EXPROPIACION CON INDEMNIZACION / DEBIDO PROCESO
Las solicitudes y propuestas en trámite al momento de entrar en vigencia la Ley (20 de 1969) y que perdieron por lo mismo la posibilidad o la expectativa de culminar con una adjudicación minera, generaron un derecho patrimonial de menor entidad que jurídicamente no se puede asimilar al de propiedad. Pero como derecho patrimonial que es, el Estado no puede expropiarlo sin indemnización previa, sin desconocer con ello la garantía contemplada en el artículo 30 de la Carta. El Decreto 2477 de 1986 al exigir como prueba de los gastos e inversiones "los documentos respectivos", está desconociendo los demás medios probatorios establecidos por la ley, restringiendo así el debido proceso regulado en el artículo 26 de la C. N., y está imponiendo una limitación probatoria no querida por el legislador al expedir la ley reglamentada.
DECLARA LA NULIDAD del inciso final del artículo 232 del Decreto reglamentario 2477 de 1986 (julio 31) en la parte que reza con "los documentos respectivos" o sea en cuanto restringe la comprobación de gastos e inversiones a la prueba documental.
Consejo de Estado.- Sala de lo Contencioso Administrativo.- Sección Tercera.- Bogotá, D. E., ocho de agosto de mil novecientos ochenta y nueve.
Consejero ponente: Doctor Carlos Betancur Jaramillo.
Referencia: Expediente número 5061. Minas. Actor: María Claudia Zea Ramírez.
Procede la Sala a decidir el proceso de la referencia.
Se anota que hubo cambio de ponente porque el proyecto de fallo presentado por el señor consejero Uribe Acosta no obtuvo la mayoría requerida por la ley (ver auto de mayo 18 de 1989).
La señora María Claudia Zea R., en su carácter de ciudadana demanda la nulidad parcial del artículo 232 del Decreto reglamentario 2477 de 31 de julio de 1986 que dispone:
"Las expropiaciones de que trata el artículo 7°. de la Ley 20 de 1969, se tramitarán de acuerdo con el Título XXIV del Código de Procedimiento Civil y las leyes que lo adicionen o reformen, pero en la fijación de la indemnización a favor de los titulares de propuestas y solicitudes en trámite, se tendrán únicamente en cuenta el monto de las inversiones realizadas y los intereses legales respectivos desde el momento que se hubieren causado, previa deducción del valor de los minerales extraídos y utilizados por el interesado.
"Los gastos e inversiones realizados por el titular de propuestas y solicitudes se comprobarán con los documentos respectivos cuyo mérito probatorio se establecerá de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil".
Estima la demandante que el decreto acusado, en la parte subrayada, viola los artículos 30, inciso 3°., 26 y 55 de la Constitución Nacional.
Explica el concepto de la violación de la siguiente manera:
"1. El artículo 30 inciso 3°. de la Constitución Nacional es violado por el articulo 232 del Decreto reglamentario número 2477 de 1986, por lo siguiente:
"La expropiación constituye una institución de garantía, la cual no debe ser entendida como instituida en favor de la inviolabilidad de la propiedad, sino en favor de la inviolabilidad del patrimonio y es precisamente a través de la indemnización como se cristaliza esa inviolabilidad.
"El concepto de indemnizar significa reparar el daño y para este caso de expropiación, la indemnización repara el daño o perjuicio patrimonial que se le produce al propietario que va a ser expropiado.
"De otra parte para el caso de indemnización por expropiación de los bienes destinados a la industria minera, el' artículo 232 del Decreto reglamentario número 2477 de 1986, viola el precepto constitucional cuando el Ejecutivo limita el quantum de la indemnización mediante una fijación a priori de la suma que el Estado debe pagar por concepto de resarcimiento al propietario, del valor actual del bien (sentencia de la C. S. de J., de febrero 23 de 1984).
"Este monto está comprendido como ya lo habíamos anotado antes, por el valor de las inversiones realizadas y los intereses legales respectivos desde el momento en que se hubieran causado, menos el valor de los minerales extraídos.
"Viola esta norma el sentido del precepto constitucional por cuanto que al expropiar, el propietario debe recibir del Estado una indemnización suficiente que le compense el despojo que ha sufrido del bien y la merma que en su patrimonio se le ha ocasionado.
"Una indemnización debe ser justa y suficiente ya que no es otra cosa que la garantía del derecho afectado, por cuanto que es la compensación legal de un perjuicio sufrido, y en este preciso caso el valor de lo que debería ser la indemnización, no es suficiente ni equiparable al valor fijado de antemano por el Ejecutivo. Se desconocen algunas pautas que para su fijación son importantes, tales como el valor actual del bien y los perjuicios ocasionados, constituido por el daño emergente y el lucro cesante.
"2. El artículo 26 de la Constitución Nacional, el cual establece que el debido proceso es una garantía social y un derecho civil, es violado por el artículo 232 del Decreto reglamentario número 2477 de 1986, por cuanto que en ese precepto constitucional se sostiene que: "Toda persona tiene derecho a que se le juzgue conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio".
"El Ejecutivo al establecer de antemano en el artículo 232 de dicho decreto reglamentario el monto de la indemnización para el propietario en contra del cual se ordena la expropiación se le está pretermitiendo su derecho de defensa ya que se le está impidiendo probar dentro de un juicio y ante un juez el valor que él considera que a titulo de indemnización justa y suficiente se le debe otorgar para la compensación que por la expropiación se le adeuda.
"Tampoco se le está permitiendo probar el valor del bien y de los perjuicios sobrevinientes (elementos señalados anteriormente como pautas para la fijación de la indemnización) sino que el Ejecutivo establece la forma unilateral sin atender al expropiado, el valor de la indemnización (sentencia de la C. S. de J., febrero 23 de 1984).
"3. El artículo 55 de la Constitución Nacional establece cómo las ramas del poder público a la Legislativa, a la Ejecutiva y a la Jurisdiccional y a cada una de ellas le consagra funciones separadas y les permite que una y otra colaboren armónicamente en la realización de los fines del Estado.
"El artículo 232 del decreto reglamentario viola este precepto constitucional por cuanto que el Ejecutivo en este artículo determina el monto de la indemnización que se le debe reconocer al propietario, limitando al juez que conozca del respectivo proceso de expropiación a fallar dicha cuantía indemnizatoria según lo preestablecido por él.
"El Ejecutivo invade la órbita de acción claramente asignada por el constituyente a la rama jurisdiccional del poder público, puesto que le recorta sus atribuciones al no permitirle sustraerse de las cuantías señaladas por él y no dejarle atribución al juez para objetar o revocar el avalúo administrativo, colocándose la rama administrativa en la inaceptable posición de juez y parte.
"El Ejecutivo debe permitirle al juez decidir para cada caso de expropiación en particular, el monto de la indemnización según su sana crítica, señalándole únicamente pautas, orientaciones o criterios para fijar la indemnización, ya que sólo en presencia del caso en concreto resultan justos y adecuados valores para determinar la indemnización a cargo del Estado cuando por virtud de la utilidad pública y de interés social se le despoje a una persona de su bien (sentencia de la C. S. de J., de febrero de 1984)".
Para el Ministerio Público la demanda no está llamada a prosperar. Así en su vista que obra a folios 25 y siguientes, observa:
"Para comprender en su exacto sentido el artículo 232 en la parte demandada, es indispensable remitirnos a la Ley 20 de 1969 que reglamenta.
"El artículo 7°. de la mencionada ley, comienza diciendo: 'Declárase de utilidad pública y de interés social la industria minera'.
"El Gobierno podrá decretar, oficiosamente o a solicitud de parte, la expropiación de los derechos que se tengan sobre las minas y cualquier otra expropiación que sea necesaria para la inmediata iniciación de las explotaciones, o para aumentar la producción en beneficio de la economía nacional.
"En las expropiaciones de derechos originados en solicitudes y propuestas en trámite, la indemnización comprenderá únicamente el monto de las inversiones debidamente comprobadas que se hayan realizado en la exploración y explotación del respectivo yacimiento y los intereses legales desde el momento en que ellos se hubieren causado, previa deducción del valor de los minerales extraídos.
"En primer lugar, debe tenerse presente, que habiendo sido declarada la industria minera de utilidad pública y de interés social, el Gobierno puede tomar las medidas necesarias para cumplir con esos objetivos. La expropiación a que se refiere la ley en su artículo 7°. es precisamente una medida que se tomó justamente para aumentar la producción y en beneficio de la economía nacional, pero sin desconocer los derechos que puedan quedar afectados con esa determinación y para ello se concede la indemnización.
"Pero resulta que los derechos que el particular pueda tener en un momento dado ' pueden ser diferentes y de ahí que la ley se refiera de manera especial para limitar la indemnización en aquellos casos en que tan sólo existan unas solicitudes o propuestas en trámites.
"Revisando la Ley 20 de 1979, encontramos que en su artículo 7°. regula la expropiación respecto a tres casos:
"a) Cuando existen derechos constituidos sobre las minas.
"b) En relación con cualquier otro derecho siempre que sea necesaria.
"e) Sobre derechos originados en solicitudes y propuestas en trámite.
"En el primer caso, ya existe el derecho sobre la mina, sea porque se haya probado y declarado la propiedad, o porque se haya concedido un permiso o exista un aporte, de acuerdo con lo establecido en la misma ley.
"En cambio, en el último de los casos, los derechos son más precarios pues únicamente existe una solicitud o propuesta en trámite, que bien puede ser negada, lo que indica que tan sólo existe la expectativa respecto a explotar la mina y beneficiarse con esa actividad.
"Es precisamente por esa especial circunstancia, que la propia ley limita los elementos que se deben tener en cuenta para señalar el monto de la indemnización; incluyendo solamente el valor de las inversiones y los intereses legales.
"El Decreto reglamentario número 2477 de 1986 en su artículo 232 demandado, no hizo cosa distinta a reproducir la ley. Sometió las expropiaciones al trámite del Código de Procedimiento Civil. Lo que indica que las expropiaciones sobre derechos constituidos no tiene ninguna limitación en relación con la señalización de los elementos que se deben tener en cuenta para determinar la indemnización, ésta debe hacerse con intervención de peritos y su tasación la determina el juez según lo solicitado y probado en el proceso.
"Respecto a los casos en donde apenas se están tramitando las solicitudes y las propuestas, el decreto reglamentario mantuvo lo ordenado en la ley que reglamentaba.
"Las delimitaciones que en estos casos consagra el artículo 232 demandado, y que a juicio de la actora resultan ilegales, como ya se explicó constituyen un caso muy especial, que se justifica plenamente por referirse a solicitudes en trámite; por otra parte no fueron creadas por el decreto reglamentario sino que tienen su origen en la Ley 20 de 1969".
Para resolver, se considera:
Para el ponente inicial, la norma impugnada es abiertamente inconstitucional por contrariar los artículos 30, 26 y 55 de la Carta. Infringe el primero de los citados al consagrar que para la definición de la indemnización "se tendrán en cuenta el monto de las inversiones realizadas y los intereses legales respectivos", olvidando el gobierno al ejercer su potestad reglamentaria que en los casos de expropiación la indemnización debe corresponder "al empobrecimiento que para el propietario significa la enajenación forzosa de su derecho, y que está integrado por el valor de¡ bien y el monto de los perjuicios que se causen al dueño... En otras palabras, la indemnización debe ser plena y no parcial, pues ella consiste necesariamente en el resarcimiento tanto del daño emergente como del lucro cesante".
Estima también el señor consejero Uribe Acosta, en su proyecto que la norma cuestionada viola el artículo 26 de la Constitución, puesto que la controversia sobre el monto mismo de la indemnización no puede ser definida ni por el legislativo ni por el ejecutivo, porque tal misión corresponde a los jueces de la República, con sujeción a lo preceptuado en los artículos 451 y siguientes del C. de P. C.
Para la Sala el enfoque dado por la ponencia inicial se resiente de formalismo e incurre en el desfase de confundir, en materia de expropiación, se entiende, la indemnización correspondiente a un derecho de propiedad sobre un bien corporal con la de un derecho vinculado apenas a una solicitud o propuesta en trámite, que antes de la Ley 20 de 1969 no era más que un derecho de expectativa de propiedad y que con la expedición de la misma no es ni siquiera eso.
Obsérvese que en dicha ponencia se habla de que la expropiación se refiere a la enajenación forzosa de un derecho "que está integrada por el valor del bien y el monto de los perjuicios que se causen al dueño".
Para entender lo precedente no puede olvidarse que la Ley 20 de 1969 dispone en su artículo 1°. algo que no es más que corolario del artículo 202 de la Carta constitucional: "Todas las minas - reza aquél principio - pertenecen a la Nación, sin perjuicio de los derechos constituidos a favor de terceros. Esta excepción, a partir de la vigencia de la presente ley, sólo comprenderá las situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas y vinculadas a yacimientos descubiertos".
En otros términos, la aludida excepción está relacionada con el derecho de propiedad minera adquirido con anterioridad.
En cambio, el derecho que se les concede a los que tenían una solicitud o propuesta en trámite no corresponde a un derecho con tales características (era, a la sazón, una simple expectativa no constitutiva de derecho) sino al derecho de crédito a una indemnización otorgado o reconocido por la misma ley, para resarcir a aquéllos que si bien hasta ese momento no tenían ningún derecho y, por ende, ningún título qué reclamar, sí habían hecho inversiones y estudios que los empobrecieran en cierta medida,.
Y la ley al crear un derecho nuevo que hasta ese momento no existía, bien podía señalar el alcance patrimonial del mismo; alcance que no es otro que el valor de las inversiones efectuadas y los intereses corrientes respectivos, con la deducción del valor de los minerales extraídos por la persona interesada. La norma tiene así una clara intención: por un lado le resarce el empobrecimiento que tuvo al hacer una inversión que en cierta medida enriquece a la Nación; y por el otro, evita el enriquecimiento que implicaría para ese solicitante o proponente ese pago, si no se le dedujera el valor de los minerales extraídos de la mina de propiedad nacional.
No debe olvidarse que aún frente a las situaciones concretas que conforman derechos mineros adquiridos que merecen la protección contemplada en el artículo 30 de la Constitución, la ley contempla condición resolutoria a favor de la Nación en los eventos contemplados en los literales a) y b) del artículo 3°. de la mencionada Ley 20.
Y como era obvio, para el desarrollo de la misma se sentaron en ésta las bases para la expropiación de los derechos mineros de los particulares, los que, en síntesis, corresponden a los adquiridos con anterioridad a la vigencia de la ley y los que nacen con ésta o sea los derivados de solicitudes y propuestas en trámite en esa misma oportunidad.
Esos derechos adquiridos se refieren a situaciones jurídicas subjetivas y concretas debidamente perfeccionadas, a partir de la vigencia de la Ley 29, vinculadas a yacimientos descubiertos.
En otros términos, esos derechos de los particulares corresponden a minas adquiridas por adjudicación, redención a perpetuidad, accesión, merced, remate, prescripción o por cualquiera otra causa semejante.
Estos derechos, salvo la condición resolutoria que los afecta en interés general, tienen el alcance propio del derecho de propiedad privada y la protección constitucional en todo su rigor.
En cambio, las solicitudes y propuestas en trámite al momento de entrar en vigencia la ley y que perdieron por lo mismo la posibilidad o la expectativa de culminar con una adjudicación minera, generaron un derecho patrimonial de menor entidad que jurídicamente no se puede asimilar al de propiedad.
Pero como derecho patrimonial que es, el Estado no puede expropiarlo sin indemnización previa, sin desconocer con ello la garantía contemplada en el articulo 30 de la Carta.
La ley 20 de 1969 le dio el carácter de derecho patrimonial a lo que era una mera expectativa de derecho; creó un derecho de crédito indemnizatorio a favor de los titulares de esas solicitudes o propuestas. Podía hacerlo, pero su consagración no lo convirtió en derecho de dominio, con sus notas propias (derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella, no siendo contra la ley o derecho ajeno), sino en un derecho diferente de carácter administrativo o público. Sobra pensar al leer el texto constitucional (art. 30) que la garantía no es sólo para la propiedad privada sino también para los demás derechos adquiridos con justo título. Justo título que, para el derecho aquí discutido, sería la ley.
Aunque sobre las cosas incorporases también existe el dominio, la misma ley lo califica "de especie de propiedad".
Y es apenas lógico que la indemnización para efectos de expropiación de un derecho no pueda obedecer a un patrón único. No, el derecho, en su significación jurídica, económica, será la medida en cada caso, porque cada derecho tendrá su propia entidad. Así no es lo mismo expropiar un derecho de propiedad sobre un inmueble, por ejemplo, que expropiar el derecho de usufructo o de habitación constituido sobre el mismo. Como no será lo mismo expropiar los derechos de autor sobre una obra literaria que expropiar un crédito sometido a plazo resolutorio o suspensivo. ,
Se concluye de todo lo precedente que el artículo 232 del Decreto reglamentario 2477 de 1986 no es inconstitucional en su inciso primero, en cuanto señala el alcance de la indemnización para efectos de expropiación (monto de la inversión e intereses legales respectivos) y contempla una deducción.
Aunque en este extremo no prosperará la demanda, no sucede igual en cuanto al inciso final di! la mencionada norma, porque el decreto al exigir como prueba de los gastos e inversiones "los documentos respectivos", está desconociendo los demás medios probatorios establecidos por la ley; restringiendo así el debido proceso regulado en el artículo 26 de la Constitución Nacional, y está imponiendo una limitación probatoria no querida por el legislador al expedir la ley reglamentada.
Obsérvese que éste habla de inversiones debidamente comprobadas que se hayan realizado en la exploración y explotación del respectivo yacimiento; pero en forma alguna exige que esa demostración tenga que hacerse sólo en forma documentada. Infringe, como se infiere, la garantía del debido proceso contemplado en el artículo 26 de la Carta.
Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Falla:
Anúlase el inciso final del artículo 232 del Decreto reglamentario 2477 de julio 31 de 1986 en la parte que reza con "los documentos respectivos" o sea en cuarto restringe la comprobación de gastos e inversiones a la prueba documental.
Deniéganse las demás súplicas.
Cópiese y notifíquese.
Esta providencia fue aprobada por la Sala en su sesión celebrada el día 4 de agosto de 1989.
Gustavo de Greiff Restrepo, presidente de la Sala; Carlos Betancur Jaramillo, Antonio J. de Irisarri Restrepo, Julio César Uribe Acosta - Salvó Voto -
Félix Arturo Mora Villate, Secretario.
EXPROPIACION CON INDEMNIZACION (Salvamento de voto)
La indemnización debe ser plena y no parcial, pues ella consiste necesariamente en, el resarcimiento tanto del daño emergente como del lucro cesante. La fijación en el decreto reglamentario de topes o límites a tal indemnización, es vía abierta hacia el desconocimiento del derecho de propiedad, pues con la misma libertad con que el legislador aspira a que ella se quede, dentro de un marco preciso y restringido, podría hacerla nugatoria. A la luz de la ley y del derecho no es de recibo la tesis que se orienta a indemnizar no el ciento por ciento del daño, sino sólo un porcentaje de éste.
Referencia: Expediente número 5061. Acción de nulidad. Actor: María Claudia Zea Ramírez.
Como salvamento de voto consigno a continuación el alcance de la ponencia que presenté en Sala y que no fue aceptada por ella. Su texto es el siguiente:
En ejercicio de la acción de nulidad, que consagra el articulo 84 del C. C. A., la doctora María Claudia Zea Ramírez, mayor y vecina de Bogotá, presentó demanda ante esta Corporación el día 19 de marzo de 1987, impetrando que se declare parcialmente nulo el artículo 232 del Decreto reglamentario número 2477 de 31 de julio de 1986, por las razones de orden jurídico que se precisan en ella. Para la mejor comprensión jurídica de las circunstancias legales del caso, se transcribe a continuación lo pertinente de la misma. Allí se lee:
"Por medio de la presente demanda solicito al honorable Consejo de Estado declarar la nulidad parcial del artículo cuya transcripción literal a continuación establezco, haciendo resaltar la parte de la norma que solicito sea anulada:
"Artículo 232 del Decreto reglamentario número 2477 de julio 31 de 1986.
"El presidente de la República de Colombia en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales:
"Decreta
"Capítulo XXII
"Expropiación.
"Artículo 232. Las expropiaciones de que trata el artículo 7°. de la Ley 20 de 1969, se tramitarán de acuerdo con el Título XXIV del Código de Procedimiento Civil y las leyes que lo adicionen o reformen, pero en la fijación de la indemnización a favor de los titulares de propuestas y solicitudes en trámite, se tendrán únicamente en cuenta el monto de las inversiones realizadas y los intereses legales respectivos desde el momento que se hubieren causado, previa deducción del valor de los minerales extraídos y utilizados por el interesado.
"Los gastos e inversiones realizados por el titular de propuestas y solicitudes se comprobarán con los documentos respectivos cuyo mérito probatorio se establecerá de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil".
"Fundamentos de derecho y concepto de la violación:
"El derecho de propiedad es considerado por las legislaciones, la jurisprudencia y la doctrina como el arquetipo del derecho sobre las cosas.
"Nuestro Código Civil en el artículo 669, señala la propiedad como el derecho real en una cosa corporal, para gozar y disponer de ella arbitrariamente, no siendo contra la ley o contra derecho ajeno.
"Con el Acto legislativo número 1 de 1936 se le dio a la propiedad privada en la Constitución Nacional una regulación diferente, de cuyos aspectos los que más nos interesan son los siguientes:
"1. Se garantiza la propiedad privada.
"2. Se establece que la propiedad privada es una función social que implica obligaciones.
"3. Se permite la expropiación por motivos de utilidad pública e interés social, definidos por el legislador mediante sentencia judicial e indemnización previa.
"Estos principios constitucionales han restringido y encaminado hacia lo social el derecho absoluto e ¡limitado del dominio privado sobre los bienes, como resultado del proceso de socialización del derecho no queriendo decir con esto que las limitaciones al derecho de propiedad, las cuales únicamente deben estar establecidas en la ley, hagan desaparecer ese derecho, por el contrario aunque lo limiten, nuestro sistema político y económico lo reconoce y respeta considerándolo como uno de los pilares sobre los cuales se sostiene la Constitución Nacional.
"A la propiedad privada se le dio un carácter social en la Reforma de 1936. Ya no es en el Derecho Moderno el derecho intangible, absoluto e individualístico que el hombre que posee riqueza tiene sobre ella. Ella es y debe ser la base de la prosperidad y la grandeza de las sociedades, por lo tanto tenemos que la función social emana de la naturaleza misma del derecho de propiedad y que el propietario mientras cumpla con esa misión, tendrá protegido y tutelado su derecho. Hay que observar otro punto también señalado en el artículo 30 de la Constitución Nacional, por el cual aunque el propietario le esté dando una función social a la propiedad y existen razones de utilidad pública, éstas se imponen sobre el interés privado debiendo el propietario ceder ante ellas. Aquí estamos frente al fenómeno de la expropiación, la cual es un instrumento que el poder público utiliza p ara interponer el interés público sobre el privado.
"La posibilidad de expropiar ha venido figurando en los textos constitucionales y es así como en la Constitución Nacional de 1886 se exigía que para poder expropiar se deberían dar tres requisitos a saber:
"Que el legislador definiera los motivos de utilidad pública que den lugar a la expropiación, que ésta se haga mediante sentencia judicial y que exista indemnización previa.
"A parte de lo anterior, el constituyente de 1936 autorizó al legislador para que cuando encontrara razones de equidad, no decretara la indemnización mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra cámara. Entonces puede el Congreso mediante una ley ordenar que se adelanten expropiaciones en las cuales no haya lugar a indemnización, porque así lo considera equitativo.
"El Capitulo XXII del Decreto reglamentario número 2477 de 1986, reglamenta la expropiación en la industria minera, en desarrollo del artículo 7°. de la Ley 20 de 1969, estableciendo que las expropiaciones que trata el artículo 7°. de la citada ley, se tramitarán según el Código de Procedimiento Civil en su Título XXIV, pero que en lo relacionado a la fijación de la indemnización en favor de los expropiados se tendrán únicamente en cuenta el monto de las inversiones realizadas y los intereses legales respectivos desde el momento en que se hubieren causado, previa deducción del valor de los minerales extraídos y utilizados por el interesado.
"Antes de iniciar la expropiación, el Gobierno con la intervención de la Contraloría General de la República y la aprobación del Consejo Nacional de Política Económica y Social, podrán acordar el valor de las inversiones realizadas y de los intereses causados y pagar las sumas correspondientes al propietario que va a ser expropiado.
"En el desarrollo de este tema se encuentra que el articulo 232 del Decreto reglamentario número 2477 de 1986, viola algunas normas constitucionales, las cuales son fundamento de esta demanda. Las normas violadas son:
"1. El artículo 30 inciso 3°. de la Constitución Nacional.
"2. El artículo 26 de la Constitución Nacional.
"3. El artículo 55 de la Constitución Nacional.
"1. El artículo 30 inciso 3°. de la Constitución Nacional es violado por el artículo 232 del Decreto reglamentario número 2477 de 1986, por lo siguiente:
"La expropiación constituye una institución de garantía, la cual no debe ser entendida como instituida en favor de la inviolabilidad de la propiedad, sino en favor de la inviolabilidad del patrimonio, y es precisamente a través de la indemnización como se cristaliza esa inviolabilidad.
"El concepto de indemnizar significa reparar el daño y para este caso de expropiación, la indemnización repara el daño o perjuicio patrimonial que se le produce al propietario que va a ser expropiado.
"De otra parte para el caso de indemnización por expropiación de los bienes destinados a la industria minera, el artículo 232 del Decreto reglamentario número 2477 de 1986, viola el precepto constitucional cuando el Ejecutivo limita el quántum de la indemnización mediante una fijación a prior¡ de la suma que el Estado debe pagar por concepto de resarcimiento al propietario, del valor actual del bien (sentencia de la C. S. de J., de febrero 23 de 1984).
"Este monto está comprendido como ya lo habíamos anotado antes, por el valor de las inversiones realizadas y los intereses legales respectivos desde el momento en que se hubieran causado, menos el valor de los minerales extraídos.
"Viola esta norma el sentido del precepto constitucional por cuanto que al expropiar, el propietario debe recibir del Estado una indemnización suficiente que le compense el despojo que ha sufrido del bien y la merma que en su patrimonio se le ha ocasionado.
"Una indemnización debe ser justa y suficiente ya que no es otra cosa que la garantía del derecho afectado, por cuanto que es la compensación legal de un perjuicio sufrido y en éste preciso caso el valor de lo que debería ser la indemnización, no es suficiente ni equiparable al valor fijado de antemano por el Ejecutivo. Se desconocen algunas pautas que para su fijación son importantes, tales como el valor actual del bien y los perjuicios ocasionados, constituidos por el daño emergente y el lucro cesante.
"2. El artículo 26 de la Constitución Nacional, el cual establece que el debido proceso es una garantía social y un derecho civil, es violado por el artículo 232 del Decreto reglamentario número 2477 de 1986, por cuanto que en ése precepto constitucional se sostiene que: "Toda persona tiene derecho a que se le juzgue conforme a las leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio".
"El Ejecutivo al establecer de antemano en el artículo 232 de dicho decreto reglamentario el monto de la indemnización para el propietario en contra del cual se ordena la expropiación se le está pretermitiendo su derecho de defensa ya que se le está impidiendo probar dentro de un juicio y ante un juez el valor que él considera que a título de indemnización justa y suficiente se le debe otorgar para la compensación que por la expropiación se le adeuda.
"Tampoco se le está permitido probar el valor del bien y de los perjuicios sobrevinientes (elementos señalados anteriormente como pautas para la fijación de la indemnización), sino que el Ejecutivo establece de forma unilateral sin atender al expropiado, el valor de la indemnización (sentencia de la C. S. de J., de febrero 23 de 1984).
"3. El artículo 55 de la Constitución Nacional establece como las ramas del poder público a la Legislativa, a la Ejecutiva y a la Jurisdiccional y a cada una de ellas le consagra funciones separadas y les permite que una y otra colaboren armónicamente en la realización de los fines del Estado.
"El artículo 232 del decreto reglamentario viola éste precepto constitucional por cuanto que el Ejecutivo en éste artículo determina el monto de la indemnización que se le debe reconocer al propietario, limitando al juez que conozca del respectivo proceso de expropiación a fallar dicha cuantía indemnizatoria según lo preestablecido por él.
"El Ejecutivo invade la órbita de acción claramente asignada por el constituyente a la rama jurisdiccional del poder público, puesto que le recorta sus atribuciones al no permitirle sustraerse de las cuantías señaladas por él y al no dejarle atribución al juez para objetar o revocar el avalúo administrativo, colocándose la rama administrativa en la inaceptable posición de juez y parte.
"El Ejecutivo debe permitirle al juez decidir para cada caso de expropiación en particular, el monto de la indemnización según su sana crítica, señalándole únicamente pautas orientaciones o criterios para fijar la indemnización, ya que sólo en presencia del caso en concreto resultan justos y adecuados valores para determinar la indemnización a cargo del Estado cuando por virtud de la utilidad pública y de interés social se le despoje a una persona de su bien (sentencia de la C. S. de J., de febrero de 1984).
II.
Vista fiscal:
La Fiscal Segundo de la Corporación, en su concepto de fondo y bajo el rubro "Consideraciones" precisa:
"Para comprender en su exacto sentido el artículo 232 en la parte demandada, es indispensable remitirnos a la Ley 20 de 1969 que reglamenta.
"El artículo 7°. de la mencionada ley, comienza diciendo: 'Declárase de utilidad pública y de interés social la industria minera. . .'
"El Gobierno podrá decretar, oficiosamente o a solicitud de parte, la expropiación de los derechos que se tengan sobre las minas y cualquier otra expropiación, que sea necesaria para la inmediata iniciación de las explotaciones, o para aumentar la producción en beneficio de la economía nacional.
"En las expropiaciones de derechos originados en solicitudes y propuestas en trámite, la indemnización comprenderá únicamente el monto de las inversiones debidamente comprobadas que se hayan realizado en la exploración y explotación del respectivo yacimiento y los intereses legales desde el momento en que ellos se hubieren causado, previa deducción del valor de los minerales extraídos".
"En primer lugar, debe tenerse presente, que habiendo sido declarada la industria minera de utilidad pública y de interés social, el Gobierno puede tomar las medidas necesarias para cumplir con esos objetivos. La expropiación a que se refiere la ley en su artículo 79 es precisamente una medida que se tomó justamente para aumentar la producción y en beneficio de la economía nacional, pero sin desconocer los derechos que puedan quedar afectados con esa determinación y para ello se concede la indemnización.
"Pero resulta que los derechos que el particular pueda tener en un momento dado, pueden ser diferentes y de ahí que la ley se refiera de manera especial para limitar la indemnización en aquellos casos en que tan sólo existan unas solicitudes o propuestas en trámites.
"Revisando la Ley 20 de 1979, encontramos que en su articulo 7°. regula la expropiación respecto a tres casos:
"a) Cuando existen derechos constituidos sobre las minas.
"b) En relación con cualquier otro derecho siempre que sea necesario.
"e) Sobre derechos originados en solicitudes y propuestas en trámite.
"En el primer caso, ya existe el derecho sobre la mina, sea porque se haya probado y declarado la propiedad, o porque se haya concedido un permiso o exista un aporte, de acuerdo con lo establecido en la misma ley.
"En cambio, en el último de los casos, los derechos son más precarios pues únicamente existe una solicitud o propuesta en trámite, que bien puede ser negada, lo que indica que tan sólo existe la expectativa respecto a explotar la mina y beneficiarse con esa actividad.
"Es precisamente por esa especial circunstancia, que la propia ley limita los elementos que se deben tener en cuenta para señalar el monto de la indemnización; incluyendo solamente el valor de las inversiones y los intereses legales.
"El Decreto reglamentario número 2477 de 1986 en su artículo 232 demasiado, no hizo cosa distinta a reproducir la ley. Sometió las expropiaciones al trámite del Código de Procedimiento Civil. Lo que indica que las expropiaciones sobre derechos constituidos no tiene ninguna limitación en relación con la señalización de los elementos que se deben tener en cuenta para determinar la indemnización, ésta debe hacerse con intervención de peritos y su tasación la determina el juez según lo solicitado y probado en el proceso.
"Respecto a los casos en donde apenas se están tramitando las solicitudes y las propuestas, el decreto reglamentario mantuvo lo ordenado en la ley que reglamentaba.
"Las delimitaciones que en estos casos consagra el artículo 232 demandado, y que a juicio de la actora resultan ¡legales, como ya se explicó constituyen un caso muy especial, que se justifica plenamente por referirse a solicitudes en trámite; por otra parte no fueron creadas por el decreto reglamentario sino que tienen su origen en la Ley 20 de 1969.
"Tenemos pues que la norma acusada se ajustó a la ley y en consecuencia esta Fiscalía se permite solicitar a la honorable Sala niegue las súplicas de la demanda".
III.
Consideraciones de la Sala:
A) La normatividad acusada, en la parte que aparece subrayada en la demanda, y que hace parte del texto del artículo 232 del Decreto reglamentario número 2477 de 31 de julio de 1986, la encuentra la Sala abiertamente inconstitucional, pues resulta violatoria, como bien lo destaca la demandante, de los artículos 30, inciso 3°., 26 y 55 de la Constitución Nacional. En efecto, ésta, en la primera de las normas citadas, permite o autoriza la expropiación por motivos de utilidad pública, pero mediante sentencia judicial e indemnización previa. Este último aspecto resulta seriamente comprometido en el texto reglamentario cuestionado, al consagrarse que para la definición de la indemnización "SE TENDRAN UNICAMENTE EN CUENTA EL MONTO DE LAS INVERSIONES REALIZADAS Y LOS INTERESES LEGALES RESPECTIVOS". Sobre la materia la Corte Suprema de Justicia, en jurisprudencia reiterada, que hace suya la Sala, ha predicado que en caso de expropiación la indemnización debe corresponder " ... al empobrecimiento que para el propietario significa la enajenación forzosa de su derecho, y que está integrada por el valor del bien y el monto de s perjuicios que se causen al dueño. . (sentencia. Sala de Negocios Generales. Noviembre 30 de 1956. Gaceta Judicial núms. 2174 y 2175, págs. 727). En otras palabras, la indemnización debe ser plena y no parcial, pues ella consiste necesariamente en el resarcimiento tanto del daño emergente como del lucro cesante. La fijación en el decreto reglamentario de topes o límites a tal indemnización, es vía abierta hacia el desconocimiento del derecho de propiedad, pues con la misma libertad con que el legislador aspira a que ella se quede, dentro de un marco preciso y restringido, podría hacerla nugatoria. A la luz de la ley y del derecho no es pues de recibo la tesis que se orienta a indemnizar, no el ciento por ciento del daño, sino sólo un porcentaje de éste. Esta perspectiva la maneja el alto tribunal de justicia, en el fallo ya citado, cuando recuerda:
"Esta indemnización debe ser previa y plena de acuerdo con los artículos 30 y 31 de la Carta. Luego prescribiendo el constituyente que la indemnización es plena, es lógico concluir que ésta se infiere a dos elementos esenciales que según la doctrina uniforme y reiterada de esta Corporación proferida en ejercicio de la atribución constitucional, como el régimen legal de la expropiación, constituyen las bases estructurales que configuran '£a reparación que tiene derecho a percibir por la privación de su propiedad el expropiado. Esos dos elementos son el valor del inmueble expropiado y el perjuicio que por la expropiación se ocasione al sujeto activo del derecho.
"Estas nociones se hallan consignadas en varios fallos sobre inconstitucionalidad de algunas normas legales, pronunciados por esta alta superioridad: son ellos en primer lugar, el de fecha 4 de noviembre de 1927, que decidió sobre la acusación presentada contra el artículo 2°. de la Ley 84 de 1920, fallo cuya parte pertinente dice: 'Declara inexequible el segundo inciso del artículo 2°. de la Ley 84 de 1920 en la parte que dice: «y los perjuicios no podrán exceder del veinte por ciento del valor de la expropiación», y el último inciso o sea el quinto, del mismo artículo'.
"Por medio de este fallo la Corte resolvió en relación con la acusación propuesta contra el artículo 2°. de la ley citada, lo siguiente:
"El inciso primero del artículo copiado no se halla en pugna con la Constitución. Lejos de ello, interpreta fielmente la doctrina antes expuesta, porque comprende en la indemnización no sólo el valor de la finca o de la parte de ella que se expropia, sino también el de los perjuicios que se causen al propietario con la venta forzosa, lo cual es acatar, tanto en la práctica como en la teoría, el derecho a la indemnización plena, que prescribe el artículo 31 de la Constitución" (XXXIV, 113, subraya la Sala).
"Posteriormente, la Corte en sentencia de fecha 10 de agosto de 1954, que puso fin a la demanda de inexequibilidad del Decreto extraordinario número 2460 de 13 de octubre de 1952, en sus artículos 1°. y 3°., dijo lo siguiente:
"La expropiación no es una especie de venta, pues no puede hablarse de este contrato cuando la forma que habría de revestir consistiría en vender una cosa que no deseamos o no necesitamos vender; antes por el contrario, el procedimiento expropiatorio nos obliga a ello forzosamente. En el contrato de compraventa, el comprador paga un precio, pero no daños y perjuicios por la entrega de la cosa que el vendedor le hace voluntariamente. Lo que se paga al expropiado no juega como precio de la cosa expropiada, sino como indemnización. Indemnizar es resarcir un daño o un perjuicio. Precio es el valor pecuniario en que se estima una cosa.
"El traspaso de la propiedad, mediante expropiación, no puede efectuarse sin previa indemnización, la cual ha de compensar todos los perjuicios que por la expropiación misma se ocasionen en el patrimonio del expropiado, en forma que, por una parte, no constituya para él pérdida alguna, ni por otra, sea fuente de ganancia. La indemnización debe reparar en toda su extensión el perjuicio causado con la expropiación al propietario; a éste no debe pagársela más ni concedérsele menos que el perjuicio efectivo sufrido por él (LXXVII 328. Subraya la Sala).
"Más adelante, la Corte refiriéndose a este tema tan importante reproduce en la misma sentencia el pensamiento de don Miguel Antonio Caro, quien se expresa en estos términos:
"Las leyes de expropiación o enajenación forzosa reconocen y acatan en cierto modo el derecho de propiedad como distinto del valor de la cosa que se expropia. El propietario, según estas leyes, sólo puede ser privado de su propiedad por causa de utilidad pública; pero ésta debe ser legalmente justificada, y el propietario ha de ser satisfecho, no sólo en el valor de la cosa, sino también de los daños que se le sigan. Y después de todo esto, la privación de la propiedad se considera como uno de los sacrificios que el Estado algunas veces exige a los ciudadanos. La expropiación resuelve un conflicto entre el interés privado y el público; acto grave y delicado, que la necesidad y la debida indemnización justifica y que no debe ejecutarse sin llenar todas las formas que protegen el derecho individual contra los abusos.
"Por último esta superioridad en fallo de 15 de noviembre de 1955 declaró la inexequibilidad del artículo 5°. del Decreto número 2770 de 23 de octubre de 1953, por considerar que dicho ordenamiento 'viola el artículo 30 de la Constitución, que garantiza la propiedad privada, la que se conculca en forma evidente por el medio de tener como indemnizados a los propietarios, por la privación de sus tierras, con el beneficio que puedan derivar de la ocupación de las mismas'; así como 'el artículo 26 de la Constitución, que establece que nadie puede ser juzgado sino conforme a las leyes preexistentes, ante tribunal competente y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio, y ello porque mediante el citado artículo S? del decreto se prescinde de toda autoridad judicial y de todo procedimiento para expropiar' (LXXXI, 574 y 575).
"Del contenido y espíritu de estos fallos se deduce que la doctrina es uniforme y permanente en el sentido de que la expropiación es una figura legal que implica, necesariamente a cargo de la entidad pública, una contraprestación, llamada 'indemnización' por el artículo 30, equivalente al empobrecimiento que para el propietario significa la enajenación forzosa de su derecho, y que está integrado por el valor del bien y del monto de los perjuicios que se causen al dueño. La equivalencia puede resultar del primer factor solamente, si ningún daño cierto distinto sufre el propietario. El único caso en que puede faltar la contraprestación, o 'indemnización' específica propia del traspaso forzoso del dominio, es el contemplado en el inciso último del precitado artículo 30 en virtud del cual 'el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara'. Mas, fuera de este evento,. tanto el valor del fundo, como los perjuicios que la expropiación reporte al dueño, constituyen la 'indemnización' de que habla aquel texto.
"En síntesis, que la indemnización comprenda tanto el valor del derecho que se expropia, como los perjuicios que se causen al propietario, es apenas norma de equidad elemental. Porque si sobre la enajenación forzosa, que ya implica una limitación del derecho de dominio y una restricción de la libertad humana aplicada a las cosas, se pudiese desconocer toda la pérdida patrimonial que la expropiación produzca al dueño, la utilidad pública y el interés social no contendrían una aspiración colectiva necesaria basada en la justicia".
B) La Sala encuentra también de recibo el ataque que se hace por la demandante, contra la normatividad acusada, con apoyo en el articulo 26 de la Carta, pues es indiscutible que en Colombia nadie puede ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se impute, ante Tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio. Ello explica que la controversia, sobre el monto mismo de la indemnización, no puede ser definida ni por el legislativo ni por el ejecutivo. Tal misión corresponde a los jueces de la República, con estricta sujeción a lo preceptuado en los artículos 451 y siguientes del Código de Procedimiento Civil, y, muy especialmente en el 456 que a la letra reza:
"Artículo 456. Avalúo y entrega de los bienes. El juez designará peritos que estimarán el valor de la cosa expropiada y separadamente la indemnización a favor de los distintos interesados. En firme el avalúo y hecha por el demandante la respectiva consignación, se procederá así. . .
La anterior filosofía constitucional se recoge en sentencia de veintitrés de febrero de mil novecientos ochenta y cuatro, proferida por la Corte Suprema de Justicia, con ponencia del magistrado Manuel Gaona Cruz, en la cual se lee:
"Salvo el caso excepcional de expropiación sin indemnización instituida en la Constitución por razones de equidad, que sólo puede ser decretada por el legislador en forma directa y con aprobación cualificada de la mayoría absoluta de quienes integran las cámaras legislativas (art. 30-4 C. N.), la expropiación ordinaria de bienes inmuebles requiere, para ser válida constitucionalmente, de indemnización previa y justa decretada en forma autónoma por el fallador competente en vía judicial, como consecuencia de un debido proceso en el que conforme a los mandatos del artículo 26 del Estatuto Superior se controviertan y contradigan sin cortapisas su necesidad y utilidad, así como el monto de la compensación, y en el cual tanto la Administración Pública que requiere el bien como el particular expropiado tengan la igual categoría de partes frente a un juez que sea el que realmente conduzca la litis, aprecie y delibere la prueba, y decida".
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,
Falla:
Es nula la disposición del artículo 232 del Decreto reglamentario número 2477 de julio 31 de 1986, que a la letra reza: " ... pero en la fijación de la indemnización a favor de los titulares de propuestas y solicitudes en trámite, se tendrán únicamente en cuenta el monto de las inversiones realizadas y los intereses legales respectivos desde el momento en que se hubieren causado, previa deducción del valor de los minerales extraídos y utilizados por el interesado.
"Los gastos e inversiones realizados por el titular de propuestas y solicitudes se comprobarán con los documentos respectivos cuyo mérito probatorio se establecerá de acuerdo con las normas del Código de Procedimiento Civil".
Cópiese, notifíquese y cúmplase.
Atentamente,
Julio César Uribe Acosta.
Bogotá, D. E., agosto catorce (14) de mil novecientos ochenta y nueve (1989).
