TRASLADO DE EMPLEADO PUBLICO - Improcedencia/ TRASLADO DE SERVIDOR PUBLICO - Desmejoramiento en las condiciones de trabajo
El traslado del actor se dio en un pleno desorden administrativo, pues no es nada sensato ni acorde con las normas mínimas de una sana administración, que se traslade o ubique un cargo en una regional y zona geográfica del país, en dónde no existen los recursos presupuestales corriendo el riesgo de que no puedan cancelársele sus salarios y prestaciones sociales porque previamente no se efectuaron traslados presupuestales. Se procedió con una grave negligencia, pues no era exagerado pedir que primero se constituyeran los grupos de trabajo por niveles, luego se le diera la correspondiente estructura organizativa, a continuación se asignaran los recursos presupuestales, y luego se trasladara o ubicara el empleo con el objeto de que se hiciera la provisión del recurso humano. Como el actor se hallaba ejerciendo sus funciones a cabalidad dentro de la carrera administrativa, en Santafé de Bogotá, y su traslado se produjo dentro de un escenario ajeno a todo acto de buena administración, se concluye que el acto acusado se expidió sin procurar un buen servicio.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION SEGUNDA - SUBSECCION "B"
CONSEJERO PONENTE: Javier Díaz Bueno
Santafé de Bogotá, D.C., junio veinticuatro (24) de mil novecientos noventa y nueve (1999).
Radicación número: 2895 - 98
Actor: José Vicente Castro Guzmán
Referencia:
AUTORIDADES NACIONALES
JOSE VICENTE CASTRO GUZMAN, solicita se declare nula la Resolución No. 0412 del 20 de abril de 1990, proferida por el Servicio Nacional de Aprendizaje - SENA- , mediante la cual fue trasladado él y su cargo de Santafé de Bogotá a la Regional Meta y Orinoquia, por considerar que el acto se expidió con abuso y desviación de poder, pues las plantas de personal se hallaban congeladas, causándole perjuicios profesionales, pues se le designó como un modesto funcionario raso, dependiendo de un jefe de grupo, familiares, porque su familia se desintegró debiendo dejar a su cónyuge e hijos en Bogotá, se le "pauperizaron sus funciones", se afirmó en el acto acusado que su cargo fue trasladado pero no es así ya que éste continuó en Bogotá, y además en la Regional no se contaba con presupuesto para cancelársele sus salarios y prestaciones (Fl. 19 y s.s.).
S E N T E N C I A
El Tribunal Administrativo del Meta denegó las súplicas de la demanda por considerar que según reiterada jurisprudencia, la congelación de las plantas de personal que ordenó el Presidente de la República no impide que el representante legal de una entidad descentralizada pueda ejercer sus funciones nominadoras, de una parte, y de la otra, que en el curso del proceso no se desvirtuó la legalidad del acto acusado ya que no se llegó a probar el mas mínimo perjuicio recibido por el actor.
Dijo el Tribunal al respecto:
"No se cambiaron las reglas de juego que el profesional conocía al momento de su vinculación a la Entidad demandada, ya que la reubicación de sus funcionarios, es una situación de común ocurrencia en ella, por tener estructurada una planta global, que permite una mayor flexibilidad en el manejo del personal, para adecuarse a la necesidad del servicio.
Con relación a su situación familiar, el actor no probó dentro del proceso, las condiciones menos favorables que le ocasionó el traslado, tales como la alteración de su núcleo familiar, ni de la situación laboral de su esposa (Fl. 168 del cuad. Ppal), como los beneficios escolares que decía tenían sus hijos, tampoco fueron demostrados (Fl. 171 y 172 del cuad. ppal). Es normal que un traslado, en principio, puede ocasionar un desajuste en la situación familiar, pero en el caso que nos ocupa, no son de la gravedad a que hace alusión el accionante, y en esas condiciones, la Administración acepta estos argumentos, no podría ejercer su autoridad a este respecto, y se podría vulnerar el cumplimiento de los cometidos estatales". (Fl. 538, 539).
R E C U R S O
El actor interpuso el recurso de apelación contra el anterior fallo, por considerar que con el acto acusado del traslado hubo desmejoramiento objetivo y sustancial de las condiciones familiares, sociales, económicas, y laborales, pues tuvo que desprenderse de su familia, hubo despojo de sus funciones y responsabilidades, fue degradado de dependencia y subordinación jerárquica, pues su jefe no tenía el mismo perfil de él, motivo por el cual su traslado fue producto del abuso y la desviación de poder, y la motivación del acto fue falsa.
Todas estas circunstancias condujeron según el recurrente a la presentación de su renuncia. (fl. 562 y s.s.)
CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
El Procurador Tercero Delegado ante el Consejo de Estado, solicita se revoque el fallo y se acceda a las súplicas de la demanda, porque el acto se expidió con falsa motivación y en forma arbitraria.
Dijo el Ministerio Público al respecto:
"Para la delegada, el acto acusado fue arbitrariamente expedido por estos motivos:
- El Director Regional de Meta y Orinoquia, en memorando del 12 de julio de 1990, manifiesta que "Teniendo en cuenta que para esta Regional fue trasladado con cargo el Dr. José Vicente Castro Guzmán y que la regional no cuenta con la disponibilidad presupuestal para cancelar los sueldos y las prestaciones sociales correspondientes, le agradezco hacernos los traslados presupuestales respectivos…" (Folio 71 del Cuad. 1).
- El traslado del actor y su cargo se ordenó el 20 de abril de 1990, se comunicó al día siguiente "para desempeñar las funciones de Jefe Grado 05, a la Regional Meta y Orinoquia", el demandante fue posesionado en tal Regional el 7 de mayo ese año y se le fijaron funciones distintas siete días después (folios 2, 3 del Cuad. Ppal y 42 del Cuad.III).
- Conforme al artículo 3 del Decreto 2527 de 1988, el Director General del SENA puede distribuir los cargos en la Dirección General y en las Regionales, pero "En todos los casos, la distribución de los cargos deberá mantener los principios de la jerarquización determinados por la clasificación de empleos según la estructura orgánica" y también aparece que el traslado demandado no se ciñó a tales principios". (Fl. 628).
CONSIDERACIONES
Teniendo en cuenta los términos de la demanda, su oposición a ella, y las pruebas allegadas al proceso, se pasará a examinar el expediente, con el objeto de tomar la decisión correspondiente.
El acto acusado visible al folio 2 del cuaderno principal textualmente expresa:
"RESOLUCION No. 0412 DE 1990
Por la cual se traslada un cargo de la Dirección
General a la Regional Meta y Orinoquia.
LA DIRECTORA GENERAL DEL SERVICIO NACIONAL DE
APRENDIZAJE, SENA
en uso de sus atribuciones legales, y
C O N S I D E R A N D O:
Que el Artículo 3°. del Acuerdo 35 de 1988 faculta a la Directora General del SENA para distribuir por resolución los cargos de la planta en la Dirección General y en las Regionales, de acuerdo con las necesidades específicas de la Entidad,
Que el Director de la Regional del Meta y Orinoquia ha solicitado a la Dirección General un apoyo en el área administrativa en razón de su reciente creación como Regional y de que en la planta de personal no existe funcionario que atienda estas funciones.
Que el doctor José Vicente Castro, mediante comunicación del 18 de abril de 1990, solicita traslado horizontal.
R E S U E L V E:
ARTÍCULO PRIMERO: Trasladar de la planta de personal de la Dirección General a la planta de personal de la Regional Meta y Orinoquia, un (1) cargo de Jefe Grado 05 y a quien lo desempeña, doctor José Vicente Castro Guzmán, identificado con la cédula de ciudadanía número 2.354.689 de Ortega, Tolima.
ARTICULO SEGUNDO: La presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición.
COMUNÍQUESE Y CUMPLASE
Dada en Bogotá, a los 20 ABR. 1990."
Del texto de la Resolución transcrita se observa en rigor jurídico que la función ejercida por el Director General del Sena es la llamada "distribución de cargos", producto de la existencia de lo que en la administración pública se ha denominado "planta global", por cuanto los empleados son susceptibles de ser distribuidos en cualquier seccional que tenga la entidad en el país, y que no fue objeto de tacha dentro del proceso.
Dicha distribución de cargos es susceptible de ser ejercida por el Director General de la entidad, aunque dentro de las necesidades del servicio, en forma regular, y sin abuso o desviación de poder como consecuencia de lo expuesto.
Del examen del proceso se observa que el actor fue trasladado junto con su cargo a la Regional del Meta y Orinoquia, a desempeñar sus funciones en un "Grupo Administrativo" que no existía, así como a afectar un presupuesto en donde no existían las partidas presupuestales para el pago de los salarios y prestaciones que se generaban con la referida orden administrativa de traslado.
En efecto, en el acta de posesión de traslado se dijo lo siguiente:
"Ante el DIRECTOR REGIONAL SENA META Y ORINOQUIA se presentó Dr. VICENTE CASTRO GUZMAN portador de la CEDULA DE CIUDADANIA No. 2.354.689 de ORTEGA (TOLIMA) con el objeto de tomar posesión legal del cargo de JEFE GRADO 05 con un sueldo mensual de DOSCIENTOS CUARENTA Y TRES MIL OCHOCIENTOS PESOS M/CTE. (243.800.oo) en EL GRUPO ADMINISTRATIVO para el cual fue UBICADO por Resolución No. 0123 de mil novecientos noventa (1990), originaria de DIRECCIÓN REGIONAL" (Fl. 11).
A folio 43 y 49 del cuaderno No. 3, el Director Regional del Meta y Orinoquia expresa lo siguiente:
"MINISTERIO DE TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE "SENA"
REGIONAL META Y ORINOQUIA
EL DIRECTOR REGIONAL DE LA REGIONAL META Y ORINOQUIA DEL SERVICIO NACIONAL DE APRENDIZAJE "SENA"
C E R T I F I C A:
Que dentro de la planta de personal de la Regional meta y Orinoquia no existía dependencia definida como Grupo Administrativo, ni el 20 ni el 24 de abril de 1990.
Dada en Villavicencio, a los dos (2) días del mes de octubre de mil novecientos noventa y cinco (1995).
Miguel Antonio Flórez Mantilla".(Fl. 43)
EL COORDINADOR DEL GRUPO DE PERSONAL
DEL SENA DIRECCIÓN GENERAL
HACE CONSTAR:
QUE A ABRIL DE 1990, LA PLANTA DE PERSONAL DE LA DIVISIÓN DE RELACIONES INDUSTRIALES ESTABA CONFORMADA POR LOS SIGUIENTES FUNCIONARIOS Y ESTRUCTURALMENTE NO HABÍAN CONFORMADOS GRUPOS:
"…"
| NOMBRE | CARGO |
| CASTRO GUZMAN JOSE VICENTE | JEFE 05 |
"…"
SE EXPIDE EN SANTAFE DE BOGOTA, D.C. A LOS DIECIOCHO (18) DÍAS DEL MES DE SEPTIEMBRE DE 1995". (Fl. 51).
En memorando del mes de junio de 1990 el Director Regional del Meta y Orinoquia le solicita a la Directora General del SENA el traslado presupuestal correspondiente para el pago de salarios y prestaciones del demandante.
Al folio 18 del cuaderno principal dice textualmente dicho memorando.
"MEMORANDO
PARA: Dra. Clara Elsa Villalba de Sandoval, Directora General.
De : Director Regional Meta y Orinoquia
REF : Traslado Presupuesto
Teniendo en cuenta que para esta Regional fue trasladado con cargo el Dr. José Vicente Castro Guzmán por Resolución No. 0412 de 1990 y que la Regional no cuenta con la disponibilidad presupuestal para cancelar los sueldos y las prestaciones sociales correspondientes, le agradezco hacernos los traslados presupuestales respectivos, así:
| 1) Sueldos | $ 1'752.184.oo |
| 2)Prima Servicios | 143.308.oo |
| 3)Prima Navidad | 286.616.oo |
| 4)Prima Vacacion | 149.036.oo |
| 5) Cesantías | 286.616.oo |
Cordial Saludo,
Gustavo Adolfo Gómez Murcia".
De lo antes expuesto es evidente que el traslado del actor se dio en un pleno desorden administrativo, pues no es nada sensato ni acorde con las normas mínimas de una sana administración, que se traslade o ubique un cargo en una regional y zona geográfica del país, en dónde no existen los recursos presupuestales corriendo el riesgo de que no puedan cancelársele sus salarios y prestaciones sociales porque previamente no se efectuaron traslados presupuestales.
Al decir lo menos, se procedió con una grave negligencia, pues no era exagerado pedir que primero se constituyeran los grupos de trabajo por niveles, luego se le diera la correspondiente estructura organizativa, a continuación se asignaran los recursos presupuestales, y luego se trasladara o ubicara el empleo con el objeto de que se hiciera la provisión del recurso humano.
Sin embargo el SENA no procedió así, y para culminar el desorden administrativo, no obstante que el actor era titular del cargo de Jefe Grado 05, pasó a depender de la coordinación del llamado "grupo administrativo", bajo la dependencia de un "Técnico Especialista", encomendado de ser el jefe de tal grupo administrativo.
De otra parte, el actor se encontraba inscrito dentro de la carrera administrativa, con Resolución No. 4134 del 17 de agosto de 1990, según consta al folio 433 del cuaderno principal, y no hay constancia en el proceso de que el demandante haya concursado para prestar sus servicios en la ciudad de Villavicencio, y de que no fuera eficiente en el ejercicio de sus funciones en la ciudad de Bogotá, ciudad en donde se repite, se hallaba inscrito en el escalafón, habiendo guardado un comportamiento ético que impedía su remoción por causa disciplinaria.
En este orden de ideas, como el actor se hallaba ejerciendo sus funciones a cabalidad dentro de la carrera administrativa, en Santafé de Bogotá, y su traslado se produjo dentro de un escenario ajeno a todo acto de buena administración, se concluye que el acto acusado se expidió sin procurar un buen servicio.
Le asiste razón al Procurador Tercero cuando sobre el particular expresa:
"En este caso, el Ministerio Público estima que el traslado acusado ocasionó una evidente desmejora de las condiciones objetivas de trabajo del actor, por las siguientes razones:
- El señor JOSE VICENTE CASTRO fue trasladado - con el acto demandado - de la planta de personal de la Dirección General a la planta de personal de la Regional Meta y Orinoquia. Ese traslado se dispuso cuando el actor se desempeñaba como Jefe de la Sección de Salarios y Prestaciones de la planta de personal de la Dirección General del SENA - en Bogotá - y fue trasladado y posesionado en la planta de personal de la Regional Meta y Orinoquia, en el "Grupo Administrativo", que no existía en dicha Regional (folios 2 y 11 de Cuad. Ppal., 43 y 49 del Cuad.III)
- El demandante, en la Dirección General del SENA dependía de la Jefe de la División de Relaciones Industriales, con funciones directivas y cobertura nacional y pasó a depender de funcionarios de inferior categoría organizacional y salarial, con funciones operativas en una Regional - según resolución del Director Regional, expedida el 14 de mayo de 1990, del Jefe de Grupo Administrativo JORGE ENRIQUE ALVAREZ GUEVARA, quien tenía el cargo de Jefe Grado 04 con asignación de $225.900, mientras el actor tenía el empleo de Jefe Grado 05 con un sueldo de $245.000. Además, el 5 de octubre de 1990, el Técnico Especialista Grado 08, con una asignación de $176.000 JOSE GUILLERMO CASTRO fue encargado de las funciones de jefe de tal Grupo. (Folios 47 a 70 del Cuad.1)
- El actor no tuvo un incremento al momento del traslado en su asignación - como predica el Tribunal - pues el sueldo de $203.150 corresponde a 1989 y el salario de $243.800 fue el vigente para 1990 (folios 5 del cuaderno IV y 11 del Cuad.Ppal).
"…"
CONCLUSIONES
De acuerdo con las consideraciones anteriores, el traslado acusado se expidió con desmejora de las condiciones laborales del actor, con falsa motivación y en forma arbitraria. Razones por las cuales la presunción de legalidad que lo cobija queda sin sustento.
Por ello, la Procuraduría Tercera Delegada estima que debe revocarse la sentencia recurrida y acceder a las pretensiones de la demanda.
Cordialmente,
ALEJANDRO NIÑO RUBIANO
Procurador Tercero Delegado en lo Contencioso
ante el Consejo de Estado (E)" (Fl. 629).
Pero si bien es cierto el acto acusado se produjo dentro de un abierto desorden administrativo, no quedó probado que la Directora General del Sena haya obrado con culpa grave o dolo, motivo por el cual no se ordenará que se repita contra ella, y además porque en el presente caso no hay lugar a condena al pago de salarios y prestaciones pues no se trata de la nulidad de un acto de retiro, y no se pidió la condena al pago de ellos, de una parte, y de la otra, como el acto acusado produjo los efectos de un traslado, no hay lugar a que se ordene el pago de viáticos diarios como lo pretende el actor, pues él no se desplazó a la ciudad de Villavicencio en comisión de servicios.
Conforme a lo expuesto, se revocará el fallo apelado.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección "B", administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A:
REVÓCASE el fallo del día 4 de agosto de 1998, proferido por el Tribunal Administrativo del Meta, y en su lugar se dispone:
Declárese nula la Resolución No. 0412 del 20 de abril de 1990 proferida por la Dirección General del Servicio Nacional de Aprendizaje, Sena.
A título de restablecimiento del derecho, el SENA, o quien haga sus veces, reintegrará a José Vicente Castro Guzmán al cargo de Jefe Grado 05 en la ciudad de Santafé de Bogotá.
Deniéganse las demás súplicas de la demanda.
Reconócese personería al abogado JUAN GUILLERMO HERRERA LUNA, para actuar en este proceso, en representación del Servicio Nacional de Aprendizaje "SENA" en los términos del poder conferido visible al folio 601.
CÓPIESE, NOTIFÍQUESE, Y CUMPLASE y una vez ejecutoriada devuélvase al Tribunal de origen. PUBLÍQUESE en los anales del Consejo de Estado.
Discutida y aprobada por la Sala en sesión celebrada el día 24 de junio de 1999.
JAVIER DIAZ BUENO SILVIO ESCUDERO CASTRO
CARLOS ORJUELA GONGORA
Ausente
Myriam Viracacha Sandoval
Secretaria
Actor: José Vicente Castro Guzmán - Exp. No. 2895 - 98
