congreso de $ 175.800 millones.
De conformidad con el proyecto de decreto en estudio, la suma total adicionada al presupuesto nacional de la presente vigencia se destinará así: Un 60% para gastos de inversión y un 40% para gastos de funcionamiento.
Las partidas incorporadas como gastos de inversión son Indispensables para la financiación de los planes prioritarios que el Gobierno tiene actualmente en ejecución a través de los diferentes organismos públicos que deben realizar acciones dentro del Plan Nacional de Reconciliación, Normalización y Rehabilitación y dentro del Plan de Erradicación de la Pobreza Absoluta.
Por ello, de acuerdo con las prioridades recomendadas por el Departamento Nacional de Planeación se asignan recursos de inversión a los diferentes sectores de la administración, tales como:
Sector Salud: Fondo Nacional Hospitalario, Servicio de Erradicación de la Malaria, Instituto Nacional de Salud, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.
Sector Agropecuario: Incora, Himat, Cecora, Dri.
Sector Obras Públicas: Fondo Nacional de Caminos Vecinales, Fondo Vial Nacional: Construcción y reconstrucción de carreteras nacionales.
Sector Educativo: ICFES, ICCE, Coldeportes.
Sector de Desarrollo Económico: Instituto de Crédito Territorial, Corporación Financiera Popular.
Sector de Defensa Nacional: Ejército Nacional, Armada Nacional y Fuerza Aérea Colombiana FAC.
Los anteriores gastos de inversión, citados como ejemplo y los demás que se precisan en el proyecto de Decreto, son imprescindibles pues se trata simplemente de la acción ordinaria del Estado, que en este caso se realiza de acuerdo con unas prioridades fijadas por los planes citados y la cual no quedó cubierta financieramente en el presupuesto aprobado para la vigencia fiscal de 1987.
Por otra parte se destinan algunas sumas del crédito adicional, para el servicio de la deuda pública, gastos también imprescindibles en razón de que van a cubrir obligaciones del país exigibles hasta el 30 de septiembre de 1987, so pena de que se suspendan los desembolsos de crédito en curso.
Con relación a recursos adicionales destinados para gastos de funcionamiento, su imprescindibilidad está también definida, pues se trata de recursos que se destinan a pagos de servicios personales, a gastos generales de las diferentes dependencias de las tres Ramas del Poder Público, correspondientes a los meses de junio a septiembre del presente año v servicio de la deuda. Su carencia implicaría la paralización real de la actividad estatal en sus tres Ramas.
Con relación a los servicios de la Rama Jurisdiccional, con los recursos que se adicionan se cubrirán los gastos de los juzgados de instrucción criminal creados por la Ley 2ª de 1984.
Tal como anota el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, en su exposición de motivos presentada ante la Corporación, los gastos anotados se refieren al período junio a septiembre del presente año y a pesar de la adición, se requerirá, para cubrir el resto del presente año, un crédito adicional que el Gobierno anuncia tramitará en el Congreso Nacional.
2º. Aprobación del Consejo de Ministros:
De conformidad con el artículo 99 del Decreto-ley 294 de 1973, para abrir créditos suplementales o extraordinarios, se requiere la aprobación por parte del Consejo de Ministros. A folió 2 del cuaderno número 2 del expediente, obra una comunicación de la señora secretaria del Consejo de Ministros, según la cual, éste, en su sesión. del día 27 de mayo del presente año, impartid su aprobación a la adición presupuestal en estudio.
Vale la Pena anotar, cómo en dicha comunicación se precisa también que a juicio del Consejo de Ministros, los créditos adicionales que el proyecto incorpora, son imprescindibles para el normal funcionamiento y las actividades públicas. Con la citada aprobación, considera el Consejo que se dio cumplimiento a la decisión sobre imprescindibilidad del gasto, que según el parágrafo del artículo 106 del Decreto-ley 294 de 1973, corresponde al Presidente de la República.
3º. Adiciones inferiores al 25% del monto total del presupuesto adicionado
De conformidad con los certificados de disponibilidad de recursos, expedidos por la Contraloría General de la República, los cuales obran a folios 8 y siguientes del cuaderno 2 del expediente, los Créditos es previstos en el proyecto de decreto en estudio, no sobrepasan el 25% del monto total de la ley de apropiaciones aprobada por el Congreso Nacional para 1987.
Cumple así el citado crédito adicional con el requisito previsto el artículo 100 del Decreto-ley 294 de 1973.
4º. Trámite del Crédito Adicional:
A folio 256 del cuaderno número 1 del expediente, obra una comunicación del Director General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en la cual se lee:
"Cordialmente me permito certificarle que los créditos adicionales incorporados dentro del proyecto de decreto de adición presupuestal para la vigencia fiscal de 1987, dejado al dictamen de esa Corporación por el señor Ministro de Hacienda el pasado 4 de junio han sido programados directamente por la Dirección General del Presupuesto y el Departamento Nacional de Planeación, en lo que corresponde a las apropiaciones de gastos de funcionamiento y de inversión.
"Tal como se informó al honorable Congreso Nacional en el Mensaje Presupuestal del proyecto de ley del presupuesto nacional para 1987, en la presente vigencia existen importantes faltantes de apropiación en todos los renglones del gasto de funcionamiento e inversión, motivo por el cual se ha presentando al honorable Consejo de Estado el proyecto de decreto en referencia para atender parcialmente estos faltantes, en calidad de créditos adicionales suplementales. La razón de urgencia o conveniencia que hace necesaria la apertura de estos Créditos se ha plasmado en la Exposición de Motivos, y se hace especial énfasis en que el Gobierno Nacional en la actualidad no cuenta con las apropiaciones necesarias que permitan pagar gastos imprescindibles de la administración pública a partir del mes de julio de 1987. La razón para que no se haya previsto la atención de estos compromisos se debe única y exclusivamente a la limitación de ingresos fiscales cuando se programó el presupuesto básico de 1987, el cual fue expedido mediante el Decreto 3719 de diciembre de 1986 con los faltantes de apropiación anotados en el Mensaje Presupuestal correspondiente.
"Durante los primeros meses del presente año el Gobierno Nacional logró arbitrar ingresos fiscales originados especialmente en el superávit fiscal de 1986 y la transferencia de ECOPETROL autorizado por la Ley 75 de 1986 los cuales se incorporan en el proyecto de decreto presentado al honorable Consejo de Estado.
"El proyecto de Decreto adiciona créditos adicionales extraordinarios originados en contratos de empréstito externo cuyo valor asciende a la suma de $ 12.048.0 millones los cuales se destinan a gastos de inversión en programas y proyectos que contractualmente se han estipulado con los prestamistas internacionales, para lo cual se ha obtenido el concepto favorable del Departamento Nacional de Planeación.
"Como puede apreciar el honorable Consejero, el expediente de adición. presupuestos se ha programado por la Dirección General del Presupuesto no a solicitud específica de los Jefes de los Organismos sino en el ejercicio de las facultades legales que autorizan al Ministerio de Hacienda para programar el presupuesto nacional, que por las limitaciones de recursos fiscales no permite la elaboración de una sola ley de apropiaciones sino que reclama programaciones adicionales como el expediente que se ha puesto a consideración",
De conformidad con la nota transcrita, observa la Sala, que el crédito adicional en estudio, por estar destinado a cubrir faltantes de apropiaciones, previstos para el presupuesto nacional de 1987, desde el momento mismo de su presentación a la consideración del Congreso fue impulsado directamente por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Dirección Nacional de Presupuesto y el Departamento Nacional de Planeación, contando ya con las peticiones de recursos, que los funcionarios responsables de los diferentes sectores administrativos, habían presentado con sus respectivos proyectos de presupuesto desde el año de 1986 Y para la actual vigencia fiscal.
El trámite previsto en el Decreto-ley 294 de 1973, artículos 106 y 107 y en se Decreto reglamentario número 1529 de 1978, se refiere a los créditos adicionales solicitados por un ministerio o un departamento administrativo, lo que no sucede en el caso presente, en el cual, su necesidad se detectó desde el momento mismo de la representación de un proyecto de presupuesto absolutamente deficitario y con base en las solicitudes previas hechas por los distintos sectores administrativos.
Por otra parte, el trámite establecido en el citado artículo 106 del Decreto-ley 294 de 1973, corresponde en un todo regula la formación del presupuesto nacional, en el cual cada sector presenta su proyecto y es el Ministerio de Hacienda y Crédito Público la entidad encargada de integrar las diferentes propuestas, como organismo responsable del manejo de los recursos del Estado. En el caso de los créditos adicionales, el Ministerio de Hacienda cumple esa misma función coordinadora y es la entidad encargada de toda su tramitación (arts. 106, parágrafo, 108 y Decreto-ley 294 de 1973) y de someter el crédito a la consideración del señor Presidente de la República.
En el presente caso, así lo hizo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin necesidad de que se hubiera cae los Ministros y reiterado la solicitud expresa Jefes de Departamentos Administrativos pues sus iniciativas ya habían propuestas con el correspondiente Proyecto de presupuesto para 1987 y sus necesidades eran ya conocidas por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, tal como tuvo oportunidad de exponerlo personalmente el señor Ministro ante la Sala Plena de esta Corporación.
5º. Concepto de Departamento de Planeación Nacional respecto
a los gastos de inversión:
Tal como se ha anotado en puntos anteriores el crédito con el que se pretende adicionar el presupuesto nacional cubre gastos de funcionamiento, pero también hay recursos destinos a cubrir el déficit presupuestal en materia de gastos de inversión, por ello es necesario que el Departamento Nacional de Planeación se pronuncie al respecto, tal como lo ordena el citado articulo 106 del Decreto-ley 294 de 1973.
A folio 5 del cuaderno número 2 del expediente, obra una comunicación del Jefe de la Unidad de Inversiones Públicas del Departamento Nacional de Planeación al Director General de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, fechada el 25 de mayo del Presente año, según la cual, el citado Departamento conceptúa favorablemente sobre la adición e incorporación del Presupuesto de Gastos de Inversión del Sector Central para la vigencia fiscal de 1987.
También se encuentran otros certificados específicos del Departamento Nacional de Planeación a folios 125 126, 224, 226, 229, 230, 233, 234, 237, 238, 241, 244, 247, 249, 252, 253, 256, 257.
Por solicitud del Consejo de Estado, la señora Jefe del Departamento Nacional de Planeación, en comunicación del 13 de julio del presente año, amplía su criterio sobre los recursos de inversión con que se pretende adicionar el presupuesto nacional.
Con relación al respaldo legal de los gastos de inversión, la Sala considera que ellos se encuentran debidamente autorizados por diferentes disposiciones legales, relacionadas con los servicios y actividades a cargo de las entidades ejecutaras y desarrolladas por la ley anual aprobatorio del presupuesto que ahora se pretende adicionar.
A juicio de la Sala con las anteriores informaciones y comunicaciones, se encuentra satisfecho el requisito en estudio.
Lo anterior no impide Precisar cómo dichos conceptos no son Suficientemente ilustrativos con relación a la necesidad y racionalidad de los gastos, su adecuación con las prioridades de inversión y en general con la incidencia que dichas inversiones puedan tener dentro de la economía nacional.
Quizá ello se debe a la ausencia de un verdadero plan de desarrollo económico y social, en los términos previstos por la Constitución Nacional, que constituya una pauta superior y obligatoria en materia presupuestal.
Pero es que justamente, esa ausencia de planes formalmente adoptados, que orienten y dirijan la acción administrativa, es un motivo más de los que originan la necesidad de créditos adicionales, ya que se ejecutan las acciones estatales sin una programación previa y coordinada.
El Consejo de Estado considera que es necesario y urgente expedir y poner en vigencia el plan de desarrollo económico y social y de obras públicas, como prescribe el artículo 80 de la Constitución, que adopte las opciones políticas fundamentales para superar los problemas del país; que el plan, según el artículo 76, ordinal 4º, de la misma Carta, debe reflejarse en el presupuesto de rentas y gastos que es, durante la vigencia fiscal, el instrumento jurídico y político para darle efectividad, y que el mismo debe constituir el fundamento jurídico, general y sistemático, de las inversiones públicas y de los planes seccionales y locales, que también deben cumplirse mediante los correspondientes presupuestos.
La Corporación estima que el Plan de desarrollo económico social y de obras Públicas, obligatorio para el sector oficial e indicativo para el privado, además de constituir las prioridades y prospectivas del Estado para un determinado lapso, evita la improvisación y hace posible que las inversiones se realicen conforme a los objetivos establecidos por la ley: que se trata, por lo mismo, de una institución constitucional cuya efectividad ha sido diferida durante diecinueve años y cuya plena vigencia es indispensable para remediar los grandes problemas nacionales.
6º Certificados de disponibilidad:
Una vez definida por el Gobierno la necesidad de la apertura del Crédito Adicional se debe obtener la certificación de disponibilidad expedida por la Contraloría General de la República, que ampare su apertura. Así lo ordena el artículo 108 del Decreto-ley 294 de 1973.
En el expediente, cuaderno número 2 obran los siguientes certificados de disponibilidad expedidos por la Contraloría General de la República por los valores que a continuación se precisan:
1 de febrero 26 de 1987 por valor de $ 5.934.692.095.50
3 de marzo 3 de 1987 por valor de $ 3.159.212.42
4 de marzo 11 de 1987 por valor de $ 62.997.800.00
6 de marzo 12 de 1987 por valor de $ 1.400.148.992.86
7 de marzo 26 de 1987 por valor de $ 211.100.000.00
10 de abril lº de 1987 por valor de $ 959.500.000.00
11 de abril lº de 1987 por valor de $ 462.883.709.68
del cual se utiliza la suma de $ 330.226.951.98
12 de abril 22 de 1987 por valor de $ 11.650.000.000.00
13 de abril 22 de 1987 por valor de $ 1.000.000.000.00
del cual se utiliza la suma de $ 600.000.000.00
14 de abril 27 de 1987 por la suma de $ 1.027.036.083.00
15 de mayo 27 de 1987 por valor de $ 4.500.000.000.00
del cual se utiliza la suma de $ 2.407.067.000.00
16 de mayo 6 de 1987 por valor de $ 2.099.774.373.34
17 de mayo 18 de 1987 por valor de $ 150.727.796.76
19 de mayo 18 de 1987 por valor de $ 23.000.000.00
22 de mayo 27 de 1987 por valor de $ 2.050.000.000.00
23 de mayo 27 de 1987 por valor de $ 17.954.794.089.01
del cual se Utiliza el valor de $ 17.954.794.000.00
24 de mayo 27 de 1987 por valor de $ 15.356.000.000.00
25 de mayo 27 de 1987 por valor de $ 27.612.000.000.00
En estos certificados, además se precisa el origen de los recursos ,disponibles y se precisa en cada caso la suma que falta para llegar al 25% del monto total de la ley de apropiaciones que se pretende adicionar, tal como ya se anotó en el punto número tres anterior.
7º Origen de los recursos que se adicionan :
Es obvio que además de la disponibilidad que se exige de acuerdo con lo expuesto en el punto anterior, para la aprobación se requiere establecer claramente el origen de los recursos adicionales que se pretende incorporar al presupuesto a través de un crédito adicional.
De acuerdo con los certificados de disponibilidad a que se ha hecho referencia los recursos qué se incorporan en el proyecto en estudio tienen diferentes orígenes a saber:
1. Recursos tributarios (Le 75 de 1986).
2. Superávit fiscal.
3. Activos no comprometidos.
4. 8% Regalías de Ecopetrol (arts. 98 y 99 de la ley 75 de 1986).
5. Recursos de Crédito Externo.
Con relación a los recursos Provenientes de crédito externo según certificado de disponibilidad número 10 que obra a folios 235 y 236 del cuaderno número 2 se utiliza una partida de $ 959.500.000 generados por diferenciales de cambio de los préstamos 440-DC-CO y 724-SF-CO, celebrados entre el Gobierno Nacional con el BID, suma ya consignada por el Banco de la República en la Tesorería General de la República.
Al respecto considera la Sala necesario, hacer las siguientes precisiones: Dichos recursos resultan del mayor valor en moneda colombiana de los Préstamos externos los cuales son negociados en dólares en efecto en el Presupuesto ordinario aprobado por el Congreso, se incluyen los recursos de crédito externo, con base en recursos financieros que se espera sean reconocidos por concepto de empréstitos debidamente contratados y para ello se tiene en cuenta el valor del Préstamo en moneda extranjera, multiplicado por una tasa de cambio que se estima con base en las Políticas cambiarias, la Cual resulta ,solamente como un precio probable estimado, que en el momento en que efectivamente ingresen los recursos del crédito externo a la Tesorería General de la República, deberá precisarse y el mayor valor que resulte, constituirá recursos adicionales que se deberán incorporar al Presupuesto aprobado.
En los recursos de crédito externo, los desembolsos no se hacen en una sola oportunidad, sino que por el contrario, estos se realizan en distintas fechas durante la vigencia y según lo pactado en el contrato de empréstito; por ello, es necesario "monetizar" dichos recursos de acuerdo con la tasa de cambio correspondiente, la cual varía según la oportunidad y con ello también, el monto de los recursos en moneda colombiana.
La diferencia entre lo Presupuestado y el valor efectivo que resulte es sin duda un recurso real, que debe incorporarse al presupuesto nacional y el cual no Puede confundirse con las utilidades, que en un momento determinado puedan resultar de la negociación de divisas o del reavalúo contable de las reservas externas, figuras éstas últimas que no constituyen ingresos que puedan ser utilizados para un crédito adicional del presupuesto, sometidas a un trámite diferente a través de la Cuenta Especial de Cambios.
Es del caso anotar que con relación a los recursos que por este concepto se incluyen en el proyecto de decreto, el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, en comunicación del 13 de julio de 1987, planteó su retiro, condicionado al criterio del Consejo de Estado expuesto en el expediente C-20 (concepto del 27 de junio de 1986), sobre la inclusión en el presupuesto ordinario cubriendo créditos adicionales, de recursos provenientes de diferencial cambiario.
A juicio de la Sala no es procedente atender dicha petición, por cuanto en el presente caso, los recursos mencionados pueden ser utilizados para respaldar los créditos adicionales de acuerdo con lo ya expuesto, toda vez que los presupuestos de hecho son diferentes a los presentados en el caso citado.
Por otra parte, se observa que en la petición hecha por el señor Ministro, no intervinieron los demás funcionarios competentes para el efecto.
8º El Congreso se encuentra en receso. Partidas no negadas
en el Congreso Nacional.
Según lo dispuesto en el artículo 212 de la Constitución Nacional para que el Gobierno Nacional pueda abrir un crédito adicional al presupuesto a través de trámite y con el cumplimiento de los requisitos a que se ha hecho referencia, el Congreso no debe estar sesionando y las partidas que en él se incluyan no pueden haber sido rechazadas por el Parlamento.
Según constancia del señor Secretario General de la Cámara de Representantes (fl. 4 cuaderno 2), el Congreso se encuentra en receso según lo establecido por el artículo 68 de la Constitución Nacional y "las Comisiones Conjuntas de Presupuesto de Senado Y Cámara y el Congreso Nacional, en sus sesiones ordinarias de discusión y aprobación del Presupuesto Nacional de la vigencia fiscal de 1987, en ningún momento negaron el Proyecto de Créditos Adicionales por la suma de $ 89.832.2 millones, contracréditos créditos adicionales por Valor de $229.9 Millones moneda corriente".
9º Créditos Adicionales por valor de $89.832.224.305.86.
La suma citada como total de créditos adicionales se incorpora así:
Numeral 78A. Certificado de disponibilidad número 13 de abril 22 de 1978, folio 8 cuaderno número 2 por valor de $1.000.000.000 del cual se utiliza la suma de $ 600.000.000 y 22 de mayo 27
de 1987 por valor de $ 2.050.006.000 ….. $ 2.650.000.000.00
Numeral 78C. Certificado de disponibilidad número 15, folio 10 cuaderno número 2 por va-
valor de $4.500.000.000 del cual se
utiliza la suma de .. .. . $2.407.067.000.00
Numeral 78D.Certificado de disponibilidad
número 23, folio 14 cuaderno número 2 por valor de $ 17.954.089.01 del cual se
utiliza la suma de .. .. .. .. .. $17.954.794.000.00
Numeral 78E.Certificado de disponibilidad
número 24, folio 16 cuaderno, número 2
de mayo 27 de 1987 por valor de .. .. .. .. . $15.356.000.000.00
Numeral 132C.Certificado de disponibilidad
número 12 de abril 22 de 1987, folio 18,
cuaderno 2 por valor de .. .. .. ... .. .. .. $11.650.000.000.00
Numeral 132D.Certificado de disponibilidad
número 25 de mayo 27 de 1987, folio 120
cuaderno 2 por valor de. . . . . . . . . . . . . $27.612.000.000.00
SUMAN LOS RECURSOS................ $77.629.861.000.00
________________
Numeral 78A. Certificados disponibilidad
números 3 de marzo 3 de 1987 por valor de $ 3.159.212.42 y 17 de mayo 18 de 1987, folios 258-259-260-261 cuaderno
número 2 por valor de $ 150.727.796.76 . . . $ 153.887.009.18
Numeral 78B.Certificado de disponibilidad
número 4 de marzo 11 de 1987, folio 254
cuaderno 2 por valor de .. .. .. .. .. .. $ 62.997.800.00
Numeral 113A.Certificado de disponibilidad
número 19 de Mayo 18 de 1987, folio 250
cuaderno 2 por valor de . . . . $ 23.000.000.00
Numeral 113B.Certificado de disponibilidad
número 14 de abril 27 de 1987, folio 245
cuaderno 2 por valor de $ 1.027.036.083
del cual se utiliza la suma de .. .. .. .. .. .. .. . $ 682.206.116.00
Numeral 113C.Certificado de disponibilidad
número 14 de abril 27 de 1987, folio 245
cuaderno 2 por valor de $ 1.027.036.083
del cual se utiliza la suma de . . . . . ... .. .. $ 344.829.967.00
Numeral 113D.Certificado de disponibilidad
número 11 de abril 1º de 1987 por valor de
$462.883.709.68 del cual se utiliza la suma
de................. $ 134.061.206.72
Numeral 113E.Certificado de disponibilidad
número, 11 de abril 1º de 1987 por valor de
$462.883.709.68, folio 230 cuaderno 2 del
cual se utiliza el valor de . . . . . . . . . . $ 196.165.745.26
Numeral 122A. Certificado de disponibilidad
número 10 del 1 de abril de 1987, folio 235
cuaderno 2 por valor de $ 959.500.000 del
cual se utiliza la suma de . . . . . . . . . $ 412.519.000.00
Numeral 122B.Certificado de disponibilidad
número 10 de abril 1º de 1987, folio 235
cuaderno 2 por valor de $959.500.000 del
cual se utiliza la suma de . . . . . . . . . . . . . $ 546.981.000.00
Numeral 125A.Certificado de disponibilidad
número 7 de marzo 26 de 1987, folio 231
cuaderno 2 por valor de . . . . . . . . . . . . $ 211.100.000.00
Numeral 125C.Certificado de disponibilidad
número 16 de mayo 16 de 1987, folio 227
cuaderno 2 por valor de . . . . . . . . . . . . . . $ 2.099.774.373.34
Numeral 132A.Certificado de disponibilidad
número 6 de marzo 12 de 1987, folio 222
cuaderno 2 por valor de . . -. . . . . . . . . . . $ 1.400.148.992.86
Numeral 132B.Certificado de disponibilidad
número 1 de febrero 26 de 1987, folio 123
cuaderno 2 por valor de... $ 5.934.692.095.50
SUMAN LOS RECURSOS . . . . . . . . . . . . $ 12.202.363.305.86
-----------------------------
TOTAL $ 89.832.224.305.86
----------------------------------
Hasta aquí lo relacionado con los créditos adicionales respecto de los cuales se cumplen todos los requisitos exigidos por la Constitución y la Ley, de acuerdo con lo expuesto.
10. Créditos y contracréditos por un valor de $ 229.900.000.00.
El proyecto de decreto, además de los créditos a que se ha hecho referencia, contiene contracréditos y créditos por la suma de $ 229.900.000.
Estos contracréditos provienen de los presupuestos correspondientes a los Ministerios de Gobierno, Justicia y Educación y del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República y al respecto, obran en el expediente los siguientes documentos:
1º. Certificaciones de la Contraloría General de la Nación, expedidas a través de los correspondientes auditores, según las cuales la correspondiente apropiación no está afectada, ni constan obligaciones a ella imputadas (fls. 262, 266, 273 y 281. Cuaderno número 2).
2º. Conceptos favorables del Departamento de Planeación Nacional (fls. 271, 272, 278, 280, 285 a 287. Cuaderno número 2).
3º. Declaración de los correspondientes Ministros declarando sobrantes las correspondientes partidas en el presupuesto respectivo (fls. 264, 268, 275 y 283. Cuaderno número 2).
Además del cumplimiento de los anteriores requisitos, elegidos el artículo 113 del Decreto-ley 294 de 1973, observa la Sala que los créditos y contracréditos propuestos no están en ninguna de las situaciones reguladas por el artículo 116 del mismo estatuto y en condiciones se ajustan a la Ley.
De conformidad con los elementos de juicio hasta aquí expuestos, tanto los créditos adicionales por $ 89.832.224.305.05 como los créditos y contracréditos por $ 229.900.000.00 contenidos en el proyecto de decreto presentado a consideración de esta Corporación, se ajustan a Esencias prescritas por la Constitución Nacional, la norma orgánica del presupuesto nacional contenida en el Decreto-ley 294 de 1973 ,y sus normas reglamentarias y por consiguiente, la Sala Plena del Consejo de Estado, conceptúa favorablemente sobre el proyecto de Decreto por el cual se abren créditos adicionales por la suma de $89.832.224.305.06 y se hacen créditos y contracréditos por la suma de $ 229.900.000 en el presupuesto nacional de la vigencia de 1987.
Cópiese y comuníquese.
La presente decisión fue aprobada por la Sala Plena en la sesión de la fecha.
Gaspar Caballero Sierra, Presidente; Joaquín Vanín Tello, Jaime Abella Zárate, Aydée Anzola Linares, Hernán Guillermo Aldana Duque, Reynaldo Arciniegas Baedecker, Ausente: Luis Antonio Alvarado Pantoja, Guillermo Benavides Melo, Ausente; Carlos Betancur Jaramillo, Jaime Betancur Cuartas, Samuel Buitrago Hurtado, Con salvamento de voto: Antonio J. de Irisarri Restrepo, Javier Henao Hidrón, Carmelo Martínez Conn, Con salvamento de voto: Humberto Mora Osejo, Jaime Paredes Tamayo, Simón Rodríguez Rodríguez, Con salvamento de voto: Consuelo Sarria Olcos, Julio César Uribe Acosta, Con salvamento de voto: Jorge Valencia Arango, Ausente.
Nubia González Cerón, Secretaria General.
CREDITOS PRESUPUESTALES ADICIONALES
(Salvamento de voto)
1. Desbalance presupuestal derivado del menor valor de los ingresos netos en relación con el monto de los gastos autorizados.
2, El Consejo de Estado no debe impartirle su aprobación a ningún crédito adicional, que contemple gastos de inversión, sin que estos tengan respaldo en una Ley.
3. Requisitos de solicitud de apertura de créditos adicionales.
4. Imprescindibilidad del gasto.
Consejo de Estado.- Salvamento de voto del doctor julio César Uribe Acosta.
Referencia: Consulta del Gobierno Nacional. Expediente número C-051. Crédito adicional.
Con toda consideración me separo del concepto mayoritario . la Sala Plena, emitido con ocasión de la presentación que el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público hizo del proyecto de Decreto por el cual se adiciona el Presupuesto de Rentas Recursos de Capital y se abren unos créditos adicionales al presupuesto de gastos de Nación para la vigencia fiscal de 1987, por un valor de $89.832.224.305.06
Mi disentimiento encuentra apoyo en las siguientes razones consideraciones:
Primera. Según el Informe del Contralor General de la República sobre la ejecución fiscal en 1986, el presupuesto público no fue el año pasado factor de expansión sino de contracción monetaria en la suma de $ 116.748 millones, realidad bien distinta de la que prevaleció en vigencias anteriores. Se le utilizó, igualmente, para contrarrestar las corrientes inflacionarias que tuvieron su origen en la bonanza cafetera, y ello se tradujo en un sacrificio de la inversión y de los gastos sociales.
Fruto de los esfuerzos que hizo la administración para enjugar el déficit fiscal, a la cual contribuyó el Consejo de Estado, al emitir concepto desfavorable para varios créditos adicionales, fue el superávit fiscal determinado dentro de las cuentas del presupuesto y del Tesoro para la vigencia fiscal de 1986, cuyo monto certificó la Contraloría en $17.974.8 millones. Esta situación ha llevado a comentaristas autorizados como el doctor Abdón Espinosa Valderrama a predicar que las cifras son " ... reveladoras de una situación de holgura tranquilizan por sus efectos sobre la estabilidad monetaria, efectos francamente positivos, como por el saneamiento de crónicos desequilibrios. Tanto más cuanto que en 1987 se acentúa el aumento del ,producto de las rentas y permite volver a índices más satisfactorios de inversión y gasto social, sin franquear las puertas a las presiones Racionarlas". El ilustre hombre público concluye luego " ... Para 1987, a juzgar por los estimulantes datos que el Presidente Barco suministrara ante la Academia de Ciencias Económicas y la Sociedad Colombiana de Economistas, el panorama se encuentra felizmente despejado. En esta forma, habríamos superado la etapa de los déficit abrumadores, aun cuando no se repitan, como no habrán de repetirse, las circunstancias excepcionales de la bonanza cafetera" (Escrito, El Tiempo. Julio 11 de 1987). (Subrayas de quien suscribe).
La realidad anterior demanda, como es apenas obvio, que los buenos resultados logrados, a un alto costo, no se malogren por volver a incurrir, los responsables del manejo del presupuesto y de la orientación del gasto público, en los mismos errores del pasado. Por ello destaqué, en mis intervenciones ante la Sala Plena, los buenos deseos del actual gobierno en la materia, cuando al hacer la presentación ante el Congreso del presupuesto para la actual vigencia, dijo:
"... En las próximas semanas el Ministerio de Hacienda junto con el Departamento Nacional de Planeación coordinará con los demás Ministerios, para que en el interior de cada dependencia y de acuerdo con sus programas, se efectúen modificaciones adicionales que reflejen las prioridades sociales del gobierno y su empeño de aliviar las duras condiciones de quienes sobreviven en la pobreza absoluta. Dichas políticas - se agrega - deberán ejecutarse dentro de las restricciones que implica la escasez de recursos, con el MISMO MONTO TOTAL DEL GASTO QUE LES HABIA ASIGNADO EN EL PROYECTO DE LA LEY ANTERIOR..," Luego se precisa en el mismo documento:
" ... se hace imprescindible que el Ejecutivo junto con el Legislativo entren a estudiar cuidadosamente este problema a fin de introducir las correcciones pertinentes, pues NO ES VIABLE NI RECOMENDABLE CONTINUAR CAUSANDO GASTO QUE NO PUEDE EJECUTARSE EN LA VIGENCIA CORRESPONDIENTE Y SI CONLLEVA UN ENORME MALESTAR PARA LA ECONOMIA. Esto pone de presente - se agrega - LA NECESIDAD DE MODIFICAR LAS TENDENCIAS DEL GASTO PUBLICO EN 1987, por lo que el nuevo gobierno presentará a consideración del Congreso Nacional un proyecto de ley orgánica que tendrá el carácter de un estatuto del gasto público. Con ello se pretende evitar el continuo deterioro de la situación fiscal y permitir de esta forma que una mayor proporción del ahorro interno se canalice hacia la inversión privada devolviéndole a la economía su capacidad de crecer y generar empleo".
Los buenos deseos, recogidos en la abundante literatura oficial sobre la materia, parece que naufragaban ya en abril del presente año, pues en el Informe Financiero rendido por el Contralor de la República, correspondiente a ese mes, se lee:
"Tal como se muestra en el cuadro 2, la Nación mantiene un desbalance presupuestal al término de los primeros cuatro meses, en cuantía de $108.203 millones. Este faltante se deriva de un menor valor de lo ingresos netos, $299.226 millones en relación con el monto de los gastos autorizados $337.429 millones.
"Como se desprende de las cifras, los ingresos netos de los primeros cuatro meses escasamente alcanzan a financiar el 67.9% de los egresos, y por ello, se llega a un faltante presupuestal que equivale a los gastos desfinanciados, 32.1% restante. Considerando la composición de los gastos puede decirse que los ingresos netos apenas alcanzan a cubrir los acuerdos de funcionamiento y de inversión y que prácticamente todo el servicio de la deuda constituye un déficit para el presupuesto nacional.
"El cuadro 3 ayuda a visualizar con mayor claridad los factores que explican el incremento del déficit presupuestal. Allí aparecen cada uno de los elementos del ingreso y del gasto del y su efecto de su variación del déficit. Se observa que mientras el aumento en los ingresos contribuye en $78.640 millones a una disminución del déficit, los crecientes gastos autorizados exigen $124.987 millones de recursos adicionales, haciendo que de un año a otro la situación deficitaria se acentúe. Nótese también que los mayores gastos para el servicio de la deuda y las transferencias son los que más siguen pensando en el comportamiento de las finanzas públicas.
"En el cuadro 4 se mide la relación entre la ejecución pasiva y la ejecución activa del presupuesto, la cual se incrementa de 1.37 en el período enero-abril de 1986 a 1.47 en 1987 (o sea que por cada $100 se están autorizando gastos por $147. Aunque es de destacar que esta relación es estacionalmente en el mes de febrero, debido al pago que se hace en este mes del reajuste salarial retroactivo a comienzos del año, de todas formas la relación citada ha estado sistemáticamente por encima del año anterior.
"En cuanto al déficit fiscal, éste se ubica en $87.680 millones, es decir por debajo del presupuestal, por efecto de la situación superavitaria de la anterior vigencia. El paulatino saneamiento de la situación fiscal que se hizo con el proceso de ajuste de 1985 se ha hecho que actualmente se mantenga una situación fiscal más o menos manejable y en niveles relativamente inferiores a la de los dos últimos" (Obra citada, págs. 17, 18 y 19) (Subraya quien suscribe).
Ahora bien: Si en los primeros cuatro meses del presente año se verifica la realidad que se escoge en los párrafos transcritos, la primera inquietud, para quien es lego en la materia, es la de interrogarse respecto si es bueno autorizar gastos de inversión por cincuenta y cuatro mil quinientos veintitrés millones de pesos ($54.523.000.000.00). La conclusión a que llegué, con los escasos elementos de juicio que proporciona el expediente y con la lectura de los Informes de la Contraloría General de la República, es la de que no. Si en los cuatro primeros meses del presente año la Nación ya registra un desbalance presupuestal derivado del menor valor de los ingresos netos en relación con el monto de los gastos autorizados, y si los primeros sólo alcanzan a financiar el 67.9% de los egresos, si de contera todo ello lleva a que el servicio de la deuda se torne en déficit fiscal, y si éste montaba en abril de $ 87.680 millones, será sensato autorizar más gastos? Definitivamente creo que no, y ello explica en buena parte mi voto favorable a la ponencia desfavorable que preparó el doctor Simón Rodríguez.
Segunda. Mi preocupación sube de tono cuando verifiqué que en la exposición de motivos que el señor Ministro de Hacienda hace a la apertura del crédito adicional, se afirma que:
"Los programas de inversión más beneficiados con los recursos del crédito externo son el Plan Nacional de Normalización, Reconciliación y Rehabilitación y el Programa para la Erradicación de la Pobreza Absoluta, los cuales tienen la máxima prioridad dentro de la política de la actual administración..."
Esta filosofía política lleva luego al alto funcionario a destacar que "... las partidas de inversión son indispensables para la financiación de los planes y programas que el Gobierno juzga absolutamente necesarios y urgentes para el desarrollo económico y social, incluso a riesgo de graves perturbaciones del orden público.
"Las partidas para gastos de inversión - se agrega - corresponden a proyectos prioritarios del actual gobierno, como son el Plan Nacional de Rehabilitación, el Plan para la erradicación de la pobreza absoluta y algunos otros en ejecución que adelantan las diferentes entidades como parte integrante de sus programas. . . "
Dentro del expediente no obra pieza alguna que permita conocer el alcance de tales planes y programas, pero la simple lectura de los artículos especializados de prensa permiten al más humilde de los colombianos saber que el diseño de ellos falta. Por el escrito que bajo el rubro "BALANCE DE BARCO", publicó JORGE CHILD en Él Espectador del domingo pasado, doce de los corrientes, tuve tal comprensión. En lo pertinente del mismo se lee:
"Es evidente que todavía falta, a nivel del Gobierno Nacional, el diseño de un plan económico y social que coordine todos los factores estratégicos del desarrollo de una economía social. El Presidente insistió en que no se trata de hacer gastos transitorios sino de inversiones recuperables con la formación del capital humano, y en proyectos autosostenidos. Pero el plan económico y social que exponga la factibilidad de proyectos autosostenidos y autofinanciados, y que los identifique y localice, no aparece definido en el discurso del Presidente Barco, ni en el discurso del Departamento de Planeación, ni en el discurso de ningún despacho presidencial. Es un plan, como el personaje de Pirandello, en busca de autor.
"El compromiso entre la economía social, cuya estructura apenas la prepara para una reproducción estacionaria de capital y no para una expansión del desarrollo, que sólo se logra hoy con la economía Moderna de alta tecnología en la producción m y exportable, no ha sido definido por el Departamento Nacional de Planeación. Mientras las fuerzas económicas y sociales del no reciban una orientación sobre el compromiso entre la acumulación estacionaria de capital de la economía social, o su déficit con cargo a la reproducción dinámica y expansivo de capital la economía moderna, los problemas de la distribución del gas público, del estímulo a las inversiones, de los espacios reserva al capital extranjero, de más y mejores empleos, en una palabra de la asignación racional de los recursos entre los dos espacios de la economía social básica y de la economía industrial altamente tecnificada, continuarán siendo problemas no resueltos".
La preocupación deja paso a la angustia cuando el mismo comentarista, bajo el rubro "DINERO AL BASURERO", destaca:
"Buena parte de la inversión pública para 1987-1990 por $ 3.5 billones que aprobó el Conpes, en un 52% será financiada con recursos de crédito externo; y en 60% será ejecutada por las ruedas sueltas de los institutos descentralizados y por los municipios sin planes, y un 40% se irá en los auxilios de obras públicas de los programas - de la pobreza absoluta - que son inversiones dise. minadas en infraestructuras provisionales, transitorias y no reproductivas, ordenadas por los paros cívicos y la demanda armada.
"La inversión pública aprobada por el Conpes no es un plan económico. Es un gasto Público financiado con endeudamiento externo adicional Y emisión fiscal, montado sobre la tugurización urbana, la marginalización de caseríos quedados y la colonización improvisada. Un plan de inversión no se debe montar sobre la marginación, y la economía informal, sino todo lo contrario: Debe derrotar estas tendencias espontáneas abriendo nuevos espacios urbanos, industriales y agrarios, controlados por el Estado.
"El diseño de estos nuevos espacios económicos ya un plan nuevas relaciones económicas y sociales es lo que se llama un plan económico y social. Lo otro, lo que ha presentado el Conpes, no es sino un reguero de gastos públicos botados sobre un país informal, tugurizado, improvisado y marginado, o sea plata tirada a la basura".
Indagando sobre la objetividad de tales Planteamientos encontré en la Revista Economía de la Contraloría General de la República, un interesante artículo del doctor Alejo Vargas V. intitulado "LA LUCHA CONTRA LA POBREZA ABSOLUTA. DEL DICHO AL HECHO". En lo pertinente del mismo se destaca:
"El Plan Nacional de Rehabilitación, Normalización y Reconciliación como bien lo ha reiterado Carlos Ossa y sus asesores en diferentes foros 'no es una respuesta a la violencia sino a la pobreza', 'no tiene nada que ver con el problema de subversión. Leámoslo entonces en esa dimensión. Tiene básicamente tres componentes así:
"1. Apunta a romper el aislamiento de regiones e individuos partir de un plan de vías, que permita a las regiones integrarse la economía nacional.
"2. Fortalecer la producción agropecuaria y la comercialización, mediante titulación de tierras, la organización de distritos de colonización integrada, centros de acopio y distritos de riego.
"3. Fortalecer la presencia institucional del Estado sobre todo en los niveles regional y local (programa de ciudades alternas que busca fortalecer un conjunto de poblaciones reorientando servicios sociales y servicios a la producción).
"No tiene interés entrar en el juego de las cifras de inversión puesto que podemos considerar cualquier cifra como insuficiente para el tamaño de las necesidades. Por el contrario intentemos leer la coherencia del mismo en relación con el objetivo de combatir la pobreza absoluta. En primer lugar podemos decir que el PNR es básicamente un plan de inversión en infraestructura física y social que va a posibilitar la articulación de las regiones de frontera agrícola al proceso global de acumulación de capital y aumentar las posibilidades de control por parte del Estado sobre ese conjunto de población. Aproximadamente el 38% de los recursos van hacia la construcción. de vías, sin contar la parte de Caminos Vecinales que se incluye como parte del componente de apoyo a la producción y comercialización lo cual nos dará una cifra cercana a la mitad de los recursos del Plan Nacional de Rehabilitación.
"Básicamente el PNR va a posibilitar la integración y en esa medida lo debemos considerar un plan de tipo integracionista así en el discurso se parta de reconocer las especificidades regionales. En otros términos busca ampliar el ámbito de la circulación de capital incorporando plenamente a la economía de mercado (de tierra, de productos, de capital, de fuerza de trabajo) las regiones de apertura de frontera agrícola y va muy seguramente a posibilitar no una eliminación de la pobreta absoluta sino un desplazamiento de ésta hacia otras regiones. Como acción marginal se tratará de apoyar en su proceso de consolidación a unos núcleos de productores de economía campesina recreada buscando que los mismos se transformen en funcionales para el modelo de desarrollo dominante, es decir produzcan bienes-salarios y sean una fuente de fuerza de trabajo para los pro0cesos de penetración del capital en el agro.
"Por la vía del Plan Nacional de Rehabilitación ni se va a eliminar la pobreza absoluta, ni se va a reconciliar el Estado con las comunidades y por lo tanto no se va a producir tampoco la reconciliación con los alzados en armas. Pero sí se va a lograr que los procesos de despojo del campesino-colono se acentúen y que en esa medida se produzca un desplazamiento de la pobreza absoluta a otras regiones".
Quien discrepa de la opinión mayoritaria de los honorables miembros que integran el Consejo de Estado estima que la Corporación debe abrirle paso a la filosofía que se recoge en los salvamentos de voto que el año pasado hicieron los Consejeros doctores Humberto Mora Osejo y Gaspar Caballero Sierra, de cuya lectura se desprende que es necesario que el Departamento de Planeación motive sus dictámenes para precisar si la inversión que se proyecta por el Gobierno "...corresponde o no al plan de desarrollo económico y social de carácter nacional..." (doctor Mora Osejo).
Más enfático aún el Presidente actual de la Corporación, dentro del expediente número 16 Y con fecha ocho de mayo novecientos ochenta y seis dijo:
"En efecto, aparece en el informativo el concepto del Departamento de Planeación Nacional, por el cual da asentimiento sobre la adición al presupuesto de ingresos del Gobierno central y al presupuesto de gastos de inversión del Ministerio de Defensa Nacional, para la presente vigencia fiscal. Entiendo que ese concepto favorable se requiere según los términos de los artículos 106 y 107 del Decreto 294 de 1973. Lo que no entiendo, y fue lo que dio lugar a que no quedase plenamente convencido de lo resuelto es por que ese concepto no reúne un requisito fundamental, exigido perentoriamente por el artículo 2º del Decreto 1529 de 1978. La norma en cuestión señala que si el crédito corresponde al presupuesto de inversión 'se acompañará al concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación la declaración de éste de que corresponde al Plan de Desarrollo Económico y Social del Gobierno Nacional'. En el concepto que nos ocupa, ese Departamento Administrativo omitió la declaración en referencia.
"No entiendo la razón de ser de esa omisión. Me imagino que por lo que en Colombia no haya sido Posible aún la aprobación legislativa de un Plan de Desarrollo, y por lo que ni siquiera la Comisión Parlamentaria respectiva haya podido ser integrada, tal vez el funcionario público en su magín encontró allí la desuetud de la norma legal.
"Empero, yo no entiendo así las cosas. La exigencia normativa de que la inversión ha de estar contenida en el Plan de Desarrollo Económico Y Social del Gobierno Nacional, no ha sido derogada, está vigente, y obliga a su cumplimiento. Se trata de una preceptiva de vital importancia, para evitar el caos presupuestario. Es de planificar, significa administrar con eficacia, y por ello los cánones y legales sobre la materia, atinan a esa finalidad.
"Precisamente, el grave deterioro en el rodaje público del país, obedece al paulatino incumplimiento de los preceptos que le ponen orden al itinerario de la cosa pública, de los funcionarios públicos y de los mismos administrados. Es lo que ha venido de llamarse el fenómeno de 'desinstitucionalización´, que se acrecienta, si los órganos supremos llamados a la salvaguarda de la legitimidad, no encaran con la suficiente valentía el peligro a que lleva, ahí sí, el cada día más inclinado plano de la llamada convivencia nacional. La ley es norma de conducta para la convivencia social, y la busca el justo equilibrio en el conglomerado social.
"Esas normas legales en Colombia son buenas; lo único que falta es un estricto cumplimiento".
Estimo, hasta cuando buenas razones me hagan cambiar de sentido, que el Consejo de Estado no debe impartirle su aprobación a ningún crédito adicional, que contemple gastos de inversión, sin que tos tengan respaldo en una ley. Las normas constitucionales y legales in para cumplirlas mediante una razonable interpretación y no para que dejen escritas, testimoniando simplemente la voluntad de los hombres de dejarlas sin, aliento y sin operancia, a la vera del camino. El numeral 4 del artículo 76 de la Constitución Nacional le encarga al Congreso la tarea de determinar los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, y los de las obras públicas que hayan de emprenderse o continuarse, con la determinación de los recursos e inversiones que se autoricen para su ejecución y de las medidas necesarias para impulsar el cumplimiento ,de los mismos. Si el mecanismo no ha podido funcionar, por falta de consenso político para la elección de la Comisión del Plan, prevista en el artículo 80 de la Carta, la culpa no es del Consejo de Estado, entidad integrada por hombres formados en la ciencia del derecho y ajenos a las filosofías complicadas de la política. Colocado en el nivel de simple ciudadano, no puedo entender, y así lo dije en la Sala Plena, la causa, motivo o razón para que los Planes bandera del Gobierno no hubiesen sido objeto de aprobación del Congreso, en los rubros que demandan cuantiosas inversiones para lograr la rehabilitación y la .erradicación de la pobreza absoluta. No tiene sentido ni presentación que el Ejecutivo resulte, a la postre, manejando aspectos de tanto contenido político, con la colaboración, inocente dentro de ese campo, del Consejo de Estado. Esto puede convertirse a la postre en fuente o semillero de malos entendidos con los distintos sectores de opinión política que no comparten las orientaciones del Gobierno, y que quisieran tener la oportunidad de discutir todo lo relacionado con el gasto público en el foro adecuado, que no es otro que el Congreso. Por los secretos caminos de que hablara Tertuliano es posible saber que, transitando por ese sendero, se corren riesgos de adquirir compromisos regionales, políticos, etc. Pero los hombres que dirigen el Estado deben concientizarse en el sentido de que deben asumir sus responsabilidades, sin exigir contraprestaciones injustificadas, pues la defensa suprema de los intereses de la Patria exige de todos una conducta pura en la voluntad y en la acción.
En el Informe Final de la Comisión del Gasto Público que publicó la Contraloría General de la República, y bajo el rubro "racionalización del gasto público", se hacen juiciosas observaciones sobre la filosofía que informa el artículo 208 de la Constitución Nacional, y los artículos 2º y 44 del Decreto 294 de 1973 para concluir que: "Si se desea la racionalización del gasto público, es inevitable impulsar la incorporación ,de los planes y programas a la preparación y ejecución del presupuesto nacional. Este impulso debe partir del supuesto según el cual el montaje de un sistema de presupuesto por programas toma tiempo y, una vez montado, debe perfeccionarse y afinarse permanentemente... Ello llevó a sus autores a predicar que:
"Es claro entonces que una pauta fundamental para la elaboración del presupuesto nacional debe ser el conjunto de planes y programas. Se dice que 'debe ser' puesto que en la acto el contenido de gasto público de los planes y programas no está señalado con precisión, probablemente porque resulta muy difícil , si no imposible, anticipar las partidas necesarias para ejecutar un programa. Parte del problema se origina en la ausencia de los aspectos más básicos de la presupuestación por programas (PPP) . Si bien es un hecho conocido por el PPP, en su concepto original no ha sido implantado con éxito en ninguna parte del mundo, si se admite que existen elementos de dicho sistema que mejoran notablemente la calidad del proceso presupuesta. El aspecto más básico que se requiere para avanzar en contenido programático es la medición de los bienes y servicios que presta el sector público. No basta señalar que un programa habrá de invertir tantos millones de pesos en erradicación de la malaria, se requiere además señalar las metas físicas que se buscan, y medir los logros alcanzados. Es esto lo menos que se puede pedir de un 'programa', para que tenga algún sentido hablar luego de evaluación y eficiencia.
"La fragmentación existente en la definición de cuotas riñe con una programación eficiente del presupuesto nacional. Este sistema determina el presupuesto de inversión en forma residual, al tiempo de la distribución de dicho presupuesta de consulta adecuadamente las implicaciones de gasto futuro en funcionamiento. Por definición, la programación debe comenzar determinando cuáles son los programas. Luego corresponde señalar sus metas cuantitativas. El presupuesto es la descripción de un segmento breve de estos programas. Algunos están apenas comenzando; ampliando, manteniendo o disminuyendo su cubrimiento, la mayoría están en la fase de ejecución; y unos pocos se encuentran en sus últimas etapas. La preparación y presentación del presupuesto debe entonces enfocarse sobre programas. Para dar un ejemplo, la educación primaria es un programa permanente, cuyas metas pueden definirse y medirse sin mayores complicaciones conceptuales. El presupuesto de educación primaria no ha logrado la debida articulación entre la construcción de escuelas, la provisión de suministros y la financiación delos maestros. En buena medida ello obedece a la educación independiente del presupuesto del ICCE en el Departamento Nacional de Planeación (inversión) y del presupuesto de los fondos educativos regionales en le Ministerio de Hacienda (funcionamiento). Inevitable falta de coordinación entre las dos entidades impide que el problema se formule en términos de un programa, donde la construcción de escuelas no puede desvincularse de los pagos de maestros y suministros.
"En resumen, la Comisión destaca la necesidad de avanzar significativamente en la preparación programática del presupuesto, sobre la base de metas de resultados. Por esta razón, uno de los términos de referencia fundamentales del estudio que se prepara sobra la agilización y racionalización del presupuesto nacional es precisamente el análisis de la viabilidad y el alcance que puede tener el sistema de presupuesto pro programas. Los primeros indicios sobre este análisis apuntan hacia una implementación de sistemas de información que permitan la definición de metas para la preparación del presupuesto y la evaluación de resultados sobre la base de interventorías de gestión ocasionales. Sin embargo, las conclusiones definitivas del estudio sobre este tema todavía deben esperar algunos meses".
Es obvio que para que toda la filosofía que se recoge en tan interesante estudio se ponga en marcha es indispensable que se elabore y apruebe el nuevo estatuto del presupuesto. La preparación, formación y ejecución de éste tiene una alta prioridad y sé que es anuncio, tarea y propósito del actual gobierno, que debe cuajar cuanto antes. El Consejo de Estado debe tomarse exigente en la aprobación de créditos adicionales, negar todos los que sea menester cuando no resistan el más ligero análisis constitucional, legal o de conveniencia, para presionar por ese camino que se hagan los cambios normativos que las realidades demandan. Si, como en el caso en comento, opta por una línea flexible, generosa en la aplicación e interpretación de la Constitución y de las leyes, va a echar sobre sus hombros, sin necesidad, la responsabilidad del déficit fiscal. Hay que evitar, en lo posible, que se registren situaciones como las que el periódico EL TIEMPO, en su editorial de siete de julio del año pasado censuraba al comentar los cálculos presupuestales para el ejercicio de 1987. Allí se lee:
"Lo más serio del nuevo cálculo presupuestal es que se contempla de antemano un déficit no menor de 280.000 millones de pesos. La explicación de lo cual, en términos generales, la suministra el doctor Hernán Echavarría Olózaga en su más reciente libro - 'El hueco negro', que circula por estos días - en el que puede leerse que la habilidad de los Ministros de Hacienda y la irresponsabilidad del Congreso han modificado todos los sistemas normales, en los últimos tiempos. 'Ahora el Gobierno - dice el doctor Echavarría - lleva un proyecto presupuestal al Congreso, que sobreestima los ingresos y subestima los gastos, y éste lo aprueba. Pero como en el curso del año los recursos no resultan suficientes, vienen las adiciones presupuestales. Existe también la posibilidad de que el Gobierno decrete gastos no presupuestados, basándose en ingresos adicionales. El resultado es que el presupuesto anual de ingresos y gastos de la Nación ya no es un presupuesto definido previamente, sino una colcha de retazos llena de huecos'. En el subfondo de todo están el crédito externo, los préstamos del Banco de la República, la Cuenta Especial de Cambios y, desde luego, las emisiones sin respaldo".
En la solicitud de crédito adicional se destina una parte sustancial del monto de inversión a obras públicas y ello, a simple vista parece bueno. Pero como en el informativo, y en el concepto del Departamento Nacional de Planeación, no aparecen criterios que permitan llegar a la conclusión de que ellos obedecen a una política buena, regular o mala, me asiste el temor de que a lo mejor se está improvisando. El doctor Hernán Echavarría Olózaga, en su obra EL HUECO NEGRO, sobre el particular previene:
"La política de obras públicas también debe ser cuidadosamente estudiada. Si el país está sobreexpandido y lo que faltan son recursos para atender a la demanda, el Estado debe aminorar las obras públicas. Si inicia grandes obras, en plena de la bonanza, sólo consigue crear más inflación y más cuando el país está en pleno empleo de sus recursos, programa de obras, públicas o privadas, agrava las dificultades. Además las obras se realizan con despilfarro y sobrecostos. El peligro está en que el equipo del nuevo gobierno a inaugurarse en el próximo mes de agosto, llegue fogoso y lleno de planes, olvidándose del problema macroeconómico que tiene el país, al llegarle la bonanza. El nuevo gobierno no debe olvidarle que más que hacer obras, su deber es entregar el país, al final del período, con un sistema en orden económico y social. Por esto último por unas cuantas carreteras y represas, lo juzgará la historia.
"Ese tope a las obras que puede hacer el Estado es consecuencia de la expansión plena a que se dejó llegar la economía. Dicho de otra manera, el país tiene una capacidad permite que la expansión del sector privado la cope, no quedan recursos disponibles para ejecutar las obras en esas circunstancias, trata de llevarlas a cabo, comprime el nivel de vida de los sectores más pobres de la sociedad. En más de una ocasión se ha visto el caso de un Estado, con amplios recursos financieros, que causa el caos social tratando al país a hacer más de lo que puede.
"Con estos argumentos no se trata de decir que el Estado no puede hacer obras durante la bonanza, sino que tanto la expansión del sector privado, como la del oficial, se deben tener en cuenta en conjunto, y que ambas no deben sobrepasar el límite presupuestal de lo que puede hacer el país, según sus recursos, sin someterlo a un esfuerzo que pueda crearle penalidades a la población. Es en el estimativo de este presupuesto como se juzgará acierto de la obra de la próxima administración. Durante bonanza nos lloverán las ofertas de financiación externa para ti da clase de obras, pero seria un error imperdonable que continuáramos endeudándonos., especialmente cuando mayores recursos externos pueden agravar los problemas de estabilización.
"Muchos dirán que estamos en bonanza y que hay que echar adelante, pues las necesidades del país son muchas. Cierto es, pero los recursos internos del país son limitados, y sobrepasarlos sólo consigue crear el caos, con graves consecuencias sociales y políticas. Esa experiencia nos la dan Irán, Venezuela, Nigeria y otros países que sufrieron los efectos de la pasada bonanza petrolera".
Tercera. Concepto Previo del Departamento Nacional de Planeación.
El artículo 106 del Decreto 294 de 1973 dispone que : "Toda solicitud de apertura de créditos adicionales será sometida por el por el respectivo ministro o Jefe de Departamento Administrativo a la consideración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por conducto del Director General del Presupuesto y con concepto previo del Departamento Nacional de Planeación según lo establecido en el artículo 212 de la Constitución Nacional"
En la decisión de la Sala Plena se hace referencia a uno de los emitidos por el Departamento Nacional de Planeación Nacional. En lo sustancial del mismo se lee:
"Conceptúa favorablemente sobre la adición e incorporación del presupuesto de gastos de inversión del sector central para la presente ,vigencia fiscal de la suma de $ 42.465.220.000 provenientes de recursos de crédito externo y de regalías de Ecopetrol. La distribución de dichos recursos aparece en tabulados anexos".
En salvamento de voto que hice el año pasado sobre la misma materia, expediente número C-014, observé sobre el particular lo siguiente:
"Es una lástima que el Departamento Nacional de Planeación se limite a hacer registros tan simples como el que obra a folios 139 y siguientes del expediente. Si así se pretende cumplir con la obligación de conceptuar, la tarea es mala. La literatura que allí se recoge deja la triste sensación de que no se quiere pensar para no tener que manejar las ideas. Conceptos de esta naturaleza en puridad de verdad no lo son, y ello permite concluir que en este caso tampoco se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 106 del Decreto número 294 de 28 de febrero de 1973. El Diccionario de la Lengua Española, Real Academia. Tomo 1º página 351 precisa el alcance del referido concepto así: 'Concepto, ta (Del lat. conceptus) adj. ant. conceptuoso. 2.m. Idea que concibe o forma el entendimiento. 3. Pensamiento expresado con palabras. 4. Sentencia, agudeza, dicho ingenioso. 5. Opinión, juicio. . . ' "
Es una lástima que los brillantes e importantes conceptos, pautas y orientaciones que el Jefe del Departamento Nacional de Planeación, doctora María Mercedes de Martínez, consigna en los dos importantes escritos publicados en la Revista Economía Colombiana, enero 1987, bajos los rubros: "LUCHA CONTRA LA POBREZA" y "ESTRATEGIA DE DESARROLLO HACIA UNA ECONOMIA SOCIAL", no se hayan recogido en todo o en parte en los conceptos emitidos por el despacho a su digno cargo. En el primero de ellos se lee:
"Es ciertamente un reto, y siempre lo ha sido, articular los objetivos políticos, económicos y sociales del cambio, en una filosofía integral que contemple la más amplia participación ciudadana en la labor de lograr un crecimiento económico sostenido y estable, que se traduzca en condiciones adecuadas de vida para todos, con un especial énfasis en los más pobres y desprotegidos.
"La estrategia de desarrollo que ha diseñado este Gobierno constituye precisamente una respuesta a este desafío. En ella lo social no se concibe como un elemento residual del crecimiento económico, ni independiente de la participación de todos en las instituciones políticas y económicas. Dentro de este contexto, el esfuerzo de la comunidad se dirigirá, entonces, al logro de una economía social.
"Esta ocasión es propicia para exponer el marco general que orientará las acciones de este Gobierno, con énfasis en la vinculación de grupos, regiones Y actividades marginadas del proceso de cambio. Así mismo, aprovecharé la oportunidad para presentar planes concretos, ya identificados, en los que se traducen es objetivos, en especial aquellos que benefician directamente estratos de más bajos recursos de la sociedad.
"Diagnóstico.
"El diagnóstico en que se basa la economía social reconoce que el esquema que ha caracterizado el desarrollo reciente del país ha excluido amplios sectores de la población, creando, situación de desigualdad y un desperdicio de recursos humanos y materiales. Al mismo tiempo, la acción del Estado se ha restringido a atender grupos cada vez más reducidos, con una consecuente pérdida de vínculos con la comunidad y un bajo nivel de coordinación y efectividad en su gestión.
"En los últimos años, el Estado ha concentrado sus recursos de inversión y gasto en sectores., programas y regiones que si bien han contribuido a dotar al país de la infraestructura necesaria, han sacrificado el bienestar de amplios sectores de la población donde la presencia del Estado es débil, ineficaz y esporádica. Es así como en materia de inversión pública se dio prioridad al sector eléctrico, de hidrocarburos y minería y a la dotación de infraestructura vial y de transporte en proyectos de gran envergadura. A estas actividades se destinó más del 50% de la capacidad de inversión del Estado. Igualmente, desde una perspectiva regional, se encuentra que las tres principales ciudades del país concentran el grueso de las posibilidades de expansión económica, y que al interior de las mismas se detectan desequilibrios en la asignación de los recursos excluyendo amplios sectores de la población urbana.
"Ello se logró esencialmente a través del fortalecimiento de las empresas comerciales e industriales del Estado y del debilitamiento del Gobierno Nacional y del resto de la economía.
"Como resultado de esta línea de acción, regiones, grupos sociales, y actividades productivas han quedado al margen de los beneficios del crecimiento".
En el segundo se utiliza la siguiente literatura:
"El Departamento Nacional de Planeación quiere compartir hoy con el país los principales lineamientos del Plan de Desarrollo y precisar los frentes prioritarios de acción que ocuparán las labores del Estado durante este cuatrienio, basados en los siguientes principios:
"1. Crear los mecanismos que garanticen la participación activa de todos los colombianos en los diversos frentes del desarrollo político, económico y social.
"2. Llevar el Estado a la comunidad de forma tal que los Planes y programas que se adelanten respondan a necesidades reales y prioritarias; que la acción institucional se complemente con el esfuerzo de todos, y que los beneficios se distribuyan equitativamente.
"3. Articular las líneas de acción del Estado para evitar que los intereses particulares de sectores primen sobre los generales de la Nación, que se generen duplicidades costosas e innecesarias, y así mismo, simplificar y modernizar las instituciones para mejorar su eficiencia en la prestación de los servicios.
"La forma que ha caracterizado el desarrollo reciente del país ha excluido amplios sectores de la población, creando así una situación de desigualdad y un desperdicio de recursos humanos, y materiales. Al mismo tiempo, la acción del Estado se ha restringido a atender grupos cada vez más reducidos, con una consecuente pérdida de vínculos con la comunidad y un bajo nivel de coordinación y efectividad en su gestión.
"En los últimos, años, el Estado ha concentrado sus recursos de inversión y gasto en sectores, programas y regiones , que si bien han colaborado a dotar al país de una infraestructura necesaria, sin embargo, han sacrificado al bienestar de amplios sectores de la población donde la presencia del Estado es débil, ineficaz y esporádica. Es así como en materia de inversión pública se ha dado prioridad al sector eléctrico de hidrocarburos y minería y a la dotación de infraestructura vial y de transporte en proyectos de gran envergadura. A estas actividades se ha destinado más de 50% de la capacidad de inversión del Estado. Igualmente, desde una perspectiva regional, se encuentra que las tres principales ciudades del país concentran el grueso de las posibilidades de expansión económica, y que al interior de las mismas se detectan desequilibrios en la asignación de los recursos, excluyendo amplios sectores de la población urbana.
"Como resultado de esta línea de acción, regiones, grupos sociales y actividades productivas se han quedado al margen de los beneficios del crecimiento. Así, el Chocó, el Magdalena Medio, la Orinoquía, la Amazonía y zonas de la Costa Atlántica y la Pacífica, entre otras, son regiones que han permanecido históricamente aisladas de los centros más dinámicos. De otra parte, grupos humanos ubicados en la periferia urbana se encuentran marginados de la prestación de los servicios públicos y de las oportunidades de empleo e ingresos estables. Por último, la producción alimentaría campesina y, en general, el sector agropecuario ha estado rezagado en su crecimiento y en los niveles de inversión".
Así las cosas, y frente a un concepto de Planeación Nacional que deja al interesado sediento de ilustración, mirando a la luna de Valencia, cabe preguntar: Los gastos que el Gobierno se propone hacer con los cincuenta y cuatro mil millones de pesos presupuestados para inversión, encuadran dentro de la filosofía sana que se recogen los dos artículos anteriores, o hay desfaces en su ejecución? Imposible saberlo con los escasos elementos de juicio que obran dentro del informativo. Ante tales vacíos la mayoría se limita a registrar en el concepto que:
"... es necesario que el Departamento Nacional de Planeación se pronuncie al respecto, tal como lo ordena el citado artículo 106 del Decreto-ley 294 de 1973" (pág. 46).
Pero frente a la realidad, cabe a la vez preguntar: Cómo se le imparte la aprobación al crédito si hace falta pieza esencial para autorizarlo a la luz de lo preceptuado a la ley? El lector acucioso detectará fácilmente, leyendo tal pieza, que la mayoría tocó el tema con el susto que produce la defensa de lo que no se deja defender. Por ello la literatura es allí escasa y peligrosa, pues creo que no puede sostenerse que la ausencia de un plan de desarrollo económico y social es lo que le conviene en "... un motivo más de los que originan la necesidad de créditos adicionales, ya que se ejecutan las acciones estatales sin una programación previa y coordinada..." (pág. 47). Es decir, el pecado, la falta, el vicio, sirviendo de apoyo a lo que la Constitución desea que sea un régimen de excepción y con filosofía sana. Por ello, el artículo 212 de la Carta habla de gasto " imprescindible".
Cuarta. El gasto público debe ser decretado por el Congreso.
A la luz de lo preceptuado en el artículo 207 de la Constitución Nacional, " No podrá hacerse ningún gasto público que no haya sido decretado por el Congreso, por las asambleas departamentales o las municipales, ni transferirse ningún crédito a un objeto no previsto en el respectivo presupuesto".
Durante las discusiones a que dio lugar la solicitud el Gobierno Nacional demandé insistentemente por la ley que autoriza el gasto en los en los distintos rubros de inversión. La respuesta fue siempre la misma, esto es, que se recoge en el concepto, página 47, donde se lee:
"Con relación al respaldo legal de los gastos de inversión, la Sala considera que ellos se encuentran debidamente autorizados por diferentes disposiciones legales, relacionadas con los servicios y actividades a cargo de las entidades ejecutorias y desarrolladas por la ley aprobatoria del presupuesto que ahora se pretende adicionar".
Sobre este particular debo confesar que no comparto esa perspectiva jurídica que lleva a predicar que por cuanto la tarea del Ministerio de Salud, atender este importante frente, ello es suficiente para que en el futuro no se exija una normatividad específica que autorice el gasto en cada frente . La tesis de la Sala, que fue la misma que el señor ministro de Hacienda expuso en sesión plenaria de la Corporación, es a mi juicio dañina, peligrosa e inconstitucional. Por ello, no la hago mía.
Quinta. Requisitos constitucionales y legales para la
apertura de créditos adicionales.
En la Página cuarenta y cinco del concepto rendido por la Corporación, se lee:
"El trámite previsto en el Decreto-ley 294 de 1973, artículos 106, 107 y en su Decreto reglamentario número 1529 de 1978, se refiere a los créditos adicionales solicitados por un ministerio o un departamento administrativo, lo que no sucede en el caso presente, en el cual, su necesidad detectó desde el momento mismo de la presentación de un proyecto de presupuesto absolutamente deficitario y con base en las solicitudes previas hechas por los distintos sectores administrativos".
En Sala Plena dije que tan peregrina interpretación no la hace ni el más furibundo defensor de la Escuela Libre de Interpretación del Derecho. Recordé cómo el año pasado, dentro del expediente C-027, al absolver otra consulta del Gobierno Nacional, y con la ponencia del doctor Hernán Guillermo Aldana Duque, se fijaron pautas jurisprudenciales sobre la materia, unas de orden constitucional y otras de naturaleza legal y reglamentaria. En el referido proveído se lee:
"Los requisitos constitucionales y legales para la apertura de créditos adicionales:
"A fin de examinar la sujeción del trámite seguido para la adición presupuestal solicitada, a las normas jurídicas del Estado, es necesario referirlas a continuación, así sea sucintamente, para establecer la legalidad del crédito que se pretende abrir.
"a) Requisitos de orden constitucional.
"Dispone el artículo 212 de la Constitución Política que cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del Gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida votada o siendo ésta insuficiente, podrá abrirse un crédito suplemental o extraordinario por el Consejo de Ministros, instruyendo para ello expediente, previo dictamen favorable del Consejo de Estado.
"La disposición anterior ha dado lugar a diferentes opiniones respecto del alcance de la intervención que corresponde al Consejo de Estado en esta materia.
"La Corporación considera que, atendidas las circunstancias, la finalidad, y el tenor mismo del texto constitucional, a ella le compete examinar todos los antecedentes de la solicitud del crédito adicional, sea suplemental o extraordinario. Puesto que su intervención ocurre en defecto del Congreso, en alguna medida debe sustituirlo en cuanto al aspecto del control referente a la necesidad y a la urgencia del gasto, así como respecto de los requisitos consagrados en la Carta, la ley y el reglamento, máxime cuando el examen de la cuestión propuesta ha querido la Constitución que ocurra luego de que el Gobierno haya dado cumplimiento al requisito de calificación sobre necesidad e imprescindibilidad del gasto adicional que se pretende, y a las certificaciones de distintas instancias, cuya exactitud, legalidad y justeza no podrían quedar exentas del examen de la Corporación.
"Consecuencialmente, la Corporación extenderá el examen del texto del proyecto de decreto a los aspectos de legalidad y de necesidad imprescindible de los gastos a cuyo cubrimiento se destinen los créditos adicionales.
"b) Requisitos de orden legal y reglamentario.
"El Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación y los decretos reglamentarios del mismo, desarrollan el procedimiento que el Gobierno debe seguir para abrir los créditos adicionales, y contienen la indicación de los documentos, informaciones, conceptos previos y demás requisitos del caso.
"1. El proceso de tramitación se inicia con la solicitud que el Ministro o Jefe del Departamento Administrativo interesado debe dirigir al Jefe del Departamento Nacional de Planeación, para que éste emita concepto previo favorable a la apertura del crédito (Art. 106 EOPGN).
"Esa exigencia tiene su razón de ser en la tendencia derivada de la Constitución Política (arts. 80, 76, ord. 4º, 118, ords. 3º y 4º, entre otros), a someter la actividad del sector público a planes generales de desarrollo económico y social y, cuando menos, a. control del gasto público.
"1. Cuando se trata de gastos adicionales suplementales para inversión pública, en la solicitud inicial se debe indicar:
"- Monto votado en el presupuesto en curso para la apropiación que se propone adicionar.
"- Monto de lo comprometido por cuenta de esa apropiación.
"- Saldo no comprometido de la apropiación en la fecha de formulación de la solicitud.
" Necesidad para atender el servicio en lo que resta del año.
"- Valor de la adición solicitada.
"- Recursos que se pretenden utilizar para respaldar el crédito solicitado.
"Concepto previo y favorable del DANP, y si se trata de obras cuya ejecución esté comprendida en los Territorios Nacionales, concepto favorable del Departamento Administrativo Nacional de Intendencias y Comisarlas.
"2. Cuando se trate de gastos adicionales extraordinarios, la solicitud debe contener inclinación sobre:
"- Ley que autoriza el gasto, o sentencia que reconoce el crédito.
"- La cantidad requerida para el gasto.
"- Las razones de urgencia o conveniencia que hagan aconsejable la apertura del crédito.
"- Las razones para que no se hubiere previsto el gasto incluido en el anteproyecto del presupuesto respectivo.
"- Concepto previo Y favorable del Departamento Administrativo Nacional de Planeación, y en iguales condiciones, el de DAINCO, cuando se trate de gastos para inversión, en las Intendencias y Comisarías, respectivamente, con indicación del carácter del aporte (ayuda financiera, préstamo o aporte de capital).
"- Si se trata de ejecución de obras deberá precisarse si la partida prevista que se solicita es suficiente para cumplir los fines propuestos.
"- Los recursos que se pretenden utilizar, y si se originan en cancelación de reservas del Balance del Tesoro, ha de indicarse la razón por la cual no fue cubierto el pasivo correspondiente.
"(Arts. 2º y 1º del Decreto reglamentario 1529 de 1978)".
"... 2. Cumplido lo anterior, el Ministro del Ramo o el Jefe del Departamento Administrativo Nacional correspondiente, por conducto del Director General de Presupuesto, someterá a la consideración del Ministro de Hacienda y Crédito Público, la petición, para que éste a su vez informe de ella al Presidente de la República para que, a juicio del Gobierno decida si hay o no necesidad urgente e imprescindible del gasto.
"... 3. Una vez que el Gobierno Nacional ha emitido su concepto sobre la conveniencia de la apertura del crédito, se deberá pedir y obtener el certificado de disponibilidad de la Contraloría General de la República, cumplido lo cual el señor Ministro de Hacienda someterá el expediente del crédito a la aprobación del Consejo de Ministros.
"... 6. Una vez obtenido el certificado de disponibilidad mencionado en el numeral 3 anterior, el Ministro de Hacienda (art. 109, E.O.) someterá el expediente a la aprobación del Consejo de y Ministros".
Ninguna buena razón, a mi juicio, se expuso en la Sala Plena para cambiar el anterior enfoque jurisprudencias. Argumentaciones, más nacidas del corazón que del Derecho, y preocupaciones por la posibilidad de que no se cubrieran los salarios de los funcionarios oficiales, incluidos los de la Rama Jurisdiccional, dieron nacimiento sólido y fuerte a la mayoría que determinó el concepto favorable para salvar así los deseos del Gobierno. Sin ánimo polémico, estimo que el Parlamento, con la misma firmeza que asegura la inclusión de todas las partidas relacionadas con los auxilios parlamentarios, debería atender frente tan delicado y de tanta sensibilidad social. Con la filosofía del salario del miedo no es posible manejar estos asuntos.
Sexta. Recursos. Certificado de disponibilidad número 25.
Al folio 120 del cuaderno número 2 aparece el Certificado de Disponibilidad número 25, expedido por el señor Contralor de la República, por la cantidad de veintisiete mil seiscientos doce millones de pesos, que son fruto del empréstito externo que un grupo de bancos, actuando como agente Chemical Bank, hizo al Gobierno Nacional Con destinación específica: Financiar proyectos del sector eléctrico del Instituto de Fomento Industrial IFI, del Sector Agropecuario y el Proyecto Hidroeléctrico de Betania.
Del monto anterior se dispone en su totalidad, pero los recursos no van todos a los sectores específicos que se enlistan en el contrato de empréstito. Al Preguntarle al señor Ministro de Hacienda Particular, esto es, si es correcto desviar esos recursos, dio una respuesta afirmativa sustentándola en el espíritu que animó a las partes al contratar. En la información adicional que el Gobierno suministró posteriormente a la Corporación, se trata de justificar la conducta que en el documento que se leyó en la Sala Plena, por el Consejo conductor del informativo, a que dio lugar la solicitud de crédito adicional, se habla a cada paso, de que el gasto debe estar de acuerdo con EL PLAN ECONOMICO Y CON LAS PRIORIDADES DE ESTE. Como el referido plan no existe, es imposible saber el manejo de estas últimas. Por ello estimo que no se ha debido permitir el uso de toda la partida. Por ello estimo que no se ha debido permitir el uso de toda la partida.
Quedé tranquilo ante la afirmación del señor Ministro de Hacienda en el sentido de que el Proyecto Hidroeléctrico de Betania había recibido en el pasado la atención debida, y que por ello no se requería suma alguna para tal fin.
Séptima. Imprescindibilidad del gasto.
El artículo 212 de la Constitución Nacional autoriza la apertura de créditos adicionales cuando "HAYA NECESIDAD DE HACER UN GASTO IMPRESCINDIBLE". Para la mayoría de la Corporación, los gastos que se recogen en la solicitud del Gobierno son imprescindibles porque " ... se trata simplemente de la acción administrativa propia y ordinaria del Estado, que en este caso se realiza de acuerdo con prioridades fijadas por los planes citados y la cual no quedó cubierta financieramente en el presupuesto aprobado para la vigencia fiscal de 1987".
El manejo que el Gobierno Nacional le ha venido dando tradicionalmente al concepto IMPRESCINDIBILIDAD DEL GASTO debería ser cuestionado, por decir lo menos, por el Consejo de Estado, pues en la práctica todo se presenta con esa filosofía. Así las cosas, se produce el resultado dañino de que lo que se concibió por el CONSTITUYENTE como "REGIMEN DE EXCEPCION", se torna en "NORM.AL"., con lo cual se toma el camino hacia los poderes dictatoriales. Esta realidad política lleva a Alvaro D'ORS, en "Escritos Varios sobre el Derecho en Crisis". Cuadernos del Instituto Jurídico Español Nº 24, a predicar:
"El desarrollo político de la segunda mitad del siglo XX ha quedado poderosamente influido por el decisionismo schmittiano aunque el nombre del autor suele ser silenciado por haberse convertido, en la Alemania de la postguerra, en víctima abominable v propiciatoria. En efecto, como es sabido, el artículo 48 de la Constución de Weimar de 1919 otorgaba al Presidente unos poderes excepcionales para casos de estado de excepción 'Ausnahmezustand' y los mismos gobiernos democráticos hubieron de hacer uso de esos poderes, hasta el punto de que Hindenburg estaba cansado de la frecuencia con que debía acudir a ellos. Ese fue precisamente el camino por el que Hítler llegó al poder, en un momento de total descomposición parlamentaria, en la que parecía necesaria la intervención de un gobierno enérgico que supiera hacer uso del estado de excepción en que realmente se vivía. En la nueva ley fundamental de Bonn, de 1949, se tuvo gran cuidado de eliminar toda referencia al 'estado de excepción' 'Ausnahmezustand' que recordaba el fatídico artículo 48 de la Constitución de Weimar, y cuando ahora se tiene que hablar en Alemania de estas situaciones excepcionales se utiliza el término más anglosajón de 'ley de emergencia' 'Notstandsgesetz', con lo que se pretende convertir en régimen legal especial lo que tradicionalmente se venia considerando una inhibición del ordenamiento normal". Luego el distinguido tratadista concluye:
"Con ello, lo que debía ser excepcional se hace normal, y van desapareciendo las inhibiciones de los gobiernos civiles, propiamente normales. Lo excepcional prevalece sobre lo normal, se hace normal ... De esta suerte, todo gobierno tiende a recabar para sí y conservar poderes excepcionales, a fin de gobernar con mayor perfección técnica, pues es claro que la perfección técnica queda favorecida por una mayor concentración del poder. Con ello desaparece el ideal del 'Estado de Derecho' del normativismo, pero desaparece al mismo tiempo todo principio de legalidad para la acción política ejecutiva, amparada constantemente por un régimen de excepción. Si para Kelsen la excepción no existe, para Carl Schmitt la excepción es la normalidad" (Subrayados nuestros).
Si he transcrito en parte sustancial los comentarios del profesor D'ORS es porque parecen pergeñados para Colombia que se ha venido habituando al estado de sitio permanente al estado de emergencia económica con igual vocación y al uso del artículo 212 de la Constitución Nacional para el manejo del 25% del presupuesto nacional por parte del Poder Ejecutivo, olvidando que éste ya tiene tantos poderes en, nuestro régimen constitucional que bien podría preguntarse: ¿Qué es lo que no puede hacer?
Quinta. Del orden constitucional y legal a la hipótesis del no derecho.
Pude verificar en las exposiciones que se hicieron en la vía de motivar a la audiencia, que cuando se constataba la ausencia de piso constitucional, legal o probatorio, se acudía con habilidad al terreno de las suposiciones y al manejo inteligente de las presunciones, donde en puridad de verdad no se podían dar. Ello explica en buena parte la literatura que se utiliza para motivar el concepto favorable, donde se encuentra un párrafo como el siguiente:
"Quizá ello se debe a la ausencia de un verdadero plan de desarrollo económico y social, en los términos, previstos por la Constitución Nacional, que constituya una pauta superior y obligatoria en materia presupuestal" (pág. 47).
En otras palabras, y como lo destacó en una de sus intervenciones el doctor Javier Henao Hidrón, en Colombia se viene registrando un dualismo entre lo que dispone la Constitución Nacional y lo que se hace en la práctica, que necesariamente contribuye a desestabilizar el Estado lo cual debe preocupar a la Corporación, que es la encargada de defender, ni más ni menos, que EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD. Las palabras del distinguido Consejero de Estado me llevaron a recordar un artículo escrito por el jurista francés, Jean Carbonnier bajo el rubro "LA HIPOTESIS DEL NO DERECHO", en el cual destaca que lo esencial de ella " ... es el movimiento del derecho hacia el no-derecho, el abandono por el derecho de un terreno que ocupaba o hubiera sido de su competencia ocupar. El no-derecho, en lo que tiene demás significativo, es la reducción o la retirada del derecho" (Derecho Flexible. Editorial Tecnos, pág. 35).
Para ilustrar más su pensamiento el ilustre tratadista recuerda cómo hay tiempos de no-derecho, momentos en que las vacaciones del derecho son una "necesidad de higiene social", o como lo los estudiantes de la Sorbona, en los incidentes de 1968, períodos en la vida de los pueblos en que se "PROHIBE PROHIBIR". Sin embargo, pienso que el Consejo de Estado no puede abrirle paso a los "CONCEPTOS DE HECHO", que bien podrían tener el alcance de los exámenes, también de hecho, que se pusieron en práctica en Burdeos ( por esa época, y que llevan al mismo escritor a predicar:
"Río abajo, el objetivo consistía en incorporarse rápidamente a un orden jurídico, y la vía menos complicada para ello consistía, sin duda, en lograr que el poder de derecho, todavía en quisiera asumir los actos del poder de hecho y convalidarlos por una ley o por un acto administrativo. Así, los exámenes oficiosos de Burdeos se transmutaron en diplomas oficiales. Sin embargo, a falta de una tal intervención de autoridad estatal se buscó, de forma muy diferente. otro paso de los hechos al derecho. Se sugirió, por ejemplo que las deliberaciones de las asambleas de hecho podían salir a flote en el derecho A TITULO DE PARECERES 0 DE OPINIONES. EFECTIVAMENTE, LOS PARECERES Y LOS DICTAMENES FORMAN UNA VARIEDAD ORIGINAL ENTRE LOS FENOMENOS SOCIALES. PERTENECEN AL NO-DERECHO, PERO EL DERECHO FRECUENTEMENTE LES LLAMA HACIA SI" (Obra citada, pág. 61) (Subrayas de quien suscribe).
Sin pretensiones de ninguna naturaleza, abrigo la esperanza de que en el futuro la Corporación recoja la orientación de hecho que se registra en el concepto, pues el derecho siempre estará haciéndose ese llamado.
Con toda consideración,
Julio César Uribe Acosta
CREDITOS PRESUPUESTALES ADICIONALES.
(Salvamento de voto).
1. Exigencias del artículo 212 de la Constitución Nacional.
2. Prevenciones del artículo 106 del Decreto-ley 294 de 1973, CUANDO SE TRATE DE GASTOS DE INVERSION. Reglamentación de la anterior disposición a través del Decreto 1529 de 1978 (art. 1º).
3. El Ministro o el Jefe del Departamento Administrativo son los funcionarios que además de FORMULAR en primer término la solicitud de apertura de crédito adicional ante el Ministro de Hacienda y por medio del Director Nacional de Presupuesto, suministran la información que señalan claramente los artículos 1º y 2º del Decreto 1529 de 1978 para los créditos adicionales y extraordinarios en su orden.
Salvamento de voto del Consejero doctor Simón Rodríguez Rodríguez . Bogotá, D.E, catorce de agosto de mil novecientos ochenta y siete.
Referencia: Consulta del Gobierno Nacional sobre Crédito Adicional. Expediente número C-051.
Con la debida consideración, me permito disentir de la tesis mayoritaria que conceptuó favorablemente a la solicitud de apertura del crédito de la referencia y cuyo proyecto de Decreto fue sometido a esta Corporación.
Por dicho Decreto se adiciona el Presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación para la vigencia fiscal de 1987 por un valor de $89.832.224.305.06 y se efectúan unos contracréditos y créditos adicionales a la misma vigencia fiscal de 1987 por un valor de $ 229.900.000.00.
Consideraciones:
Contempla el artículo 212 de la Constitución Nacional la posibilidad de abrir créditos adicionales administrativos cuando se necesite hacer un gasto imprescindible a juicio del Gobierno y el Congreso se hallare en receso y ello porque existiendo partida votada sea insuficiente (créditos suplementales) o que no existiera alguna (créditos extraordinarios).
Dispone el artículo 213 de dicha Carta Política que "el Poder Ejecutivo no podrá abrir los créditos suplementarios y extraordinarios de que trata el artículo 212 de la Constitución, ni hacer traslaciones dentro del presupuesto sino en las condiciones y por los trámites la ley establezca".
Dichos créditos se abrirán por el Consejo de Ministros con dictamen previo y favorable del honorable Consejo de Estado.
El Congreso posteriormente deberá legalizar tales créditos.
El estatuto orgánico del Presupuesto General de la Nación, o el Decreto-ley 294 de 1973 reglamenta lo relacionado con "los créditos adicionales y los traslados" en sus artículos 98 a 117 y los artículos 107 y 114 son reglamentados por el Decreto 1529 de 1978.
Requisitos constitucionales y legales:
A
Imprescindibilidad del gasto
Sostuve en la Providencia presentada ante la honorable Corporación que este requisito se da en el caso sometido a su consideración y al efecto ofrecí la siguiente sustentación:
a) Según la afirmación del Ministro de Hacienda y Crédito Público en su exposición de motivos del proyecto de Decreto de Adición Presupuestal que se estudia, a su vez respaldada en las consideraciones aducidas por el mismo al presentar al Congreso de la República el "Proyecto de Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital y ley de apropiaciones para la vigencia fiscal de, 1987", éste de suyo es deficitario por las siguientes razones:
"El Presupuesto de 1987
"Al igual que el Proyecto de Presupuesto de 1986, el de 1987 registra un cuantioso faltante de financiación.
Así, se tiene que el Proyecto de Presupuesto que ahora se Presenta Para la vigencia de 1987, asciende a $972.476 millones, monto ligeramente superior al presupuesto final estimado para 1986, excluyendo el déficit fiscal de años anteriores por valor de $51.100 millones. Este Presupuesto no considera las necesidades de apropiación correspondientes a incrementos salariales, ni apropiaciones necesarias por $ 73.300 millones para inversión. En consecuencia, dentro de las normas constitucionales y legales, el Gobierno Nacional un proyecto de presupuesto equilibrado (artículo 211 de la Constitución Política y artículo ordinario 4º del Decreto extraordinario 294 de 1973) lo cual determina orden de $ 175.800 millones, cuya distribución se puede observar en el cuadro 14"
". ....................................
"La financiación de los faltantes de 1987
"Tal como Ya ha sido mencionado y puede observarse en el cuadro 14, los faltantes de apropiación en el presupuesto de 1987 ascenderían a $175.800 millones, incluyendo lo necesario para financiar el incremento en el costo de los servicios personales y las transferencias.
Como se anotó, sin considerar otras fuentes de financiamiento, la Tesorería General de la República tendría capacidad de atender un nivel mínimo de gastos con una disminución de los depósitos de $ 59.100 millones. Sin embargo, si se quiere mantener el saldo de la Tesorería en el Banco de la República inmodificado para evitar presiones monetarias, es necesario allegar recursos de otra procedencia por el mismo valor.
Para la financiación de los anteriores faltantes se cuenta ya con algunos recursos autorizados, mas no incorporados al proyecto de presupuesto por restricciones legales, como son los recursos del crédito externo por $ 55.000 millones y una financiación combinada entre Títulos de Ahorro Nacional y Crédito Interno del Banco de la República (emisión).
La diferencia entre la situación de caja y la presupuestal radica en que si bien las apropiaciones presupuestases reflejan la autorización máxima de gasto, esto no significa que efectivamente se realicen las correspondientes erogaciones durante el transcurso de la vigencia. En este sentido, lo ideal desde el punto de vista de la ejecución normal del gasto público seria que existiese una correspondencia más cercana entre las dos cifras, situación hacia la cual debe tender en el mediano plazo el proceso presupuestal.
Sobre este tema es oportuno mencionar que la situación enfrentada en los últimos tres años al preparar el presupuesto y buscar la financiación de sus faltantes, ha sido semejante en cuanto a este punto se refiere.
Lo anterior hace imperioso para el Ejecutivo presentar próximamente un proyecto de ley por medio del cual se autoricen los recursos que le permitan al Gobierno contar con una adecuada financiación del presupuesto para 1987. Por consiguiente, el Gobierno, una vez más someterá a consideración de las Cámaras Legislativas la conveniencia de esta medida, con el fin de tramitar las autorizaciones complementarias requeridas.
Aunque es difícil precisar en este momento el monto exacto de los recursos indispensables, puesto que él depende del comportamiento que durante la próxima vigencia tenga el producto de los tributos, del éxito que se alcance en la colocación de los títulos de deuda pública externa y en la contratación de créditos externos y de los incrementos salariales que finalmente se decreten, entre otros las proyecciones analizadas permiten suponer que se requerían, del orden de los $ 120.800 millones.
La situación descrita pone de presente el complejo y delicado manejo de la política fiscal, motivo por el cual se hace imprescindible que el Ejecutivo junto con el Legislativo entren a estudiar cuidadosamente este problema a fin de introducir las correcciones pertinentes, pues no es viable ni recomendable continuar causando gasto que no puede ejecutarse en la vigencia correspondiente y sí conlleva un enorme malestar para toda la economía. Esto pone de presente la necesidad de modificar las tendencias del gasto público en 1987, por lo que el nuevo Gobierno presentará a consideración del Congreso un proyecto de ley orgánica que tendrá el alcance de un estatuto del gasto público. Con ello se pretende evitar el continuo deterioro de la situación fiscal y permitir de esta forma que una mayor proporción del ahorro interno se canalice hacia la inversión privada devolviéndole a la economía su capacidad de crecer y generar empleo.
De igual manera se aspira a ejercer un mayor control sobre el nivel del gasto de funcionamiento y de la inversión de las entidades descentralizadas" (Proyecto de Presupuesto Nacional 1987. , Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Dirección General de Presupuesto, Págs. 14 a 21)
Es decir que ya desde el mismo año pasado el Gobierno Nacional avizoraba con razones bien fundadas y verificarles una deficiencia de apropiación presupuestal de $ 175.800 millones, que en parte se persigue ahora enjugar con los recursos que en el presente Proyecto de Decreto de adición se proponen.
b) Los $89.832.224.305.86 en que se incrementa el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital se distribuirá así:
Para gastos de funcionamiento (servicios personales gastos personales, transferencias), y servicio de la deuda un 40% y para gastos de inversión un 60%.
Como constante general de los recursos que se propone arbitrar con urgencia el Gobierno Nacional está la de que con ella se persigue satisfacer gastos de las tres Ramas del Poder Público, tan indispensables como son el pago de servicios personales (sueldos, pensiones) y transferencias de funcionamiento y ello por el periodo de junio a septiembre de 1987. Los servicios de la Rama Jurisdiccional se sufragarán con dichos recursos e incluyen pagos a sustanciadores y la atención de los mismos juzgados de instrucción criminal creados por la Ley 29 de 1984. Los faltantes de apropiación en relación con los meses de octubre a diciembre de este año se proyecta atenderlos a través de la presentación del correspondiente Decreto de apertura de créditos adicionales al Congreso de la República.
Los dineros destinados al servicio de la deuda pública, son impostergables porque van hasta cubrir las obligaciones del país exigibles hasta el 30 de septiembre de 1987, so pena de que "se suspendan los desembolsos de Crédito en curso".
Los gastos de inversión están fundamentalmente relacionados con el Plan Nacional de Rehabilitación (véase el presente Proyecto de Renta de Adición) y el Programa de erradicación de la pobreza absoluta del actual Gobierno.
Algunos de los sectores atendidos de acuerdo con los criterios de prioridad recomendados por el Departamento Nacional de Planeación son: El de la salud; Fondo Nacional Hospitalario, Servicio de Erradicación de la Malaria, Instituto Nacional de Salud, Instituto Colombiano de Bienestar Familiar; el sector agropecuario: Incora, Himat, Cecora, DRI, etc.; el sector educativo: Infraestructura educativa para educación básica secundaria, etc.; el sector de obras públicas: Plan Nacional . Vial: Construcción y reconstrucción de carreteras nacionales, Fondo Nacional de Caminos Vecinales, etc.
B
Demás requisitos
En cuanto hace a las demás exigencias las encontré satisfechas, salvo les muy importantes relacionadas precisamente con el trámite que se debe seguir y los requerimientos que se deben cumplir para que el Gobierno pueda abrir los créditos adicionales (suplementales o extraordinarios) a que se refieren los artículos 106 y siguientes del Decreto-ley 294 de 1973 "por el cual se expide el Estatuto Orgánico del Presupuesto General de la Nación" y los artículos 1º y 2º del Decreto 1529 de 1978 "por el cual se reglamentan los artículos 107 y 114" de dicho Decreto 294, normas todas estas que a su vez son desarrollos de los artículos 212 y 213 de la Carta.
Es así entonces que los créditos adicionales administrativos previstos en el artículo 212 de la Constitución Nacional - cual es el objeto de consulta ante esta Corporación - deben abrirse "en las condiciones y por los trámites que la ley establezca", según manifestación categórica del artículo 213 ib. Esta ley de que habla la norma es el Estatuto Orgánico de Presupuesto Nacional que corresponde al Decreto-ley 294 de 1973.
Previene el artículo 106 del Decreto-ley 294 de 1973 que el respectivo Ministro o Jefe de Departamento Administrativo someterá a la consideración del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por conducto del Director General de Presupuesto y con concepto previo del Departamento Nacional de Planeación cuando se trate de gastos de inversión. A su vez el Ministro de Hacienda informará sobre la solicitud al Presidente de la República para que decida si hay necesidad imprescindible del gasto, a juicio del Gobierno, según lo prescribe el artículo 212 de la Constitución Nacional.
El funcionario que solicite la apertura de un crédito adicional presentará las informaciones que establezcan los reglamentos del mismo Decreto-ley 294 (art. 107 ib.).
Aprobada la conveniencia del crédito por el Gobierno, se pedirá por conducto del Ministerio de Hacienda. al Contralor General de la República la certificación de disponibilidad que ampare la apertura (art. 108 ib.). Obtenido este certificado, el Ministro de Hacienda someterá el expediente del crédito a la aprobación del Consejo de Ministros, el cual una vez aprobado se remitirá al honorable Consejo de Estado para que emita su dictamen. El Gobierno dictará el decreto de apertura del crédito si aquel dictamen es favorable y archivará el expediente en caso contrario (art. 109).
De su lado el Decreto número 1529 de 1978 que reglamenta el artículo 107 (y 114) del Decreto-ley 294 de 1973 establece lo siguiente:
En su artículo 1º y respecto de los créditos extraordinarios previene que la solicitud de apertura de estos debe contener, entre otras la siguiente información: Ley que autoriza el gasto que se desee incluir en el presupuesto o sentencia que reconoció el crédito judicial, cantidad requerida para el gasto, razones de urgencia o conveniencia que aconsejen la apertura del crédito, razones para que no se hubiere previsto el. gasto e incluido en el anteproyecto de presupuesto respectivo; si el gasto corresponde al Presupuesto de Inversión deberá acompañarse el concepto previo del Departamento Nacional de Planeación; si el recurso se origina en la cancelación de las reservas del Balance del Tesoro, debe indicarse por qué no fue pagado el período de que se trata durante el año siguiente al de la constitución de la reserva y acompañar la certificación de que el contrato se cumplió cabalmente.
El artículo 2º del ameritado Decreto 1529 contempla para los créditos suplementales la siguiente información: Monto de lo votado en el presupuesto para la apropiación que se busca adicionar, la cantidad comprometida por cuenta de esa apropiación, el saldo no comprometido de la apropiación que se proyecta adicionar en la fecha de la solicitud, necesidad para atender el servicio en la parte restante del año, valor de la adición solicitada, recursos que se propone utilizar para respaldar el crédito, y si éste corresponde al presupuesto de inversión se deberá acompañar también concepto previo y favorable del Departamento Nacional de Planeación y la declaración de éste de que corresponde, al Plan de Desarrollo Económico y Social del Gobierno Nacional.
Pues bien en el escrito enviado al honorable Consejo de Estado por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público relacionado con el presente Proyecto de Decreto de Adición al Presupuesto Nacional se echa de menos la petición de Ministro o Jefe de Departamento Administrativo respectivo prevista en el artículo 106 del Decreto 294 de 1973, acompañada de la información señalada en los artículos 1º y 2º del Decreto 1529 de 1978, y por tal razón se inquirid sobre ello al señor Director General de Presupuesto quien mediante comunicación número 1071 de 3 de julio de 1987 explica que "los créditos adicionales incorporados dentro del proyecto de decreto de adición presupuestal para la vigencia fiscal de 1987 ... han sido programados directamente por el Director General del Presupuesto y el Departamento Nacional de Planeación, en lo que corresponde a las apropiaciones de gastos de funcionamiento y de inversión" (fl. 256 del cuaderno número 1).
No escapa a mi juicio la importancia que para el país tiene el presente crédito adicional entregado a su juicio por, el Gobierno Nacional en estos momentos caracterizados por circunstancias de faltantes presupuestales que con prontitud reclaman dineros para atender el pago de servicios personales de la Administración hasta el próximo mes de septiembre y por ello estoy de acuerdo, como acabo de exponerlo, con la imprescindibilidad del gasto.
Mas lamentable encuentro que se ha omitido la iniciativa de la presentación ante el Ministro de Hacienda y Crédito Público de la solicitud de la apertura del crédito por el funcionario competente que, es el tenor, del Decreto 294 de 1973 y su Decreto reglamentario 1529 de 1978, el Ministro o el Jefe del Departamento Administrativo correspondiente lo mismo que la información que ella debe contener.
En el caso de autos se echa de menos tal petición y en cambio realizó toda la actividad de programación del Proyecto de Adición Presupuestal fue la Dirección General de Presupuesto junto con el Departamento Nacional de Planeación.
Que dicha petición deba provenir de quienes están al frente de 'esos organismos (Ministerios y Departamentos Administrativos) es un Principio que obedece a una sana práctica administrativa financiera, porque ellos son los que en primer lugar conocen bien las necesidades (gastos de funcionamiento y de inversión) y saben con cuáles recursos fiscales cuentan para satisfacerlas, y todo esto con la consultaría del Director General de Presupuesto.
Luego de ellos mismos deberá provenir la iniciativa de plantearle al Ministro de Hacienda tales necesidades y fuentes fiscales de financiación dentro del amplio margen de prioridades que ofrezca el Ministerio o Departamento Administrativo a su cargo.
Esto se hace más lógico e imperioso en tratándose de créditos adicionales. Estos por su propia naturaleza constituyen expedientes excepcionales para auxiliar los enflaquecidos presupuestos que, como el que actualmente se ejecuta, se caracterizan por presentar carencias dinerarias para atender normalmente los servicios públicos del Estado. Serán entonces el Ministro o el Jefe de Departamento Administrativo - se repite - los funcionarios que además de formular en primer término la solicitud de apertura de crédito adicional ante el Ministro de Hacienda y por medio del Director Nacional de Presupuesto, suministren la información que claramente señalan los artículos 1º y 2º del Decreto 1529 de 1978 para los créditos suplementales y extraordinarios en su orden, lo cual se contrae para los primeros a precisar debidamente el gasto: Por cuál proyecto de ley está autorizado, la cuantía que se necesita, las razones de urgencia o conveniencia que recomiendan la apertura del crédito, motivos por los cuales no se previó en el anteproyecto de presupuesto respectivo, los recursos que sirvan para atender el nuevo gasto, etc.; y para los segundos: Cantidad votada en el presupuesto para la apropiación que se propone incrementar, valor de lo comprometido para la apropiación y saldo no comprometido, necesidad de atender el servicio por la parte faltante del año, valor de la adición, recursos que sirvan de base para respaldar el crédito pedido, etc.
Luego bajo ningún respecto puede darse como argumento para no observarse el ordenamiento jurídico citado y explicado, que ya el Gobierno Nacional había advertido desde la presentación del Proyecto de Presupuesto al Congreso de 1987 que en la presente vigencia fiscal se presentarían faltantes presupuestales, como se sostiene en la respuesta adoptada por decisión mayoritaria porque, en primer lugar, esa normatividad no establece tal excepción - luego no es dable hacer distingos - y porque precisamente la potísima ratio de los créditos adicionales está dada cabalmente por encontrarse el Gobierno ante la ,necesidad de gastos imprescindibles, cuando se está ejecutando el presupuesto del año de que trata y no existen partidas presupuestases para atenderlos y sí las hay pero son insuficientes.
Lo que en verdad se ha consagrado con la tesis de la mayoría es dejar que el Ministro de Hacienda a través de su funcionario subordinado, el Director General de Presupuesto, disponga, distribuya, adjudique, librado a su propio talante y arbitro, ingentes sumas de dinero a los distintos entes de la Administración Central, con el agravante de ser él mismo quien juzgue - por sí y ante sí -, sobre cuáles son las necesidades de ellos y, por cuanto numerario se debe contribuir a su satisfacción. El trámite constitucional y legal prevenido en los textos cuya inobservancia se ha puesto de relieve, justamente persigue que se deben arbitrar y gastos que se deben sufragar, dentro de la prioridad de necesidades que cada Ministerio y Departamento acuse en su caso particular, con lo cual se consigue de debida y mejor racionalización del gasto público.
Como bien lo recuerda el honorable Consejero Julio César Uribe Acosta en su salvamento de voto al presente concepto, apenas el año pasado el honorable Consejero Hernán Guillermo Aldana en concepto desfavorable a una consulta de crédito adicional hizo un repaso de los mismos requisitos constitucionales y legales que ahora se echan de Tenos y que debe cumplir el Gobierno como condiciones sine qua non para obtener un dictamen favorable (Expediente número C-027).
Ni las peticiones comentadas con sus condignas informaciones obran en el expediente.
Cuestión diferente será la que surja en la etapa posterior de formación del crédito adicional en comento en que el Ministro de Hacienda asesorado por su Director de Presupuesto deba hacer los ajustes del caso a las peticiones de los funcionarios en cuestión para arribar al Proyecto definitivo de adición.
No puedo entonces consentir con que no se hayan satisfecho normas categóricas del Estatuto Orgánico del Presupuesto que obedecen a principios decantados de Hacienda Pública cuyo cumplimiento no es dado soslayar.
Atentamente,
Simón Rodríguez Rodríguez .
CREDITOS PRESUPUESTALES ADICIONALES.
(Salvamento de voto).
Requisitos de solicitud para la apertura de un crédito.
Salvamento de voto del Consejero doctor Carmelo Martínez Conn.
Referencia: Expediente número C-051. Crédito Adicional.
Con todo respeto me aparto de la opinión de la mayoría de la Sala, por la cual aprobó la adición al presupuesto nacional en curso, en cuantía de $98.832.224.305.06.
Compartí íntegramente la ponencia elaborada por el honorable Consejero doctor Simón Rodríguez Rodríguez, que devolvía el proyecto sin aprobación por haberse ignorado la aplicación de normas vigentes del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional más conocido como Decreto número 294 de febrero 28 de 1973.
Esas normas que el Consejo de Estado en la ponencia en la cual me separo ignoró, tienen el siguiente contenido:
Artículo 106: "Toda solicitud de apertura de crédito adicional será sometida por el respectivo Ministro o Jefe de Departamento Administrativo a la consideración del Ministro de Hacienda y Crédito Público, por conducto del Director General del presupuesto y con concepto previo de Departamento Nacional de Planeación cuando se trate de gastos de inversión".
Parágrafo: "El Ministro de Hacienda informará sobre la solicitud al Presidente de la República, para que decida si hay necesidad imprescindible del gasto a juicio del Gobierno, según lo establecido en el articulo 212 de la Constitución Nacional".
Artículo 107: "El funcionario que solicite la apertura de un crédito adicional presentará, las informaciones que establezcan los reglamentos de este Instituto".
Esta reglamentación no fue cumplida por el Gobierno que consideró por boca del Ministro de Hacienda y sus Asesores que no se requería darle cumplimiento al trámite de las normas ya transcritas por cuanto en el presupuesto adicional se habían cumplido.
Mala cosa es que la Corporación haya ignorado la importancia que tienen las normas de procedimiento que el Gobierno confesó no haber cumplido, conducta que abonó a darle su aprobación al proyecto.
Por otra parte, para nadie es un secreto que legalmente no existe ningún Plan de Rehabilitación, por cuanto la comisión del Plan ni siquiera se ha reunido y los llamados gastos de inversión están destinados al citado Plan.
Atentamente,
Carmelo Martínez Conn.
Bogotá, D. E., julio veintidós de mil novecientos Ochenta y siete
CREDITOS PRESUPUESTALES ADICIONALES.
(Salvamento de voto).
1. Requisitos de solicitud.
2. No puede hacerse ningún gasto que no haya sido decretado por el Congreso.
3. Finalidad del artículo 212 de la Constitución Nacional. Concepto del Consejo de Estado, en caso excepcional.
Salvamento de voto del Consejero doctor Samuel Buitrago Hurtado.
Referencia: Expediente número C-051. Crédito Adicional.
Muy respetuosamente discrepo de los colegas de la mayoría que han emitido concepto favorable a la apertura del crédito adicional anterior, por las siguientes razones:
a) Porque tal como se demuestra en la ponencia presentada por el doctor Simón Rodríguez R., se pretermitió todo ese ritual que señala la ley orgánica del Presupuesto Nacional en su artículo 106 y en el Decreto 1529 de 1978 como es de destacar el de no haberse sometido la solicitud del crédito por el respectivo Ministro o Jefe de Departamento Administrativo a la consideración del señor Ministro de Hacienda y Crédito Público por conducto del Director de Presupuesto, en lo relativo a los gastos de inversión. Y es en la misma ponencia que refleja la opinión mayoritaria, donde paladinamente se dice que sólo el Ministro de Hacienda cumple esa función "y es la entidad encargada de toda su tramitación". Agregándose que "en el presente caso, así lo hizo el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, sin necesidad de que hubiera 'solicitud expresa de los Ministros y Jefes de Departamentos Administrativos, pues sus iniciativas ya habían sido propuestas con el correspondiente proyecto de presupuesto para 1987 ... " (pág. 46 de la Ponencia aprobada).
El Decreto 294 de 1973 señala todo un rito a cumplirse en estos eventos de los créditos adicionales que debe ser forzosamente acatado, tanto por el Ejecutivo Nacional como por el propio Consejo de Estado;
b) Conforme los artículos 76 y 207 de la Constitución Nacional, no puede hacerse ningún gasto que no haya sido decretado por el Congreso.
En el caso presente, varios de los créditos de inversión carecen de respaldo legal y así se acepta en el proyecto de la doctora Consuelo Sarria, en el cual se expresa la conformidad de la mayoría con las explicaciones de la señora Jefe del Departamento Nacional de Planeación, a pesar de que se estima que sus conceptos "no son realmente ilustrativos con relación a la necesidad y racionalidad de los gastos, su adecuación con las prioridades de inversión y en general con la incidencia que dichas inversiones puedan tener dentro de la economía nacional" (pág. 47 del Proyecto);
c) Como inexplicablemente se acepta en la ponencia aprobada por la mayoría de la Sala, existe una ausencia de planes formalmente adoptados que orienten y dirijan la acción administrativa.
Mucho se ha hablado y pregonado de los dos planes bandera del Gobierno Nacional: El Plan Nacional de Rehabilitación y el Plan para la erradicación de la pobreza absoluta, que hasta el momento no se han explicado en las dimensiones que puedan tener para el país. Porque, mientras se prolongue la situación de hambre en los campos y mientras ellos continúen siendo abandonados y se empobrezca, sin protección alguna por el éxodo masivo de nuestros campesinos a los centros urbanos a disfrutar de las viviendas que con generosidad se les ofrece, resultará irritante hablar de riqueza y de prosperidad económica. Esto sin meditar en el estado de la clase media condenada a vivir estacionaria y sometida a un régimen de remuneración vergonzoso y exasperante. Qué va a importar a los empleados públicos, a los de la empresa privada que se hable de millones si su situación sigue siendo la misma?;
d) Las adiciones Presupuestarias que necesita hacer el Gobierno Nacional al presupuesto son el resultado de esa costumbre ya inveterada de elaborar presupuestos desequilibrados, razón por la cual a estas alturas del año se apela al recurso de las adiciones. Ese es un procedimiento a juicio de los entendidos peligroso, porque no es otra cosa que disponer gastos a espaldas del Congreso con el previo y general asentimiento del Consejo de Estado. El Gobierno no puede mermarle sus prerrogativas constitucionales al Legislador y no me parece elegante ni de buen recibo, que a la hora de ahora, a sólo cinco días de la instalación del Congreso en sus sesiones ordinarias, esté el Consejo de Estado embarcado en el estudio de peticiones formuladas por el Gobierno para la apertura de créditos adicionales al Presupuesto Nacional, lo que entraña en cierta forma un mal uso de ese sistema excepcional consagrado por el artículo 212 de la Constitución;
e) Y como comparto en su integridad los muy juiciosos razonamientos que consigna el doctor Julio César Uribe Acosta en su salvamento de voto, también a ellos me adhiero para fundamentar el mío.
Bogotá, D. E., diecisiete de julio de mil novecientos Ochenta y siete.
Samuel Buitrago Hurtado.
