SUSPENSION PROVISIONAL - Improcedencia / PRINCIPIO DE LA REFORMATIO IN PEJUS - Juicio de responsabilidad fiscal / JUICIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Principio de la Reformatio in pejus
Del texto de los actos administrativos acusados se advierte que al actor se le hizo más gravosa su situación habida cuenta de que en la Resolución número. 010 de 5 de diciembre de 1.997 no fue hallado fiscalmente responsable sino que sólo se encontró merecedor de la imposición de una multa, en tanto que en la referida Resolución número 0504 se le incluyó como fiscalmente responsable y, en consecuencia, se le ordenó reintegrar en forma solidaria con los demás implicados la suma de $25.000.000.oo. De tal manera que habría necesidad de establecer, entre otros aspectos, cuál es la naturaleza de la responsabilidad en el proceso por responsabilidad fiscal; si tiene o no carácter sancionatorio; cuáles son las garantías que comprenden el debido proceso; si dentro del debido proceso que se predica de toda clase de actuaciones (administrativas y judiciales) encaja o no la prohibición de la reformatio in pejus y si su desconocimiento puede considerarse o no como violación de dicho derecho, amen de que es menester consultar el contenido y alcance de las normas de la Ley 42 de 1.993, que regulan el procedimiento en los juicios de responsabilidad fiscal. Como ello entraña un análisis de fondo, que sólo es viable de efectuar en la etapa procesal correspondiente a la sentencia y no en esta inicial del proceso, es del caso revocar el proveído recurrido para disponer, en su lugar, la denegatoria de la medida precautoria impetrada, y así se hará en la parte resolutiva de esta providencia
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Santa Fe de Bogotá, D.C., dieciocho de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1.999).
Radicación número: 5445
Actor: JOSE ANTONIO BARRERA BLANCO
Referencia:
Recurso de apelación contra el auto de 28 de enero de 1.999, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare.
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por la apoderada de la Contraloría Departamental de Casanare contra el proveído de 28 de enero de 1.999, proferido por el Tribunal Administrativo de Casanare, en cuanto en su ordinal sexto decretó la suspensión provisional de los efectos del acto administrativo acusado.
I-. ANTECEDENTES
I.1-.JOSE ANTONIO BARRERA BLANCO, obrando a través de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Casanare tendiente a obtener la declaratoria de nulidad, previa suspensión provisional, de las Resoluciones núms. 010 de 5 de diciembre de 1.997, "Por medio de la cual se dicta un fallo de primera instancia", expedida por la Jefe de Juicios Fiscales de la Contraloría Departamental de Casanare, y 0504 de 6 de agosto de 1.998, por la cual se resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la Resolución antes citada, confirmándola, expedida por el Contralor Departamental de Casanare.
I.2-. En el mismo escrito de la demanda el actor impetró la solicitud de la medida precautoria, invocando al efecto la violación de los artículos 1º, 29, 31, 209 y 238 de la Constitución Política; 43, 44, 85, 136, numeral 2, 138 a 140, 149, 150, 152 a 154 y 159 del C.C.A.; 1º, 6º. 10º, 13, 17, 217 del C.de P.P.; 149 y 150 del C.P.; 24 y siguientes de la Ley 80 de 1.993, 38 del Decreto 2150 de 1.995 y 1º a 3º del Decreto 62 de 1.996.
En apoyo de su solicitud adujo, en esencia, los siguientes cargos de violación:
1º: La Resolución núm. 0504 antes citada viola el artículo 29 de la Constitución Política, que prohibe hacer más gravosa la situación del apelante.
La citada resolución agravó inauditamente la situación del apelante Barrera Blanco, como quiera que lo declaró fiscalmente responsable, sin haber practicado prueba alguna y elevó el alcance fiscal a la suma de $25.000.000.oo, es decir, a la totalidad del contrato de consultoría, desconociendo lo que ya se había probado en la primera fase del juicio fiscal .
El artículo 17 del C. de P.P., que puede invocarse en este caso por analogía, prevé que el superior no puede agravar la situación impuesta cuando el condenado sea apelante único.
2º: El artículo 38 del Decreto 2150 de 1.995, que fue recogido retrospectivamente por el Decreto 62 de 1.996, modificó las cuantías mínimas para contratación pública, circunstancia ésta que permitía la contratación directa por el Alcalde en cuantía superior a los $25.000.000.oo.
Dicho acto comete una error en la apreciación de la materia porque no se detuvo a analizar la vigencia y el alcance del Decreto 62 de 1.996, que fue creado para corregir un yerro caligráfico, con base en el artículo 45 del C.de R.P.y M.
Si el contrato núm. 084 de 25 de diciembre de 1.995 sólo valía $25.000.000.oo, en manera alguna se pudo transgredir, superar o violar la capacidad mínima de contratación del señor Alcalde.
El alcance fiscal es totalmente improcedente porque no tiene causa ni efecto en la actuación del Alcalde, ya que este presupuesto de la Resolución 0504 no fue objeto de la apelación interpuesta contra la Resolución núm. 010. Allí sólo se cuestionaba el hecho de que se le impusiera una multa en el artículo 4º de la misma.
Queda evidenciada entonces la violación de la norma dentro del actuar del ente fiscalizador, a través de la violación del mandato que prohibe hacer más gravosa la situación para el implicado en sus diversas modalidades: la violación de la ley sustantiva y procesal de contratación y el desconocimiento de la normatividad probatoria, al dar por sentado y probado un hecho, como es el de la verdadera ejecución del contrato núm. 84-95.
El fallo declarativo de la responsabilidad no demostró ésta, razón por la cual carece de legitimación.
II-. FUNDAMENTOS DE LA PROVIDENCIA APELADA
El a quo accedió a decretar la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 0504 de 6 de agosto de 1998, en síntesis, porque, a su juicio, se desconoció la prohibición de la reformatio in pejus y con ello se quebrantó el artículo 29 de la Constitución Política, al haber hecho el superior más gravosa la pena impuesta por el inferior, lesionando así el interés del recurrente.
III-. FUNDAMENTO DEL RECURSO
La apoderada de la Contraloría Departamental de Casanare fundamenta su inconformidad con el proveído recurrido, en esencia, así:
El artículo 29 de la Constitución Política no consagra en forma expresa en parte alguna de su contenido el principio de la no reformatio in pejus. Si lo que se pretende decir es que el acto administrativo que se suspende provisionalmente viola el debido proceso al desconocer dicho principio, sería necesario tener la seguridad de que el mismo está expresamente reconocido dentro de la estructura del proceso de responsabilidad fiscal, lo cual implica un esfuerzo intelectual grande que va en contra de los requisitos inherentes a la razón de ser de la medida de suspensión provisional. Así, la violación no sólo sería del artículo 29 citado sino también de otras normas procesales específicas, las cuales no han sido señaladas ni en la solicitud ni en el proveído que decretó tal medida cautelar.
Tampoco el artículo 17 del C.de P.P. es aplicable al caso en concreto porque él hace referencia única al proceso penal.
El artículo 357 del C.de P.C. tampoco se aplica al proceso de responsabilidad fiscal, porque no existen partes en el sentido procesal de la palabra; dentro de la Ley 42 de 1.993 y específicamente en su capítulo III, que es donde se regula el proceso de responsabilidad fiscal, no existe norma alguna que defina como principio del proceso la no reformatio in pejus; el principio de integración que se aplicaría para llenar los vacíos procesales de dicha Ley en su artículo 89 remite a los códigos contencioso administrativo o de procedimiento penal y no al de procedimiento civil.
Conforme a la Corte Constitucional la responsabilidad que origina el proceso de responsabilidad fiscal es esencialmente administrativa, patrimonial y resarcitoria, sin que ella tenga un carácter sancionatorio, penal ni administrativo; y dentro de las garantías que, a juicio de aquélla, le corresponde observar al proceso de responsabilidad fiscal en desarrollo del artículo 29 de la Constitución Política, no está la de la no reformatio in pejus.
Además, el artículo 81, inciso 1º, de la Ley 42 de 1.993 indica que el fallo de responsabilidad fiscal puede dictarse con o sin responsabilidad y esa responsabilidad fiscal, conforme al artículo 83 ibídem, es la que se establezca en el juicio fiscal sin limitante alguna.
IV-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
En los artículos primero y segundo de la Resolución núm. 010 de 5 de diciembre de 1.997, expedida por la Jefe de Juicios Fiscales de la Contraloría Departamental de Casanare se declararon fiscalmente responsables a unas personas, diferentes del actor y se les condenó a reintegrar en favor de la Tesorería del Municipio de Maní (Casanare) la suma de $11.269.800.oo.
En el artículo cuarto ibídem se solicitó a las Contralora Auxiliar del Departamento de Casanare que le impusiera una multa al actor, por violar la Ley 80 de 1.993 (folio 46 del cuaderno principal).
Contra dicha resolución el actor interpuso el recurso de apelación, el cual fue resuelto mediante Resolución núm. 0504 de 6 de agosto de 1.998, expedida por el Contralor Departamental de Casanare, obrante a folios 13 a 20 ibídem.
En la parte resolutiva de richa Resolución se dispuso modificar el artículo primero de la citada Resolución núm. 010, en el sentido de incluir como fiscalmente responsable al actor para que en forma solidaria con las demás personas que habían sido sancionadas en ésta reintegrara la suma de $25.000.000.oo.
Ciertamente, del texto de los actos administrativos acusados se advierte que al actor se le hizo más gravosa su situación habida cuenta de que en la Resolución núm. 010 de 5 de diciembre de 1.997 no fue hallado fiscalmente responsable sino que sólo se encontró merecedor de la imposición de una multa, en tanto que en la referida Resolución núm. 0504 se le incluyó como fiscalmente responsable y, en consecuencia, se le ordenó reintegrar en forma solidaria con los demás implicados la suma de $25.000.000.oo
Sin embargo, del contenido del artículo 29 de la Constitución Política, que encontró violado el a quo, no surge por sí sola la manifiesta infracción a que alude el actor. Y aún cuando éste también indicó como quebrantado, entre otras normas, el artículo 31 ibídem, que sí consagra dicho principio para las actuaciones judiciales, no precisó respecto del mismo concepto de violación alguno.
De tal manera que habría necesidad de establecer, entre otros aspectos, cuál es la naturaleza de la responsabilidad en el proceso por responsabilidad fiscal; si tiene o no carácter sancionatorio; cuáles son las garantías que comprenden el debido proceso; si dentro del debido proceso que se predica de toda clase de actuaciones (administrativas y judiciales) encaja o no la prohibición de la reformatio in pejus y si su desconocimiento puede considerarse o no como violación de dicho derecho, amén de que es menester consultar el contenido y alcance de las normas de la Ley 42 de 1.993, que regulan el procedimiento en los juicios de responsabilidad fiscal.
Como ello entraña un análisis de fondo, que sólo es viable de efectuar en la etapa procesal correspondiente a la sentencia y no en esta inicial del proceso, es del caso revocar el proveído recurrido para disponer, en su lugar, la denegatoria de la medida precautoria impetrada, y así se hará en la parte resolutiva de esta providencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera,
R E S U E L V E
REVOCASE el ordinal sexto de la parte resolutiva del proveído de 28 de enero de 1.999 y, en su lugar, se dispone: DENIEGASE la suspensión provisional de los efectos de la Resolución núm. 0504 de 6 de agosto de 1.998, expedida por el Contralor Departamental del Casanare.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 18 de marzo de 1.999.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA ERNESTO RAFAEL ARIZA
Presidente MUÑOZ
LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ MANUEL S. URUETA AYOLA
