Auto A-759 de 2026

 

Expediente: T-4.260.336

 

REPÚBLICA DE COLOMBIA

CORTE CONSTITUCIONAL

-Sala Novena de Revisión-

AUTO 759 DE 2026

Referencia: expediente T-4.260.336, relativo a la revisión de los fallos proferidos con ocasión de la acción de tutela promovida por Juana María Castro Borrero contra la Subsección E (en Descongestión), de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca

Asunto: solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-767 de 2015

Magistrado Sustanciador:

Miguel Polo Rosero

Bogotá D.C., veintidós (22) de junio de dos mil veintiséis (2026).

La Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional[1], en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, profiere el presente auto, por medio del cual resuelve una solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-767 de 2015, con base en los siguientes:

ANTECEDENTES

1. En la Sentencia T-767 del 16 de diciembre de 2015, la Sala Cuarta de Revisión de la Corte Constitucional se pronunció en relación con la acción de tutela interpuesta por Juana María Castro Borrero contra la Subsección E (en Descongestión), de la Sección Segunda, del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En la parte resolutiva del fallo en mención, esta Corporación dispuso:

“PRIMERO.- LEVANTAR la suspensión de términos decretada en el asunto de la referencia.

SEGUNDO.- REVOCAR la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, el 16 de diciembre de 2013, que confirmó la sentencia de 25 de abril de 2013 proferida por la Sección Cuarta del Consejo de Estado que denegó el amparo de los derechos de la señora Juana María Castro Borrero. En su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso.

TERCERO.- DEJAR SIN EFECTO la sentencia del 27 de noviembre de 2012 proferida en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca Sección Segunda Subsección E en Descongestión, mediante la cual revocó y negó las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad y restablecimiento que inició la señora Juana María Castro Borrero contra la Aeronáutica Civil.

CUARTO.- ORDENAR pagar, a título indemnizatorio, el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, descontando de ese monto las sumas que por cualquier concepto laboral, público o privado, dependiente o independiente, haya recibido la actora, sin que la suma a pagar por indemnización sea inferior a seis (6) meses ni pueda exceder de veinticuatro (24) meses de salario.

QUINTO.- LÍBRESE por Secretaría la comunicación prevista en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991”.

2. El 11 de octubre de 2016, en cumplimiento del numeral quinto, la Secretaría General de la Corte Constitucional comunicó la decisión a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para que, en su calidad de autoridad jurisdiccional de primera instancia, notificara la Sentencia T-767 de 2015 a las partes[2].
3. El 8 de mayo de 2026, Juana María Castro Borrero presentó ante este Tribunal una solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-767 de 2015, argumentando que la Aeronáutica Civil no ha dado cabal cumplimiento a la orden contenida en el numeral cuarto, particularmente en lo relacionado con el pago de las prestaciones sociales. Ello, pues, aunque el 6 de septiembre de 2017 la entidad realizó los aportes pensionales correspondientes al período comprendido entre octubre de 2014 y septiembre de 2016, lo cierto es que no trasladó la totalidad de los recursos derivados del cálculo actuarial exigido por Colpensiones, con ocasión del pago extemporáneo de las cotizaciones, situación que pone en riesgo el reconocimiento de su mesada de jubilación, una vez cumpla la edad requerida el próximo 15 de julio[3].

CONSIDERACIONES[4]

4. En los términos de los artículos 23, 27 y 52 del Decreto Ley 2591 de 1991[5], en la jurisprudencia constitucional se ha señalado que, “ante el incumplimiento de una orden proferida en un fallo de tutela, el beneficiario puede solicitar, de manera simultánea o sucesiva, (i) su observancia, por medio del denominado trámite de cumplimiento, y/o (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, a través del incidente de desacato”.
5. Al respecto, en relación con el trámite de cumplimiento regulado en los artículos 23 y 27 del Decreto Ley 2591 de 1991, se ha indicado que otorga al juez la facultad de “requerir a la autoridad responsable o a su superior jerárquico” para que “dé cumplimiento inmediato a las órdenes emitidas en el fallo de tutela. Este trámite es obligatorio y debe ser iniciado de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado (beneficiario) o por el Ministerio Público. Su finalidad es (i) analizar objetivamente si la orden de amparo se ha cumplido –lo cual no implica la determinación de la responsabilidad subjetiva del obligado– y, en caso de que la orden no se haya cumplido (ii) adoptar todas las medidas necesarias para tal efecto”.
6. A su turno, se ha explicado que el incidente de desacato previsto en los artículos 23 y 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, “se refiere al procedimiento mediante el cual el juez constitucional puede imponer una sanción a la persona que, en efecto, incumple con la orden fijada en la sentencia de tutela. El incidente de desacato procede a petición de la parte interesada, a fin de que el juez, a través de un incidente y en ejercicio de sus potestades disciplinarias, sancione con arresto o multa a quien con responsabilidad subjetiva desatienda las órdenes proferidas en sentencias de tutela. Contra la decisión de dicho incidente no procede ningún recurso, siendo obligatorio el grado jurisdiccional de consulta en el caso en el que se haya determinado sancionar a quien ha incumplido la orden de tutela”[8].
7. En este sentido, y distinguiendo ambos instrumentos, se ha expuesto que “(i) el cumplimiento es obligatorio, pues hace parte de la garantía constitucional, el desacato es incidental, ya que se trata de un instrumento disciplinario de creación legal; (ii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iii) la competencia y las circunstancias para el cumplimiento de la sentencia se basan en los artículos 23 y 27 del Decreto 2591 de 1991. La base legal del desacato está en los artículos 27 y 52 del mencionado Decreto. Es decir que, en cuanto al respaldo normativo, existen puntos de conjunción y de diferencia; y (iv) el desacato es a petición de parte interesada; el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público”[9].
8. Ahora bien, se ha sostenido que, “por regla general, el funcionario competente para verificar el cumplimiento de las órdenes proferidas en el fallo de amparo y adelantar el incidente de desacato respectivo es el juez de primer grado, aunque la decisión provenga de segunda instancia o de revisión”[10]. Ello, puesto que “la autoridad judicial mencionada es quien (i) mantiene la competencia para hacer seguimiento al cumplimiento de las sentencias proferidas en sede de revisión por parte de la Corte Constitucional, hasta tanto no se halle plenamente restablecido el derecho amparado, de conformidad con lo señalado en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991; (ii) se encuentra en el deber de adoptar las decisiones que se tornen necesarias para garantizar el cumplimiento de la providencia respectiva, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 36 ibidem; (iii) está facultada para establecer los demás efectos del fallo, en atención de lo preceptuado en el artículo 23 ibidem; y (iv) conoce del incidente de desacato, en concordancia con lo desarrollado en el artículo 52 del cuerpo normativo en alusión”.
9. Con todo, a partir de una interpretación teleológica del artículo 241 de la Carta Política[12], se ha precisado que la Corte tiene una competencia excepcional para asumir, “dependiendo de cada caso en concreto, el estudio de las solicitudes de cumplimiento y adoptar las medidas pertinentes tendientes al acatamiento de sus providencias. Es decir, en casos excepcionales, y siempre y cuando exista una causa objetiva, razonable y suficiente es posible que, en su calidad de órgano de cierre de la Jurisdicción Constitucional, ejerza la observancia debida de sus propios fallos”.
10. En cuanto a la activación de la competencia de esta Corte para adelantar el trámite de cumplimiento, y sin perjuicio de aquellos casos excepcionalísimos en que se ha activado el incidente de desacato[14], se ha advertido que estas figuras operan ante circunstancias relacionadas con factores extraordinarios de carácter orgánico, funcional o material. En concreto, la intervención de este tribunal se ha habilitado en atención de:

(i) La jerarquía o la naturaleza especial de la autoridad accionada (factor orgánico), por ejemplo, (a) “cuando la autoridad desobediente es una Alta Corte, pues las mismas no tienen superior funcional que pueda conocer de la consulta sobre la sanción por desacato”[15], regla que debe matizarse a partir del reconocimiento que se hace por vía reglamentaria, de la posibilidad de dividirse en salas, secciones o subsecciones, para conocer del recurso de amparo promovido contra sus propias actuaciones (Decreto 1069 de 2015), lo que podría autorizar su participación como autoridad de cumplimiento[16], salvo casos excepcionales[17]; o (b) cuando se trata de una “embajada”, en tanto “cuentan con inmunidad para abstenerse de ejecutar un fallo, en virtud de lo establecido en el numeral 3º del artículo 31 de la Convención de Viena de 1961”.

(ii) La incapacidad o ineficacia del operador judicial de primer grado para asegurar el cumplimiento de la decisión (factor funcional), por ejemplo: (a) “cuando el juez a quien le compete pronunciarse sobre el cumplimiento de la sentencia dictada por la Corte, no adopta medidas conducentes”; (b) “cuando se ha presentado un manifiesto incumplimiento de las órdenes de tutela, sin que el juez de primera instancia haya podido adoptar las medidas que hagan efectiva la orden de protección, o cuando dichas medidas han sido insuficientes o ineficaces”; o (c) “cuando el juez de primera instancia ha ejercido su competencia y la desobediencia persiste”[19].

(iii) La complejidad o la gravedad de los acontecimientos que derivaron en la tutela de los bienes constitucionales (factor material), por ejemplo: (a) “cuando, en presencia de un estado de cosas inconstitucional, que afecta a un conjunto amplio de personas, se han emitido órdenes complejas, para cuya efectividad es necesario un permanente seguimiento y la adopción de nuevas determinaciones, de acuerdo con las circunstancias de una situación que se prolonga en el tiempo”; (b) cuando se hayan emitido órdenes complejas o estructurales que, por su naturaleza, supongan la insuficiencia de las competencias del juez de primera instancia para asegurar su cumplimiento; (c) “cuando la intervención de la Corte sea indispensable para la protección efectiva de los derechos fundamentales vulnerados o amenazados”; o (d) “cuando resulte imperioso salvaguardar la supremacía e integridad del ordenamiento constitucional”[20].

11. Sobre el particular, se ha aclarado que la referida competencia extraordinaria “no está prevista para revisar de manera directa todas las solicitudes de trámite de cumplimiento, sino ante supuestos muy excepcionales que, por la necesidad, complejidad o relevancia del caso, hagan necesario asumir el monitoreo de la decisión. Una postura contraria distorsionaría la cláusula general de competencia del juez de primera instancia y la visión excepcional de atribución competencial que le corresponde a la Corte Constitucional”[21].
12. En torno a la competencia de este tribunal para adelantar el incidente de desacato, se ha precisado que su activación, además de excepcional, es restringida, ya que, “como la sanción que se imponga será consultada al superior jerárquico”, la estructura ordinaria de la Corte Constitucional impide que, en principio, se “surta dicho trámite en los términos legales, dado que ni las Salas de Revisión son superiores jerárquicos entre sí”, ni tampoco lo es la Sala Plena respecto de estas últimas, pues lo que existe es una distribución funcional y no orgánica de atribuciones[22]. Por consiguiente, la operación de dicho mecanismo se ha avalado como ultima ratio dentro de los trámites de cumplimiento avocados por esta corporación.
13. En esta línea, se ha aceptado que las salas de revisión puedan “dar apertura al incidente de desacato de manera directa”, extraordinariamente, “en casos donde la Corte ha asumido el cumplimiento de una providencia y el incumplimiento y reticencia de parte de los responsables persisten”[23]. Así mismo, se ha indicado que, ante la necesidad de imponer medidas coercitivas para “avanzar en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional”, las salas especiales de seguimiento están habilitadas para “conocer y tramitar los incidentes de desacato formulados por el presunto incumplimiento” de las sentencias estructurales, y de los “autos complementarios” que se encuentran bajo su supervisión[24]. Por lo demás, se ha aclarado que “corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional resolver en grado de consulta si proceden o no las sanciones impuestas”, con exclusión de los magistrados que participaron en la decisión correspondiente.
14. Caso concreto. Sobre la base de las consideraciones expuestas, en esta oportunidad, se tiene que Juana María Castro Borrero presentó ante este Tribunal una solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-767 de 2015, argumentando que la Aeronáutica Civil no ha dado cabal observancia a la orden contenida en el numeral cuarto, en particular, en lo relacionado con el pago integral de los aportes al sistema de seguridad social[26].
15. Al respecto, esta Sala de Revisión pone de presente que, en los términos de los artículos 23, 27, 36 y 52 del Decreto 2591 de 1991, la competencia ordinaria para adelantar el trámite de cumplimiento y, eventualmente, el incidente de desacato, con el fin de procurar la observancia de las órdenes proferidas en la Sentencia T-767 de 2015, recae, en principio, en la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en su calidad de autoridad judicial de primera instancia[27].
16. Aunado a ello, se resalta que no concurren los factores extraordinarios que habilitan la competencia excepcional de este Tribunal en la materia[28]. En concreto, la autoridad respecto de la cual se predica el presunto incumplimiento no corresponde a una “Alta Corte” ni a una misión diplomática, sino a la Aeronáutica Civil, entidad administrativa de carácter técnico adscrita al Ministerio de Transporte[29] (factor orgánico).
17. Además, se advierte que, según la información de los sistemas informáticos de la Rama Judicial[30], la actora no acudió previamente ante la Sección Cuarta del Consejo de Estado para que, en ejercicio de las competencias conferidas por el Decreto 2591 de 1991, promoviera la observancia del fallo, razón por la cual no puede presumirse la incapacidad de dicha autoridad para gestionar el asunto. Sobre este punto, cabe destacar que dicha corporación, en su condición de órgano de cierre de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo[31], cuenta, en principio, con los instrumentos necesarios para procurar el cumplimiento de la referida providencia (factor funcional).
18. Igualmente, se destaca que las órdenes contenidas en la Sentencia T-767 de 2015 no revisten carácter complejo ni estructural ni se inscriben en el marco de un estado de cosas inconstitucional, en tanto se circunscriben al reconocimiento y pago de acreencias laborales y prestaciones sociales específicas[32]. En ese sentido, el asunto no corresponde a una situación extraordinaria que permita inferir, de manera razonable, que la intervención de esta Corte resulte insustituible para salvaguardar la supremacía de la Carta Política o los derechos fundamentales (factor material).
19. Por lo demás, en relación con la posible urgencia de adoptar una decisión de fondo, frente a la observancia de la Sentencia T-767 de 2015, con ocasión de la presunta afectación del reconocimiento de la pensión a la actora, esta Sala estima que dicho motivo no constituye razón suficiente para asumir el conocimiento del asunto, toda vez que los mecanismos disponibles ante el juez de primera instancia cuentan con plazos expeditos de resolución. Específicamente, el trámite de cumplimiento tiene que atenderse en un “término brevísimo”, en tanto “en el peor de los casos apenas supera las 96 horas, es decir, 4 días”. A su vez, el incidente de desacato “debe resolverse en el término establecido en el artículo 86 de la Constitución Política”, por lo que “no habrán de transcurrir más de diez días, contados desde su apertura”[33].
20. En este orden de ideas, esta Corte remitirá la solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-767 de 2015 a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para que, en los términos de los artículos 23, 27, 36 y 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, adopte la decisión que en derecho corresponda en el marco de sus competencias.

DECISIÓN

En mérito de lo expuesto, la Sala Novena de Revisión de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales,

RESUELVE

PRIMERO: ABSTENERSE de asumir el conocimiento de la solicitud de cumplimiento de la Sentencia T-767 de 2015, presentada por Juana María Castro Borrero.

 

SEGUNDO: Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR la solicitud de Juana María Castro Borrero a la Sección Cuarta del Consejo de Estado, para que, en los términos de los artículos 23, 27, 36 y 52 del Decreto Ley 2591 de 1991, se pronuncie sobre el cumplimiento de la Sentencia T-767 de 2015, de acuerdo con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.

 

TERCERO: Por intermedio de la Secretaría General, COMUNICAR la presente decisión a Juana María Castro Borrero.

 

CUARTO: ADVERTIR a la peticionaria que contra la presente decisión no procede recurso alguno.

Comuníquese y cúmplase.

MIGUEL POLO ROSERO

Magistrado

NATALIA ÁNGEL CABO

Magistrada

CARLOS CAMARGO ASSIS

Magistrado

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Integrada por la magistrada Natalia Ángel Cabo y los magistrados Carlos Camargo Assis y Miguel Polo Rosero, quien la preside.

[2] Decreto Ley 2591 de 1991. "Artículo 36. Efectos de la revisión. Las sentencias en que se revise una decisión de tutela sólo surtirán efectos en el caso concreto y deberán ser comunicadas inmediatamente al juez o tribunal competente de primera instancia, el cual notificará la sentencia de la Corte a las partes y adoptará las decisiones necesarias para adecuar su fallo a lo dispuesto por ésta".

[3] Expediente digital, "solicitud de cumplimiento.pdf", folios 1 a 2. En escritos del 21 y 28 de mayo y 22 de junio de 2026, Juana María Castro Borrero reiteró la solicitud de cumplimiento de la sentencia T-767 de 2015.

[4] En esta oportunidad, se reiteran las consideraciones sobre el trámite de cumplimiento y el incidente de desacato adoptadas, unánimemente, por la Sala Novena de Revisión en los autos 109 de 2026 y 110 de 2026, reiterando el auto 2060 de 2025.

[5] "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política".

[6] Corte Constitucional, auto 311 de 2020.

[7] Corte Consticuional, auto 1440 de 2022.

[8] Ibidem.

[9] Corte Constitucional, auto 311 de 2020.

[10] Corte Constitucional, auto 736 de 2017. Al respecto, se ha sostenido que dicha regla, igualmente, responde a: "(a) la plena eficacia de la garantía procesal del grado jurisdiccional de consulta; (b) la necesidad de garantizar la igualdad en las reglas de competencia; (c) el poder de irradiación del principio de inmediación en el trámite de tutela; y (d) la interpretación sistemática" de la normativa, "en lo que respecta a las funciones del juez de primera instancia". Corte Constitucional, auto 050 de 2022.

[11] Corte Constitucional, auto 1440 de 2022.

[12] "La competencia de la Corte Constitucional para asumir el seguimiento al cumplimiento de sus propios fallos es una atribución autónoma e independiente, fundamentada en la competencia genérica de aquella respecto de la supremacía de la Constitución y la efectividad de los derechos fundamentales" (CP art. 241). Cfr. Corte Constitucional, auto 1003 de 2025.

[13] Corte Constitucional, auto 746 de 2022.

[14] Corte Constitucional, auto 2049 del 2024.

[15] Corte Constitucional, autos 662 de 2023, 308 de 2024 y 1003 de 2025.

[16] Corte Constitucional, autos 450 de 2019, 288 de 2020, 997 de 2022 y 663 de 2023, entre otros.

[17] Corte Constitucional, auto 1844 de 2025.

[18] Corte Constitucional, auto 528 de 2015.

[19] Corte Constitucional, auto 033 de 2016.

[20] Corte Constitucional, autos 358 de 2014, 033 de 2016, 1817 de 2022 y 601 de 2025.

[21] Corte Constitucional, auto 557 de 2025.

[22] Corte Constitucional, auto 308 de 2024, reiterando los autos 120 de 2019, 179 de 2019 y 054 de 2021.

[23] Corte Constitucional, auto 002 de 2019. Además, ver los autos 192 de 2016 y 2629 de 2023.

[24] Corte Constitucional, auto 265 de 2019. Igualmente, se pueden consultar los autos 887 de 2021, 2764 de 2023 y 2049 de 2024.

[25] En el auto 265 de 2019, esta corporación sostuvo que, a partir de una "interpretación armónica del artículo 241 de la Constitución Política, los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991", así como del Reglamento Interno de este tribunal, "corresponde a la Sala Plena de la Corte Constitucional resolver en grado de consulta", ya que "si bien no existe una norma que disponga de manera explícita que la Sala Plena de la Corte Constitucional es el superior jerárquico de las Salas de Revisión o las Salas Especiales, a dicha colegiatura le corresponde revisar asuntos de dichas Salas, tal y como ocurre, por ejemplo, ante solicitudes de nulidad de las sentencias de tutela o de aclaración de las mismas".

[26] Supra I, 3.

[27] Supra I, 2 y II, 4 a 8.

[28] Supra II, 9 a 12.

[29] Artículo 1 del Decreto 1294 de 2021, "Por el cual se modifica la estructura de la Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil -Aerocivil".

[30] Cfr. Sistema de Información SAMAI del Consejo de Estado, radicación: 11001031500020130039400; y Sistema de Información de la Corte Constitucional, radicación T-4.260.336.

[31] Artículo 237 de la Constitución.

[32] Supra I, 1.

[33] Corte Constitucional, sentencia C-367 de 2014.

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