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REF: Expediente núm. 4187. Actor: MANUEL JOSE
REYES GONZALEZ.
RENDICION DE CUENTAS - Responsabilidad fiscal /JUICIO DE RESPONSABILIDAD FISCAL - Etapas / EXCEPCION DE INCONSTITUCIONALIDAD
La ley 42 de 1993 en su capítulo III reguló el proceso de responsabilidad fiscal y dentro de tal regulación previó las diferentes etapas del mismo, dentro de las cuales se estableció la de traslado del expediente y probatoria, a que aluden los artículos 31 y 38 de la resolución orgánica 03466 del 14 de junio de 1994. Conforme al art. 268 numeral 12 de la Carta Política el Contralor General de la República puede "Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial". Pero si bien es cierto que en la referida ley el legislador no previó tales etapas para el juicio de responsabilidad fiscal, no lo es menos que la facultad contenida en el precepto constitucional antes transcrito debe entenderse condicionada, como lo precisa la Agencia del Ministerio Público, al fin de armonizar los sistemas de control fiscal y por supuesto a las leyes que se han ocupado del tema y no puede interpretarse hasta el punto de que el Contralor General de la República pueda sustituir al legislador en la función de introducir regulaciones relativas a etapas procesales, pues ello es de su resorte exclusivo, conforme se infiere en los arts. 150 numeral 2 de la Carta Política y 268 numeral 9 ibídem. Desde esta perspectiva, considera la sala que, en cumplimiento de lo dispuesto en el art. 4o. de la Carta Política, deben inaplicarse por inconstitucionales los arts. 37, 38 y 42 de la citada resolución orgánica, éste último por ser una consecuencia de los dos primeros. En consecuencia, no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda, habida cuenta que, como ya se dijo, en el trámite de la expedición de los actos administrativos acusados se observó a cabalidad el procedimiento previsto en las disposiciones de la ley 42 de 1993, únicas normas respecto de las cuales es procedente hacer la confrontación.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Santa Fe de Bogotá, D.C., diecisiete (17) de abril de mil novecientos noventa y siete (1.997).
CONSEJERO PONENTE. DOCTOR ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ.
REF: Expediente núm. 4187.
Recurso de apelación contra la sentencia de 12 de septiembre de 1.996, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba.
Actor: MANUEL JOSE REYES GONZALEZ.
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado del actor contra la sentencia de 12 de septiembre de 1.996, proferida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que denegó las pretensiones de la demanda.
I-. ANTECEDENTES
I.1-. El señor MANUEL JOSE REYES GONZALEZ, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de Córdoba tendiente a que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones:
1ª: Es nulo el auto de 20 de febrero de 1.995, por medio del cual se declaró fiscalmente responsable al actor en cuantía de $2.582.608.oo, en su calidad de Alcalde Municipal de Pueblo Nuevo (Córdoba), expedido por el Contralor del referido Municipio.
2a: Es nulo el auto de 14 de marzo de 1.995, por el cual se confirmó el auto antes citado, expedido por el Contralor Municipal de Pueblo Nuevo (Córdoba).
3ª: Como consecuencia de lo anterior se declare que para todos los efectos legales no ha existido antecedente de responsabilidad fiscal relacionado con los actos que se demandan y que la Contraloría queda obligada a oficiar a las mismas autoridades que comunicó la sanción para que supriman las anotaciones y antecedentes correspondientes.
I.2-. En apoyo de sus pretensiones el actor adujo, en síntesis en la demanda y su adición, los siguientes cargos de violación (folios 2 y 18 a 19 del cuaderno principal):
Se violaron los artículos 2º, 6º, 13, 23, 25, 29 de la Constitución Política y 315 numeral 3 y 192 de la Ley 100 de 1.993, porque se desconocieron las obligaciones en ellos contenidas de dar protección al trabajo, como derecho fundamental de los administrados.
La decisión del Contralor Municipal contradice el mandato del artículo 2º, que consagra como fin esencial del Estado el de garantizar los derechos consagrados en la Constitución Política, de donde es fácil deducir que el Alcalde del Municipio demandado tiene la obligación de proteger el trabajo y, por ende, al trabajador, como lo ordena el artículo 25 ibídem.
El artículo 13 ibídem, consagra el derecho a la igualdad el cual fue quebrantado en el presente caso porque la Contraloría Municipal ha dado un trato desigual al demandante.
El artículo 6º ibídem, consagra el principio de legalidad, que es pilar fundamental de todo Estado de Derecho. Esta disposición enmarca la competencia de cada autoridad a la cual debe sujetar su actividad oficial, siendo nula toda actuación que esté fuera de dicha competencia.
También se infringió el artículo 29 ibídem, que consagra el debido proceso administrativo, porque para la desvinculación del demandante no se observó el trámite que ordenan las disposiciones legales.
Se violó directamente esta norma, por no haberse dado cumplimiento a todos los trámites procesales consagrados respecto del proceso de responsabilidad fiscal en la Resolución Orgánica de la Contraloría General de la República núm. 03466 de 1.994.
Igualmente se violó esta disposición, por no haberse dado traslado de los cargos a los presuntos responsables, a quienes se les negó además el derecho de defensa.
Se violó el artículo 37 de la citada Resolución, por no haberse dado traslado de los cargos al actor, para que hubiera podido presentar los respectivos descargos y solicitar las pruebas pertinentes.
El artículo 38 ibídem consagra la etapa probatoria, la cual no se cumplió por no habérsele dado la oportunidad al actor para pedir pruebas.
También se violó el artículo 42 ibídem, ya que esta norma prevé que sólo habrá fallo de responsabilidad fiscal cuando en el juicio fiscal no se desvirtúan los cargos formulados, y en este caso no hubo formulación de cargos.
II-. LA SENTENCIA RECURRIDA
Para denegar las pretensiones de la demanda el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera (folios 110 a 111 ibídem):
En relación con las disposiciones de orden constitucional invocadas en la demanda, en reiteradas ocasiones ha dicho el Tribunal que la Constitución Política sienta principios generales que se desarrollan a través de disposiciones legales en que se concretan los derechos. Que por tanto, por regla general, no basta con señalar las normas que se dicen violadas sino que hay que concretar la violación con las disposiciones de orden legal que desarrollan el principio constitucional.
Los restantes argumentos expuestos por el actor carecen de coherencia, no sólo porque se deja de concretar la causal de impugnación del acto demandado, sino también porque se refieren a la desvinculación del demandante, lo cual no se está dilucidando en este caso.
También se cita como violado el artículo 192 de la Ley 100 de 1.993, que es una norma totalmente ajena a la cuestión que aquí se debate.
En la adición de la demanda se señalaron como violadas normas de la Resolución Orgánica de la Contraloría General de la República, la cual, por no tener el carácter de ley, debió acreditarse en el proceso con la respectiva copia. Al no haberse demostrado su existencia, el Tribunal no tiene como compararla con el acto acusado.
III-. FUNDAMENTOS DEL RECURSO
El apoderado del actor adujo como motivo de inconformidad con la sentencia apelada el hecho de que por tratarse la Resolución Orgánica de la Contraloría General de la República núm. 3466 de 1.994, de un acto del orden nacional, no tenía porqué allegarse al expediente.
IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
El señor Procurador Primero Delegado en lo Contencioso Administrativo ante el Consejo de Estado en su vista de fondo se muestra partidario de que se confirme la sentencia apelada porque, no obstante haber lugar a estudiar los cargos formulados en el escrito de adición de la demanda, referidos a la violación de las normas de la Resolución Orgánica núm. 3466 de 1.994, expedida por el Contralor General de la República, por tener las disposiciones contenidas en élla carácter nacional, razón por la cual no era obligatorio allegarla al expediente, a su juicio, en dicha Resolución el Contralor General de la República desbordó la competencia que le atribuye el numeral 12 del artículo 268 de la Constitución Política, ya que estableció etapas procesales, como la relativa al traslado del expediente, lo cual es tarea propia del legislador, conforme al numeral 9 del mismo artículo, lo que hace que deban inaplicarse las normas citadas como infringidas, con fundamento en el artículo 4º de la Carta Política.
V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
Ciertamente, como lo observan el recurrente y el Agente del Ministerio Público, la Resolución núm. 03466 de 14 de junio de 1.994 "por la cual se dictan normas sobre la rendición y revisión de cuentas, el proceso de responsabilidad fiscal y jurisdicción coactiva", expedida por el Contralor General de la República, es de carácter nacional, habida cuenta que se fundamenta, entre otras disposiciones, en el artículo 268 numeral 12 de la Carta Política, el cual autoriza a dicho funcionario para "Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial" (Las subrayas fuera de texto).
Dado dicho carácter, al demandante no se le podía exigir el cumplimiento del artículo 141 del C.C.A, el cual sólo impone al actor la carga de allegar al proceso las normas que no tengan alcance nacional.
Según el actor en la actuación administrativa adelantada en su contra se violaron los artículos 37, 38 y 42 de dicha Resolución Orgánica, pues se omitió dar traslado de los cargos, por lo cual se le impidió presentar los respectivos descargos y solicitar pruebas.
Sobre el particular, cabe tener en cuenta lo siguiente:
En el Auto a través del cual se fijó la responsabilidad fiscal del actor se invocaron, como fundamento para su expedición, la Ley 42 de 1.993 y la Resolución Orgánica núm. 03466 de 1.994.
Los artículos 72 a 89 de la citada Ley regulan el proceso de responsabilidad fiscal.
Confrontando el contenido de dichos artículos con las actuaciones que se adelantaron por parte de la Contraloría Municipal de Pueblo Nuevo (Córdoba), la Sala advierte lo siguiente:
El artículo 74 prevé que "El proceso que adelantan los organismos de control fiscal para determinar responsabilidad fiscal puede iniciarse de oficio o a solicitud de parte. Las etapas del proceso son: Investigación y juicio fiscal".
Conforme se deduce del documento obrante a folio 103 y de la Resolución núm. 041 de 1º de junio de 1.994 "POR LA CUAL SE ABRE UNA INVESTIGACION FISCAL", obrante a folio 101 del cuaderno principal, el Contralor Municipal de Pueblo Nuevo abrió una investigación en virtud de denuncia que formularon unos ciudadanos por presuntas irregularidades en la vinculación del Secretario de Educación de dicho Municipio, señor Félix Urango Agámez, quien siendo docente nacionalizado fue nombrado en comisión para desempeñar el citado cargo, devengando así dos asignaciones salariales provenientes del tesoro público.
El artículo 75 prevé que en dicha etapa se pueden practicar pruebas. En la misma Resolución se dispuso la práctica de pruebas, las cuales fueron allegadas, conforme consta a folios 90, 92 y 100.
Según el artículo 77 los investigadores de los órganos de control fiscal dictarán el auto de apertura de investigación y dentro del mismo ordenarán las diligencias que consideren pertinentes, las cuales se surtirán en un término no mayor de 30 días, prorrogables hasta por otro tanto. Vencido dicho término se procederá, según el caso, al archivo del expediente o a dictar auto de apertura del juicio fiscal.
A folio 89 obra el auto de 25 de julio de 1.994 , contentivo del auto de cierre de investigación y de apertura de juicio fiscal, dentro del cual se vinculó al actor, en su calidad de Alcalde del Municipio de Pueblo Nuevo, y se ordenó su citación a fin de que "rinda declaración sobre los hechos que originaron la investigación", e igualmente se dispuso que contra dicho auto era procedente únicamente el recurso de reposición. Conforme obra a folio 84, el actor se notificó personalmente el 2 de septiembre de 1.994, y no interpuso dicho recurso.
De acuerdo con el artículo 81, terminado el proceso se declarará por providencia motivada el fallo respectivo, que podrá ser con o sin responsabilidad fiscal y debe notificarse personalmente a los interesados.
En este caso, por auto de 20 de febrero de 1.995, obrante a folio 11, se declaró fiscalmente responsable al actor, el cual se notificó personalmente el 24 del mismo mes y año (folio 7). Contra este auto interpuso el recurso de reposición, procedente de conformidad con el artículo 81, el cual fue resuelto por auto de 14 de marzo de 1.995 (folio 8), del cual se notificó personalmente el actor el 15 de marzo del mismo año, como consta a folio 6.
Es cierto, como lo hace notar el Agente del Ministerio Público, que si se analiza la actuación adelantada por la Contraloría Municipal de Pueblo Nuevo solamente a la luz de las disposiciones de la citada Ley 42 de 1.993, debe concluirse que élla se ajustó a la legalidad, como quedó demostrado con la confrontación antes reseñada, pues, como ya se dijo, se le dio oportunidad de referirse a los hechos materia de la investigación e incluso de interponer el recurso de reposición contra el auto de cierre de investigación y de apertura del juicio fiscal, lo cual no hizo.
Pero es preciso advertir que la Resolución Orgánica núm. 03466 de 14 de junio de 1.994 en sus artículos 37 y 38, estableció unas etapas, que no preveía la Ley 42 de 1.993, consistentes en "Traslado del expediente", dentro de la cual debe ponerse "a disposición de los presuntos responsables o su apoderado el expediente que contiene todas las diligencias adelantadas en la etapa investigativa, señalándole un término de 8 días hábiles para presentar descargos, solicitar pruebas y aportar las que pretenda hacer valer" y "Etapa probatoria", en la cual el funcionario competente decretará la práctica de las pruebas que considere pertinentes y conducentes, etapas éstas que echa de menos el actor en la actuación administrativa adelantada en su contra.
Plantea el Agente del Ministerio Público la excepción de inconstitucionalidad y, por ende, la inaplicación de dichas normas porque, a su juicio, a través de ellas el Contralor General de la República desbordó la competencia que le atribuye el artículo 268 numeral 12 de la Carta Política.
Para la Sala asiste razón al agente del Ministerio Público.
En efecto, la Ley 42 de 1.993 en su capítulo III reguló el proceso de responsabilidad fiscal y dentro de tal regulación previó las diferentes etapas del mismo, dentro de las cuales no estableció la de traslado del expediente y la probatoria, a que aluden los artículos 37 y 38 de la Resolución Orgánica núm. 03466 de 14 de junio de 1.994.
Conforme al artículo 268 numeral 12 de la Carta Política el Contralor General de la República puede "Dictar normas generales para armonizar los sistemas de control fiscal de todas las entidades públicas del orden nacional y territorial".
Pero si bien es cierto que en la referida Ley el legislador no previó tales etapas para el juicio de responsabilidad fiscal, no lo es menos que la facultad contenida en el precepto constitucional antes transcrito debe entenderse condicionada, como lo precisa la Agencia del Ministerio Público, al fin de armonizar los sistemas de control fiscal y por supuesto a las leyes que se han ocupado del tema y no puede interpretarse hasta el punto de que el Contralor General de la República pueda sustituir al legislador en la función de introducir regulaciones relativas a etapas procesales, pues ello es de su resorte exclusivo, conforme se infiere de los artículos 150 numeral 2 de la Carta Política y 268 numeral 9 ibídem.
Desde esta perspectiva, considera la Sala que, en cumplimiento de lo dispuesto en el artículo 4º de la Carta Política, deben inaplicarse por inconstitucionales los artículos 37, 38 y 42 de la citada Resolución Orgánica, éste último por ser una consecuencia de los dos primeros.
En consecuencia, no están llamadas a prosperar las pretensiones de la demanda, habida cuenta que, como ya se dijo, en el trámite para la expedición de los actos administrativos acusados se observó a cabalidad el procedmiento previsto en las disposiciones de la Ley 42 de 1.993, únicas normas respecto de las cuales es procedente hacer la confrontación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFIRMASE la sentencia apelada.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 17 de abril de 1.997.
MANUEL S. URUETA AYOLA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Presidente
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
