Auto A-969 de 2026

Corte Constitucional

Comunicado de Prensa No. 23 del 15 de julio de 2026

<Disponible el 17 de julio de 2026>

Corte Constitucional declara que el memorando de entendimiento que crea una zona económica especial binacional entre Venezuela y Colombia no surte efectos jurídicos hasta tanto se cumpla la aprobación por el congreso y la revisión por este tribunal al constituir un tratado internacional

Auto 969 de 2026

M.P. Carlos Camargo Assis

Expedientes D-16809 y D-16814

1. Norma demandada

Memorando de Entendimiento entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia sobre la creación de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional (Zona Económica Especial Binacional)

2. Decisión

PRIMERO. REMITIR al presidente de la República el denominado “Memorándum de Entendimiento entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia sobre la creación de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional (Zona Económica Especial Binacional)”, suscrito en Caracas el 17 de julio de 2025, para que le imparta el trámite constitucionalmente previsto para los tratados internacionales, esto es, la aprobación por el Congreso de la República y la revisión por la Corte Constitucional.

SEGUNDO. DECLARAR que el denominado “Memorándum de Entendimiento entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia sobre la creación de la Zona de Paz, Unión y Desarrollo Binacional (Zona Económica Especial Binacional)”, suscrito en Caracas el 17 de julio de 2025, no puede surtir efectos en el ordenamiento interno colombiano hasta tanto cumpla con el trámite constitucional previsto para los tratados internacionales, de conformidad con los artículos 150.16 y 241 numeral 10 de la Carta Política.

3. Síntesis de los fundamentos

A través de dos asuntos acumulados los demandantes cuestionaron por vía de acción de inconstitucionalidad el memorando de entendimiento entre Venezuela y Colombia sobre la creación de una Zona Económica Especial Binacional, al considerar que con independencia de la denominación formal del instrumento y del reconocimiento expreso que no crea obligaciones vinculantes, por su contenido material lo convierte en un tratado internacional, por lo que ha debido someterse a la aprobación del Congreso de la República y al control automático de la Corte Constitucional.

De las pruebas recaudadas y de las intervenciones se derivaron dos posturas: una, que solicitó la inhibición por falta de competencia por cuanto se está ante un instrumento no vinculante y, otra, mayoritaria que se declarará la competencia porque representa materialmente un instrumento vinculante para el Estado colombiano.

Para resolver el asunto competencial la Sala Plena reiteró su jurisprudencia constitucional sobre las competencias atípicas de la Corte en control abstracto y la competencia para conocer de instrumentos internacionales que aun cuando escapen a su conocimiento, materialmente cumplen las condiciones de un tratado. Adicionalmente, se trajo a colación las decisiones, práctica y doctrina internacional sobre la distinción entre tratados y acuerdos internacionales jurídicamente no vinculantes.

Ello derivó en una dogmática constitucional con las siguientes conclusiones iniciales. (i) La competencia atípica de la Corte para estudiar instrumentos internacionales que cumplan las condiciones de un tratado, bajo el principio de no formalismo de la Convención de Viena sobre el Derecho de los Tratados. (ii) La procedencia de la acción de inconstitucionalidad para determinar el carácter vinculante de un instrumento internacional y la realización de un juicio limitado a la corrección del procedimiento. (iii) La distinción entre tratados y acuerdos de procedimiento simplificados, siendo algunos de estos mecanismos de ejecución o de desarrollo de un tratado principal, por lo que no pueden generar nuevas o adicionales obligaciones, al limitarse a contemplar, entre otros, enunciados políticos, exhortaciones o declaraciones.

De igual modo, se refirió a (iv) la regla consistente en que es suficiente con que un instrumento establezca una sola obligación internacional para que se constituya en un tratado. Y que (v) la evaluación del carácter vinculante del instrumento se debe verificar caso por caso y con sujeción a criterios de verificación denominados indicadores, que hoy parten de un análisis integral que concilie las pruebas objetivas (materia, lenguaje y contexto) con la intención común (subjetiva) de los Estados parte.

Con base en tales elementos de juicio la Sala Plena constató la naturaleza jurídica del memorando de entendimiento con efectos vinculantes, que se desarrolló bajo tres aspectos y con sujeción a los indicadores pertinentes, que facilitaron su comprensión y estudio integral. El primero, permitió sostener que aun cuando exista una denominación formal del instrumento internacional y una cláusula explícita de no vinculatoriedad, pueden resultar insuficientes cuando otros elementos del texto permiten una conclusión diferente, imponiendo de la Corte un estudio más riguroso.

El segundo aspecto, dio lugar a señalar que el memorando no ejecuta ni desarrolla tratado previo alguno, sino que expone un nuevo marco de cooperación bilateral, determinando la zona sobre la cual opera y facultando otras, para lo cual contempla órganos de gobernanza binacional a través de la cooperación y coordinación institucional, así como un Grupo de Trabajo, dispone el intercambio de información y buenas prácticas; y contempla cláusulas que por regla general se emplean en su celebración (no todas necesariamente), como la norma sobre vigencia. De allí que el memorando no estuviera acompañado de un lenguaje necesariamente impositivo, ya que al establecer un marco de cooperación en diversas temáticas se persigue su puesta en marcha e implementación efectiva.

Y el tercero, que permitió determinar que el memorando de entendimiento en algunas de sus cláusulas establece obligaciones nuevas o adicionales propias de un tratado internacional, dada la terminología empleada y las circunstancias de aprobación, por lo que no se consagran solamente enunciados políticos, programáticos y declarativos.

Respecto al preámbulo y los artículos 1 y 4 (objeto y alcance), se verificó que el memorando es un acto constitutivo, con eficacia inmediata y autonomía, que impone a los Estados parte el impulsar la cooperación a través de la ejecución de proyectos o programas específicos. Sobre los artículos 2, 3 y 6 (cooperación, coordinación y grupo de trabajo), se constató que contemplan estructuras institucionales binacionales, como mecanismos para la puesta en marcha del instrumento internacional. Aun cuando el lenguaje expone la realización de esfuerzos y la facilitación de la articulación, no se inscribe dentro de un enunciado político o programático, porque se pretende alcanzar la implementación de un tratado marco de cooperación bilateral. En cuanto al artículo 5 (intercambio de información y buenas prácticas), se indicó que es una disposición propia de un tratado y no meramente declarativo.

En relación con los artículos 7, 8, 9, 10 y 11 (solución de diferencias, disposiciones financieras, modificaciones, estatus legal y disposiciones finales) se expuso que inicialmente encontrarían justificación en un tratado marco de cooperación bilateral. Sin embargo, bajo el lenguaje empleado la solución de diferencias es indicativa de que no se está necesariamente ante un tratado, las modificaciones y el estatus legal hacen parte tanto de los acuerdos de procedimiento simplificado (condición de memorando sin efectos vinculantes) como de los tratados, y sobre las disposiciones que involucran la entrada en vigor, prórroga automática, terminación anticipada y ultraactividad de compromiso y proyectos en ejecución, son más bien constitutivas de un tratado por el tipo de cláusula y modo de adopción.

En esta medida, dada la regla conforme a la cual una sola disposición hace del instrumento de procedimiento simplificado un tratado internacional, el memorando de entendimiento constituye un instrumento jurídicamente vinculante en el ordenamiento jurídico colombiano.

Este Tribunal destacó la importancia de las zonas de frontera y las competencias del legislador para su regulación, así como los procesos de integración económica regional y su desarrollo sobre la base del principio democrático. Todo ello, para evidenciar que el memorando de entendimiento tiene un significativo impacto en el principio de soberanía nacional en materia de relaciones internacionales.

Finalmente, la Corte precisó que esta decisión se debe entender sin perjuicio del papel relevante que cumplen los acuerdos de procedimiento simplificado (en su carácter de memorando de entendimiento no vinculante) en la cooperación internacional y la flexibilidad que puede caracterizar sus modalidades de negociación y adopción. Igualmente, insistió que la decisión proferida de ninguna manera involucra un análisis material de las cláusulas del memorando.

4. Salvamentos y aclaración de voto

Salvaron el voto a la presente decisión los magistrados Héctor Alfonso Carvajal Londoño y Juan Carlos Cortés González. Aclaró su voto el magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar.

El magistrado Carvajal Londoño consideró que la Corte carecía de competencia para ejercer control constitucional sobre dicho instrumento, pues el memorando no reúne las condiciones materiales ni formales para ser considerado un tratado internacional en los términos de la Convención de Viena de 1969 ni de la jurisprudencia constitucional. En su criterio, el proyecto aprobado por la mayoría incurre en una contradicción insalvable: ordena que el documento sea tramitado como tratado solemne y, simultáneamente, asume competencia como si ya lo fuera, a pesar de que el instrumento es, en esencia, un memorando de entendimiento de carácter político y no vinculante. El propio texto del memorando establece que “no crea obligaciones vinculantes entre las Partes en virtud del derecho internacional o nacional” (art. 10), lo que confirma su naturaleza programática y excluye la posibilidad de activar el control automático previsto para los tratados internacionales.

El magistrado Carvajal también advirtió que la decisión mayoritaria afecta la autonomía constitucional del Ejecutivo en materia de dirección de las relaciones internacionales. Señaló que no es constitucionalmente admisible ordenar al Gobierno que convierta en tratado un instrumento que no fue concebido como tal y cuya intención declarada por las partes fue la de suscribir un memorando de entendimiento. La iniciativa para celebrar tratados corresponde exclusivamente al Ejecutivo, y la Corte no puede imponerle la obligación de elevar a tratado un documento cuya naturaleza jurídica fue definida expresamente como no vinculante. Según el salvamento, forzar al Ejecutivo a reconvertir un memorando en un tratado formal implica una interferencia indebida en sus competencias exclusivas y desconoce la separación funcional entre las ramas del poder público.

Finalmente, el magistrado sostuvo que la Corte no puede reinterpretar el contenido del memorando para atribuirle efectos jurídicos que el instrumento excluye de manera expresa. El artículo 10 del memorando señala que este “no crea obligaciones vinculantes”, por lo que todas sus cláusulas deben interpretarse a la luz de dicha disposición. El memorando no compromete recursos públicos, no crea órganos con facultades decisorias vinculantes, no limita la soberanía, no genera responsabilidad internacional y no modifica el ordenamiento jurídico interno. Por ello, el magistrado concluyó que la Corte no podía variar su contenido real ni derivar obligaciones jurídicas inexistentes para justificar un control constitucional improcedente.

Por su parte, el magistrado Cortés González salvó el voto. Consideró que en este caso procedía una decisión inhibitoria, pues no se acreditaron los presupuestos para que la Corte Constitucional activara sus competencias atípicas frente al memorando de entendimiento revisado, conforme lo establecido en el Auto 288 de 2010, por las siguientes razones: i) es desarrollo directo de un tratado negociado, suscrito, aprobado y revisado en la forma prevista en la Constitución Política. En concreto, la Decisión 501 de la CAN, que en su artículo 2 establece la posibilidad de que los países miembros puedan establecer, mediante los mecanismos bilaterales que convengan, Zonas de Integración Fronteriza (ZIF) entre sí, y de considerarlo conveniente, con terceros países, como en el presente asunto ocurrió al celebrar el memorando con Venezuela; ii) no corresponde ni excede las cláusulas sustantivas de un tratado internacional. Todo lo contrario, contiene una manifestación política y programática respecto de una zona de integración bilateral entre Colombia y Venezuela; iii) versa sobre materias que son de la órbita exclusiva del presidente de la República. En efecto, se trata de competencias del presidente de la República en materia de relaciones internacionales, en este caso, concretadas por la ministra de Comercio como aspiraciones o manifestaciones de interés para avanzar en la conformación de una zona binacional fronteriza; iv) no implicaba “la asunción de compromisos adicionales a los estipulados en el tratado principal”. En efecto, no constituye un cuerpo de nuevos compromisos para Colombia. Por el contrario, de su texto se deriva expresamente que no genera obligaciones ni compromisos para los Estados, como claramente se dispone en su artículo 10. Ello reafirmaba su naturaleza de declaración política y programática; v) se enmarca “dentro de los propósitos y objetivos” de un tratado principal. La Decisión 501 de la CAN que permite zonas de integración fronteriza, incluso con terceros países y vi) no pretendía modificar el alcance del tratado principal o alterar una obligación en él definida para convertirla en una sustancialmente distinta de la originaria. En tal sentido, no modificaba el tratado habilitante, sino que contenía declaraciones programáticas para su concreción.

Adicionalmente, el magistrado expuso que el contenido del memorando analizado no guardaba ninguna similitud con el estudiado en el Auto 288 de 2010. En efecto, en aquella oportunidad se estudió el Acuerdo complementario para la cooperación y asistencia técnica en defensa y seguridad entre los gobiernos de la República de Colombia y de los Estados Unidos de América, suscrito en Bogotá el 30 de octubre de 2009. Al comparar el contenido de dicho acuerdo con el memorando analizado en esta oportunidad, se advertía lo siguiente:

Por tal razón, consideró que no se cumplían las reglas y subreglas jurisprudenciales desarrolladas en el Auto 288 de 2010 y en consecuencia, la Corte Constitucional carecía de competencia para analizar la demanda, por lo que procedía una decisión inhibitoria.

El magistrado Ibáñez Najar acompañó la decisión mayoritaria, con la cual se determinó que el instrumento demandado es materialmente equivalente a un tratado internacional por lo que debe surtir el trámite previsto en la Constitución Política para su aprobación por el Congreso de la República, la revisión judicial junto con su ley aprobatoria por la Corte Constitucional y su ulterior ratificación por el Jefe del Estado. No obstante, consideró necesario llamar la atención sobre un problema constitucional de notable envergadura como lo es la representación del otro Estado con el que se suscribió el instrumento. Su aclaración de voto se concentró en esa cuestión.

Desde aquella óptica, el magistrado Ibáñez Najar reiteró la preocupación que había expuesto previamente en la aclaración de voto a la Sentencia C-338 de 2025: la representación de un Estado con severos cuestionamientos de legitimidad democrática, al ser una cuestión viva en el derecho internacional y de innegable relevancia constitucional interna, no puede abordarse como si se tratara de una competencia exclusiva del Presidente de la República en materia de relaciones internacionales.

El magistrado Ibáñez recordó que la jurisprudencia de la Corte ha reconocido la existencia de un estándar excepcional en el que procede un control constitucional sobre la representación internacional. Ello sucede cuando concurren fallas ostensibles que comprometen los artículos 9, 93 y 226 de la Constitución Política. Se trata de situaciones que comprenden, por ejemplo, la ruptura manifiesta del orden constitucional y del sistema democrático, el incumplimiento persistente de obligaciones internacionales en derechos humanos o los déficits evidentes de legitimidad que afectan la validez del consentimiento estatal.

Esta cuestión supone un problema de validez que habrá de ser considerado con especial atención en el evento en que el tratado suscrito en el año 2025 objeto de examen sea sometido a la aprobación del Congreso de la República y vuelva para el estudio de la Corte junto con su ley aprobatoria.

El magistrado Ibañez Najar llamó la atención sobre el hecho de que diversos Estados y organismos internacionales han constatado la falta de legitimidad democrática del régimen venezolano luego de las elecciones presidenciales efectuadas en julio de 2024. Como efecto de aquello, se ha llamado a la comunidad internacional a no permanecer ambigua ante la disyuntiva entre democracia y dictadura. Citó el ejemplo del Parlamento Europeo, que en la resolución del 23 de enero de 2025¹ condenó la “usurpación de la presidencia” en Venezuela tras las elecciones de 2024, en las que observadores independientes confirmaron la victoria de la oposición y rechazaron el reconocimiento del señor Nicolás Maduro como presidente de la República Bolivariana de Venezuela.

Para el magistrado Ibáñez, este tipo de pronunciamientos demuestra que la pregunta sobre la representación del Estado contratante no es un asunto retórico o teórico. Todo lo contrario, supone un problema constitucional que no puede despejarse con el empleo de fórmulas de deferencia acríticas.

A juicio del magistrado, frente a un tratado celebrado con un gobierno ilegítimo en 2025, ello amerita considerar que la política exterior de Colombia, en general, y la competencia presidencial de dirigir las relaciones exteriores, en particular, están limitadas por el deber internacional de respetar los principios de soberanía, autodeterminación de los pueblos y democracia que la propia Constitución Política consagra y ordena a las autoridades públicas defender y respetar.

¹ Parlamento Europeo. Resolución del Parlamento Europeo, de 23 de enero de 2025, sobre la situación en Venezuela tras la usurpación de la presidencia el 10 de enero de 2025 (2025/2519(RSP). Disponible en: https://www.europarl.europa.eu/doceo/document/TA-10-2025-0007_ES.html.