CREDITOS SUPLEMENTALES EXTRAORDINARIOS. - - 1º Gasto imprescindible (Art. 212, C. N.). 2º Apropiación de partidas para préstamos a las entidades territoriales y a las entidades descentralizadas. (Art. 16 del Decreto extraordinario 294 de 1973).
Consejo de Estado. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., dieciocho (18) de marzo de mil novecientos ochenta y seis (1986).
Consejero ponente: Doctor Jaime Abella Zárate.
Referencia: Expediente No. C - 012. Consulta del Gobierno Nacional Sobre adición al presupuesto de 1986, por $ 3.003.000.000.
Mediante oficio No 158 del 3 de marzo de 1986, el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, doctor Hugo Palacios Mejía, presentó a consideración de esta Corporación, para los efectos del concepto previsto en el articulo 212 de la Constitución Nacional, el proyecto de Decreto "por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la vigencia fiscal de 1986 por valor de $ 3.003.000.000".
Fundamentos:
Las copias del proyecto de Decreto se presentaron complementadas con los siguientes documentos de cuyo contenido se dará cuenta en su oportunidad y con los cuales fundamentó la solicitud:
- Exposición de motivos suscrita por el Ministro solicitante.
- Concepto del Consejo de Ministros.
- Constancia del Congreso Nacional.
- Certificados de disponibilidad de la Contraloría General de la República.
- Certificaciones de la Subdirección de Ejecución Presupuestal.
- Concepto de Planeación Nacional.
A petición de esta Corporación, el Gobierno complementó la anterior documentación con:
- Ampliación del informe del Secretario del Consejo de Ministros y de la Dirección General del Presupuesto.
- Certificado del Director de Contabilidad y Control de los Ferrocarriles Nacionales y del Director General del Crédito Público.
- Fotocopias autenticadas del contrato de préstamo y garantías No. 2090 Co. entre los Ferrocarriles Nacionales y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, junto con versión en castellano del convenio de garantía del mismo empréstito entre la República de Colombia y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento fechado el 28 de diciembre de 1982', y finalmente,
- Una copia del presupuesto general de la Nación por el año de 1986, de la Ley 111 de 1935 y el Decreto 3743 de Dic. 19 de 1965).
Consideraciones:
El examen de la documentación presentada para probar que se cumplieron las condiciones, trámite y requisitos previstos por los artículos 212 y 213 de la Constitución Nacional, del Decreto extraordinario 294 de 1973 y demás normas aplicables en esta materia, arroja el siguiente resultado:
1º Receso de las Cámaras.
A folio 21, el Secretario General de la Cámara de Representantes hace constar que al 28 de febrero del año en curso no se encuentra reunido el Congreso de la República, según lo establecido en el artículo 68 de la Constitución Nacional. Por otra parte, vale la pena observar que, salvo alguna convocatoria a reuniones extraordinarias que no se puede predecir, el Congreso solamente se reunirá dentro de cuatro meses, el próximo 20 de julio, en reuniones ordinarias.
2º Presupuesto de 1986.
En el mismo documento, el Secretario de la Cámara de Representantes hace constar que las comisiones conjuntas de presupuesto del Senado y de la Cámara, en las sesiones ordinarias de discusión y aprobación del Presupuesto Nacional por la vigencia de 1986 en ningún momento negaron el proyecto de créditos adicionales por la suma de $ 3.003.000.000 de que trata esta solicitud.
Además, a folio 29 obra la certificación del Subdirección de Ejecución Presupuestal según la cual se establecen los siguientes hechos que interesan para verificar el cumplimiento de requisitos legales, a saber: que siendo el valor total del presupuesto inicial de la vigencia de 1986 de $ 655.294.1 millones, el veinticinco por ciento (25,70) de esta cifra es de $ 163.823.5 millones; que en el transcurso de este año el Gobierno Nacional solamente ha efectuado una adición presupuestal de $ 773.0 millones, destinada a adquisición de sedes para la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, lo que indica que aún existe cupo suficiente para cursar una adición presupuestal como la presentada, por valor de $ 3.003 millones, con lo cual se satisface el requisito de no sobrepasar el límite del veinticinco por ciento (25,7o) previsto en el artículo 100 del Decreto 294 de 1973.
Por otra parte, mediante certificación del mismo Subdirector de Ejecución Presupuestal, visible a fl. 30, se establece que en el presupuesto existen apropiaciones suficientes para atender el pago de las condenas a cargo de la Nación, conforme a lo previsto por el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, pues de una apropiación total de $260.0 millones, para estos fines se han ejecutado gastos por $52.0 millones, quedando un remanente de $208.0 millones que es suficiente para atender los requerimientos de esta naturaleza.
3º Naturaleza 'y urgencia del gasto.
Según el proyecto de Decreto las explicaciones del Ministro de Hacienda, la adición de gastos solicitada corresponde en su totalidad al presupuesto de gastos de inversión y en tal virtud y conforme a lo dispuesto por el articulo 106 del Decreto 294 de 1973, el Departamento Nacional de Planeación a través de la Unidad de Inversiones Públicas mediante oficio N° UP 15 117 86, visible al folio 21, otorgó concepto previo y favorable a esta adición presupuestal que comprende, en resumen, las siguientes partidas y conceptos:
MINISTERIO DE HACIENDA Y CREDITO PUBLICO
Dirección general de Crédito Público. Programa .4101. Servicio de la deuda e Inversiones Financieras. Artículo 5655 A - inversiones financieras
1 - Préstamo a los Ferrocarriles de Colombia $ 2.300 millones
MINISTERIO DE GOBIERNO
Artículo 5307 servicios comunitarios $ 400 millones
MINISTERIO DE OBRAS PUBLICAS Y TRANSPORTE
Art. 6835. 8 Ruta 55. Carretera Chiquinquirá - Barbosa $ 100 millones
Art. 6889. Parques y Monumentos Nacionales.
14 Parque Simón Bolívar, Bogotá $ 200 millones
MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL
Art. 6528. Conservación del patrimonio cultural.
6 conservación de museos (Arte Colonial) $ 3 millones,
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TOTAL $ 3.003 millones
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Destaca el señor Ministro en su exposición de motivos, que el préstamo a los Ferrocarriles Nacionales permitirá que esta empresa pueda atender compromisos de excepcional urgencia y las demás partidas , adicionales se enmarcan dentro de los planes y programas que el Gobierno ha diseñado para favorecer el desarrollo de comunidades y , tiene una especial prioridad dentro de la inversión pública del presente año fiscal.
Por su parte, la Sala considera conveniente destacar los siguientes aspectos:
En primer lugar, recordar que el calificativo de "gasto imprescindible" corresponde hacerlo al Gobierno Nacional conforme al texto claro del artículo 212 de la Constitución Nacional, como en efecto lo, ha hecho en esta oportunidad.
En segundo lugar, se observa que en la petición en estudio, con excepción del préstamo a los Ferrocarriles Nacionales, todas las demás partidas corresponden a AUMENTOS de partidas ya aprobadas e incluidas en la Ley 111 del Presupuesto por 1986 con lo cual, queda establecido que se trata de los incrementos que a ellas autoriza el artículo 99 del Decreto 294 de 1973, tal como puede verificarse con el hecho de que en cada uno de los respectivos renglones está plenamente identificado el número del artículo presupuestal que se aumenta en esta oportunidad,
El préstamo a los Ferrocarriles Nacionales amerita la siguiente aclaración:
El Decreto extraordinario 294 de 1973, no sólo por disposición de la Ley 17 de 1972 que otorgó las facultades extraordinarias al Presidente de la República para actualizar y reformar las normas orgánicas del Presupuesto, sino por remisión a los artículos 210 y 213 de la Constitución Nacional, constituye el estatuto básico en estas materias.
De conformidad con tal estatuto y en especial con lo dispuesto por el artículo 16, la Nación puede apropiar partidas para préstamos a las entidades territoriales y a las entidades descentralizadas si ello fuere necesario para el cumplimiento de leyes, contratos, sentencias o para atender las necesidades de la política económica contenida en los planes y programas de desarrollo. Dice así el citado artículo:
"Artículo 16. Los gastos que efectúan las Ministerios y Departamentos Administrativos, que no den lugar a contraprestación de bienes y servicios, se clasificarán en la siguiente forma: a) en el presupuesto de gastos de funcionamiento como 'Transferencia', y b) en el presupuesto de gastos de inversión como 'Inversión indirecta, la cual puede ser, según el caso, aporte de capital, ayuda financiera o préstamo de la Nación.
"La Nación podrá apropiar partidas del presupuesto nacional para préstamos a las entidades territoriales de la República y a las entidades descentralizadas si ello fuere necesario para cumplimiento de leyes, contratos o sentencias, o para atender necesidades de la política económica contenida en los planes y programas de desarrollo. Tales créditos estarán sujetos únicamente a los trámites y condiciones que establezcan los reglamentos de este estatuto. Los recursos provenientes de la amortización e intereses de tales préstamos se incorporarán al Presupuesto de Rentas de la Nación". (D. R. 753 de 1984).
En el presente caso el Gobierno fundamenta la inclusión de la partida adicional propuesta para préstamo a los Ferrocarriles Nacionales porque además y esta es la razón principal, la partida solicitada constituye recurso necesario para atender el compromiso contractual de garantía de la Nación con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento del 28 de diciembre de 1982 y que forma parte del o por US77 millones previsto dentro del séptimo Proyecto agrario cuyo plan de inversiones se extiende al período de 1982 - 1986.
El artículo 29, Sección 2.02 del contrato citado dispone:
"Sin limitar o restringir lo dispuesto en la Sección 2.01 de este Convenio, siempre que exista una causa razonable para creer que los fondos disponibles para el prestatario serán insuficientes para cubrir los gastos estimados requeridos para la realización de las operaciones del prestatario (incluyendo el proyecto), el garante deberá hacer arreglos satisfactorios por el Banco, a fin de proporcionar prontamente al Prestatario o hacer que el Prestatario reciba aquellos fondos necesarios para cubrir tales gastos". Al respecto el Director General de Presupuesto explica:
"Sobre este compromiso contractual es importante resaltar que el Gobierno Nacional está' obligado a proveer fondos a los Ferrocarriles Nacionales de Colombia con el propósito de que el contrato número 2090 CO suscrito con el BIRF pueda cumplirse plenamente ya que los desembolsos del empréstito externo han sufrido desfases importantes, precisamente por la situación financiera que viene afrontando esta Empresa Nacional, que la ha postrado en una permanente iliquidez afectando la capacidad operativa que debe mantener en su calidad de Prestatario dentro del contrato de préstamo con el BIRF".
Las constancias del Director de Contabilidad de los Ferrocarriles Nacionales así como del Director General de Crédito Público del Ministerio de Hacienda respaldan el supuesto de estar vigente y en ejecución el empréstito para cuya atención se solicita la partida en cuestión, de todo lo cual se concluye que por formar parte de esta modalidad de "inversiones indirectas' que autoriza el artículo 16 del Decreto 294 de 1973 merece concepto favorable.
Calificación Gubernamental
El Consejo de Ministros, según comunicación al Ministro de Hacienda. aprobó en su sesión extraordinaria del 28 de febrero, dada la urgencia inaplazable del gasto, el Decreto de adición presupuestal, aprobación que implica la decisión del Gobierno sobre la imprescindible necesidad del gasto conforme al parágrafo del artículo 106 del Decreto 294 de 1973.
4º Los Recursos.
Explica la solicitud que:
"En desarrollo de lo dispuesto por el numeral 2º del artículo 101 del citado Decreto extraordinario 294 de 1973, el Contralor General de la República expidió el certificado de disponibilidad número 1 del 3 de febrero de 1986 por valor de $ 2.500 millones del cual se utiliza para la adición presupuestal que se presenta la suma de $ 1.736.4 millones en calidad de recursos ordinarios no incorporados en el presupuesto que cursa y el certificado de disponibilidad número 5 del 21 de febrero de 1986 por valor de $1.266.6 millones que se incorporan en su totalidad en la adición propuesta y que corresponden igualmente a un recurso orden disponible y no incorporado en el presupuesto de ingresos de Nación".
A folio 22 obra copia del mencionado Certificado de Disponibilidad número 1, que efectivamente da cuenta del ingreso y contra el rubro de "Recursos no Apropiados" de consignación (pagadurías por un total de $ 2.500 millones y que el Contra: que por tratarse de un recurso no incorporado al presupuesto servir de base para la apertura de créditos adicionales.
A folio 23 obra copia del certificado de disponibilidad número 5, según el cual del Certificado de Disponibilidad número 53 de Contraloría General de la República por $6.200 millones (originan contrato de conversión de deuda de Tesorería en Deuda Pública celebrado con el Banco de la República en desarrollo de la de 1984, artículo 2º, fue incorporada al presupuesto de 1985 a esa entidad de $ 4.933.4 millones, quedando un saldo por incorporar , $ 1.266.6 millones que sirve de base para apertura de créditos adicionales.
Conclusiones:
Del repaso anterior, se concluye que la solicitud de adición al su puesto Nacional de 1986 reúne las condiciones exigidas por la Constitución y la Ley, y ha seguido el trámite correspondiente.
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, el Consejo Estado reunido en Sala Plena, conceptúa favorablemente a la apertura de Crédito Adicional por $3.003.000.000, solicitada por el Gobierno Nacional mediante oficio número 158 del 3 de marzo de 1986, suscrita por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público.
Comuníquese.
Samuel Buitrago Hurtado, Presidente; Jaime Abella Zárate, Linares, asistente; Reynaldo Arciniegas Baedecker, salvó el voto; Guillermo Benavides Melo, salvó el voto; Miguel Betancourt Rey, Jaime Betancourt; Carlos Betancur Jaramillo, Gaspar Caballero Sierra, Antonio José Irisarri R., Enrique Low Murtra, Carmelo Martínez Con, ausente Mora Osejo, con salvamento de voto; Jaime Paredes Tamayo, Gustavo Rodríguez, salvó el voto; Simón Rodríguez Rodríguez, Eduardo Suescún Monroy Julio César Uribe Acosta, salvó voto; Jorge Valencia Arango, con salvamento voto; Joaquín Vanín Tello
Darío Quiñones Pinilla, Secretario General.
CREDITOS SUPLEMENTALES EXTRAORDINARIOS. (Salvamento de voto). - 19 Atribución consultiva del Consejo de Estado en el caso del artículo 212 Constitución Nacional. Características de la función consultiva del Consejo de Estado en los artículos 28, 120, números 10, 121 y 122 de la Constitución Nacional frente al 212 de la Constitución Nacional. 29 Facultad discrecional y facultad reglamentaria.
Salvamento de voto del doctor Guillermo Benavides Melo.
Referencia: Expediente N° C - 012. Consulta del Gobierno.
Con todo respeto me permito apartarme del concepto favorable emitido por el Consejo de Estado en el asunto de la referencia, por los siguientes motivos:
1. Parece necesario establecer cómo la atribución consultiva del Consejo de. Estado en el caso del artículo 212 de la Constitución Nacional, no se limita simplemente al examen jurídico de la situación planteada por el Gobierno al solicitar el concepto para la apertura de los créditos extraordinarios o suplementales. La comparación entre el papel que asuma esta corporación en el evento del texto citado y el que le corresponde en los casos que contemplan los artículos 28, 120 numerales 10, 121 y 122 de la Carta, permite deducir que el alcance de su dictamen o concepto tiene características particulares. En efecto, el Consejo reemplaza al Congreso Nacional en materia de ordenación presupuestal. Los arts. 76 num. 10, 207, 208 y 209, 210 y 211 de la Constitución enmarcan el mecanismo para la elaboración del presupuesto nacional y señalan el trascendental papel que cumplen las Cámaras legislativas en este proceso. La aplicación del artículo 212 significa una alteración necesaria e imprescindible de la voluntad del Congreso, hecha sin su participación oportuna, porque en relación con la misma, sólo intervendrá "a posteriori" para legalizar los créditos respectivos, de donde se deduce que si la Carta fundamental encomendó a otra reina del Poder Público la participación en el proceso presupuestario que tal alteración implica, fue porque quiso, en desarrollo de la colaboración armónica para la realización de los fines del Estado, que el Consejo asuma transitoriamente el papel que no puede desempeñar el Congreso.
Si la tarea de éste no se limita a la simple comprobación jurídica ,de la propuesta gubernamental, no se ve por qué deba trasladarse excepcionalmente la función al Consejo de Estado, pero cercenada en este asalto Por el contrario, porque es traslado de una función y porque adicionalmente el Consejo, por su naturaleza y por de la Constitución es cuerpo supremo consultivo del Gobierno tos de administración, no ha de restringirle su doble papel de las Cámaras y de organismo consultivo, porque tal limitación no está consagrada en el artículo 141 de la Carta.
Por lo demás, si en los otros cuatro casos en los cuales intervienen a través de sus dictámenes no obligatorios, para llegar a estos ha examinado totalmente la situación sometida a su estudio, con más ver debe hacerlo cuando su opinión tiene la virtud de obligar al Gobierno en materia tan importante como la presupuestal.
2. No resulta válido, en mi opinión, montar una teoría jurídica y por ende toda una política económica sobre el criterio de que expresión "a juicio del Gobierno" que utiliza el artículo constitución implica la atribución de facultad discrecional para aquel. Las razones anteriormente expuestas me llevan a pensar que tal facultad no e por lo menos con el alcance tradicional que a ella se atribuye. La dad es que hoy nociones jurídicas que necesariamente van atadas otras, como pasa en el caso de la facultad discrecional en contraposición con la facultad reglada, noción que evoca la del control o ausencia de este, desde el punto de vista más jurisdiccional que a (administrativo. Y es claro que en el caso de este salvamento de voto, n es aplicable la noción de control por parte del juez administrativa sino aquel que se desprende de la facultad de ordenación presupuesto trasladada del Congreso al Consejo de Estado.
3. Comparto el reproche consignado en el salvamento de voto señor Consejero Gustavo Humberto Rodríguez contra el procedimiento empleado por el Gobierno y los Ferrocarriles Nacionales para llevar cabo el "préstamo" de uno en favor de los otros. Pero creo q operación debió cumplirse a través de un contrato celebrad entre las mismas partes y regulado, específicamente, no por el Decreto 222 de 1983, sino por el reglamento contenido en el Decreto 253 de 1984 que, en desarrollo del artículo 16 del Decreto - ley 294 de 1973 señala todo el procedimiento que en el expediente no aparece como cumplido por tales partes porque, como explicó el Gobierno, resulto innecesario en razón de que la operación se respaldo en el contrato garantía celebrado entre la Nación y el Banco Mundial, solución que algunos Consejeros consideramos jurídicamente equivocada.
Atentamente, Guillermo Benavides Melo.
Bogotá, D. E. "dieciocho (18) de abril de mil novecientos ochenta y seis (1986).
CREDITOS SUPLEMENTALES EXTRAORDINARIOS. (Salvamento de voto). - Apropiación de partidas - para préstamos a las entidades territoriales y a las entidades descentralizadas: Tienen que provenir de la Ley, no de un mero certificado del Departamento Administrativo de Planeación. - Sin esa Ley esencia, las inversiones quedan sujetas al capricho de los funcionarios, sin la objetiva seguridad que deben tener en la Ley del Plan. - Consecuencias de sus faltas.
Salvamento de voto del doctor Humberto Mora Osejo.
Referencia: Consulta. Radicación: No. C 012.
No comparto el concepto mayoritario por los siguientes motivos :
1º El artículo 16 del Decreto - ley 294 de 1973 contempla la posibilidad de apropiar partidas del presupuesto nacional ¿para préstamos a las entidades territoriales de la República y a las entidades descentralizadas si ello fuere necesario para el cumplimiento de leyes, contratos y sentencias, o para atender necesidades de la política económica contenida en los planos y programas de desarrollos. Esta disposición complementa con el precepto perentorio del artículo 17 ibídem que supone que "en el presupuesto de gastos no podrá incluirse apropiaciones onda a un gasto decretado conforme a ley anterior, a un crédito judicialmente reconocido y destinado a dar cumplimiento a los planes y programas de desarrollo de que trata el ordinal 4º del artículo 76 de la Constitución Nacional.
Por consiguiente, para que hubiera podido objeto de que la Nación el presupuesto de gastos, con el objeto de que la Nación haga un crédito a favor de los Ferrocarriles Nación demostrar que esta entidad tenía una obligación pendiente demostrar que esta entidad tenía una obligación pendiente, de carácter contractual exigible y, además, el contrato de empréstito que la misma hubiera celebrado con la Nación. Ninguno de estos requisitos se demostró y, por lo mismo, estimo que la Sala debió conceptuar negativamente sobre este aspecto del proyecto de apertura del crédito extraordinario. Es de advertir, además celebrado entre el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento y de los Ferrocarriles Nacionales, la Nación sólo garantiza las obligaciones de esta entidad y que el préstamo que, según el artículo 16 del Decreto - ley 294 de 1973, podría hacerle la Nación, sería para cancelar, total o parcialmente, la obligación contraída con .la mencionada entidad de crédito internacional; pero, en esta hipótesis, mediante el indispensable cumplimiento de los requisitos antes indicados en este caso no se trata del cumplimiento de la obligación asumida por los Ferrocarriles Nacionales con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento sino, por el contrario, de hacer que este cumpla su obligación de hacer efectivo el empréstito., cuya devolución, por lo mismo actualmente no es exigible. En consecuencia, estimo que no es aplicable al caso el artículo 16 del Decreto - ley 284 de 1973.
2º El artículo 76, ordinal 4º, de la Constitución Nacional, en armonía con el artículo 80 del mismo estatuto, prescribe que el Congreso debe expedir el plan de desarrollo económico y social y de obras públicas para regir la actividad del estado colombiano. Ese plan implica la adopción de prioridades obligatorias para el estado colombiano e indicativos para los particulares; las primeras comprenden, necesariamente, los programas de la inversión que tienen que reflejarse en el presupuesto mismo de la Nación, tal cómo prescribe el mencionado artículo 76, ordinal 4º, de la Constitución Nacional, en perfecta armonía con el artículo 208 ibídem. Lo que significa, como también se deduce de los artículos 16 y 17 del Decreto - ley 294 de 1973, que el plan o programa de inversión como la apropiación de la correspondiente partida, tienen que provenir de la ley, no de un mero certificado del Departamento Administrativo de Planeación. Como se trata de controlar, de conformidad con los artículos 212 y 213 de la Constitución Nacional, la fuerza restrictiva del presupuesto nacional, estimo que la comprobación de este requisito es indispensable para abrir un crédito extraordinario al presupuesto nacional. El certificado mencionado, del Departamento Administrativo de Planeación, sólo demuestra que el gasto de inversión no fue dispuesto amor la ley y que, en consecuencia, existe un claro elemento de ilegalidad en el proyecto de crédito suplemental, que es suficiente motivo para que la Sala hubiera conceptuado negativamente.
Al cabo de 18 años de aprobado el Acto legislativo número 1 de 1968, parece llegado el momento de que se cumpla este aspecto fundamental del régimen constitucional colombiano y que la ley del plan, con toda su significación jurídica y política sea una realidad que encauce, prioritariamente todas las inversiones del Estado colombiano. sin, esa ley esencial, las inversiones quedan sujetas al capricho de los funcionarios, sin la objetiva seguridad que deben tener en la ley. De este modo, como ha afirmado el Consejo de Estado desde hace ya algún tiempo, la falta de la ley del plan impide que los créditos extraordinarios se abran con estricta observancia de la ley. En consecuencia, el aspecto relativo a los planes de inversión está afectado de ilegalidad y, por., consiguiente, estimo que la Sala debió conceptuar negativamente sobre este aspecto del proyecto de crédito extraordinario.
Bogotá, D. E., dieciocho (18) de abril de mil novecientos ochenta y seis (1986).
CREDITOS SUPLEMENTALES EXTRAORDINARIOS. (Salvamento de voto). - 19 Gasto imprescindible ¿puede discutirse por el Consejo de Estado? - 2º No es jurídico, ni lógico, que la Nación apropie una partida en su presupuesto para conceder un "préstamo" a una entidad descentralizada, los Ferrocarriles, que ésta no ha solicitado. - Presupuestos financieros. Principio de legalidad. - Contratos. - Sujeción a la cuantía, pagos a las apropiaciones presupuestases, registro presupuestal.
Salvamento de voto del doctor Gustavo Humberto Rodríguez.
Referencia: Expediente N º C 012. Consulta del Gobierno.
Al apartarme respetuosamente de la decisión mayoritaria parto de la consideración de que la competencia del Consejo de Estado para dar el dictamen previo y favorable que exige el artículo 212 de la Constitución Nacional sobre partidas presupuestases no previstas o insuficientes, se reduce a un control exclusivamente jurídico y no político, razón por la cual no puede entrar a analizar el carácter "imprescindible" de dicho gasto. Ello se explica no sólo porque tal disposición constitucional expresamente indica que ese carácter es calificado "a sino porque, además, el artículo en cuestión es juicio del gobierno", una norma de excepción, únicamente aplicable en los casos y dentro de las exigencias que ella regula.
La circunstancia de que se acuda al concepto del Consejo de Estado en ausencia activa del Congreso, en modo alguno implica una sustitución de las funciones legisladoras y políticas de tal cuerpo, sino tan solo una asesoría referida exclusivamente al control jurídico de la adición presupuestal que se proyecte. Para ello, el citado artículo 212 señala un mecanismo de control político, trasladando el que como previo ejerce el Congreso al expedir el presupuesto financiero ordinario, a la condición de posterior, previsto en la misma norma. Mal podría considerase, que existe un doble control político: el previo del Consejo de Estado y el posterior del Congreso.
Que el Consejo de Estado sea el "cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración" (Constitución Nacional, Art. 141), no conduce a concluir que tenga funciones políticas, de gobierno o dirección. Todo consultor es un asesor, y ningún asesor es gobierno. La "colaboración armónica" de las ramas del poder (Constitución Nacional, Art. 55) en modo alguno implica que ellas se puedan sustituir o reemplazar, porque, como lo dice la misma norma, "tienen funciones separadas".
Se dice lo anterior sin perjuicio de anotar, que si bien lo "imprescindible" es lo indispensable, no es necesariamente equivalente a lo inmediato o urgente.
Hechas estas aclaraciones previas, anoto las razones por las cuales me separo de la decisión mayoritaria:
1. No es jurídico, ni lógico, que la Nación apropie una partida en su presupuesto para: conceder un "préstamo" a una entidad descentralizada, los Ferrocarriles Nacionales, que ésta no ha solicitado. Lo procedente era que previamente esa entidad cumpliera con las exigencias previstas por el Decreto extraordinario número 222 de 1983, artículo 231, entre las cuales está la solicitud del Ministro al cual está adscrita (en este caso el de Obras Públicas), el concepto previo favorable del Departamento Nacional de Planeación, los documentos demostrativos de la situación financiera de los Ferrocarriles, la presentación y aprobación de la minuta de contrato "en el que se establezcan las condiciones del crédito", la autorización al representante de la entidad para contratar y otorgar garantías, la carta de intención contentiva de la, oferta del negocio, etc.
Sólo después de satisfacer estas exigencias legales era posible apropiar la partida, si es que no se requería la existencia del contrato mismo de crédito interno con los Ferrocarriles, como parece ser lo obvio.
2. Del contrato de empréstito externo celebrado entre Ferrocarriles Nacionales y el Banco Mundial, del cual la Nación es apenas garante, no se deduce que ésta se encuentre obligada a cancelar suma alguna a los Ferrocarriles, ni siquiera al, Banco mientras no se declare la mora.
3. Si bien en la ley orgánica del presupuesto nacional, artículo 16, se dispone que la Nación podrá apropiar partidas para atender contratos, la deducción jurídica obvia es la de que esas apropiaciones sólo se refieren a la atención de contratos celebrados por la Nación, y en este caso no hay contrato alguna celebrado por ella, del cual emane tal obligación.
Los presupuestos financieros también están sometidos a principios, uno de ellos el de legalidad, según el cual su preparación, adopción y ejecución deben sujetarse a las normas prescritas en la ley, como también comprende una sujeción a las partidas previa y legalmente decretadas.
4. En tales condiciones, apropiar una partida presupuestal para conceder un crédito a una entidad descentralizada, sin que exista el crédito, ni la obligación, es una concesión graciosa ajena a nuestra normatividad jurídica. Desde luego la Nación puede en un momento dado, si es imprescindible el gasto, hacer tales apropiaciones adicionales, pero para ello existe el mecanismo de las transferencias o traslados presupuestales.
5. La curiosa modalidad empleada de apropiar una partida, para conceder un empréstito que aun no se ha celebrado con los Ferrocarriles conducirá inexorablemente a la celebración posterior de un contrato de crédito interno de la Nación con tal entidad descentralizada en condiciones y términos que ahora se ignoran, y que bien podrían llegar a ser diferentes de las previstas en la ley.
6. Se ha aducido corno razón de la apropiación presupuestal previa al contrato de empréstito interno con los Ferrocarriles, la necesidad de que ella debe ser previa al contrato. Considero que se confunde la exigencia de la sujeción de la cuantía y pagos a las apropiaciones presupuestales, que es cláusula obligatoria de los contratos administrativos, con la exigencia del registro presupuestal, que no es cláusula y que es exigencia del perfeccionamiento del contrato. El registro es posterior al contrato, como requisito para su eficacia, exigido para todos los contratos, sin excepción, en tanto que la cláusula de sujeción presupuesta no está prevista para los de empréstito externo, de la Nación en el decreto extraordinario 222 de 1983 (Art. 225), ni para los de empréstito externo de las entidades descentralizadas (Art. 226), ni para los empréstitos internos de la Nación (Art. 230), ni para los empréstitos internos de las entidades descentralizadas (Art. 231).
Con fundamento la doctrina ha dicho que los empréstitos, más que contratos, constituyen procedimientos.
Honorables Consejeros,
Gustavo Humberto Rodríguez
Bogotá, D. E., treinta y uno (31) de marzo de mil novecientos ochenta y seis (1986).
SALVAMENTO DE VOTO
DEL DOCTOR REYNALDO ARCINIEGAS BAEDECKER
Consejo de Estado. - Sala Plena. - Bogotá, D. E., siete (7) de abril de mil novecientos ochenta y seis (1986).
Referencia: Expediente N° C - 012. Consulta del Gobierno.
Las Principales razones que he tenido para disentir del pronunciamiento mayoritario se encuentran clara y adecuadamente expuestas en el Salvamento de Voto del Consejero doctor Gustavo Humberto Rodríguez, por lo cual, considerando que no hace falta reiterarlas que. una paráfrasis de las mismas en nada mejoraría su concedió Y adhiero a dicho Salvamento de Voto, con referencia a lo expresado en los citados numerales.
Reynaldo Arciniegas Baedecker,
CREDITOS SUPLEMENTALES EXTRAORDINARIOS. - (Salvamento de Voto). Sólo por estado de excepción se debe hacer uso del procedimiento indicado en el artículo 212 de la Constitución Nacional.
1. Salvamento de Voto. Doctor: Julio César Uribe Acosta.
Referencia: Consulta. Radicación: No. C - 012.
Con toda consideración me separo del concepto mayoritario de la Sala Plena emitido con ocasión de la presentación que el señor Ministro de Hacienda hizo el tres de marzo pasado, del proyecto de Decreto ,("Por el cual se adiciona el presupuesto de rentas y de capital y se abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la vigencia fiscal de 1986 por valor de $ 3.003.000.000". Mi disentimiento encuentra apoyo en las siguientes consideraciones:
Primera. El artículo 212 de la Constitución Nacional autoriza la apertura de créditos suplementales o extraordinarios, estando en receso a las Cámaras, cuando a juicio del Gobierno haya necesidad de hacer un gasto imprescindible, pero para ello es indispensable, entre otros Requisitos, el dictamen favorable o previo del Consejo de Estado.
El hecho de que sea esta circunstancia la única en que el concepto ,de la Corporación es obligatorio para el Gobierno, me lleva a predicar que el examen que ésta debe hacer sobre tan importante materia debe abarcar dos campos, a saber:
a) La legalidad del Gasto; y
b) La urgencia y conveniencia del mismo.
Legalidad del gasto
Quien suscribe no formula reparos por este aspecto a las partidas concepto que se relacionan con los artículos 5307, Servicios Comunitarios; 6835, Carretera Chiquinquirá - Barbosa; 6889, Parque Simón Bolívar - Bogotá; 6528, Conservación del patrimonio cultural. 6, Conservación de museos (Arte Colonial) pues no tiene elementos de juicio que le permitan hacer impugnación de tan hacer de ilegalidad sobre tales particulares, pero sí encuentra sin piso jurídico la relacionada con el artículo 5655 A inversiones financieras 1º Préstamo a los Ferrocarriles Nacionales de Colombia, por las siguientes razones:
Primera. Porque se apropia una partida sustancial del Presupuesto Nacional de dos mil trescientos millones de pesos (.2.300.000.000) para ,atender un préstamo por igual monto, que la citada entidad no ha solicitado, o por lo menos de ello no aparece prueba dentro del expediente. Por este camino se está violando el inciso segundo del artículo 16 de la Ley Orgánica del Presupuesto Nacional (Decreto N º 294 de 28 de febrero de 1973), que a la letra reza:
"La Nación podrá apropiar partidas del Presupuesto Nacional para préstamos a las entidades territoriales de la República y a las entidades descentralizadas si ello fuere necesario para cumplimiento de leyes, contratos o sentencias o para atender necesidades de la política económica contenida en los Planes y Programas de Desarrollo. Tales créditos están sujetos únicamente a los trámites y condiciones que establezcan los reglamentos de este Estatuto. Los recursos provenientes de la amortización e intereses de tales préstamos se incorporarán al presupuesto de Rentas de la Nación".
Dentro de la misma filosofía anterior el artículo 17 del mismo decreto preceptúa:
"En el presupuesto de gastos no podrá incluirse apropiación alguna que no corresponda a un gasto decretado conforme a ley anterior, a un crédito judicialmente reconocido o destinado a dar cumplimiento a los Planes y Programas de Desarrollo de que trata el ordinal 4º del artículo 7 de la Constitución Nacional.. .".
Segunda. El Contrato de Préstamo suscrito por los Ferrocarriles Nacionales con el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento, celebrado el 28 de diciembre de 1982, por un monto de US 77.000.000, y su respectivo Convenio de Garantía de la misma fecha, no pueden servir de apoyo jurídico para predicar que las exigencias de los artículos 16 y 17 del Decreto N º 294 de 1973 están satisfechas. Si se lee el artículo 11, Garantía Provisión de Fondos, Secciones 2.01 y 2.02 se constata que la República de Colombia figura como "Primer Deudor" y no simplemente como Fiador, lo que en buen romance está significando que se ha obligado en forma solidaria, con la naturaleza jurídica que ¿este género de obligaciones tiene. Así las cosas, no tiene sentido ni presentación que quien así ha contraído sus deberes jurídicos, en lugar d e mantener su patrimonio robusto, decida traspasarlo al deudor a quien concernía el negocio. Por este camino el deudor solidario o primer deudor, no está exento de que mañana, frente al incumplimiento de éste, (Ferrocarriles), tenga que satisfacer total o parcialmente la deuda. Para una mejor comprensión de la observación, se transcriben a continuación las cláusulas citadas:
"Sección 2.01. Sin limitar o restringir ninguna de sus obligaciones en el Convenio de Garantía, por el presente el Garante garantiza incondicionalmente, como primer deudor y no simplemente como fiador, el pago debido y puntual del principal, intereses y otros cargos sobre el Préstamo, y la prima, si la hubiere, obre el prepago del Préstamo y el cumplimiento puntual de todas las otras obligaciones del Prestatario, todo esto según lo estipulado en el Contrato de Préstamo".
"Sección 2.02. Sin limitar o restringir lo dispuesto en la Sección 2.01 de este Convenio, siempre que exista una causa razonables para creer que los fondos disponibles para el prestatario serán insuficientes para cubrir los gastos estimados requeridos para la realización de las operaciones del Prestatario (incluyendo el Proyecto), el Garante deberá hacer arreglos, satisfactorios para el Banco, a fin de proporcionar prontamente al prestatario o hacer que el Prestatario reciba aquellos fondos necesarios para cubrir tales gastos".
La realidad anterior es bien significativa de que en el presente caso milla por su ausencia la urgencia de cumplir una ley, un contrato, una sentencia o de necesidades o de atender necesidades de la política económica contenida en los Planes y Programas de Desarrollo, como reza la norma. Pero la presentación es tan pobre en la orientación de demostrar la " imprescindibilidad" del gasto, que ni siquiera se aportó al expediente el arreglo satisfactorio para el Banco Internacional de Reconstrucción Fomento a que se alude en la Sección 2.02 antes transcrita.
Tercera. Hago varias las consideraciones que el Consejero de Estado, doctor Humberto Mora Osejo recoge en su salvamento de voto en Relación con las exigencias del Plan de Desarrollo Económico y Social , cuando predica:
... que el plan o programa de inversión como la apropiación de la correspondiente partida, tienen que proveir de la ley no de un mero significado del Departamento Administrativo de Planeación...", única pauta segura - agregó - para poder ejercer algún control en la forma Perdona( por los artículos 2 y 213 de la Constitución Nacional.
Es una lástima que el Departamento Nacional de Planeación se limite a hacer registros tan simples como el que obra a folios 26 y siguientes del expediente. Si así se pretende cumplir con la obligación , la tarea es mala. La literatura que allí se recoge deja triste sensación de que no se quiere pensar para no tener que manejar ideas. Conceptos de esta naturaleza en puridad de verdad no lo son, ello permite concluir que en este caso tampoco se ha dado cumplimiento a lo dispuesto en el artículo 106 del Decreto número 294 de febrero de 1973. El Diccionario de la Lengua Española, Real Academia, Tomo 1, 1984, página 351 precisa el alcance del referido vocablo así: "Concepto, la (Del Lat. conceptus) adj. ant. conceptuoso. la idea que concibe o forma el entendimiento. 3. Pensamiento expreso con palabras. 4. Sentencia, agudeza, dicho ingenioso. 5. Opinión, juicio..."
Urgencia y conveniencia del gasto
No comparto la orientación jurisprudencias que esta Corporación el día dieciocho de julio de mil novecientos setenta y siete al rendir concepto favorable para la apertura de un crédito adicional, que ce a folios 153 y siguientes del informativo, cuando predica:
"El Consejo de Estado ejerce el control previo de constitucionales legalidad, no de conveniencia u oportunidad, del crédito suplemental o extraordinario...". Estimo que le asiste toda la razón, al Honorable Consejero doctor Jorge Valencia Arango cuando consigna su salvamento de voto: " ... se impone la conclusión inexorable de en el caso del artículo 112 de la Constitución Nacional, el Consejo Estado, expreso mandato constitucional, obra como cuerpo supremo consultivo del Gobierno en asuntos de administración' y, por lo mismo, está obligado a Examinar y dictaminar sobre todas las materias que deben ser examinadas y decididas por el Gobierno del cual es consultor".
Por ende está obligado a examinar en relación con el gasto propuesto, la regularidad del juicio del Gobierno, sobre el carácter de necesario e imprescindible del mismo, amen de su inminencia en relación con el tiempo que dure el receso de las Cámaras, como ya se vio.
"2. Pero, además, como por voluntad del constituyente Suple transitoriamente al Congreso, lo reemplaza, debe estudiar la totalidad de los aspectos que puede y debe analizar el Congreso al decretar o autorizar un gasto".
Dentro del anterior marco de precisiones quien suscribe considera que no es conveniente alimentar el presupuesto de los Ferrocarriles Nacionales con la suma de $ 2.300.000.000, acudiendo al expediente del crédito suplemental o extraordinario, pues como se lee en el Informe Financiero correspondiente al mes de enero de 1986, publicado por la Contraloría General de la República: "...aunque los problemas de la empresa son graves, la solución no necesariamente es, en el lenguaje de los economistas, monetaristas o keynesianos (que en lenguaje común es, se cierra o se le dan más recursos financieros), sino es de una política de transporte que propenda, en primer lugar por una mejor administración de los recursos de la empresa, recuperar mercados, nivelar tarifas y hacer más eficiente la operación, bajo la consideración de que este modo de transporte, aún con los bajos niveles de eficiencia actuales, es menos costoso que otras alternativas con un mayor ritmo actual de crecimiento". (Publicación citada, Pág. 58).
Es preocupante, por decir lo menos, que a una empresa que como los Ferrocarriles Nacionales tuvo el año pasado pérdidas financieras por $ 7.299 millones, siendo su total acumulado de $ 27.599 millones, se la alimente ahora, con la filosofía del "Gasto imprescindible a juicio del Gobierno", con la suma de dos mil trescientos millones de pesos, atención que ya sabemos le seguirá dando a través del mismo procedimiento y en forma de tracto sucesivo, pues ya la Sala impartió su aprobación a otro proyecto del Gobierno por el cual ".. se adiciona el presupuesto de rentas y recursos de capital y se abren unos créditos adicionales en el presupuesto de gastos de la Nación en la vigencia fiscal de 1936 por valor de $ 45.076.046.17, se efectúa un contra crédito y un crédito adicional por valor de $ 11.475.000 y una reducción de apropiaciones por valor de $ 113.600.000". Por la exposición de motivos del proyecto de decreto, hecha por el señor Ministro de Hacienda, sabemos que a los Ferrocarriles Nacionales, " ... ese monstruo pesado como un elefante y ligero como una mariposa" (Cita tomada de: Informe Financiero de la Contraloría General de la República, enero i986, página 37), se le entregarán nuevos recursos por un monto de $ 2.24 millones en calidad de préstamo no solicitado por la entidad beneficiada con él.
El diagnóstico de la enfermedad, y el tratamiento de la misma, demandan un gran debate nacional sobre la criatura para precisar, de una vez por todas, qué se va a hacer con ella. El escenario obligado para ello es el Congreso de la República que en tres meses iniciará sesiones ordinarias, no el Consejo de Estado que no tiene todos los elementos de juicio para la mejor comprensión de los planes y programas de desarrollo económico y social a que debe someterse la economía nacional, como se lee en el artículo 76, numeral 49 de la Constitución Nacional. A ojo de buen cubero cabría predicar que esos dineros irían con mejores resultados a áreas distintas de la vida nacional como del fomento de la agricultura, la vivienda, la salud, la educación, y por qué no decirlo, para prestarle la debida atención a la administración Je justicia.
A una empresa que, como se lee en el informe de la Contraloría General de la República, ha tenido el apoyo permanente del presupuesto para gastos de funcionamiento, la destinación de rentas específicas, la garantía de la Nación para los programas de endeudamiento, la sucesiva creación de comisiones de alto nivel, y no obstante todo ello sigue siendo ineficiente, no es justa ni conveniente premiarle sus malos resultados económicos financieros con miles de millones de pesos. La Afirmación de la Contraloría de que: "...las medidas hasta ahora ,adoptadas, sólo han obrado cómo remedio temporal con carácter de urgencia y, en consecuencia, existen factores de orden económico y social enraizados en causas estructurales, que obstaculizan el desarrollo de la empresa", (Publicación citada, página 57), invita a la reflexión, me cuando en él se concluye que: "El otro factor interno, es decir, causado por la propia dirección y administración de la empresa, desde ,muchos años atrás, es la excesiva carga administrativa explicada por un, desproporcionado número de trabajadores distribuidos ineficiente (con crecimiento del personal administrativo y reducción del operativo), los altos índices prestacionales, agravados por las cargas laborales de aproximadamente 14.000 pensionados,, que comprometen 'una buena parte de los gastos de la empresa".
Dentro del anterior marco de circunstancias, mal puede predicarse que la enfermedad surgió de la noche a la mañana y que, por lo mismo, tal gasto se torna imprescindible. La realidad es otra y tiene la filosofía del hecho notorio. El Congreso de la República ha conocido en todo e1 momento las fallas anotadas en el organismo citado. Si no las ha remediado, debe ser por causas, razones o motivos que sólo ese cuerpo soberano de la Nación ha valorado por consolidar el statu quo. Los males que siempre han aquejado a los Ferrocarriles Nacionales no pueden pues, presentarse a la hora de nona como encuadrados dentro de la filosofía que el constituyente recogió en el artículo 212 de la artículo 2122 de la Carta.
Estado de Derecho
Estado de Excepción
Dentro del marco de competencias que la Constitución Nacional fija, y por mandato del artículo 210 de la Constitución Nacional, corresponde al Congreso establecer las rentas nacionales y fijar los gastos de administración. Por estado de excepción, el artículo 212 de la Carta Preceptúa que: "Cuando haya necesidad de hacer un gasto imprescindible a juicio del Gobierno, estando en receso las Cámaras, y no habiendo partida botada o siendo ésta insuficiente, podrá abrirse un crédito suplemental o extraordinario.
Estos créditos precisa la norma se abrirán por el Consejo de Ministros instruyendo para ello expediente y previo dictamen favorable del Consejo de Estado".
Dentro del marco, constitucional descrito, fácil es concluir que sólo por estado de excepción se debe hacer uso del procedimiento indicado en el artículo 212. Sin embargo, fácil es demostrar cómo ese estado de excepción se ha vuelto normal, hasta el punto de que en lo que va corrido del presente año ya se han despachado por la Corporación tres conceptos sobre el particular, todos ellos favorables y dos más son objeto de estudio. La historia nos muestra, igualmente, que en el pasado la situación ha sido de entidad igualmente preocupante. Así las cosas, nadie podría discutir que hemos recibido sin beneficio de inventario la teoría decisionista de Carl Schmitt, quien enseña que lo que suele ocurrir es que el estado de excepción se convierte en normal con lo cual se transita hacia los poderes dictatoriales. Alvaro d'Ors recuerda en "Escritos Varios sobre el Derecho en Crisis. Cuadernos del Instituto Jurídico Español, N º 24" que: "El desarrollo político de la segunda mitad, del siglo XX ha quedado poderosamente influido por el decisionismo schmittiano, aunque el nombre del autor suele ser silenciado por haberse convertido, en la Alemania de la postguerra, en víctima abominable y propiciatorio. En efecto, como es sabido, el artículo 48 de la Constitución de Weimar de 1919 otorgaba al Presidente unos poderes excepcionales para casos de estado de excepción 'Ausnahmezustand' y los mismos gobiernos democráticos hubieron de hacer uso de esos poderes, hasta el punto de que Hindenburg estaba cansado de la frecuencia con que debía acudir a ellos. Ese fue precisamente el camino por el e Hitler llegó al poder, en un momento de total descomposición parlamentaria, en la que parecía necesaria la intervención de un gobierno enérgico que supiera hacer uso del estado de excepción en que realmente se vivía. En la nueva ley fundamental de Bonn, de 1949, se tuvo gran cuidado de eliminar toda referencia al 'estado de excepción 'Ausnahmezustand', que recordaba el fatídico artículo 48 de la Constitución de Weimar, y cuando ahora se tiene que hablar en Alemania de estas situaciones excepcionales se utiliza el término más anglosajón de 'ley de emergencia' 'Notstandsgesetz', con lo que se pretende convertir en régimen legal especial lo que tradicionalmente se venía considerando una inhibición del ordenamiento normal". Luego el distinguido tratadista concluye:
"Con ello, lo que debía ser excepcional se hace normal, y van desapareciendo las inhibiciones de los gobiernos civiles, propiamente normales. Lo excepcional prevalece sobre lo normal, se hace normal... De esta suerte, todo gobierno tiende a recabar para sí y conservar poderes excepcionales, a fin de gobernar con mayor perfección técnica, pues es claro que la perfección técnica queda favorecida por una mayor concentración de¡ poder. Con ello desaparece el ideal del "estado de derecho" del normativismo, pero, desaparece al mismo tiempo todo principio de legalidad para la acción política ejecutiva, amparada constantemente por un régimen de excepción. Si para Kelsen la excepción no existe, para Carl Schmitt la excepción es la normalidad". (Subrayados nuestros).
Si he transcrito en parte sustancial los comentarios del profesor d'Ors es porque parecen pergeñados para Colombia que se ha venido habituando al estado de sitio permanente, al estado de emergencia económica con igual vocación y al uso del artículo 212 de la Constitución Nacional por el manejo del 25% del presupuesto nacional por parte del Poder Ejecutivo, olvidando que éste ya tiene tantos poderes el nuestro régimen constitucional que bien podría preguntarse: qué es lo que no puede hacer.
El Consejo de Estado ha venido emitiendo conceptos favorables sobre la apertura de créditos suplementarios o extraordinarios con excesiva generosidad, con lo cual está comprometiendo la función que la Constitución Nacional le dio y se está haciendo responsable del déficit fiscal que tantos males le ha causado a la República.
Con toda consideración,
Julio César Uribe Acosta
Bogotá, abril 22 de 1986.
CREDITOS SUPLEMENTALES EXTRAORDINARIOS. (Salvamento de voto). - 1º Requisitos de los créditos adicionales (Art. 101 del Decreto - ley 294 de 1973). - 29 Inclusión en el ,presupuesto de partidas (Arts. 207 y 210 de la Constitución Nacional). - 39 No puede aprobarse adición presupuestal alguna mientras no se pruebe que hay apropiación presupuestal suficiente para pagar el valor de las sentencias ejecutoriadas condenatorias para la Nación (Art. 177 del Código Contencioso Administrativo).
Salvamento de voto del Consejero doctor Jorge Valencia Arango.
Expediente C - 012. Consulta: Crédito Adicional por $ 3.003.000.000.
Sintetizo las razones que tengo para considerar que el concepto ha debido ser desfavorable.
1. El recurso de capital que se incorpora, fundamentalmente, corresponde (folio 22) a $ 2.500.000.000 "producto del reintegro de sobrantes de apropiación de vigencias anteriores y, consignadas en la Tesorería General de la República".
Conforme al artículo 101 del Decreto - ley 294 de 1973, "todo crédito adicional deberá basarse en alguno de los siguientes hechos certificados por el Contralor General de la República", a saber:
"4. Que en el Balance del Tesorero se haya cancelado una reserva correspondiente al año anterior, por haber desaparecido la obligación que la originó, o por haber expirado el término para su pago, o que se ha extinguido otro crédito pasivo que, constituyendo un activo no comprometido, puede servir de recurso para, la apertura del crédito adicional, siempre que no exista déficit fiscal".
2. No hay duda que esos sobrantes deben figurar en la Cuenta del Activo del Balance del Tesoro.
3. Y, no hay duda, tampoco, de que no podían utilizarse como. recurso de capital para un crédito adicional, por cuanto el déficit fiscal de 1985, fue reconocido por el mismo Gobierno Nacional, en sumas astronómicas.
4. Tomar como "Gasto Imprescindible" antes del 20 de julio de 1936 en que se reúne el Congreso Nacional, inversiones "organización y dotación de museos" y "parques y monumentos", es, cuando menos, proceder con falta de seriedad.
5. Conforme a los artículos 207 y 210 de la Constitución Política, no podía incluirse en el presupuesto partida alguna que no corresponda a un crédito judicialmente reconocido o a un gasto decretado con. me a la ley anterior o destinado a dar cumplimiento a la ley de los ..leones y programas de desarrollo económico y social.
El caso en estudio no se encuentra en ningún a de tales previsiones.
6. Se alega que el gasto tiene como respaldo el contrato de empréstito celebrado entre el BIR y los Ferrocarriles Nacionales, garantizado por la Nación, pero lo cierto es que en dicho contrato no hay alguna que obligue a la Nación a hacer préstamo alguno a los Ferrocarriles Nacionales.
7 Por otra parte, no se ha cumplido uno solo de los requisitos previstos en el artículo 16 del Decreto - ley 294 de 1973 y su Decreto reglamentario 753 de 1984, para formalizar un préstamo de la Nación a una entidad descentralizada del Estado.
- Además, el gasto resulta ostensiblemente inconveniente, pues darle $ 2.000.000.000 a una entidad anarquizada, paralizada, burocratizada, que tiene un déficit superior a $ 27.000.000, es lisa y llanamente botar, sin posibilidad de reintegro la suma prestada.
No se hace plan o programa de reestructuración y reorganización de dicha empresa a efecto de poner fin a la sangría presupuestaria de la cual ha vivido en los últimos 20 años.
9. Conforme al artículo 177 del Código Contencioso Administrativo, no puede aprobarse adición presupuestal alguna mientras no se pruebe que hay apropiación presupuestal suficiente para pagar el valor de las sentencias ejecutoriadas condenatorias para la Nación.
Se trajo un certificado expedido por el Subdirector de Ejecución presupuestal, según el cual queda un saldo de $ 208.000.000 para pago de sentencias en contra de la Nación (fl. 163).
Este certificado es falso.
El Consejo de Estado ha sido engañado por el Gobierno Nacional.
Según certificado en mi poder, expedido por la Jefe de la División 'de Presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el saldo aprobación es de $ 18.854 y hay cuentas pendientes por $ 184.425.000.
Lo anterior por sí solo, amerita el concepto negativo y una investigación penal.
10. Doy por reproducidas aquí, las juiciosas razones expuestas en sus variedades de voto por los ilustres Consejeros, Gustavo Humberto Rodríguez, Guillermo Benavides Melo, Humberto Mora Osejo y Julio César Uribe Acosta.
Bogotá, abril 24 de 1986.
Jorge Valencia Arango
Dario Quiñones Pinilla, Secretario General.
