JURISDICCIÓN COACTIVA - Competencia de la jurisdicción contenciosa sobre resoluciones que fallen excepciones y ordenan la ejecución
De conformidad con el artículo 92 de la ley 42 de 1993 en mención prestan mérito ejecutivo ante la jurisdicción coactiva, que dicha ley asimismo regula, los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas, las pólizas de seguros y demás garantías que, a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán al acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación. Ahora bien, la ley 42 de 26 de enero de 1993, "Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen", en el Capítulo IV, dedicado a la jurisdicción coactiva, estipula en el artículo 94 que "Sólo serán demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la ejecución (…)". Lo anterior permite concluir que los actos acusados, el primero de los cuales declaró no probadas las excepciones propuestas por el demandado y ordenó seguir adelante la ejecución, habiendo sido confirmado por el segundo de ellos, sí son demandables ante esta jurisdicción, mediante la acción ejercida, la de nulidad y restablecimiento del derecho, dado el carácter particular de los actos acusados y por disponerlo así, de manera expresa, la ley.
CARÁCTER EJECUTIVO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS - Mérito ejecutivo contra los responsables y sus garantes / FALLO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - atacable por acción de restablecimiento
Es evidente que desde el momento mismo en que quedó ejecutoriado el Auto núm. 130 de 1993, la providencia que determinó la responsabilidad fiscal en cabeza del actor, cobró firmeza y, en tal virtud, la Administración estaba habilitada para hacer efectiva la decisión por ella adoptada, en los términos del artículo 64 del C.C.A., conforme al cual, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento, que para el caso, no eran otros que los de iniciar el correspondiente proceso de ejecución al tenor del artículo 82 de la ley 42 de 1.993, según el cual, el fallo con responsabilidad fiscal, una vez ejecutoriado, presta mérito contra los responsables y sus garantes, si los hubiere, de acuerdo con la regulación referente a la jurisdicción coactiva prevista en el capítulo siguiente de la misma ley. Corolario de lo expuesto es la existencia de un título ejecutivo, perfectamente exigible, contenido en una decisión debidamente ejecutoriada, del cual emana una obligación clara, expresa y exigible, el cuál sólo podría ser enervado mediante las excepciones correspondientes, previstas o no en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, en tanto tengan "el mérito de desvirtuar la fuerza ejecutoria del acto o la obligación que se pretenda derivar de él" , como lo dejó analizado la Sala en anterior pronunciamiento.
FALLO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Procedencia de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho
Todos los demás cargos que pudieran formularse contra el fallo de responsabilidad fiscal, el cual se encuentra debidamente ejecutoriado como ha quedado establecido, y que sean distintos de los que están dirigidos a atacar la fuerza ejecutoria del acto administrativo que sirve de base al recaudo o a la obligación que emana del título ejecutivo, sólo cabía dilucidarlos dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, al tenor de lo dispuesto en el inciso final del artículo 81 de la ley 42 de 1993, según el cual contra el fallo de responsabilidad fiscal "proceden los recursos y acciones de ley", en concordancia con lo previsto en el artículo 561, inciso segundo, del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual en el proceso de ejecución para el cobro de deudas fiscales "...no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa".
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Consejero ponente: JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA
Santa Fe de Bogotá D.C., seis de septiembre de mil novecientos noventa y nueve
Radicación número: . 4168
Actor: FABIO PUYO VASCO
Referencia: AUTORIDADES DISTRITALES
Procede la Sala a dictar sentencia de segunda instancia para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte actora contra la sentencia de 6 de agosto de 1998, proferida por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se declaró inhibida para un pronunciamiento de mérito.
I.- ANTECEDENTES
1. Las pretensiones de la demanda
El ciudadano FABIO PUYO VASCO, por conducto de apoderado, en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., solicitó al Tribunal Administrativo de Cundinamarca declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos:
1.- La resolución núm. 017 de 23 de septiembre de 1994, expedida por la Unidad de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá, mediante la cual se dispuso declarar no probadas las excepciones de "carencia de título ejecutivo" (de mérito) y "falta de competencia" (previa), propuestas contra el mandamiento de pago por parte del ejecutado FABIO PUYO VASCO.
2.- La resolución núm. 021 de 18 de noviembre de 1994, proferida por la misma Unidad de Jurisdicción Coactiva, mediante la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra la citada resolución núm. 017, en el sentido de confirmarla en todas sus partes y se ordenó seguir adelante la ejecución y, en consecuencia, "... practicar la liquidación del crédito de conformidad con el artículo 521 del C.P.C. y condenar en costas al ejecutado, tasar las mismas, decretar el avalúo y posterior remate de los bienes que sean objeto de la medida cautelar".
Como consecuencia de las anteriores declaraciones, y a título de restablecimiento del derecho, se solicitó declarar la prosperidad de las excepciones formuladas contra el mandamiento de pago y, por ende, revocar dicho mandamiento y levantar las medidas cautelares, con indemnización de perjuicios conforme a la ley.
2.- Los hechos de la demanda
Ellos son, en resumen, los siguientes (fls. 4 a 10 Cdno. Ppal.):
1.- El Despacho del Contralor de Santa Fe de Bogotá dictó Auto de Fenecimiento con Responsabilidad Fiscal núm. 130 del 14 de septiembre de 1993, fijando la cuantía en la suma de $1.075.573.567,oo.
2.- El auto anterior se notificó personalmente y contra él se interpuso recurso de reposición, el cual fue rechazado por extemporáneo, dado que se anotó como hora de recepción del escrito las 5:05 p.m., y se ordenó la notificación personal.
3.- El Código de Régimen Político y Municipal establece cuál es la jornada de trabajo en las oficinas públicas y como la resolución núm. 017 de 1991 que señala un horario diferente en la Contraloría Distrital no se ha publicado, resulta ineficaz.
4.- Se interpuso recurso de reposición contra el acto de rechazo dado que constituía un punto nuevo y mediante Auto 235 del 14 de diciembre de 1993 se decidió el recurso rechazándolo de plano.
5.- Este último acto fue notificado mediante edicto del 11 de enero de 1994, advirtiendo que no procedía recurso alguno.
6.- El auto que se notificó por edicto debió permanecer dos días en traslado y debió pasar al Despacho del Contralor el día 6 de enero de 1994.
7.- El 1º de diciembre de 1993 el Juzgado Primero de Jurisdicción Coactiva libró mandamiento de pago por la vía ejecutiva a favor de Santa Fe de Bogotá y a cargo de Fabio Puyo Vasco, considerando que por Autos de Fenecimiento núms. 130 de 1993 y 206 del mismo año, la Contraloría de Santa Fe de Bogotá fijó responsabilidad fiscal contra el mencionado señor, agregando que tal providencia presta mérito ejecutivo de acuerdo con lo preceptuado en los artículos 488 del C. de P. C., 68 del C.C.A. y 92 de la ley 42 de 1993.
8.- El Auto de Fenecimiento Fiscal se contiene en el ordinal 4º de la parte resolutiva, no señala plazo porque no se determina cuándo se debe cumplir con el pago y por eso se obró con exceso de poder.
9.- Contra el mandamiento de pago se formularon las excepciones previas de "falta de competencia" y la de mérito denominada "carencia de título ejecutivo", las cuales se declararon no probadas mediante resolución núm. 017 de 1994.
10.- Recurrida la anterior decisión, se desató el recurso expidiendo la resolución núm. 021 de 1994, argumentando que el numeral 2 del artículo 509 del C. de P. C. es claro al establecer taxativamente las excepciones que se pueden presentar y es bien sabido que donde el legislador no distingue no le es dado al intérprete hacerlo.
11.- La citada resolución núm. 021 de 1994 fue notificada personalmente al apoderado del ejecutado el 2 de diciembre de 1994, con irregularidades que dan pie para denuncia penal, pero que no entraban los fines y la prosperidad del proceso contencioso administrativo que se incoa.
3.- Las normas presuntamente violadas
y el concepto de violación
En la demanda se indicaron como violadas por parte de los actos cuya nulidad se impetra, las siguientes disposiciones: Preámbulo y artículos 2º, 83, 209, 228, 229 y 230 de la Constitución Política; artículos 3º, 45, 48, 63, 64 y 68 del Código Contencioso Administrativo; artículos 4º, 108, 120, 348, 349, 488, 507, 509, 510, 521 y 562 del Código de Procedimiento Civil; artículos 1º, 2º, 3º y 4º del decreto 1876 de 1970; artículos 1º y 3º del decreto legislativo 3181 de 1968; artículos 379 y 385 del decreto 1333 de 1986, y artículos 90, 92 y 93 de la ley 42 de 1993. Así mismo, "... se indican como violados la equidad, las reglas generales del derecho, la doctrina y la jurisprudencia".
El concepto de violación de las indicadas normas, puede sintetizarse de la siguiente manera (fls. 11 a 19, Cdno. Ppal.):
1.- El Preámbulo de la Carta Política porque el proceso ejecutivo iniciado con el mandamiento de pago de fecha 1º de diciembre de 1993 no ha tenido como fin asegurar la justicia, dentro de un marco jurídico que garantice un orden justo.
2.- Los artículos 2 y 83 ibídem, el primero se contraviene porque la Unidad de Jurisdicción Coactiva, siendo parte integrante del Estado, entraba la efectividad de los principios, derechos y deberes de la Constitución con sus actuaciones e interpretaciones acomodaticias de las normas y, el segundo, porque el Contralor de Santa Fe de Bogotá y los subalternos intervinientes en la ejecución cuestionada debían ceñirse a las actuaciones ocasionadas en el trámite del "juicio fiscal".
3.- Los artículos 209, 228, 229 y 230 de la Carta Fundamental:
El 209 en razón de que la Contraloría no ha estado al servicio de los intereses generales ni se ha desarrollado con fundamento en los principios de igualdad, imparcialidad y moralidad, ni sus funcionarios han actuado para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado.
Los artículos 228, 229 y 230 porque se pretermite la prevalencia del derecho sustancial con amañadas interpretaciones de la ley; se elude permitir el cabal acceso del ejecutado a la verdadera y cumplida administración de justicia y se omite con propósito dañoso aplicar los principios auxiliares de la administración de justicia.
4.- Los artículos 3º, 45 y 48 del C.C.A.
El primero se refiere al principio de eficacia en las actuaciones del Contralor y sus delegados dentro de los actos impugnados.
Los dos últimos artículos, según el dicho del actor, se contrarían por cuanto se habla de notificación por edicto con un día de fijación del Auto núm. 235 y, simultáneamente, e igual término se aplica de manera arbitraria a la ejecutoria, lo que hace que las notificaciones sean irregulares.
5.- Los artículos 63, 64 y 68 del C.C.A, que se refieren a la procedencia de los recursos, a la firmeza del acto y al hecho de atribuirle mérito ejecutivo a un acto administrativo que no es obligación exigible por falta de ejecutoria de la providencia en que se apoya, atribuyéndole la calidad de título ejecutivo.
6.- Los artículos 4º, 108, 120, 488, 507, 509, 510 y 562 del Código de Procedimiento Civil, se aducen como violados porque, en su concepto, no se cumplieron a cabalidad los procedimientos para el trámite de recursos y demás traslados dentro de la actuación administrativa.
7.- Los artículos 1º y 3º del decreto 3181 de 1968 se violan porque norman situaciones y dan facultades extraordinarias para asuntos relacionados con funciones de la administración nacional exclusivamente.
8.- Los artículos 1º, 2º, 3º y 4º del decreto 1876 de 1970 se infringen, porque se tuvo en cuenta para proferir la resolución reglamentaria núm. 017 de 24 de junio de 1991, por la cual se modificó la jornada de trabajo y control de asistencia de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, "... el Decreto ley 3181/68 otorgante de facultades extraordinarias para emitir el Decreto 1876/70, sin tomar en cuenta torticeramente que tales estatutos se refieren a horarios de trabajo en los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y establecimientos públicos, todos de la Administración Nacional, además de que la Resolución 17 no señala el horario de atención al público, ni los sistemas de registro de las horas de entrada y de salida, las sanciones por ausencias o retardos ni, cosa fundamentalísima para el exceso de poder que acusa el rechazo de una reposición dizque por extemporánea, en razón de 5 minutos de retardo registrados por la misma Contraloría ad libitum, precisamente, por defecto de establecer en la ineficaz Resolución 017 'las normas que han de regir para efectos de contar los términos que corren contra los particulares', todas previsiones establecidas por el Decreto 1876 que malamente invoca la Contraloría para perjudicar al gobernado".
9.- Los artículos 379 y 385 del decreto 1333 de 1986:
El primero se viola porque la resolución 017 de 24 de junio de 1991 se pretende aplicar sin estar publicada, no obstante así exigirlo el mismo artículo 379, para enterar a la opinión de las normas que han de regir para efectos de contar los términos que corren contra los particulares.
El segundo se transgrede por cuanto en el considerando 6º del Auto 206 de 23 de noviembre de 1993, en forma impertinente e intencionalmente dañosa, se invocan normas que fueron derogadas por el mismo artículo 385 del decreto 1333 de 1986.
10.- Los artículos 90, 92 y 93 de la ley 42 de 1993, se infringen por cuanto no se ha seguido el proceso de jurisdicción coactiva; porque el Auto de Fenecimiento no está debidamente ejecutoriado y porque, a pesar de estar probadas las excepciones, la Unidad de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría, sin justificación, ha declarado lo contrario.
4.- Las razones de la defensa
Ellas son, en resumen, las siguientes (fls. 287 a 294 y 322 a 331,Cdno. Ppal.):
1.- El demandante propone excepciones y plantea cuestiones que no son de recibo en un proceso de ejecución coactiva, por las siguientes razones:
En el artículo 561, inciso segundo, del C. de P. C., se consagra como regla esencial en materia de cobro coactivo que en el proceso de ejecución de deudas fiscales no pueden debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa, y en el artículo 509-2 ibídem se establece que en este tipo de procesos sólo proceden las excepciones que taxativamente en él se indican.
La censura formulada en la demanda hace referencia a supuestas irregularidades procesales en el trámite de expedición de los actos acusados y no con posterioridad a la expedición de los mismos. Tales irregularidades, si existen, deben plantearse y debatirse dentro de un proceso dirigido a obtener la declaratoria de nulidad del acto que constituye el título ejecutivo, esto es, mediante el ejercicio de la acción consagrada en el artículo 85 del C.C.A.
Las excepciones planteadas por el ejecutado en el proceso de cobro coactivo fueron las de carencia de título ejecutivo, ineficacia del título ejecutivo y falta de competencia, las cuales no están contempladas en la enumeración taxativa contenida en el artículo 509-2 del C. de P. C. y, por lo tanto, no pueden debatirse en este proceso.
De otra parte, cabe observar que el título ejecutivo está constituido por un acto administrativo en firme, como en el presente caso, el cual sirve a dicho título, pues contiene una obligación expresa, clara y exigible a cargo del ejecutado, ya que "es evidente que el Auto de Fenecimiento con Responsabilidad Fiscal núm. 130 del 14 de septiembre de 1993 quedó en firme una vez le fue notificado al ejecutado el Auto núm. 206 del 23 de noviembre, que rechazó el recurso interpuesto contra el primero", ello en virtud de lo dispuesto en el artículo 62 del C.C.A.
Por lo tanto, si en el inciso segundo del artículo 561 del C. de P. C., norma que regula el procedimiento para las ejecuciones por jurisdicción coactiva para el cobro de créditos fiscales a favor de las entidades públicas, se determina que "en este proceso no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa", es evidente que "... los puntos o razones de inconformidad expuestos por el encartado sólo pueden circunscribirse a aspectos relacionados con el pago o no de la obligación que se cobra y ello dentro de las excepciones taxativamente señaladas ..." en el artículo 509-2 del C. de P. C., "... lo que no se observa por parte del apoderado del señor FABIO PUYO VASCO, en el proceso en el que se hace efectivo el pago de la suma líquida de dinero contenida en el auto 130 de 1993, por el cual se le fija responsabilidad fiscal por detrimento al patrimonio distrital, puesto que tanto las excepciones propuestas, como los motivos de inconformidad plasmados en su libelo demandatorio hacen relación a hechos que tocan con el fondo del asunto o a irregularidades procesales cometidas en la expedición de los actos demandados y no con posterioridad a los mismos ...".
5. La actuación ante el Tribunal
De conformidad con las normas del C.C.A., a la demanda se le dio el trámite previsto para el proceso ordinario, dentro del cual merecen destacarse las siguientes actuaciones:
Por auto de 26 de mayo de 1995 la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca admitió la demanda y dispuso darle el trámite de rigor (fl. 37,Cdno. Ppal.).
Mediante providencia visible a folio 82 del referido cuaderno se abrió a pruebas el proceso y se decretaron como tales todas aquéllas de que allí se da cuenta.
Dentro del término concedido a las partes para alegar de conclusión y al Agente del Ministerio Público para emitir su concepto, todos ellos hicieron uso de sus derechos (fls. 219 a 238, ibídem).
Por auto de 8 de marzo de 1996 la Sección Cuarta del Tribunal de origen resolvió enviar el proceso por competencia a la Sección Primera de la misma Corporación (fls. 240 a 242, ibídem).
Mediante proveído de 25 de julio de 1996 (fls. 263 a 268, ibídem), la Sección Primera de dicha Corporación denegó la solicitud formulada por el apoderado de la Contraloría Distrital de Santa Fe de Bogotá, en el sentido de declarar la nulidad de todo lo actuado en el proceso, en razón de no haberse notificado a tal organismo del auto admisorio de la demanda, providencia esta que, recurrida como lo fue en apelación, fue revocada por esta Sección por auto de 30 de enero de 1997 (fls. 9 a 16, Cdno, núm. 2), mediante la cual se declaró la nulidad de lo actuado en el proceso desde la notificación del auto admisorio de la demanda y, como consecuencia de ello, adicionar "... el auto admisorio de la demanda disponiendo la notificación personal del mismo al Contralor del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá".
Luego de todo el trámite surtido como consecuencia de la referida determinación, las partes involucradas en el proceso presentaron sus alegatos de conclusión (fls. 317 a 318, 322 a 326 y 332 a 341 del Cdno. núm. 3) y el señor Agente del Ministerio Público rindió su concepto sobre el asunto controvertido (fls. 319 a 321, ibídem).
II.- LA SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA
Al resolver la controversia, el a quo se declaró inhibido para pronunciarse de fondo sobre el conflicto planteado en la demanda, con fundamento en las siguientes consideraciones:
"Previo al estudio de fondo del asunto, la Sala analizará la naturaleza de las decisiones proferidas dentro del trámite de la jurisdicción coactiva a fin de determinar si lo demandado en este caso son o nó (sic) actos o decisiones de carácter administrativo susceptibles de control jurisdiccional ante lo contencioso administrativo.
"En primer lugar, el Artículo 68 del C.C.A. establece que prestarán mérito ejecutivo por jurisdicción coactiva, siempre y cuando en ellos conste una obligación clara, expresa y actualmente exigible, entre otros documentos, todo acto administrativo ejecutoriado que imponga a favor de la Nación, de una entidad territorial, o de un establecimiento público de cualquier orden, la obligación de pagar una suma líquida de dinero, en los casos previstos en la Ley.
"El proceso de jurisdicción coactiva tiene por objeto la realización del derecho de la Administración de percibir las sumas de dinero que en su favor se haya dispuesto mediante los actos enumerados en el Artículo 68 del C.C.A., para lo cual se consagró la prerrogativa de que la Administración no tuviera que concurrir ante el juez para hacer valer su derecho sino que por sí misma y por intermedio de la respectiva entidad puede adelantar el proceso siguiendo las pautas del procedimiento ejecutivo hacer el recaudo que en su favor ha sido ordenado. De manera que en el trámite que adelanta la jurisdicción coactiva no se declaran derechos y por lo tanto no pueden debatirse las cuestiones o asuntos propios de los recursos de la vía gubernativa.
"El trámite para la ejecución es el contemplado en el C.P.C. pero la actuación no corresponde al ejercicio de la actividad encargada de la función jurisdiccional del Estado, pues se adelanta por órganos o dependencias de la misma Administración.
"Dentro del trámite de la jurisdicción coactiva no se discuten derechos sino únicamente se busca hacer efectivo el cobro de las obligaciones tributarias o de otro cualquier orden, que se hayan impuesto por la propia Administración como expresión de la facultad sancionatoria o de otra cualquiera que imponga una carga traducida en obligación clara, actual y expresamente exigible en contra de un administrado.
"Para su ejercicio la ley determina en cada caso los funcionarios investidos de jurisdicción coactiva tales como los alcaldes, tesoreros, recaudadores y jueces de ejecuciones fiscales o en todo caso el representante legal de la entidad que impuso la obligación.
"El Artículo 509 del C.P.C. establece que dentro del proceso por jurisdicción coactiva sólo se admiten como excepciones los hechos que suceden con posterioridad a la providencia de cuyo cobro se trata, o la de 'pago' que puede ser anterior a la expedición del título justificándose el sistema en el hecho en que por tratarse el título ejecutivo de una sentencia o providencia que conlleve ejecución, cualquiera que haya sido su origen judicial o administrativo, supone la preexistencia de un debate siendo que el título en sí mismo ya es declarativo de un derecho a favor de la Administración, sobre cuya existencia no cabe discusión alguna.
"Por ello la enumeración de documentos que hace el Artículo 68 del Decreto 01 de 1984 contiene la expresión 'ejecutoriados' haciendo referencia a los actos administrativos o a las liquidaciones de impuestos contenidas en decisiones expedidas por los funcionarios fiscales.
"Lo anteriormente anotado sirve de fundamento a la Sala para concluir que con respecto a los actos demandados no existe jurisdicción que permita proferir un fallo definiendo la legalidad de los mismos, ya que su debate se encuentra circunscrito a la actividad de la jurisdicción contencioso - administrativa en relación con las apelaciones y recursos de queja que se interpongan en los procesos por jurisdicción coactiva de que conozcan funcionarios de los distintos órdenes.
"En efecto, 'la intervención de la jurisdicción contencioso - administrativa se limita al control de la Resolución que resuelve las excepciones, ya que los incidentes de nulidad o las apelaciones en este proceso ejecutivo que por jurisdicción coactiva adelanta la Administración, reglada por el Decreto 2503 de 1987 y reproducida por el Decreto 624 de 1989, se decidirán por la misma autoridad administrativa o por su inmediato superior, según sea el acto impugnado. Así pues se deberá tener en cuenta para efecto de pronunciamiento del cobro coactivo que adelanta la Administración de Impuestos Nacionales, lo establecido en los Artículos 100 y s.s. del Decreto 2503 de 1987 y en los Artículos 823 y s.s. del Decreto 624 de 1989, de suerte que el cobro coactivo es un procedimiento administrativo'.
"En el presente caso se demandaron resoluciones proferidas por la Unidad de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría Distrital de Santafé de Bogotá y mediante las cuales se declararon no probadas las excepciones propuestas por el ejecutado y aunque la intervención de la jurisdicción contencioso administrativa se limita en tales asuntos a lo plasmado ya en aparte antecedente de esta providencia, la Sección Cuarta de esta Corporación admitió la demanda y tramitó toda la actuación procesal hasta la etapa de proferir fallo, para cuando envió el asunto para conocimiento de la Sección Primera de este Tribunal.
"Lo cierto es que una vez repuesta la actuación que fue declarada nula por el Consejo de Estado y estando el proceso para decisión de fondo, encuentra la Sala que en relación con las decisiones acusadas que fueron proferidas dentro del trámite administrativo de la jurisdicción coactiva, no tiene competencia alguna para decidir sobre la legalidad de las mismas, pues la razón de ser o no de lo presentado en calidad de excepciones previas fue decidido mediante lo aquí demandado y respecto de lo cual sólo cabía el recurso de apelación en los términos de las disposiciones a que se ha hecho referencia en este providencia.
"En las condiciones anteriores no teniendo competencia para pronunciarse sobre lo demandado en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, debe proceder la Sala a inhibirse de proferir pronunciamiento de fondo".
III.- LOS FUNDAMENTOS DEL RECURSO
En el correspondiente escrito (fls. 6 a 8, Cdno. núm. 4), el apoderado de la parte actora sostiene, en resumen, que dado que en el artículo 94 de la ley 42 de 1993 se determina que "sólo serán demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la ejecución", y que frente a estos actos únicamente procede el recurso de reposición de acuerdo a lo establecido en el artículo 93-5, en el cual se dispone que "si las excepciones no prosperan o prosperan parcialmente la providencia ordenará llevar adelante la ejecución en la forma que corresponda. Contra este providencia procede únicamente el recurso de reposición", los actos acusados, es decir, las Resoluciones núms. 017 de 1994, por la cual se decidieron las excepciones propuestas frente al mandamiento de pago librado dentro del proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva contra el actor, y 021 de 1994, que resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el referido acto, son demandables ante el juez administrativo.
IV.- EL CONCEPTO DEL MINISTERIO PUBLICO
En el escrito que lo contiene (fls. 23 a 33, Cdno. núm. 4) el señor Procurador Primero Delegado ante esta Corporación estima que las excepciones propuestas no están llamadas a prosperar y, por tanto, solicita se revoque el fallo apelado y se haga un pronunciamiento desfavorable a las pretensiones de la demanda, por las razones que se sintetizan a continuación:
En virtud de lo dispuesto en los artículos 90, 93 y 94 de la ley 42 de 1993, la jurisdicción de lo contencioso administrativo es competente para conocer de las acciones que se ejerzan contra actos como los acusados en este caso, mediante los cuales se fallaron las excepciones propuestas y se ordenó seguir adelante la ejecución.
Respecto de las excepciones de mérito propuestas contra el mandamiento ejecutivo, el señor Agente del Ministerio Público, previa alusión al contenido del artículo 509-2 del C. de P. C y a la jurisprudencia sentada por esta Corporación, considera que procede el estudio de las excepciones de mérito que se propongan en casos como el sub lite, cuando pretendan desvirtuar la existencia del título ejecutivo que haya servido como fundamento para librar el mandamiento de pago y, luego de referirse a las propuestas por el actor ante la Administración, concluye que ellas carecen de todo sustento, por lo cual recomienda que se adopten las decisiones consignadas al inicio de este acápite.
V.- CONSIDERACIONES DE LA SALA
1ª.- Examen del recurso
Ante todo, debe dilucidarse, por ser el fundamento del recurso interpuesto, lo relativo a la procedibilidad del control por esta jurisdicción de los actos demandados, en orden a lo cual la Sala hace las siguientes precisiones:
La Resolución 017 de 23 de septiembre de 1994, principal acto demandado, fue proferida por la Unidad de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría de Santa Fe de Bogotá, D.C., dentro del proceso ejecutivo por jurisdicción coactiva adelantado contra el señor FABIO PUYO VASCO. Mediante dicha resolución se declararon no probadas las excepciones propuestas por el ejecutado contra el mandamiento de pago dictado dentro del mismo proceso y se ordenó seguir adelante la ejecución.
La resolución núm. 0021 de noviembre 18 del mismo año, el otro acto demandado, se expidió por la prenombrada Unidad, con el fin de decidir el recurso de reposición que interpuso el demandado contra el acto principal, con fundamento en el artículo 93, numeral 5, de la citada ley, y para confirmarlo en todas sus partes.
El fundamento de la acción ejecutiva ejercida en dicho proceso es un fallo con responsabilidad fiscal. De conformidad con el artículo 92 de la ley en mención prestan mérito ejecutivo ante la jurisdicción coactiva, que dicha ley asimismo regula, los fallos con responsabilidad fiscal contenidos en providencias debidamente ejecutoriadas, las pólizas de seguros y demás garantías que, a favor de las entidades públicas se presten por cualquier concepto, las cuales se integrarán al acto administrativo ejecutoriado que declare la obligación.
Ahora bien, la ley 42 de 26 de enero de 1993, "Sobre la organización del sistema de control fiscal financiero y los organismos que lo ejercen", en el Capítulo IV, dedicado a la jurisdicción coactiva, estipula en el artículo 94 que "Sólo serán demandables ante la jurisdicción contencioso administrativa las resoluciones que fallan las excepciones y ordenan la ejecución (…)".
Lo anterior permite concluir que los actos acusados, el primero de los cuales declaró no probadas las excepciones propuestas por el demandado y ordenó seguir adelante la ejecución, habiendo sido confirmado por el segundo de ellos, sí son demandables ante esta jurisdicción, mediante la acción ejercida, la de nulidad y restablecimiento del derecho, dado el carácter particular de los actos acusados y por disponerlo así, de manera expresa, la ley.
Por consiguiente, esta jurisdicción sí es competente para pronunciarse sobre la legalidad de los actos acusados, de suerte que la decisión del a quo en el sentido de inhibirse para fallar de fondo la demanda por considerar que ellos no son demandables ante lo contencioso administrativo, contraría las anteriores disposiciones, por cuya razón habrá de revocarse, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia.
2ª.- El fondo del asunto
Procede, en consecuencia, la Sala a analizar el fondo de la controversia planteada en la demanda, concretándose al cargo relativo a la falta de exigibilidad del auto número 130 de 1.993 que, a juicio del demandante, no constituye título ejecutivo, pues los demás cargos se dirigen, en esencia, contra la legalidad del fallo con responsabilidad fiscal.
En efecto, el recurrente alega que el mencionado Auto núm. 130 de 1993 no constituye título ejecutivo en razón de que carece de una de las condiciones esenciales para reconocerlo como tal, como es la exigibilidad. Agrega que el ya citado Auto núm. 206 se notificó irregularmente al actor, por lo cual no puede surtir efectos legales.
Al respecto, luego de revisar las piezas procesales obrantes en el expediente, la Sala observa que el Auto núm. 130 de 14 de septiembre de 1993 le fue notificado personalmente al actor, como consta a folio 124 vto. del cuaderno principal y que, como se da cuenta en la parte motiva del Auto núm. 206 de 23 de noviembre del mismo año, el accionante confirió poder a quien también es su representante judicial en este proceso para que interpusiera el recurso de reposición contra dicha providencia (folio 125, Cdno. núm. 3).
En ejercicio del mandato conferido, su apoderado impugnó la mencionada decisión pero la Administración, mediante Auto núm. 206 de 1993, rechazó el recurso de reposición interpuesto contra el citado Auto núm. 130, al hallar que había sido presentado extemporáneamente, y declaró agotada la vía gubernativa.
Este último auto le fue notificado personalmente al actor (folio. 128 vto., Cdno. Ppal.) y su apoderado interpuso un nuevo recurso de reposición contra la determinación en el contenida, el cual fue resuelto mediante la resolución núm. 235 de 14 de diciembre de 1993, rechazándolo de plano, por improcedente, con fundamento en las razones que a continuación se transcriben :
"SEPTIMO: Que como quedó establecido en el Artículo Tercero del Auto 206 del 23 de noviembre de 1993, por el cual se rechazó el recurso interpuesto contra el Auto 130, se agotó la vía gubernativa y al notificarse quedó dicho Auto ejecutoriado, contra él no procede ningún recurso. Por este motivo este Despacho mira con extrañeza la actuación del memorialista al tratar de revivir una actuación que a la luz de la ley y del derecho se encuentra totalmente terminada, hecho este que hace improcedente la solicitud.
"Es de aclarar que el Auto 206 antes mencionado no decidió el recurso interpuesto sino que lo rechazó por presentación extemporánea, motivo este que deja fuera de cualquier procedencia la solicitud impetrada por el libelista y por ende no puede jamás hablarse de hechos nuevos cuando no se decidió el recurso sino que se rechazó hechos que son totalmente diferentes.
"En este orden de ideas no es procedente aplicar el inciso 3º del Artículo 348 del Código de Procedimiento Civil porque no se da la causal y además porque en ninguna parte de este se refiere al rechazo del recurso por la no presentación oportuna como es el caso que nos ocupa, sino que contrario a lo afirmado en el escrito, niega la posibilidad de recurso alguno".
Conforme a lo expuesto, es evidente que desde el momento mismo en que quedó ejecutoriado el Auto núm. 130 de 1993, la providencia que determinó la responsabilidad fiscal en cabeza del actor, cobró firmeza y, en tal virtud, la Administración estaba habilitada para hacer efectiva la decisión por ella adoptada, en los términos del artículo 64 del C.C.A., conforme al cual, los actos que queden en firme al concluir el procedimiento administrativo serán suficientes, por sí mismos, para que la administración pueda ejecutar de inmediato los actos necesarios para su cumplimiento, que para el caso, no eran otros que los de iniciar el correspondiente proceso de ejecución al tenor del artículo 82 de la ley 42 de 1.993, según el cual, el fallo con responsabilidad fiscal, una vez ejecutoriado, presta mérito contra los responsables y sus garantes, si los hubiere, de acuerdo con la regulación referente a la jurisdicción coactiva prevista en el capítulo siguiente de la misma ley.
Corolario de lo expuesto es la existencia de un título ejecutivo, perfectamente exigible, contenido en una decisión debidamente ejecutoriada, del cual emana una obligación clara, expresa y exigible, el cuál sólo podría ser enervado mediante las excepciones correspondientes, previstas o no en el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, en tanto tengan "el mérito de desvirtuar la fuerza ejecutoria del acto o la obligación que se pretenda derivar de él" , como lo dejó analizado la Sala en anterior pronunciamiento
2. En cuanto a excepciones, en el cargo 10 de la demanda se invocan como quebrantados los artículos 90, 92 y 93 de la ley 42 de 1993, por cuanto no se ha seguido el proceso de jurisdicción coactiva; porque el auto de fenecimiento no está debidamente ejecutoriado y porque, a pesar de estar probadas las excepciones, la Unidad de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría, sin justificación, ha declarado lo contrario.
Sin bien el accionante no precisa cuáles son las excepciones probadas y menos las demuestra en la presente acción, la Sala, con referencia a la fuerza ejecutoria del acto que sirve de base a la acción de cobro coactivo, reitera que en el presente caso el mandamiento ejecutivo se estructuró con los Autos núms. 130 de 1993, que determinó la responsabilidad fiscal a cargo del actor, y 206 de 23 de noviembre del mismo año, por el cual se rechazó el recurso interpuesto en contra de dicha determinación, expedidos por la Unidad de Juicios Fiscales de la Contraloría del Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá.
Descartada, como se ha analizado, la falta de firmeza del auto de fenecimiento, la Sala no encuentra demostrada alguna otra excepción de las propuestas por el demandante. Así, no se ha probado que el proceso de ejecución coactiva se haya apartado de los trámites prescritos por la ley, antes por el contrario, la Sala aprecia que se han seguido rigurosamente los pasos señalados en el artículo 93 de la ley 42 de 1.993. Tampoco se observa que la Unidad de Jurisdicción Coactiva de la Contraloría, frente a excepciones debidamente probadas, haya declarado lo contrario. Y, finalmente, a la Sala no le quedan dudas de que la Unidad de Jurisdicción Coactiva se encuentra revestida de la necesaria competencia para adelantar el juicio de jurisdicción coactiva dentro del cual se han proferido las resoluciones acusadas.
- Todos los demás cargos que pudieran formularse contra el fallo de responsabilidad fiscal, el cual se encuentra debidamente ejecutoriado como ha quedado establecido, y que sean distintos de los que están dirigidos a atacar la fuerza ejecutoria del acto administrativo que sirve de base al recaudo o a la obligación que emana del título ejecutivo, sólo cabía dilucidarlos dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, al tenor de lo dispuesto en el inciso final del artículo 81 de la ley 42 de 1993, según el cual contra el fallo de responsabilidad fiscal "proceden los recursos y acciones de ley", en concordancia con lo previsto en el artículo 561, inciso segundo, del Código de Procedimiento Civil, conforme al cual en el proceso de ejecución para el cobro de deudas fiscales "...no podrán debatirse cuestiones que debieron ser objeto de recursos por la vía gubernativa".
Así las cosas, fue en la vía gubernativa o en sede jurisdiccional donde han debido debatirse todos los demás cuestionamientos que hace el demandante, más que a vicios o irregularidades atribuibles directamente a las resoluciones acusadas a los actos que sirven de fundamento a la acción ejecutiva, y por esa simple razón no ameritan su examen dentro del presente proceso.
4. Conclusión de todo lo expuesto es la de que el recurrente no ha desvirtuado la presunción de legalidad que reviste a los actos administrativos acusados, es decir, no ha probado excepción alguna que tenga la virtualidad de enervar el título que sirve de base para el recaudo.
Conforme con ello, y dado que se ha reconocido que esta jurisdicción sí es competente para pronunciarse sobre la legalidad de los actos enjuiciados, se impone revocar la sentencia recurrida en apelación para, en su lugar, denegar las pretensiones de la demanda.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
F A L L A :
Primero.- REVOCASE la sentencia apelada, proferida el 6 de agosto de 1998 por la Sección Primera, Subsección A, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, en su lugar, se dispone:
DENIEGANSE las pretensiones de la demanda.
Segundo.- De conformidad con lo previsto por los artículos 171 del C.C.A. y 392 numeral 4 del C. de P. C., condénase a la parte actora en costas de ambas instancias.
Tercero.- En firme esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones de rigor.
Cópiese, notifíquese, comuníquese y cúmplase.
La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en su sesión de fecha 6 de septiembre de 1999.
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA GABRIEL E. MENDOZA MARTELO
Presidente
MANUEL S. URUETA AYOLA
