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REF: Expediente núm. 4112. Actora: ELSA BEATRIZ
MAYA ROSADO.
JUICIO FISCAL - Responsabilidad Fiscal / ORDENES DE COMPRA - Sobrecosto / PRACTICA DE PRUEBAS - Extemporaneidad / PRUEBAS APORTADAS - Valor Probatorio
El auto de 16 de febrero de 1994 complementario de pruebas, no dispuso la práctica de nuevas pruebas sino que ordenó a algunas facturas contentivas de unas cotizaciones respecto de las cuales se determinó el sobrecosto se les impusiera la firma y sello del establecimiento comercial a fin de obtener un verdadero valor probatorio. Pero tales facturas ya habían sido objeto de análisis en la etapa investigativa y respecto de las mismas, como lo hizo notar el a quo la actora no formuló reparo alguno. En lo concerniente a la prueba decretada el 8 de abril de 1994, posterior al auto de cierre de la investigación y apertura de juicio, cabe precisar que si bien es cierto ordenó la práctica de la nueva prueba, ésta para nada afectaba a la actora, pues claramente se lee que su decreto es establecer "el grado de intervención del Almacenista del Departamento". La actora afirma que el fallo apelado omitió analizar si la prueba de sobrecostos se hizo teniendo en cuenta la calidad de bienes en igualdad de condiciones y sin verificar la realidad de los valores en los libros de contabilidad de los establecimientos consultados, ya que, de una parte, a quien le correspondía cuestionar tal aspecto era precisamente a la parte demandante, lo cual no hizo, pues ni en la vía gubernativa ni en la jurisdiccional aportó ni allegó prueba alguna tendiente a desvirtuar la existencia de un sobrecosto de los bienes, fundamento de los actos administrativos acusados.
CONSEJO DE ESTADO
SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
SECCION PRIMERA
Santa Fe de Bogotá, D.C., veinte (20) de febrero de mil novecientos noventa y siete (1.997).
CONSEJERO PONENTE: DOCTOR ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
REF: Expediente núm. 4112.
Recurso de apelación contra la sentencia de 29 de agosto de 1.996, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira.
Actora: ELSA BEATRIZ MAYA ROSADO.
Se decide el recurso de apelación oportunamente interpuesto por el apoderado de la actora contra la sentencia de 29 de agosto de 1.996, proferida por el Tribunal Administrativo de la Guajira, en cuanto denegó las pretensiones de la demanda.
I-. ANTECEDENTES
I.1-. ELSA BEATRIZ MAYA ROSADO, por medio de apoderado y en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho consagrada en el artículo 85 del C.C.A., presentó demanda ante el Tribunal Administrativo de la Guajira tendiente a que mediante sentencia se hicieran las siguientes declaraciones:
1ª: Son nulos: el fallo de responsabilidad fiscal núm. 011 de 28 de abril de 1.994, a través del cual el Jefe de Juicios Fiscales de la Contraloría General del Departamento de la Guajira dispuso "ARTICULO PRIMERO.- Fenecer con responsabilidad fiscal como en efecto se hace, dejando a cargo de la Dra. ELSA BEATRIZ MAYA ROSADO Secretaria General del Departamento la suma de TRES MILLONES QUINIENTOS VEINTE MIL CIENTO NOVENTA Y CINCO PESOS ($3.520.195) ML, por concepto de los sobrecostos establecidos en las ordenes de compra con cargo a su despacho relacionada en el fallo y sus anexos, y a favor del Tesoro Departamental". "ARTICULO SEGUNDO.- Fenecer con responsabilidad fiscal como en efecto se hace, dejando a cargo del Dr. WILDER GUERRA CURVELO Secretario de Asuntos Indígenas del Departamento en solidaridad pasiva con la Dra ELSA MAYA ROSADO la suma de TRES MILLONES DOSCIENTOS SESENTA Y SEIS MIL SEISCIENTOS TREINTA PESOS ($3.266.630) ML, por concepto del sobrecosto establecido en las órdenes de compra con cargo a su despacho, relacionadas en el fallo y sus anexos, y a favor del Tesoro Departamental"; el Auto núm. 017 de 5 de octubre de 1.994 "POR EL CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE REPOSICION", expedido por el Jefe de Juicios Fiscales de la Contraloría General del Departamento de la Guajira, y la Resolución núm. 160 de 19 de abril de 1.995 "POR MEDIO DE LA CUAL SE RESUELVE UN RECURSO DE APELACION", expedida por el Contralor Auxiliar del Departamento de la Guajira.
2ª: A título de restablecimiento del derecho se condene al Departamento de la Guajira a pagar a la actora toda clase de daños y perjuicios.
I.2-. En apoyo de sus pretensiones la actora adujo, en síntesis, el siguiente cargo de violación (folios 6 a 7 del cuaderno principal):
Se quebrantó el artículo 29 de la Constitución Política, porque se allegaron y practicaron pruebas fuera de los términos previstos en la Ley 42 de 1.993.
Además, la intervención de la actora solo se limitaba a ordenar el gasto según el pedido realizado por el almacén, pero en momento alguno le correspondía verificar costos del pedido requerido. Ello le correspondía al almacenista.
Se violó el debido proceso, porque el auto de apertura de investigación debió ser dictado por los investigadores (artículo 77 de la Ley 42 de 1.993) y debió contener las diligencias y pruebas a practicar.
Así mismo debió hacerse con el auto de apertura de juicio fiscal, cuya competencia para dictarlo es del funcionario investigador.
Las pruebas practicadas carecen de fundamento legal y determinaron un sobrecosto en relación con cotizaciones que no confrontaban la igualdad de condiciones de calidad de los bienes y servicios comprados en un período determinado.
II-. LA SENTENCIA RECURRIDA
Para denegar las pretensiones de la demanda el a quo razonó, principalmente, de la siguiente manera (folios 223 a 227 ibídem):
Examinado detenidamente el expediente contentivo de la actuación iniciada por la Contraloría General del Departamento de la Guajira contra algunos funcionarios de la Gobernación, se encontró lo siguiente:
El proceso se inició al amparo de la Ley 42 de 1.993 (artículos 77 y 78). Se ordenó mediante auto núm. 16 de 28 de mayo de 1.993 una visita fiscal con carácter investigativo. Este auto no merece reparo alguno pues les señaló a los investigadores las pruebas que habrían de practicar, así como la facultad para practicar cualquier otra prueba indispensable para la investigación. El hecho de que dicho auto fuera dictado por el Coordinador del Departamento de Investigaciones Fiscales, es una circunstancia que no viola norma alguna de la citada Ley 42, ya que el mismo artículo 88 facultó a los Contralores para delegar esta atribución en la dependencia que de acuerdo con la organización y funcionamiento de la entidad se cree para ese efecto.
En cuanto a la etapa investigativa tampoco se advierte que se haya conculcado el derecho al debido proceso de la actora, ya que no se observa en el proceso fiscal solicitud o petición alguna por parte de élla tendiente a obtener la práctica de pruebas o diligencias dentro de esa etapa. Tampoco existe providencia que hubiera negado o rechazado solicitud de pruebas. Lo que sí está claro para la Sala es que a pesar de que los presuntos implicados en la investigación fiscal fueron notificados personalmente del auto de apertura de la investigación fiscal, guardaron silencio o no tuvieron intención alguna de defensa de sus derechos. Por ello no puede tacharse esta etapa de violatoria del derecho de defensa o del debido proceso, puesto que su trámite se surtió conforme a la ley.
En el investigativo fiscal reposan los cuadros comparativos que relacionan las fechas, los valores unitarios y las diferencias entre el valor total del artículo en la orden de compra y el total de la cotización, el establecimiento donde se adquirió y su registro o no como proveedor, circunstancias éstas que determinan los sobrecostos argumentados.
A folio 194 del cuaderno principal obran apartes del Decreto Departamental núm. 265 de 1.992 mediante el cual se establecen funciones de la Secretaría General del Departamento, en las cuales se observan funciones que obligaban a la actora a manejar celosamente los dineros del Departamento de la Guajira. Sin embargo, hubo negligencia y descuido de su parte, dando lugar a los sobrecostos por los cuales no sólo se le investigó sino que además fue encontrada responsable.
Se observa además que la actora sólo formula cargos contra los actos demandados en cuanto al procedimiento seguido por la Contraloría mas no cuestiona o desvirtúa, como legalmente le correspondía, los sobrecostos que se encontraron en la compra de bienes muebles en la dependencia a su cargo, por lo cual no logra destruir la presunción de legalidad de aquéllos.
III.- FUNDAMENTOS DEL RECURSO
El apoderado de la actora adujo como motivos de inconformidad, en esencia, los siguientes (folios 229 a 232 ibídem ):
1º: La sentencia recurrida guardó silencio sobre algunos aspectos de la controversia y, consecuencialmente, dejó cuestiones pendientes entre las partes.
El Jefe de Juicios Fiscales el 16 de febrero de 1.994 dictó de oficio un auto complementario de pruebas (folio 171), violando de esta forma el debido proceso. En efecto, entre las pruebas solicitadas por la actora está la petición del instructivo correspondiente al proceso fiscal (Resolución núm. 3466 de 1.994), que en su artículo 37 considera que en el juicio fiscal se da traslado del expediente al implicado por 8 días hábiles para que presente sus descargos, solicite pruebas o las aporte. Es decir, controvierta las pruebas allegadas y practicadas por el organismo, por lo cual mal puede el Jefe de Juicios Fiscales de oficio dictar un auto de pruebas, que no podían ser controvertidas, ya que los descargos se habían producido.
La prueba tendiente a establecer los sobrecostos fue rechazada por el Jefe de Juicios Fiscales quien resolvió suspender el proceso para que se practicara nuevamente, por lo cual envió el proceso el 8 de abril de 1.994, a pesar de que el cierre de la investigación y la apertura del juicio se había dado el 16 de julio de 1.993. Aquí se violó el debido proceso, porque cuando se decidió llamar a juicio fiscal a la actora "ya las pruebas debieron haber sido allegadas y practicadas legalmente", según se desprende del artículo 75 de la Ley 42 de 1.993.
2º: El fallo de responsabilidad fiscal es nulo porque evalúa y cuantifica los perjuicios derivados de los presuntos sobrecostos, cuando a la Contraloría Departamental sólo le corresponde determinar la responsabilidad fiscal.
3º: El fallo omite analizar si la prueba de sobrecostos se hizo teniendo en cuenta la calidad de los bienes en igualdad de condiciones y sin verificar la realidad de los valores en los libros de contabilidad de los establecimientos consultados.
4º: El fallo sólo se fundamentó en la Ley 42 de 1.993 olvidando analizar las Resoluciones orgánicas que ha expedido la Contraloría General de la República, además que está sustentado en una interpretación errónea en cuanto a que en las dos etapas del proceso fiscal se pueden allegar y practicar pruebas que sirvan de fundamento a la decisión de responsabilidad, lo cual contradice el artículo 75 de la Ley 42 de 1.993.
IV-. ALEGATO DEL MINISTERIO PUBLICO
En la etapa procesal de alegatos de conclusión la Agencia del Ministerio Público no hizo uso de este derecho.
V-. CONSIDERACIONES DE LA SALA
En cuanto a la primera censura que le endilga la actora a la sentencia apelada, cabe tener en cuenta lo siguiente:
El auto de 16 de febrero de 1.994 complementario de pruebas, obrante a folio 165 del cuaderno de pruebas núm. 2, no dispuso la práctica de nuevas pruebas sino que ordenó que a algunas facturas contentivas de unas cotizaciones respecto de las cuales se determinó el sobrecosto se les impusiera la firma y sello del establecimiento comercial a fin de obtener un verdadero valor probatorio. Pero tales facturas ya habían sido objeto de análisis en la etapa investigativa y respecto de las mismas, como lo hizo notar el a quo, la actora no formuló reparo alguno.
En lo que concierne a la prueba decretada el 8 de abril de 1.994, posterior al auto de cierre de la investigación y de apertura del juicio (folio 245 ibídem), cabe precisar que si bien es cierto ordenó la práctica de una nueva prueba, ésta para nada afectaba a la actora, pues claramente se lee que su decreto es para establecer "el grado de intervención del Almacenista del Departamento".
En lo que respecta a la segunda censura, por tratarse de un cargo que no fue formulado en el escrito de demanda, la Sala se abstiene de analizarlo.
No resulta de recibo el tercer argumento de inconformidad de la actora en cuanto afirma que el fallo apelado omitió analizar si la prueba de sobrecostos se hizo teniendo en cuenta la calidad de los bienes en igualdad de condiciones y sin verificar la realidad de los valores en los libros de contabilidad de los establecimientos consultados, ya que, de una parte, a quien le correspondía cuestionar tal aspecto era precisamente a la parte demandante, lo cual no hizo, pues ni en la vía gubernativa ni en la jurisdiccional aportó ni allegó prueba alguna tendiente a desvirtuar la existencia de un sobrecosto de los bienes, fundamento de los actos administrativos acusados, y, de otra parte, la sentencia impugnada tuvo en cuenta los cuadros comparativos que reposan en la investigación fiscal, que relacionaron las fechas, los valores unitarios y las diferencias de valor en la orden de compra y la cotización, el establecimiento donde se adquirieron los bienes y su registro o no como proveedor, para concluir que en dichos cuadros se encuentran determinados los sobrecostos argumentados en los actos administrativos acusados.
Finalmente, cabe resaltar que en el "INSTRUCTIVO GENERAL PROCESO DE RESPONSABILIDAD FISCAL", expedido por la Contraloría General de la República, que constituye el cuaderno de pruebas núm. 1, claramente se lee que en la etapa correspondiente al juicio fiscal, artículo 19, existe también una etapa probatoria y el auto que dispone la práctica de una prueba es susceptible de recursos, lo cual deja sin sustento la cuarta censura.
Por las consideraciones precedentes habrá de confirmarse la sentencia apelada, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley,
F A L L A
CONFIRMASE la sentencia apelada.
Ejecutoriada esta providencia, devuélvase el expediente al Tribunal de origen.
COPIESE, NOTIFIQUESE, PUBLIQUESE EN LOS ANALES DEL CONSEJO DE ESTADO Y CUMPLASE.
Se deja constancia de que la anterior sentencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de febrero de 1.997.
MANUEL S. URUETA AYOLA ERNESTO RAFAEL ARIZA MUÑOZ
Presidente
JUAN ALBERTO POLO FIGUEROA LIBARDO RODRIGUEZ RODRIGUEZ
