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CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION TERCERA
Santafé de Bogotá, D.C., nueve (9) de octubre de mil novecientos noventa y siete (1997)
CONSEJERO PONENTE: Doctor RICARDO HOYOS DUQUE
Ref. Expediente No.: 12684
Actor: ELECTRIFICADORA DE SUCRE S.A.
DEMANDADA: MPIO. DE SAN ANTONIO DE PALMITO (Sucre)
Conoce la Sala del recurso de apelación interpuesto por el apoderado judicial de la parte actora contra el auto proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre el 31 de julio de 1996, mediante el cual se inadmitió la demanda y se ordenó la devolución de los anexos al actor sin necesidad de desglose.
ANTECEDENTES PROCESALES
La ELECTRIFICADORA DE SUCRE S.A., el 6 de mayo de 1996, mediante apoderado judicial presentó demanda ejecutiva contra el municipio de SAN ANTONIO DE PALMITO (Sucre) a fin de que se dictara mandamiento ejecutivo por la suma de DIECIOCHO MILLONES SETECIENTOS SIETE MIL SESISCIENTOS CUENTA Y SIETE PESOS M/CTE ($18.707.647,oo) más los intereses devengados por esta suma desde el 31 de marzo de 1996 hasta cuando se verifique el pago, más las agencias en derecho.
Mediante auto del 27 de mayo de 1996 el a quo concedió al demandado el término de cinco (5) días para que subsanara la demanda, haciendo llegar al proceso copia auténtica del contrato de servicios públicos de energía eléctrica celebrado entre la Electrificadora de Sucre S.A. y el Municipio de San Antonio de Palmito (Sucre), ya que, según el tribunal, es de donde se desprende la obligación que se pretende hacer exigible por la vía ejecutiva.
Contra el auto anterior el apoderado de la parte actora interpuso recurso de reposición aduciendo que el título ejecutivo a que se refiere el presente proceso está constituido por la factura No. 002363 y no por el contrato de servicios públicos de energía eléctrica que se ordena allegar al proceso. Además, que este título reúne los requisitos exigidos por el artículo 130 de la ley 142 de 1994.
Mediante auto de 27 de junio de 1996 el a quo no repuso el auto de 27 de mayo de 1996 ya que insiste en que las facturas que se pretende hacer valer como titulo ejecutivo, no reúnen lo requisitos exigidos en el artículo 130 de la ley 142 de 1994 en concordancia con los artículos 773 y 774 del Código de Comercio.
El Tribunal Administrativo de Sucre mediante el auto apelado inadmitió la demanda y ordenó devolver los anexos al accionante, porque éste no corrigió la demanda en el término que le había sido concedido para ello.
En el recurso de apelación la parte actora insiste en que no cabe duda de que las facturas de cobro que por servicio de energía eléctrica expidió la demandante constituyen un título ejecutivo y que si se debe demandar su cobro se debe hacer ante la jurisdicción contencioso administrativa debido a que estas emanan de un contrato administrativo.
CONSIDERACIONES DE LA SALA
La Sala confirmará la providencia del a-quo por las razones que seguidamente se expondrán.
Tiene razón el apoderado de la parte actora cuando manifiesta que las decisiones del a-quo contenidas en el auto que concede término para la corrección de la demanda y en el que resuelve la apelación se apoyan en razones jurídicas diferentes.
En efecto mientras que el primero de ellos solicitó para la procedencia de la admisión de la demanda: “copia auténtica del contrato de servicios públicos de energía eléctrica celebrado entre la Electrificadora de Sucre del cual se desprende la obligación que se pretende hacer exigible”, en la segunda providencias señala que “al tenor de lo dispuesto por el artículo 128 de la ley 142 de 1994, las facturas anexadas como título de recaudo ejecutivo no llenan la totalidad de los requisitos exigidos por el artículo 130 ibídem, en concordancia con los artículos 773 y 774 del Código de Comercio”
La Sala observa que no existe claridad sobre la regulación jurídica del cobro compulsivo de las deudas derivadas del contrato de prestación de servicios públicos domiciliarios y por tal razón analizará los siguientes aspectos antes de proferir la decisión que resuelva el presente recurso: 1°. La naturaleza jurídica del contrato de condiciones uniformes consagrado en la ley 142 de 1994, 2°. la jurisdicción competente para conocer de los procesos que se deriven de este tipo de contrato, 3° el carácter de título ejecutivo de las facturas de cobro que por la prestación del servicio expida la entidad prestadora y 4º. El caso concreto.
1. NATURALEZA DEL CONTRATO DE CONDICIONES UNIFORMES
La ley 142 de 1994 definió en el artículo 128 el contrato de servicios públicos como un contrato “uniforme, consensual, en virtud del cual una empresa de servicios públicos los presta a un usuario a cambio de un precio en dinero, de acuerdo a estipulaciones que han sido definidas por ella para ofrecerlas a muchos usuarios no determinados.
“Hacen parte del contrato no sólo sus estipulaciones escritas, sino todas las que la empresa aplica de manera uniforme en la prestación del servicio…”
No obstante su definición legal este contrato strictu sensu no es de los tipificados por la doctrina y legislación extranjeras como “contrato de condiciones generales o uniformes” por cuanto según aquellas el concepto comprende el conjunto de reglas redactadas previa y unilateralmente por una empresa comercial o grupo de empresas a fin de que con arreglo a ellas se rija la venta de los bienes o servicios que estos ofrecen a un grupo de usuarios
La Corte Constituciona, se refirió a la naturaleza del contrato de servicios públicos en los siguientes términos:
"La naturaleza jurídica de las relaciones entre los usuarios de servicios públicos y las empresas encargadas de su prestación no es un tema pacífico en la doctrina. Por un lado, la tesis privatista, anteriormente vinculada a la distinción de actos de autoridad y actos de gestión de la administración, hoy en auge en razón del movimiento que favorece la privatización de empresas de servicios públicos, postula la aplicación del derecho privado a muchas prestaciones administrativas, en especial las desempeñadas por concesionarios. La tesis de la naturaleza jurídico-pública, de otra parte, sostenida por la doctrina alemana, señala que invariablemente la actividad inherente a todos los servicios públicos no es contractual, sino reglamentaria. Se busca enfatizar la prevalencia de la seguridad jurídica sobre las ventajas individuales de la contratación privada en atención a que la prestación de servicios es una actividad dirigida a la realización del interés público. Ninguna posición unilateral, sin embargo, ha logrado responder cabalmente a las características de los diversos servicios públicos".
"La relación jurídica entre el usuario y las empresas de servicios públicos domiciliarios es, en algunos aspectos y respecto de ciertos servicios, una relación legal y reglamentaria, estrictamente objetiva, que se concreta en un derecho a la prestación legal del servicio en los términos precisos de su reglamentación, sin que se excluya la aplicación de normas de derecho privado en materias no reguladas por la ley".
Y posteriormente, en la sentencia C-263 de 199
, se refirió al mismo tema de la siguiente manera:
“…Por lo tanto, dicha relación jurídica no sólo se gobierna por las estipulaciones contractuales y el derecho privado, sino por el derecho público, contenido en las normas de la Constitución y de la ley que establecen el régimen o estatuto jurídico de los servicios públicos domiciliarios, las cuales son de orden público y de imperativo cumplimiento, porque están destinadas a asegurar la calidad y la eficiencia en la prestación de los servicios, el ejercicio, la efectividad y la protección de los derechos de los usuarios, y a impedir que las empresas de servicios públicos abusen de su posición dominante.”
En concepto de la Sala este es un contrato de los denominados regulados, porque su contenido está definido en primer lugar, por la ley y el reglamento y en segundo lugar, por la empresa al señalar las condiciones uniformes en que prestará el servicio y en casos especiales en forma conjunta por usuarios y empresa, cuando en ejercicio de la autonomía de la voluntad, pacten algunas condiciones o cláusulas particulares (artículo 132 ley 142 de 1994).
Las Comisiones de Regulación creadas por la ley de Servicios Públicos y delegatarias de las funciones presidenciales consagradas en el artículo 370 de la Carta Política (artículo 68 ibídem), tienen dentro de sus funciones (artículo 73.10) “dar concepto sobre la legalidad de las condiciones uniformes de los contratos de servicios públicos que se sometan a su consideración”. Sin embargo la Sala precisa que esta aprobación administrativa no significa otra cosa distinta a que el órgano administrativo de regulación no tiene nada que oponer a dichas condiciones generales desde el punto de vista de los intereses que protege, pero en modo alguno indica elevar al plano normativo las condiciones generales redactadas por una empresa, ni que estas tengan vocación regulatoria o derogatoria de otras disposiciones administrativas, emanadas o no del mismo órgano, que las contraríen
La ley 142 estableció como régimen jurídico aplicable al contrato de servicios públicos la ley 142 de 1994, las cláusulas especiales o disposiciones pactadas en ejercicio de la autonomía de la voluntad, las cláusulas generales redactadas unilateralmente por las empresas prestadoras del servicio, las normas del Código de Comercio y del Código Civil. Empero no señaló con toda claridad cual jurisdicción debía conocer de los conflictos que surgieran del mismo o sobre la ejecución forzada de las obligaciones en él contenidas.
2. JURISDICCIÓN COMPETENTE
2.1. Para las controversias derivadas del contrato de prestación servicios públicos domiciliarios.
Sobre este aspecto la Sala de Consulta y Servicio Civi, expresó:
“En el aspecto planteado con relación a la competencia, o sea a que juez de la República corresponde declarar el incumplimiento contractual “dentro del contrato de servicios públicos entre la empresa prestadora del servicio y el usuario”, es decir, en lo referente a la jurisdicción aplicable en caso de controversias contractuales de prestación uniforme de servicios públicos, debe tenerse en cuenta cuando el contrato es celebrado por alguna de las entidades estatales a que se refieren los artículos 31, LSPD y el 2º. de la ley 80 de 1993, que comprenden las personas jurídicas con participación del Estado superior al 50% y las empresas industriales y comerciales del Estado”.
“En consecuencia, el régimen aplicable en materia de competencia cuando el contrato es celebrado por la empresa de servicios públicos oficial (art. 14.5) o una empresa de servicios públicos mixta con aportes públicos superiores al 50% es el correspondiente a la jurisdicción contencioso administrativa (Art. 75 ley 80 de 1993), sin perjuicio de la solución directa de controversias contractuales (conciliación, amigable composición y transacción, art. 68 ibídem).
“En el caso de los contratos celebrados por las empresas de servicios públicos privadas con aportes de capital mayoritario de los particulares (artículo 14.7 LSPD) regidas por el derecho privado, o mixtas con aportes iguales del Estado y de los particulares o sea del 50% cada uno (art. 14-6, ibídem), el juez competente es el ordinario.”
La Sala Plena del Consejo de Estado, por el contrario, en sentencia del 23 de septiembre del presente añ, sostuvo la competencia de la jurisdicción contencioso administrativa para conocer de los litigios derivados de los contratos de prestación de servicios públicos domiciliarios de las empresas públicas y privadas, sin consideración alguna a la conformación de su capital. Allí se dijo:
“a) los actos y los contratos de las empresas de servicios domiciliarios son privados y están sometidos, por regla general, al derecho privado y sus conflictos dirimibles ante la jurisdicción ordinaria. b) No obstante esto, las citadas empresas pueden dictar ciertos actos administrativos, susceptibles de recursos y de acciones contencioso administrativas, entre los que puedan citarse los de negativa a celebrar el contrato de servicios públicos, los que ordenan su suspensión o terminación o deciden el corte del servicio y su facturación (art. 154 inc 1º) c) Asimismo, esas empresas pueden celebrar contratos sometidos por regla general al derecho privado y a la jurisdicción ordinaria; y otros, como los de prestación de servicios regulados en los arts. 128 y ss y los demás contratos que contengan cláusulas exorbitantes por imposición o autorización de las Comisiones de Regulación, en los cuales el derecho público será predominante y cuyas controversias serán de la jurisdicción administrativa (art 31 inc. 2º), porque quien presta esos servicios se convierte en copartícipe, por colaboración, de la gestión estatal; o, en otras palabras, cumple actividades o funciones administrativas d) El ejercicio de las facultades previstas en los arts 33, 56,. 57, 116, 117 y 118 de la ley 142, darán lugar a la expedición de actos controlablkes por la jurisdicción administrativa, y e) Los contratos especiales enunciados en el art. 39 de la mencionada ley estarán sujetos al derecho privado, salvo el señalado en el art. 39.1 que estará sometido al derecho público y a la jurisdicción administrativa.”
De suerte que las controversias derivadas del contrato de servicios públicos celebrado por la Electrificadora de Sucre S.A., sociedad de economía mixta en la cual el Estado posee más del 90% de su capital (fol. 10) y el municipio de San Antonio de Palmito son de conocimiento de la justicia contencioso administrativa.
2.1.2. Para el cobro ejecutivo de las facturas de servicios públicos domiciliarios.
De conformidad con el inciso tercero del artículo 130 de la ley 142 de 1994, los procesos que se adelanten para la ejecución forzada de las deudas derivadas de la prestación de los servicios públicos domiciliarios deben tramitarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo en el caso de las empresas de servicios públicos privadas o mixtas y por jurisdicción coactiva en el caso de las empresas oficiales.
La Sala arriba a esta conclusión previo el siguiente análisis:
1. La Constitución de 1991 consagra la posibilidad de que la ley atribuya funciones jurisdiccionales a determinadas autoridades administrativas (artículo 116).
No obstante esta posibilidad constitucional, el proceso por jjurisdicción coactiva ha sido considerado un procedimiento administrativo en cuanto constituye una prerrogativa o privilegio de autotutela ejecutiva, de la cual gozan algunas entidades de derecho público para cobrar créditos a su favor. En este sentido se han pronunciado tanto la Corte Suprema de Justicia actuando como juez de constitucionalida, así como el Consejo de Estad y la Corte Constituciona.
2. La ley 80 de 1993 en el art. 75, dispuso por primera vez, que el juez contencioso administrativo sería el competente para conocer de los procesos de ejecución derivados de los contratos estatales. A esta jurisdicción que siempre había sido competente solo para tramitar y decidir procesos de conocimientos, se le asignó como nueva competencia, el conocimiento y decisión de procesos ejecutivos, pero solo en relación con aquellos derivados del contrato estatal.
3. El artículo 130 de la ley 142 de 1994 otorga el privilegio de la jurisdicción coactiva a las empresas oficiales de servicios públicos domiciliarios. Según la misma disposición (artículo 14.5) esta categoría de empresa es aquella “…en cuyo capital la Nación, las entidades territoriales o las entidades descentralizadas de aquella o estas tienen el 100% de los aportes.”.
En concepto de la Sala estas empresas oficiales comprenden tanto la sociedad por acciones entre entidades públicas (artículo 17 ibídem) como la empresa industrial y comercial del Estado (parágrafo 1º. del artículo 17 y artículo 2º. de la ley 256 de 1996). Lo anterior porque la ley en su definición utiliza la expresión “aportes” y no acciones. Por lo tanto, incluye en la misma aquellas empresas cuyo capital no se integra mediante acciones.
4. El precitado artículo 130 no indica en forma expresa el funcionario de la empresa oficial investido de jurisdicción coactiva. Sin embargo, en aplicación del principio de legalidad y de los principios que gobiernan la función pública, en cada entidad deberá adelantar el trámite respectivo el representante legal en cuanto es el responsable de la ejecución de las funciones asignadas a la entidad pública, o el servidor público que tenga esta función asignada en la ley o en el reglamento (artículo 122 Constitución Política.
5. En el caso subexámine y como la entidad demandante Electrificadora de Sucre S. A. E. S. P. es una entidad descentralizada indirecta del orden nacional de carácter mixto según la categoría establecida en la ley 142 de 1994, en la cual el Estado posee más del 90% del capital social según expresa el certificado de existencia y representación legal anexo a la demanda (fol. 10), corresponde a esta jurisdicción conocer de los procesos ejecutivos derivados de la prestación del servicio público domiciliario de energía eléctrica suministrado por la entidad.
3. LAS FACTURAS DE COBRO POR LA PRESTACIÓN DE UN SERVICIO PÚBLICO DOMICILIARIO COMO TÍTULO EJECUTIVO
El inciso final del artículo 130 de la ley 142 de 1994 establece que la factura de servicios públicos expedida por la empresa que presta el servicio y firmada por el representante legal de la misma prestará mérito ejecutivo
Según lo anterior, el título base de la ejecución es la factura de servicios públicos, la cual deberá cumplir las exigencias establecidas en el mismo ordenamiento (artículo 148) y ponerse en conocimiento del suscriptor o usuario (artículo 147 y 148 ibídem), condiciones sin las cuales no reúne los requisitos de origen y forma establecidos en la ley.
Estos requisitos según el mismo artículo 148 “serán los que determinen las condiciones uniformes del contrato”, pero deben contener como mínimo la información que ordena el artículo 56 del decreto 1842 de 1991 e “información suficiente para que el suscriptor o usuario pueda establecer con facilidad si la empresa se ciñó a la Ley y al contrato al elaborarlas, cómo se determinaron y valoraron sus consumos, cómo se comparan éstos y su precio con los de períodos anteriores, y el plazo y modo en el que debe hacerse el pago.” (inciso inicial artículo 148)
De suerte pues que es necesario adjuntar el contrato de servicios públicos a la factura para establecer si el título ejecutivo es idóneo, lo cual hace el título ejecutivo complejo.
Este título ejecutivo no provendrá entonces exclusivamente del deudor, como lo exige la norma general para los títulos ejecutivos (artículo 488 del código de Procedimiento Civil), sino de la empresa de servicios públicos acreedora y él mismo constituye, por ministerio de la ley, prueba de exigibilidad ejecutiva.
Como requisito de procedibilidad de la acción ejecutiva la ley consagra el conocimiento de la factura por parte del suscriptor o usuario, el cual se presume de derecho cuando la empresa demuestre haber cumplido con las obligaciones de hacerla conocer del suscriptor o usuario en la forma, tiempo, sitio y modo previstos en los contratos de servicios públicos. (segundo inciso del artículo 148 de la ley 142 de 1994).
La carga procesal impuesta a la entidad de servicios públicos ejecutante de “demostrar su cumplimiento” constituye una garantía de defensa del suscriptor o usuario, puesto que de este modo existe la seguridad de que la factura como acto administrativo fue conocida por el usuario. En efecto, contra la factura expedida por la empresa de servicios públicos el usuario o suscriptor, quienes son solidarios en sus obligaciones y derechos (artículo130 ibídem), pueden interponer, conjunta o separadamente, una reclamación (artículos 154 ibídem y 46 decreto 1842 de 1991), la cual se tramita como actuación administrativa preliminar de conformidad con los procedimientos previstos en el Código Contencioso Administrativo y en las disposiciones contenidas en el decreto 1842 de 1991 y la ley 142 de 1994. Contra la decisión que la resuelve procede el recurso de reposición ante la misma empresa y de apelación ante la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios (artículos 154 y 159 ibídem).
La Corte Constituciona al declarar la exequibilidad de los artículos 154 y 159 de la ley 142 de 1994, se pronunció sobre la importancia que para el suscriptor o usuario tiene esta garantía del recurso gubernativo de apelación dentro de este procedimiento administrativo, en los siguientes términos:
“Consecuente con lo dicho, si la ley le ha otorgado a las empresas el repertorio de derechos, prerrogativas y privilegios que se han mencionado, que son propios de las autoridades públicas, también pueden serle aplicables los mecanismos del control de legalidad que se han establecido para los actos administrativos que profieren las autoridades administrativas, pues al lado de la prerrogativa pública el derecho igualmente regula los mecanismos para la protección de los derechos de los administrados.”
“…
“d) El conocimiento del recurso de apelación por la Superintendencia, no resulta por lo dicho ajeno a sus funciones de control, inspección y vigilancia, porque éstas pueden perfectamente aunarse con las que conciernen al régimen de protección de los derechos de los usuarios. En efecto, las normas acusadas institucionalizan una forma de control funcional que se ejerce sobre los actos de las empresas y entidades prestatarias de los servicios públicos domiciliarios, que implica un poder de revisión o reexamen de las decisiones adoptadas por éstas con el fin de verificar si dichas decisiones se ajustan o no a la legalidad, esto es, al marco normativo que deben acatar, el cual está constituido, por la Constitución, la ley, las regulaciones generales del Gobierno sobre administración y control de su eficiencia, las disposiciones regionales o locales que se hayan expedido sobre tales servicios, y los reglamentos internos del servicio, adoptados por las entidades prestatarias de éste, e igualmente a las estipulaciones del respectivo contrato.
…
“Es evidente que si las empresas de servicios públicos domiciliarios, como se vio antes, tienen derechos y ejercitan poderes y prerrogativas propias de las autoridades públicas, y desempeñan funciones públicas, sus decisiones unilaterales pueden ser pasibles de recursos parecidos a los que ordinariamente proceden contra los actos de la administración. Por lo tanto, el referido recurso de apelación ante la Superintendencia, que bien hubiera podido denominarse de otra manera (recurso de alzada, impugnación por la vía jerárquica, o simple reclamación, etc.), que también encuentra respaldo constitucional en la norma transcrita, tiene como objetivo garantizar la protección de los derechos de los usuarios, en una instancia imparcial, diferente a la misma empresa.”
Por tanto para que proceda la ejecución con base en la factura y el contrato de servicios públicos es necesario que aquella se encuentre en firme, es decir, que contra ella no se haya formulado procedimiento administrativo de reclamación o que habiéndose cumplido éste, ya se hubieren decidido los recursos gubernativos de reposición y apelación, interpuestos por el suscriptor o usuario.
Pero además, el título complejo de ejecución debe contener una obligación expresa, clara y exigible. Sólo así el título ejecutivo estará prevalido de la eficacia o certidumbre necesaria para que el juez haga efectivo de manera forzada, el derecho declarado en el documento respectivo.
4. EL CASO CONCRETO
En el caso sublite se observa que la entidad demandante sólo aportó la copia del contrato de servicios públicos celebrado con el municipio de San Antonio de Palmito (Sucre), necesario para la integración del título ejecutivo según se expuso en el numeral 3 de estas consideraciones, con el memorial que sustenta la apelación ante esta Corporación, es decir por fuera del término concedido por el a-quo.
Adicionalmente, para efectos de la aplicación de la presunción de derecho sobre el conocimiento de la factura y la firmeza de la misma establecida en el inciso segundo del artículo 148 de la ley 142 de 1994, la demandante debió demostrar el cumplimiento de la obligación de entrega de la factura en la forma, tiempo, sitio y modo estipulados en la cláusula decimosexta del contrato de condiciones uniformes celebrado entre la empresa y el suscriptor.
Estas circunstancias no permiten librar mandamiento de pago solicitado por la Electrificadora de Sucre S.A. E.S.P en contra del municipio de San Antonio de Palmito (Sucre), porque la eficacia del título ejecutivo es un aspecto que debe establecerse por el juez administrativo o el funcionario ejecutor antes de emitir el correspondiente mandamiento, dentro del marco establecido por los principios básicos de un Estado de derecho y los lineamientos que a la vez señalan el debido proceso.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera,
R E S U E L V E
Primero: CONFÍRMASE el auto del 27 de mayo de 1996 proferido por el Tribunal Administrativo de Sucre, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
Segundo: RECONÓCESE personería a la doctora Ester Mesa de Calle para representar a la demandante, en los términos del poder conferido.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE Y DEVUÉLVASE.
Publíquese en los anales del Consejo de Estado.
CARLOS BETANCUR JARAMILLO JESUS MARIA CARRILLO B.
Presidente Sección
RICARDO HOYOS DUQUE JUAN DE DIOS MONTES H.
DANIEL SUAREZ HERNANDEZ
CARLOS ALBERTO CORRALES MUÑOZ
Secretario Sección
