Auto A-756 de 2026

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Sala Especial de Seguimiento al ECI Penitenciario, Carcelario y en Centros de Detención Transitoria

Sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015, SU-122 de 2022 y SU-512 de 2024

M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar

CORTE CONSTITUCIONAL

Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional Penitenciario y Carcelario, y en Centros de detención transitoria

AUTO 756 DE 2026

Asunto: Por el cual se adoptan medidas estructurales para superar la barrera administrativa presupuestal denominada “valor líquido cero” en la finalización del ERON Sabanas de San Ángel, en el seguimiento al Auto del 12 de agosto de 2025.

Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar

Bogotá, D.C., 10 de junio de dos mil veintiséis (2026)

La Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario, y en los Centros de Detención Transitoria, declarado, reiterado y extendido en las Sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015, SU-122 de 2022 y SU-512 de 2024 (en adelante, “Sala” o “Sala Especial”), integrada por las Magistradas Lina Marcela Escobar Martínez y Paola Andrea Meneses Mosquera, y por el Magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar, quien la preside, profiere el presente

AUTO

A. ANTECEDENTES

La Corte Constitucional declaró el Estado de Cosas Inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario mediante la Sentencia T-388 de 2013. La Corte constató en esa oportunidad violaciones masivas y sistemáticas de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, especialmente en lo relativo al hacinamiento crítico, la falta de acceso a servicios de salud y las condiciones indignas de confinamiento. La Sentencia T-762 de 2015 reiteró esta declaratoria y ordenó implementar medidas estructurales orientadas a garantizar condiciones mínimas de dignidad humana en los establecimientos de reclusión del orden nacional.
La Sala Especial de Seguimiento ha adelantado un seguimiento riguroso y continuo a las medidas adoptadas por las autoridades competentes para la superación progresiva del Estado de Cosas Inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario y en los centros de detención transitoria. En ejercicio de su competencia constitucional de verificación, la Sala ha evaluado el impacto de dichas medidas en la protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.
El Documento CONPES 4082 de 2022, adoptado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social el 18 de abril de 2022, declaró el Establecimiento de Reclusión del Orden Nacional –ERON– Sabanas de San Ángel -ubicado en el municipio de Fundación, Magdalena- como proyecto de inversión de importancia estratégica nacional. Este documento aprobó una inversión total de $851.522 millones de pesos para la construcción y ampliación de infraestructura penitenciaria, con la que proyectó generar 9.805 cupos nuevos en establecimientos de reclusión del país, con metas escalonadas hasta 2026. Dentro de ese conjunto de proyectos, el ERON Sabanas de San Ángel es la intervención de mayor envergadura, con un aporte proyectado de 1.974 cupos integrales -equivalente al 20,1 % del total comprometido en el CONPES 4082 de 2022-, lo que lo convierte en el componente estratégico más relevante para la mitigación del hacinamiento crítico en el sistema penitenciario y carcelario nacional.
En el Auto 1745 de 2024, la Sala Especial evaluó los avances en infraestructura penitenciaria y constató la persistencia de obstáculos administrativos y presupuestales que impedían la culminación oportuna de los proyectos estratégicos del CONPES 4082 de 2022. Con fundamento en esa constatación, la Sala ordenó al Ministerio de Justicia y del Derecho, en coordinación con la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC– adoptar las medidas institucionales necesarias para: (i) definir una política pública intersectorial que garantizara la coordinación efectiva entre las entidades del sector justicia y las autoridades presupuestales; (ii) identificar, caracterizar y remover inmediatamente las barreras administrativas, contractuales y presupuestales que obstaculizaban la ejecución de los proyectos de infraestructura en curso; y (iii) asegurar la finalización oportuna y la puesta en operación de los establecimientos contemplados en el CONPES 4082 de 2022. Dentro de ese portafolio, la Sala identificó al ERON Sabanas de San Ángel como un proyecto paradigmático por su aporte de 1.974 cupos integrales.
El 12 de agosto de 2025, la Sala Especial requirió a la USPEC presentar, en un término perentorio de veinte (20) días hábiles, un informe técnico detallado sobre: (i) el estado de avance físico y financiero de los proyectos de infraestructura penitenciaria en ejecución, con énfasis en los contemplados en el CONPES 4082 de 2022; (ii) el estado de finalización de obras complementarias y accesorias para la operación funcional de los nuevos establecimientos; y (iii) el estado de las gestiones contractuales, presupuestales y ambientales necesarias para garantizar que la infraestructura cumpliera los estándares constitucionales de dignidad y los lineamientos de resocialización fijados en la jurisprudencia de esta Corte.[3]
La Sala constató, vencido el término judicial de veinte (20) días hábiles -que finalizó el 2 de septiembre de 2025-, la ausencia de respuesta de la USPEC. En consecuencia, la Sala reiteró el requerimiento mediante comunicación electrónica del 22 de octubre de 2025 y otorgó a la USPEC un plazo improrrogable de cinco (5) días hábiles para dar cumplimiento al mismo. La Sala advirtió en esa comunicación que la falta de remisión del informe técnico constituía un obstáculo grave para las labores de seguimiento estructural y una posible transgresión al deber constitucional de colaboración armónica entre las ramas del poder público.
La USPEC remitió su respuesta mediante el Oficio N° B-276-2025 el 29 de octubre de 2025,[4] con una extemporaneidad de cincuenta y seis (56) días calendario respecto del plazo original y solo después de la conminación de la Sala del 22 de octubre de 2025.
La USPEC informó en el Oficio B-276-2025 que el contrato de obra N° 304 de 2019, relativo al ERON Sabanas de San Ángel, presentaba un avance físico del 76% con corte al 15 de octubre de 2025. La USPEC señaló como fecha proyectada de terminación de las obras civiles el 31 de diciembre de 2025 y como fecha estimada de entrega y puesta en marcha el 30 de julio de 2026. La USPEC reconoció además que el valor contractual pasó de $183.630 millones a $289.401 millones de pesos -incremento del 57,6 %- a través de tres adiciones contractuales sucesivas, sin documentar plenamente su justificación técnica y financiera. La USPEC informó, además, que el proyecto requería recursos adicionales estimados en 43.000 millones de pesos para completar la dotación final y la integración operativa del establecimiento, los cuales, al momento de rendir el informe, solo figuraban en el anteproyecto de inversión de la vigencia 2026, sin apropiación efectiva ni garantía de disponibilidad en caja.[5]
El informe de la USPEC señaló que la culminación del proyecto depende de la disponibilidad efectiva de recursos presupuestales. Para ello, la USPEC requería gestionar de manera coordinada con el Ministerio de Hacienda y Crédito Público: (i) la recuperación de los fondos retirados de la fiducia del proyecto bajo la figura presupuestal denominada “valor líquido cero”; y (ii) la asignación de apropiaciones presupuestales complementarias en las vigencias futuras para garantizar la dotación y operación del ERON Sabanas de San Ángel.[6]
La Defensoría del Pueblo realizó, en cumplimiento del Auto del 4 de diciembre de 2025,[7] una visita de verificación in situ al ERON Sabanas de San Ángel y contrastó directamente la información reportada por la USPEC. El informe de la Defensoría constató que el contrato de obra N° 304 de 2019 presentaba un avance físico del 76 % según la USPEC y del 77,1 % según el Departamento Nacional de Planeación –DNP–, con un valor contractual de $289.401 millones de pesos y una necesidad de $43.000 millones adicionales en la vigencia 2026 para completar la dotación final y garantizar la puesta en operación del establecimiento. El informe precisó que el proyecto contempla 1.974 cupos nuevos, distribuidos en: (i) siete (7) pabellones de reclusión; (ii) bloques de aulas y talleres para programas educativos y de formación; (iii) áreas de sanidad con planta de tratamiento de agua potable (PTAP) y planta de tratamiento de aguas residuales (PTAR); (iv) rancho y zonas de acopio para alimentación y residuos sólidos; y (v) alojamientos diferenciados para el cuerpo de custodia y vigilancia.
La Defensoría del Pueblo advirtió, desde un enfoque de derechos humanos, que la eficacia real de las obras -cuyo avance es verificable y la USPEC proyecta su entrada en operación para julio de 2026- depende de dos condiciones presupuestales concurrentes: (i) la recuperación de los recursos bloqueados bajo la figura de “valor líquido cero”, que implica su reintegro al flujo de caja del proyecto; y (ii) la apropiación y disponibilidad efectiva de los $43.000 millones requeridos para la dotación final y la operatividad de servicios esenciales -salud, alimentación, saneamiento básico, agua potable y programas de resocialización-. Sin estas condiciones, el ERON Sabanas de San Ángel podría quedar terminado en su estructura física pero funcionalmente inoperante, lo que frustraría el objetivo constitucional de generar cupos dignos para la descongestión del sistema penitenciario.[9]
El informe de la Defensoría registró, además, que la suspensión del contrato de obra ocurrida en septiembre de 2023 -motivada por un atentado terrorista atribuido al Clan del Golfo contra el personal de la obra y la interventoría- y la posterior decisión del Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS– de reintegrar a la Nación los recursos depositados en el contrato fiduciario del proyecto, obligaron a la USPEC a financiar la continuidad de la ejecución contractual con cargo exclusivo a la vigencia presupuestal 2025. Esta reasignación presupuestal extraordinaria, según la Defensoría, puede comprometer gravemente el desarrollo de otras catorce (14) intervenciones de infraestructura penitenciaria previstas para las vigencias 2025 y 2026, con riesgo de agudizar el hacinamiento crítico.
La Contraloría General de la República, en el Informe CGR-CDSJ 007-2025 de auditoría de cumplimiento de las órdenes del Estado de Cosas Inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario, identificó deficiencias críticas en la gestión del ERON Sabanas de San Ángel, entre ellas: (i) debilidades sustanciales en la planeación integral del proyecto, evidenciadas en cronogramas incumplidos y subestimación de costos; (ii) ejecución financiera desalineada con el avance físico, con el 62,55 % de recursos ejecutados frente al 47,85 % de avance físico al corte de julio de 2025, lo que sugiere sobrecostos o deficiencias en la supervisión; (iii) ausencia de permisos ambientales vigentes para algunas actividades constructivas y operativas; (iv) debilidades graves en la supervisión e interventoría contractual; y (v) riesgos altos de incumplimiento de cronogramas por una desfinanciación estimada superior a $118.946 millones de pesos.[11] La Sala contrastó estas conclusiones con la información remitida de la USPEC -que reportó un avance del 76 % al 15 de octubre de 2025-,[12] y con la verificación de la Defensoría del Pueblo.[13] Ese contraste no desvirtúa los hallazgos estructurales de la Contraloría ni elimina la persistencia de los riesgos financieros, contractuales y operativos que comprometen la viabilidad del proyecto.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificó ante esta Sala Especial, mediante oficio del 17 de diciembre de 2025, que los recursos destinados al proyecto ERON Sabanas de San Ángel permanecen bajo la modalidad de “valor líquido cero” para la vigencia 2025, lo que implica el reintegro formal de rezagos a la Nación sin flujo de caja efectivo disponible para su desembolso. El Ministerio informó, asimismo, que la disponibilidad de recursos para la vigencia 2026 depende de que la USPEC complete las actuaciones presupuestales necesarias, entre ellas: (i) modificaciones al proyecto de inversión registrado en el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional –BPIN 2018011000329–; (ii) solicitudes formales de inclusión en el Plan Anual Mensualizado de Caja –PAC–; y (iii) autorizaciones del Comité de Política Fiscal –CONFIS– para la reconstitución de los recursos bajo figuras presupuestales excepcionales.
A la fecha de expedición de esta providencia, la Sala Especial constata que la USPEC no ha acreditado la culminación de los trámites presupuestales necesarios para garantizar la disponibilidad efectiva de los recursos del proyecto ERON Sabanas de San Ángel, ni la fecha de entrada en operación de los 1.974 cupos integrales comprometidos en el CONPES 4082 de 2022.

B. CONSIDERACIONES

Competencia

La Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario y de los centros de detención transitoria es competente para verificar el cumplimiento de las órdenes estructurales emitidas por la Corte Constitucional.[15] La Sala tiene como función principal velar por que las entidades responsables adopten medidas efectivas orientadas a superar la vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.[16] Asimismo, la Sala debe garantizar la ejecución real de las decisiones judiciales, lo que incluye la apertura y el trámite del incidente de desacato previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y,[17] de ser necesario, la imposición de sanciones a las autoridades renuentes o negligentes.
La función integradora de la Constitución se fundamenta en el principio de supremacía constitucional, desarrollado por la jurisprudencia de esta Corte.[18] En el contexto específico del Estado de Cosas Inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario y de los centros de detención transitoria, este principio impone al Estado la obligación constitucional reforzada de garantizar condiciones materiales dignas de reclusión, que incluyen infraestructura física adecuada y suficiente, suficiencia presupuestal efectiva -no meramente formal o nominal- y cumplimiento material, oportuno y verificable de las órdenes judiciales estructurales.[19] La dignidad humana, como fundamento axiológico del Estado Social de Derecho, no admite suspensión, aplazamiento ni relativización por razones administrativas, fiscales o de conveniencia institucional, en particular cuando se trata de personas en condición de especial sujeción constitucional frente al Estado, como las personas privadas de la libertad.
Como se señaló en los antecedentes, la Corte Constitucional declaró en la Sentencia T-388 de 2013 que el Sistema Penitenciario y Carcelario colombiano se encontraba en un estado de cosas contrario a la Constitución, caracterizado por la violación masiva, generalizada y sistemática de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad. Pese a los múltiples planes que los sucesivos gobiernos han formulado y a las órdenes estructurales impartidas desde entonces -en particular en las Sentencias T-762 de 2015 y SU-122 de 2022-, la situación de vulneración de derechos no ha mejorado sustancialmente. Por el contrario, la crisis se ha agravado y se ha extendido a los centros de detención transitoria, lo que llevó a la Corte a ampliar, mediante la Sentencia SU-122 de 2022, la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional a esos centros administrados por entidades territoriales.[21]
La Sala Especial ha constatado, en su labor permanente de supervisión, que los distintos gobiernos nacionales, al menos desde 2013, no han implementado medidas estructurales eficaces para conjurar esta crisis humanitaria y constitucional, cuya vigencia supera los trece (13) años. Por esta razón, la Corte ha impulsado un modelo de seguimiento bajo una lógica dialógica e interactiva, entendido como un espacio institucional de retroalimentación técnica y jurídica que fomenta la coordinación efectiva entre las ramas del poder público y las entidades competentes. La Sala desarrolla este modelo en coherencia con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que impone al juez constitucional el deber constitucional de asegurar el cumplimiento material de los fallos de tutela y de las órdenes estructurales emitidas en el marco del Estado de Cosas Inconstitucional.[22]
En este contexto normativo y jurisprudencial, la Sala Especial es competente para: (i) dirigir las labores de seguimiento al cumplimiento de las órdenes estructurales; (ii) formular lineamientos técnicos y jurídicos para las entidades obligadas; y (iii) adoptar las medidas correctivas necesarias para remover los obstáculos que impidan el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad. Todo ello busca asegurar el cumplimiento material, oportuno y verificable de las órdenes estructurales impartidas en las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022.[23]
La Sentencia T-388 de 2013 estableció que el Estado colombiano tiene la obligación constitucional de efectuar un “esfuerzo presupuestal adicional importante”[24] para superar el Estado de Cosas Inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario. Esta obligación constituye un elemento esencial de la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional, no un simple defecto administrativo o de gestión subsanable con reorganizaciones contables o reasignaciones presupuestales marginales. En consecuencia, el cumplimiento de esta obligación es jurídicamente exigible ante esta Corte.
El contenido mínimo de esta obligación, a la luz de la jurisprudencia constitucional, comprende: (i) destinar recursos presupuestales adicionales, superiores a los históricamente asignados, para solucionar los problemas estructurales del sistema penitenciario y carcelario; (ii) impedir que restricciones o inercias administrativas o presupuestales, así como figuras presupuestales excepcionales, se conviertan en barreras injustificadas para el goce efectivo de los derechos fundamentales; y (iii) implementar políticas públicas integrales, sostenibles y coordinadas que garanticen, de manera progresiva pero continua, el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad, en armonía con los estándares constitucionales e internacionales de derechos humanos.[25]
Los fundamentos de competencia expuestos armonizan con los artículos 86 y 241, numeral 9, de la Constitución Política, así como con el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991. La Sala Especial tiene habilitación para adoptar las medidas necesarias para verificar y asegurar el cumplimiento material de las órdenes estructurales de esta Corte.[26]
En efecto, el Auto 121 de 2018 precisó que, en el proceso de superación del Estado de Cosas Inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario, son funciones generales e ineludibles de esta Sala Especial: (i) orientar el seguimiento y dar pautas a las entidades encargadas del seguimiento; (ii) adoptar las medidas necesarias para desbloquear las inercias administrativas, normativas o presupuestales que impiden el goce efectivo de los derechos fundamentales cuando, pese a la intervención de los organismos de control, tales bloqueos persisten; y (iii) verificar el impacto de la política pública en el goce efectivo de los derechos fundamentales, para evaluar la superación definitiva del Estado de Cosas Inconstitucional.[27]
La Corte Constitucional es competente para abordar los problemas estructurales que afectan las condiciones de reclusión y generan vulneraciones masivas de los derechos fundamentales, como lo reiteró el Auto 486 de 2020. En ese Auto se reiteró que la Sala Especial de Seguimiento “[es] competente para pronunciarse acerca de la situación de vulneración de derechos fundamentales y de las medidas que las autoridades competentes deben adoptar para superar, de manera estructural, tal vulneración en todos los centros de reclusión del país”.[28]
Asimismo, mediante la Sentencia SU-122 de 2022, la Corte reafirmó que esta Sala Especial está “encargada de la verificación del cumplimiento de las órdenes [allí] impartidas, lo cual la faculta para tomar las medidas que resulten pertinentes en relación con la situación del Sistema Penitenciario y Carcelario, la política criminal y los llamados centros de detención transitoria, como manifestaciones del estado de cosas inconstitucional que supervisará”.[29] Para ese propósito, la Sala Especial quedó, además “(…) facultada para verificar su cumplimiento y tomar las medidas que correspondan para superar el estado de cosas inconstitucional en todas sus manifestaciones. Este mecanismo de seguimiento podrá ser sometido a los ajustes que la Corte Constitucional disponga en el futuro, si existiesen”.
Esta competencia de la Sala Especial comprende la facultad de impartir órdenes concretas y verificables cuando advierta que persisten inercias administrativas, normativas o presupuestales que impiden el goce efectivo de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad y obstaculizan el cumplimiento material de las órdenes estructurales de esta Corte.[31]
La Sala Especial de Seguimiento no actúa como un juez ordinario que resuelve controversias entre partes, ni como un órgano de control que sanciona las fallas de la Administración. El rol constitucional de la Sala en el marco del Estado de Cosas Inconstitucional es cualitativamente distinto: el de “gestor constitucional” de la política pública penitenciaria, facultado para identificar, caracterizar y remover directamente los obstáculos administrativos, normativos o presupuestales que perpetúan la vulneración masiva y sistemática de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad. La Sala ejerce esta facultad cuando los mecanismos ordinarios de coordinación interinstitucional han demostrado ser ineficaces para superar dichos obstáculos.[32] Esta función no equivale a sustituir al Ejecutivo en el diseño de la política pública ni en la formulación del presupuesto nacional: es la garantía de eficacia material de las decisiones de esta Corte y de las órdenes estructurales que vinculan a todas las ramas del poder público.
La Sentencia T-388 de 2013 estableció, como elemento central de la declaratoria del Estado de Cosas Inconstitucional, que su superación “exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante”.[33] Esta obligación no es una aspiración programática de largo plazo ni un mandato de progresividad diferida subordinado a la discrecionalidad fiscal del Ejecutivo: es un deber constitucional de resultado, cuyo cumplimiento es jurídicamente exigible ante esta Corte. Ese deber adquiere urgencia reforzada cada vez que una decisión administrativa de liquidez -como la aplicación de la figura de “valor líquido cero”- bloquea en la práctica la disponibilidad de recursos ya aprobados legalmente para proyectos destinados a generar cupos dignos y funcionales.
El Auto 121 de 2018 precisó que entre sus funciones generales e ineludibles se encuentra la de “adoptar las medidas necesarias para desbloquear las inercias administrativas, normativas o presupuestales que impiden el goce efectivo de derechos cuando, pese a las intervención de los organismos de control, tales bloqueos persisten”.[34] Esta función no es potestativa ni condicionada al agotamiento previo de otras instancias: es un deber constitucional de activación automática. La Sala lo ejerce cuando los órganos de control -en este caso la Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo- han certificado la existencia de la barrera presupuestal, y las entidades ejecutoras no han adoptado correctivos eficaces autónomamente dentro de un plazo razonable y con los estándares de diligencia exigibles en el marco del Estado de Cosas Inconstitucional. El expediente acredita ambas condiciones.
La Sentencia SU-122 de 2022 reafirmó estas competencias al extender el Estado de Cosas Inconstitucional a los centros de detención transitoria, y precisó que esta Sala Especial “queda facultada para verificar su cumplimiento y tomar las medidas que correspondan para superar el estado de cosas inconstitucional en todas sus manifestaciones”.[35] En desarrollo de esta habilitación, el Auto 1629 de 2022 precisó los instrumentos concretos con que cuenta la Sala para ejercer su función de gestión constitucional frente a inercias y omisiones del Ejecutivo. Este auto subrayó que la separación de poderes, en contextos de vulneración masiva y estructural de derechos fundamentales, debe leerse en clave funcional: ese principio habilita al juez constitucional para remover los obstáculos que impidan la eficacia de sus decisiones, sin que dicha remoción implique sustituir la discrecionalidad técnica ni la autonomía presupuestal del Ejecutivo en condiciones de normalidad institucional.
En el presente caso, la intervención judicial reforzada de esta Sala no es una opción discrecional: es una respuesta constitucionalmente obligada ante cuatro déficits institucionales acreditados en el expediente: (i) la planeación insuficiente del proyecto ERON Sabanas de San Ángel -reconocido de importancia estratégica nacional por el CONPES 4082 de 2022-: las entidades responsables no previeron los riesgos de seguridad, de disponibilidad presupuestal ni de obtención de licencias ambientales, todos los cuales se materializaron durante la ejecución del contrato;[37] (ii) la USPEC constituyó el rezago de 2024 bajo la modalidad de "valor líquido cero" y omitió las actuaciones ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el CONFIS -reprogramaciones de vigencias, solicitudes de inclusión en el PAC y ajustes al BPIN 2018011000329- necesarias para restablecer la disponibilidad del flujo de caja. Ningún correctivo ha sido acreditado ante esta Sala;[38] (iii) el contrato n.° 304 de 2019 aumentó de $183.630 a $289.401 millones -57,6 %- mediante tres adiciones sin justificación técnica plena. Con corte a julio de 2025, el avance financiero era del 62,55% frente a un avance físico real de apenas el 47,85%;[39] y (iv) la desarticulación presupuestal entre la USPEC y el Ministerio de Hacienda para gestionar los $43.000 millones adicionales requeridos para la dotación y operación del establecimiento, que a la fecha del presente auto solo figuran en el anteproyecto de la vigencia 2026 sin apropiación efectiva. Esta desarticulación convierte la barrera presupuestal en un obstáculo constitucionalmente inadmisible que esta Sala debe remover de inmediato.
La superación de la barrera administrativa presupuestal que impide la culminación del ERON Sabanas de San Ángel persigue un fin constitucional imperioso: garantizar el derecho fundamental a la dignidad humana de las personas privadas de la libertad, su derecho a no ser sometidas a tratos crueles, inhumanos o degradantes, y su derecho a acceder a condiciones que hagan posible la resocialización, como fin esencial de la pena.[41]
Esta intervención busca también materializar el “esfuerzo presupuestal adicional importante que la Sentencia T-388 de 2013 declaró obligatorio.[42] El hacinamiento nacional del 26,5 %, que supera el 40% en múltiples establecimientos, configura un estado constitucionalmente intolerable.[43] Esta situación justifica la intervención judicial excepcional que se adopta en esta providencia.[44] Esta facultad no constituye una injerencia indebida en las competencias constitucionales y legales del poder ejecutivo. Es una expresión legítima del control judicial para asegurar el cumplimiento material de las órdenes estructurales de esta Corte. Ese contexto comprende cuatro elementos: (i) la persistencia del Estado de Cosas Inconstitucional declarado desde 2013; (ii) el incumplimiento reiterado de órdenes previas; (iii) la existencia de recursos legalmente aprobados cuya disponibilidad efectiva decisiones administrativas han bloqueado; y (iv) la constatación de que la inacción prolongada perpetúa violaciones graves y masivas de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad. En estas condiciones, la separación de poderes debe entenderse en clave funcional: ese principio habilita al juez constitucional para remover los obstáculos que impidan la eficacia de sus decisiones y de la jurisprudencia vinculante de la Corte.
Esta intervención respeta el diseño competencial de los artículos 346 y 351 de la Constitución. La Sala no dispone la creación de nuevas apropiaciones ni altera el Presupuesto General de la Nación, sino que exige actuaciones orientadas a hacer efectiva la ejecución de recursos ya aprobados.[46]
Las órdenes de esta providencia se limitan a exigir la ejecución de recursos que ya cuentan con respaldo jurídico y presupuestal, mediante la Ley de Presupuesto correspondiente y vigencias futuras aprobadas conforme al Estatuto Orgánico del Presupuesto, dentro de los compromisos del Documento CONPES 4082 de 2022. La barrera identificada no radica, por tanto, en la inexistencia de apropiación o de habilitación normativa, sino en la falta de disponibilidad efectiva en caja derivada de decisiones administrativas de liquidez que han impedido la ejecución material de esos recursos.[47]
Esta intervención judicial ejerce la competencia constitucional de seguimiento al cumplimiento de las órdenes estructurales proferidas para superar el Estado de Cosas Inconstitucional. En ese marco, el juez constitucional puede adoptar medidas para remover obstáculos administrativos, normativos o presupuestales que impidan el goce efectivo de los derechos fundamentales y la ejecución de las órdenes estructurales ya proferidas. Esas medidas no suponen una sustitución del Ejecutivo en la formulación del presupuesto ni vulneran el principio de legalidad del gasto público.[48]

Objeto de la decisión y estructura de la providencia

La presente providencia busca superar la barrera administrativa presupuestal derivada de la modalidad “valor líquido cero” aplicada a los recursos del proyecto BPIN 2018011000329 -ERON Sabanas de San Ángel-. Este obstáculo ha impedido, en la práctica, la culminación oportuna y la entrada en operación de un establecimiento de reclusión del orden nacional que debe aportar 1.974 cupos integrales nuevos al sistema penitenciario y carcelario, acordes con los estándares constitucionales de dignidad y resocialización.[49]
La culminación y puesta en operación del ERON Sabanas de San Ángel constituyen una medida estructural indispensable para: (i) mitigar el hacinamiento crítico en otros establecimientos; (ii) dar cumplimiento al Auto 1745 de 2024 y a las órdenes estructurales previas de esta Sala; (iii) materializar los compromisos del CONPES 4082 de 2022; y (iv) exigir el “esfuerzo presupuestal adicional importante” que la jurisprudencia constitucional ha reconocido como obligación del Estado frente a las personas en relación de especial sujeción.[50] En consecuencia, esta decisión adopta medidas concretas y verificables para remover la barrera de ejecución presupuestal y contractual del proyecto, y fija plazos perentorios, responsables directos y mecanismos de seguimiento reforzado.
Para cumplir ese objeto, la parte considerativa se estructura en seis ejes temáticos: (i) la infraestructura penitenciaria como presupuesto constitucional mínimo para la garantía de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad; (ii) la metodología de interacción significativa y de verificación empleada por la Sala para construir el acervo probatorio y fundamentar las órdenes; (iii) la identificación y caracterización de la barrera administrativa presupuestal asociada a la modalidad “valor líquido cero” aplicada al ERON Sabanas de San Ángel, y el análisis de sus efectos sobre el hacinamiento y el cumplimiento de órdenes previas; (iv) las obligaciones constitucionales y legales de las entidades involucradas en materia de presupuesto público, infraestructura penitenciaria y superación del Estado de Cosas Inconstitucional; (v) el juicio de proporcionalidad de la intervención judicial; y (vi) las órdenes estructurales que esta Sala, junto con el esquema de seguimiento, coordinación interinstitucional y control fiscal que garantice su cumplimiento.

La infraestructura penitenciaria como presupuesto constitucional mínimo para la garantía de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad

Esta Corte ha reconocido que el derecho a una infraestructura adecuada es un componente del derecho a estar privado de la libertad en condiciones respetuosas de un mínimo vital en dignidad, junto con el acceso a servicios públicos, la alimentación adecuada y suficiente, y los derechos a la salud y a la integridad física y mental, y a la resocialización. La garantía de este derecho es indispensable para asegurar los demás derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.[51]
La infraestructura penitenciaria trasciende la noción de mera estructura física de alojamiento. Se erige como condición material para la realización de los fines constitucionales de la pena. Este entorno físico debe integrar el tratamiento penitenciario, que garantice el acceso real al trabajo, al estudio, la formación laboral, la práctica religiosa, al deporte, la recreación y la preservación de la unidad familiar mediante visitas periódicas. Estos factores determinan la redención de pena, el acceso a beneficios administrativos y judiciales, y la preparación para la vida en libertad. Por tanto, la ausencia de espacios físicos idóneos no es una simple falla logística o administrativa, sino que anula el componente resocializador de la sanción penal y degrada la privación de la libertad a un confinamiento retributivo incompatible con la dignidad humana.[52]
Garantizar condiciones mínimas de espacio por persona, iluminación natural y artificial, ventilación adecuada e instalaciones sanitarias funcionales no es una mera aspiración programática de política pública criminal, sino un presupuesto constitucional mínimo de imperativo cumplimiento para la protección de los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad.[53]
Con fundamento en los lineamientos del CICR, acogidos por la jurisprudencia constitucional, la Sentencia T-762 de 2015 y el Auto 121 de 2018 fijaron estándares mínimos verificables: (i) al menos 5,4 m²en celda individual y 3,4 m² por persona en celda colectiva; y (ii) un mínimo de 20 m² por persona considerando el espacio total de reclusión, que incluye celdas, áreas comunes, talleres, patios, servicios sanitarios, zonas de alimentación y espacios de salud. Este umbral comprende el derecho a no padecer temperaturas extremas, a contar con acceso a servicios públicos domiciliarios, a vivir en un ambiente salubre e higiénico, y a disponer de espacios dignos, privados y diferenciados para las visitas familiares e íntimas.[54]
Con corte a abril de 2026, la población privada de la libertad en los ERON asciende a 102.554 personas frente a una capacidad instalada de 81.025 cupos. Esa diferencia representa una sobrepoblación de 21.529 personas y un hacinamiento global del 26,5 %.[55] Esta cifra evidencia que, pese a los esfuerzos institucionales de la última década, persiste el Estado de Cosas Inconstitucional declarado en la Sentencia T-388 de 2013 y reiterado en la Sentencias T-762 de 2015 y SU-122 de 2022. En ese contexto de déficit estructural, el ERON Sabanas de San Ángel aportaría 1.974 cupos integrales, equivalentes al 9,1 %[56] del déficit actual de capacidad, lo cual refuerza su carácter estratégico. La reducción efectiva del hacinamiento dependerá, adicionalmente, de que flujo de ingresos al sistema no absorba los nuevos cupos disponibles.
En la Sentencia T-388 de 2013, la Corte ordenó al Gobierno Nacional adoptar medidas para superar el Estado de Cosas Inconstitucional, al constatar que ello “exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante”.[57]

Posteriormente, en la Sentencia T-762 de 2015, la Corte ordenó al INPEC, la USPEC, el Ministerio de Justicia y del Derecho y el Departamento Nacional de Planeación –DNP– ajustar los proyectos de infraestructura penitenciaria a los estándares mínimos de subsistencia digna. Para ello, la Corte dispuso focalizar las inversiones públicas no solo en la construcción de cupos, sino también en la satisfacción integral de necesidades esenciales como el acceso a agua potable, los servicios de salud, la alimentación adecuada y suficiente, el saneamiento básico y los programas de resocialización.
Finalmente, en la Sentencia SU-122 de 2022 la Corte ordenó incluir en el Presupuesto General de la Nación un rubro específico destinado a la ampliación sostenible de cupos en establecimientos penitenciarios y carcelarios y a la superación de las causas estructurales del hacinamiento. La Corte ordenó también la formulación de un Documento CONPES que garantizara la financiación sostenible de las obligaciones en materia de infraestructura penitenciaria a cargo de las entidades del orden nacional y territorial.[59]
Durante el segundo semestre de 2023, el INPEC incorporó al sistema 996 cupos nuevos, distribuidos entre el ERON de Cartagena –510 cupos– y el ERON de Girón –486 cupos–.[60] Con la incorporación de estos cupos, el hacinamiento global se redujo del 28,1 % al 26,5 %, es decir, 1,56 puntos porcentuales (reducción relativa del 5,55 %). Esta evidencia demuestra que 996 cupos nuevos apenas compensan el crecimiento vegetativo de la población privada de la libertad, sin revertir la tendencia estructural del hacinamiento.
Este impacto marginal demuestra que la entrega aislada de cupos nuevos es insuficiente para superar el Estado de Cosas Inconstitucional. Sin una política criminal integral -que incluya despenalización de conductas de menor lesividad social, racionalización de la detención preventiva y mecanismos eficaces de libertad anticipada-, la sola ampliación de cupos no revierte la tendencia estructural al hacinamiento. No obstante, esta insuficiencia no exonera al Estado de su deber de entregar oportunamente los cupos comprometidos en el CONPES 4082 de 2022, pues constituyen un presupuesto necesario para avanzar en la superación del Estado de Cosas Inconstitucional.[62]
En sus informes de 2020 y 2023, la Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil a la Sentencia T-388 de 2013 ha subrayado que la planificación, el diseño, la construcción y la puesta en operación de proyectos de infraestructura penitenciaria deben ajustarse a los estándares internacionales de derechos humanos aplicables a las personas privadas de la libertad; en particular, a las Reglas Mínimas de la Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos –Reglas Nelson Mandela–,[63] y a las Reglas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de la Mujeres Privadas de la Libertad y Medidas No Privativas de la Libertad para las Mujeres Delincuentes -Reglas de Bangkok-.
Estos instrumentos, incorporados por la Corte como parámetros de interpretación constitucional, exigen que la infraestructura penitenciaria no se limite a proveer cupos de reclusión. La infraestructura debe garantizar espacios físicos seguros, saludables y funcionales que permitan desarrollar programas de resocialización, asegurar el acceso oportuno a servicios de salud física y mental, preservar la unidad familiar mediante visitas periódicas en condiciones dignas y respetar la dignidad humana en todas las dimensiones de la vida en reclusión. Por ello, esta Sala evaluará la culminación y puesta en operación del ERON Sabanas de San Ángel no solo con criterios cuantitativos, sino también con parámetros cualitativos que aseguren su conformidad con estos estándares.[65]
Mientras el Estado no asuma plenamente su obligación de implementar medidas alternativas efectivas a la privación de libertad intramural -conforme a lo ordenado en la Sentencia SU-122 de 2022-,[66] el Estado debe garantizar, como presupuesto ineludible, la finalización oportuna de los proyectos de infraestructura penitenciaria en construcción, siempre que: (i) cumplan los estándares mínimos de dignidad humana fijados por la jurisprudencia constitucional; (ii) se ajusten a los compromisos, cronogramas y metas del CONPES 4082 de 2022; y (iii) incorporen, desde el diseño y la dotación, las condiciones materiales necesarias para programas de resocialización -talleres de formación laboral, aulas, bibliotecas, espacios deportivos, áreas de atención psicosocial-. El retraso injustificado de al menos diecinueve (19) meses en la culminación del ERON Sabanas de San Ángel constituye un�incumplimiento simultáneo y agravado de la obligación de entregar cupos dignos y de la obligación de reformar la política criminal, que agrava el Estado de Cosas Inconstitucional en lugar de contribuir a su superación.
Esta Corte ha reiterado que el hacinamiento carcelario constituye, en sí mismo, una forma de trato cruel, inhumano y degradante prohibida por el artículo 12 de la Constitución Política y por el artículo 5 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, y que, cuando supera el 50%, puede equipararse en sus efectos a la tortura.[68] Esta calificación impone al Estado colombiano una obligación reforzada de resultado: garantizar un sistema penitenciario y carcelario con cupos suficientes, dignos y funcionalmente adecuados para todas las personas privadas de la libertad. Como esta Corte ha reiterado, “en las puertas de la prisión no se extinguen los derechos humanos”. La privación de la libertad restringe un derecho específico, pero no suspende la dignidad ni los demás derechos fundamentales de las personas condenadas o detenidas.

Metodología de interacción significativa y de verificación

Para desarrollar el presente auto, la Sala Especial adoptó una metodología de interacción significativa,[70] orientada a reconstruir con rigor probatorio la situación fáctica, contractual y presupuestal del proyecto ERON Sabanas de San Ángel. La Sala identificó, con precisión técnica, las barreras administrativas y presupuestales que impiden su culminación oportuna. Esta metodología –empleada por la Corte en casos estructurales como la Sentencia T-025 de 2004 y el Auto 121 de 2018–[71] corresponde al modelo de seguimiento dialógico que la Sala Especial ha consolidado como herramienta de control judicial en contextos de Estado de Cosas Inconstitucional.
La Sala aplicó la metodología de interacción significativa y de verificación en tres fases concatenadas: (a) requerimientos de informes técnicos y financieros a las entidades responsables del proyecto; (b) verificación cruzada con los órganos de control -Contraloría General de la República- y con la Defensoría del Pueblo, como instancias de verificación independiente; y (c) construcción de una matriz de verificación interinstitucional mediante contraste sistemático de fuentes múltiples. Esta metodología permitió aislar la barrera presupuestal denominada “valor líquido cero” como el obstáculo central que impide la culminación del proyecto.[72]

Requerimientos a entidades ejecutoras

En la primera fase metodológica, la Sala Especial requirió a la USPEC la información detallada y documentada sobre: (i) el estado de avance físico y financiero del contrato de obra N° 304 de 2019; (ii) las adiciones contractuales realizadas, con su justificación técnica y financiera; (iii) el cronograma actualizado de ejecución con fechas compromiso de terminación; (iv) los recursos adicionales necesarios para la dotación final y la integración operativa del ERON;[73] y (v) las gestiones presupuestales adelantadas ante el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Departamento Nacional de Planeación para asegurar la disponibilidad de caja.
Asimismo, la Sala solicitó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificar la existencia de restricciones de “valor líquido cero” o limitaciones en el Plan Anual Mensualizado de Caja (PAC) que impidieran la ejecución inmediata de los recursos del proyecto ERON Sabanas de San Ángel.[74]

Verificación cruzada con los órganos de control

En la segunda fase metodológica, la Sala Especial contrastó la información de las entidades ejecutoras con la verificación de los órganos de control.
Esta verificación cruzada, destinada a validar la veracidad de los datos suministrados y a evaluar su coherencia con los hallazgos técnicos, incluyó los siguientes informes: (i) Defensoría del Pueblo, Informe de contraste al XIX Informe del Gobierno Nacional sobre el Estado de Cosas Inconstitucional en el Sistema Penitenciario y Carcelario, correspondiente al segundo semestre de 2025, que documenta el nivel de hacinamiento nacional, las condiciones materiales de vida en los Establecimientos de Reclusión del Orden Nacional –ERON– y en los centros de detención transitoria, así como el atraso sistemático en la entrega de nuevos cupos comprometidos en el CONPES 4082 de 2022;[75] (ii) Informe de visitas de verificación in situ y observaciones técnicas al informe de la USPEC, elaborado en cumplimiento del Auto del 4 de diciembre de 2025, que examina el estado físico, contractual y presupuestal del ERON Sabanas de San Ángel desde un enfoque de derechos humanos. Este informe constata un avance del 76-77,1 % y la necesidad crítica de 43.000 millones adicionales para completar la dotación final y garantizar su operatividad;[76] y (iii) Informe de Auditoría CGR-CDSJ 007-2025, que certificó deficiencias críticas�en: (a) la planeación integral del proyecto; (b) la ejecución financiera desalineada con el avance físico reportado; (c) la ausencia de permisos ambientales vigentes; (d) la supervisión contractual; y (e) el incumplimiento de cronogramas.[77]�El de la Contraloría permitió establecer que las adiciones contractuales sucesivas elevaron el valor del proyecto de $183.630 millones a $289.401 millones –incremento del 57,6 %–, con suspensiones del contrato por 11,8 meses y sobrecostos no plenamente justificados en la documentación técnica.

Construcción de matriz de verificación interinstitucional

En una tercera y última fase metodológica, la Sala Especial construyó una matriz de verificación que permitió cruzar sistemáticamente: (i) los compromisos y cronogramas fijados en el CONPES 4082 de 2022 -cupos proyectados, vigencias futuras, importancia estratégica y fecha de entrega-;[79] (ii) la ejecución contractual y presupuestal reportada por la USPEC -avance físico, adiciones y necesidad de recursos adicionales-;[80] (iii) los hallazgos de control fiscal de la Contraloría General de la República sobre sobrecostos, suspensiones, desalineamiento entre avance físico y ejecución financiera, ausencia de permisos ambientales y debilidades en la supervisión contractual;[81] (iv) las observaciones de derechos humanos de la Defensoría del Pueblo sobre el impacto del retraso en el hacinamiento y la necesidad crítica de dotación;[82] y (v) la información presupuestal y de caja suministrada por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público sobre la modalidad de "valor líquido cero" y los requisitos para su levantamiento.
Este ejercicio de contraste multifuente permitió aislar el elemento común que explica la persistencia del atraso en la culminación del ERON Sabanas de San Ángel: la barrera administrativa presupuestal asociada a la figura de “valor líquido cero” aplicada a los recursos del rezago presupuestal 2024, sumada a la falta de actuaciones oportunas de la USPEC para tramitar ante el CONFIS su liberación y reconstitución en el PAC vigente. Esta barrera, aunque formalmente compatible con el Estatuto Orgánico del Presupuesto en contextos fiscales ordinarios, resulta constitucionalmente inadmisible en el caso concreto por tres razones: (i) existe crédito presupuestal aprobado en la Ley de Presupuesto y en las vigencias futuras del proyecto BPIN 2018011000329; (ii) la restricción de liquidez derivada del “valor líquido cero” perpetúa el Estado de Cosas Inconstitucional al impedir la entrada en operación de 1.974 cupos previstos para 2024; y (iii) esta restricción obstaculiza el cumplimiento de órdenes judiciales estructurales previas -en particular el Auto 1745 de 2024- y de compromisos de política pública contenidos en el CONPES 4082 de 2022.[84]
Esta metodología de interacción significativa, junto con la verificación cruzada de la información de las entidades ejecutoras con la de los órganos de control y la Defensoría del Pueblo, dotó a la Sala Especial de un acervo probatorio suficiente y jurídicamente sólido que la habilita para: (i) caracterizar la barrera administrativa y presupuestal identificada y declararla, en el caso concreto, constitucionalmente inadmisible;[85] (ii) valorar y cuantificar sus efectos sobre el agravamiento del hacinamiento y el incumplimiento de órdenes estructurales previas;[86] (iii) precisar las obligaciones constitucionales y legales específicas de cada entidad conforme a sus competencias;[87] y (iv) diseñar e impartir órdenes estructurales concretas, acompañadas de un esquema reforzado de seguimiento, coordinación interinstitucional y control fiscal.

Identificación y caracterización de la barrera administrativa presupuestal “valor líquido cero”

El Documento CONPES 4082 de 2022 definió como objetivo general del proyecto de inversión BPIN 2018011000329 “Construcción y ampliación de infraestructura para generación de cupos en los establecimientos de reclusión del orden nacional”, ampliar la infraestructura del Sistema Penitenciario y Carcelario mediante la construcción de establecimientos de reclusión del orden nacional, para garantizar condiciones de habitabilidad digna a la población privada de la libertad y disminuir el hacinamiento”.[89] En desarrollo de este objetivo, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC– se comprometió a construir, entre 2022 y 2024, el ERON Sabanas de San Ángel, ubicado en el municipio de Fundación, departamento de Magdalena, y a entregar en 2024 un total de 1.974 cupos integrales nuevos en dicho establecimiento, como parte del portafolio de obras estratégicas previstas para la superación progresiva del Estado de Cosas Inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario.
Sin embargo, el informe técnico de la USPEC[91] y los reportes oficiales del Departamento Nacional de Planeación –DNP–[92] muestran que, con corte a octubre-noviembre de 2025, el contrato de obra N° 304 de 2019 registraba un avance físico de solo el 76?77,12 %, con terminación de obras civiles proyectada para diciembre de 2025 y puesta en marcha reprogramada para julio de 2026. Esta situación revela un desajuste crítico frente al cronograma del Documento CONPES 4082 de 2022, que preveía la entrega operativa del ERON Sabanas de San Ángel en 2024 con sus 1.974 cupos integrales. El retraso acumulado de al menos diecinueve (19) meses en un proyecto declarado de importancia estratégica nacional configura un incumplimiento grave de los compromisos de política pública asumidos para la superación del Estado de Cosas Inconstitucional.
La Defensoría del Pueblo ha advertido, en su informe de visitas de verificación in situ realizado en cumplimiento del Auto del 4 de diciembre de 2025,[93] que la continuidad operativa del proyecto está supeditada a dos condiciones presupuestales ineludibles y concurrentes: (i) la disponibilidad inmediata de los $43.000 millones requeridos para la dotación final -incluyendo camas, equipos médicos y servicios básicos esenciales-; y (ii) la superación de la figura presupuestal “valor líquido cero” que mantiene inmovilizados los recursos del rezago presupuestal 2024.
El Ministerio de Hacienda y Crédito Público informó a esta Sala Especial que el último giro solicitado para el ERON Sabanas de San Ángel -por $285.441.720.08 pesos- se realizó el 12 de septiembre de 2024 y fue registrado bajo la figura denominada “valor líquido cero”.[95] En términos técnicos presupuestales, esa figura corresponde al Atributo 41 del Sistema Integrado de Información Financiera –SIIF Nación–, mediante el cual se registra de manera automática el reintegro al Tesoro Nacional de los rezagos presupuestales no pagados al cierre de cada vigencia fiscal, sin que dicho registro genere flujo de caja efectivo para el proyecto. Los recursos así reintegrados quedan sin disponibilidad real de pago y deben ser objeto de una nueva tramitación presupuestal para su inclusión en el Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC–.
Conforme al artículo 73 del Decreto 111 de 1996, esa inclusión solo procede cuando cese la causa que originó la suspensión del flujo de caja, o cuando lo autorice expresamente el Comité de Política Fiscal –CONFIS–; autorización que, a la fecha de expedición de esta providencia, no ha sido otorgada para los recursos del proyecto de inversión BPIN 2018011000329.
Esta situación se vio agravada, en primer lugar, por la decisión del CONFIS –adoptada en el contexto de la suspensión de las obras en septiembre de 2023, motivada por un atentado terrorista atribuido al Clan del Golfo– de reintegrar a la Nación los recursos que se encontraban depositados en el contrato fiduciario vinculado al proyecto, decisión que obligó a la USPEC a financiar la continuidad de la ejecución contractual con cargo exclusivo a la vigencia presupuestal 2025, en una reasignación extraordinaria y no programada que, según la Defensoría del Pueblo, compromete gravemente el desarrollo de otras catorce (14) intervenciones de infraestructura penitenciaria previstas para las vigencias 2025 y 2026.
Y, en segundo lugar, por la circunstancia de que la decisión adoptada por el CONFIS en diciembre de 2024 -mediante la cual se aprobó, en el marco de la gestión fiscal de cierre del año, una adición general al Programa Anual Mensualizado de Caja por $5,9 billones de pesos para múltiples entidades del Presupuesto General de la Nación y un ajuste metodológico en el tratamiento del rezago presupuestal- no produjo, para el proyecto BPIN 2018011000329, disponibilidad efectiva de caja ni la restitución del flujo de recursos necesario para la ejecución del contrato de obra N.° 304 de 2019, al no haberse acreditado ante esta Sala la tramitación ante la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional –DGCPTN– de la asignación específica de la meta de PAC correspondiente a este proyecto.
La Sala Especial advierte que la circunstancia descrita en el fundamento jurídico anterior transforma cualitativamente el carácter de la barrera presupuestal: ya no se trata únicamente de una omisión de la USPEC al no tramitar oportunamente la autorización del CONFIS conforme al artículo 73 del Decreto 111 de 1996, ni de un silencio institucional frente a una solicitud pendiente. Se trata de la coexistencia de una decisión de política fiscal de alcance general -que no produjo efecto material en la disponibilidad de caja del proyecto- y de una omisión específica de la USPEC, que no tramitó ante la DGCPTN la asignación de la meta de PAC disponible para este proyecto.
Esta circunstancia impone a esta Sala Especial el deber de establecer con precisión el alcance jurídico de la decisión del CONFIS de diciembre de 2024 y las razones por las cuales no se ha traducido en flujo efectivo de caja para el proyecto. En consecuencia, el Resolutivo PRIMERO de esta providencia ordena al Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitir el texto íntegro del acta y de la certificación técnica del CONFIS del 18 de diciembre de 2024, así como una certificación detallada sobre sus efectos presupuestales respecto del BPIN 2018011000329 y el estado actual de su ejecución.[100]
La urgencia de la intervención judicial se ve adicionalmente agravada por el riesgo de pérdida definitiva de los recursos del rezago presupuestal 2024 por aplicación del inciso segundo del artículo 319 de la Ley 2294 de 2023.[101] Dado que el registro bajo la figura de valor líquido cero se produjo al cierre de la vigencia fiscal 2024, el término trienal previsto en esa disposición comenzó a correr al inicio de la vigencia 2025, de modo que la pérdida definitiva podría operarse en el cierre de la vigencia fiscal 2027, siempre que el ordenador del gasto expida la certificación de ausencia de obligaciones pendientes.
La condición de ausencia de obligaciones pendientes de pago no puede entenderse cumplida mientras el contrato de obra N.° 304 de 2019 se encuentre en ejecución, con obras civiles pendientes de terminación, dotación sin apropiación efectiva y puesta en operación aún no verificada. El artículo 319 de la Ley 2294 de 2023 opera así como fundamento normativo adicional que refuerza la urgencia de la intervención judicial inmediata: mientras el CONFIS no autorice la inclusión de los recursos en el PAC y la USPEC no culmine las actuaciones presupuestales requeridas, el riesgo de pérdida definitiva avanza inexorablemente, convirtiendo la dilación en una amenaza objetiva sobre recursos que el Estado tiene la obligación constitucional de destinar al "esfuerzo presupuestal adicional importante" ordenado por la Sentencia T-388 de 2013.[102]
A partir de las pruebas documentales recaudadas y del ejercicio de verificación cruzada descrito, la Sala Especial constata que el obstáculo presupuestal no radica en la inexistencia de recursos apropiados ni en la falta de marco normativo habilitante, sino en la desarticulación institucional entre cuatro elementos constitutivos concurrentes: a) Existencia de crédito presupuestal aprobado legalmente. El Documento CONPES 4082 de 2022 y la programación presupuestal plurianual del proyecto BPIN 2018011000329 -con valor vigente 2025 de $242.164.056.197 y valor programado 2026 de $220.164.056.197, respaldados por vigencias futuras aprobadas en marzo de 2024 y reprogramadas por el DNP en septiembre de 2025- acreditan la existencia de recursos apropiados y la condición de proyecto de importancia estratégica nacional;[103] b) Registro automático bajo “valor líquido cero” y ausencia de autorización del CONFIS para el PAC. Al cierre de la vigencia fiscal 2024, los recursos fueron registrados automáticamente en el SIIF Nación bajo el Atributo 41, con reintegro formal al Tesoro Nacional y pérdida del flujo de caja efectivo. Su inclusión en el PAC de la vigencia 2026 requería autorización expresa del CONFIS conforme al artículo 73 del Decreto 111 de 1996, la cual no fue tramitada ni otorgada.[104] c) Decisión del CONFIS de diciembre de 2024 que no restableció la disponibilidad efectiva de caja. El CONFIS aprobó en su reunión del 18 de diciembre de 2024 una adición general al PAC por $5,9 billones de pesos y un ajuste metodológico comunicado mediante Circular Externa 001 del 7 de enero de 2025 de la DGCPTN. Sin embargo, esa decisión no incluyó una asignación específica para el BPIN 2018011000329 y no se ha traducido en disponibilidad efectiva de caja para el proyecto.[105] d) Dependencia de actuaciones presupuestales de la USPEC no realizadas oportunamente. La disponibilidad efectiva de los recursos bloqueados depende de que la USPEC realice las actuaciones presupuestales necesarias -reprogramaciones de vigencias, solicitudes de inclusión en el PAC, ajustes en el SUIFP y gestiones ante el CONFIS-. A la fecha de expedición de esta providencia no existe evidencia de que estas actuaciones se hayan tramitado con la diligencia exigible en un contexto de Estado de Cosas Inconstitucional.

Esta caracterización cuatripartita muestra que el obstáculo radica en la desarticulación institucional entre: (i) la aprobación formal de recursos; (ii) el registro automático bajo “valor líquido cero” y la ausencia de autorización del CONFIS para el PAC; (iii) la decisión del CONFIS de diciembre de 2024 que no restableció la disponibilidad efectiva de caja; y (iv) la ausencia de gestión presupuestal efectiva y oportuna de la USPEC.
Esta desarticulación configura una barrera administrativa presupuestal que, en contextos excepcionales de Estado de Cosas Inconstitucional, adquiere relevancia constitucional autónoma y habilita la intervención judicial directa. No se trata de una disfunción administrativa corregible por cauces ordinarios, sino de una omisión reforzada y constitucionalmente relevante que impide materializar el “esfuerzo presupuestal adicional importante” ordenado por la Sentencia T-388 de 2013.
Esta combinación de factores produce efectos concretos: (i) los 1.974 cupos integrales no entraron en operación en 2024 como lo disponía el Documento CONPES 4082 de 2022, limitando la reducción del hacinamiento crítico -actualmente del 26,5%-;[107] (ii) se incumple el mandato del Auto 1745 de 2024, configurando posible desacato;[108] y (iii) se posterga injustificadamente el “esfuerzo presupuestal adicional importante” exigido en la Sentencia T-388 de 2013.

La Sala Especial concluye que la aplicación de la modalidad “valor líquido cero” a los recursos del proyecto -sumada a la ausencia de autorización del CONFIS, a la falta de efectos materiales de la decisión de diciembre de 2024 y a la gestión presupuestal insuficiente de la USPEC- constituye una barrera administrativa constitucionalmente inadmisible que ha impedido que los recursos se traduzcan en una obra terminada, dotada y plenamente operativa.
Este estrangulamiento produce tres efectos constitucionalmente inadmisibles: (i) perpetúa el incumplimiento de órdenes judiciales estructurales previas; (ii) prolonga el hacinamiento crítico -26,5% con 21.725 personas en sobrepoblación a abril de 2026-;[110] y (iii) mantiene vigente la vulneración masiva de los derechos fundamentales que caracteriza el Estado de Cosas Inconstitucional declarado desde 2013.
Identificada y caracterizada la barrera, corresponde a esta Sala Especial precisar, en la siguiente sección, las obligaciones constitucionales y legales de cada entidad involucrada -USPEC, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, CONFIS, Ministerio de Justicia y del Derecho, DNP e INPEC-, así como los plazos perentorios y los mecanismos de verificación necesarios para asegurar el cumplimiento efectivo de las órdenes estructurales que se impartirán.

Obligaciones constitucionales y legales de las entidades involucradas

En el plano constitucional, el artículo 2 de la Constitución Política[111] impone al Estado la obligación de garantizar la efectividad de los derechos fundamentales, especialmente en situaciones de vulneración masiva y estructural como el Estado de Cosas Inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario. La jurisprudencia ha precisado esta obligación reforzada: (i) la Sentencia T-388 de 2013 ordenó al Estado realizar un “esfuerzo presupuestal adicional importante” para superar el Estado de Cosas Inconstitucional; (ii) la Sentencia T-762 de 2015 fijó estándares mínimos de infraestructura digna;[112] y (iii) la Sentencia SU-122 de 2022 calificó como inconstitucionales las barreras administrativas presupuestales –como demoras injustificadas, falta de coordinación y restricciones de liquidez– que impiden el cumplimiento efectivo de órdenes estructurales.
Desde la perspectiva del derecho presupuestal, el Decreto 111 de 1996[114] establece el marco normativo para la ejecución presupuestal, clave para evaluar la legitimidad de la figura “valor líquido cero” en el caso concreto: (i) la ejecución de los gastos del Presupuesto General de la Nación se realiza a través del Programa Anual Mensualizado de Caja (PAC), instrumento que define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional; (ii) los pagos deben ajustarse a los montos aprobados en el PAC, cuya aprobación corresponde al Consejo Superior de Política Fiscal –CONFIS–; y (iii) las modificaciones al PAC que no varíen los montos globales aprobados por el CONFIS serán aprobadas por la Dirección General del Tesoro Nacional, mientras que el CONFIS podrá reducir el PAC cuando se detecten deficiencias en la ejecución de los ingresos que comprometen las metas financieras.
El artículo 73 del Decreto 111 de 1996 regula las apropiaciones suspendidas o financiadas con crédito no perfeccionado y dispone que solo se incluirán nuevamente en el PAC cuando cese la causa de la suspensión o cuando lo autorice el CONFIS. La figura de "valor líquido cero", aplicada al ERON Sabanas de San Ángel, implica que los rezagos presupuestales de 2024 regresaron a la Nación sin flujo de caja efectivo -sin disponibilidad real para pago- y quedaron sujetos a una nueva tramitación presupuestal para su constitución y liberación, previa autorización del CONFIS. Aunque formalmente válida como mecanismo de disciplina fiscal en contextos ordinarios, esta figura se convierte en una barrera administrativa y presupuestal cuando impide materializar órdenes judiciales estructurales y compromisos de política pública de importancia estratégica nacional, como los previstos en el CONPES 4082 de 2022.[115]
En consecuencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público tiene una doble obligación: (i) una obligación positiva de gestionar la inclusión en el Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC– y las reprogramaciones necesarias para que los recursos apropiados para el ERON Sabanas de San Ángel -en el marco del BPIN 2018011000329 y del CONPES 4082 de 2022- se ejecuten en los plazos que las órdenes estructurales de esta Corte exigen;[116] y (ii) una obligación negativa de abstenerse de mantener, sin justificación constitucional suficiente, una modalidad de caja -como el “valor líquido cero”- que impida el cumplimiento efectivo de las órdenes judiciales y la puesta en marcha oportuna de un proyecto declarado de importancia estratégica nacional para superar el Estado de Cosas Inconstitucional.
La USPEC, como entidad formuladora y ejecutora del proyecto de inversión BPIN 2018011000329, tiene las siguientes obligaciones derivadas del CONPES 4082 de 2022 y del Decreto 4150 de 2011:[117] (i) gestionar oportunamente vigencias futuras, reprogramaciones presupuestales y demás trámites necesarios para asegurar la disponibilidad efectiva de recursos; (ii) garantizar la adecuada planeación, contratación y ejecución de las obras de infraestructura penitenciaria, sin sobrecostos injustificados, suspensiones prolongadas ni desalineamiento entre avance físico y ejecución financiera; (iii) asegurar la dotación integral y la puesta en operación oportuna de los nuevos establecimientos de reclusión en los plazos comprometidos en el CONPES 4082 de 2022 y en los autos de esta Sala Especial; y (iv) suministrar información veraz, completa y oportuna sobre el estado de avance físico y financiero de los proyectos a los órganos de control y a esta Sala.
El atraso de al menos diecinueve (19) meses en la entrada en operación del ERON Sabanas de San Ángel -prevista para diciembre de 2024 conforme al CONPES 4082 de 2022 y reprogramada para julio de 2026 según el Oficio B-276-2025 de la propia USPEC-, la persistencia de rezagos presupuestales derivados de la figura de “valor líquido cero” sin la autorización del CONFIS para su constitución, y la respuesta con cincuenta y seis (56) días calendario de mora al requerimiento de esta Sala configuran un incumplimiento grave de las obligaciones de gestión diligente, planeación oportuna y coordinación interinstitucional que recaen sobre la USPEC. Esta situación desconoce igualmente los deberes de colaboración armónica con esta Corte en el marco del seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional, y puede constituir desacato judicial en los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, sin perjuicio de las investigaciones disciplinarias y fiscales a que haya lugar, a cuyos efectos esta Sala compulsará copias de esta providencia a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República.[118]
El Departamento Nacional de Planeación –DNP–, como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Planeación, administradora del sistema de inversión pública y participante en la formulación y seguimiento del Documento CONPES 4082 de 2022, asume responsabilidades específicas frente al proyecto ERON Sabanas de San Ángel –BPIN 2018011000329–: (i) efectuar seguimiento técnico al cumplimiento de la meta de generación de 1.974 cupos prevista en dicho documento; (ii) verificar que las reprogramaciones, modificaciones presupuestales y ajustes del proyecto mantengan su coherencia con los objetivos estratégicos de ampliación de cupos y superación del hacinamiento; y (iii) emitir los conceptos y validaciones técnicas que correspondan para garantizar la coherencia del proyecto con las metas de política pública nacional.
El Ministerio de Justicia y del Derecho, como cabeza del sector justicia y del Sistema Penitenciario y Carcelario –SIPC–, debe liderar la articulación interinstitucional entre la USPEC, el INPEC, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el DNP y las autoridades ambientales. Debe garantizar que las decisiones presupuestales, contractuales, de licenciamiento ambiental y de dotación sean coherentes con las órdenes estructurales de esta Corte en materia penitenciaria.[120] La inacción o pasividad frente a las barreras identificadas genera responsabilidad por omisión en los deberes de dirección sectorial que le corresponden, susceptible de configurar desacato judicial.
El INPEC, como operador del ERON Sabanas de San Ángel una vez entre en funcionamiento, debe iniciar desde la expedición de esta providencia las actuaciones administrativas, operativas y de gestión de talento humano necesarias para garantizar la operatividad inmediata del establecimiento en la fecha de entrega certificada por la USPEC. En concreto, sus obligaciones comprenden: (i) participar activamente, desde la fase de construcción y dotación, en la planeación funcional del establecimiento para garantizar que la infraestructura cumpla los estándares constitucionales de dignidad -3,4 m² por celda y 20 m² totales por persona- y los lineamientos de resocialización fijados en la Sentencia T-762 de 2015; (ii) preparar con la debida anticipación las medidas administrativas, de seguridad y de talento humano para poner en operación los 1.974 nuevos cupos de forma inmediata a la entrega de obras y dotación por parte de la USPEC, de modo que la nueva capacidad instalada genere descongestión efectiva y reducción verificable del hacinamiento; y (iii) asegurar que los traslados hacia el nuevo establecimiento se realicen con criterios técnicos de descongestión prioritaria de los ERON con hacinamiento crítico superior al 40%, con priorización de la población vulnerable -mujeres gestantes, adultos mayores, personas con discapacidad- y con plena garantía del debido proceso y los vínculos familiares de las personas trasladadas.[122]
El conjunto de estas obligaciones constitucionales,[123] legales[124] y de política pública[125] delimita el marco de responsabilidad diferenciada de las entidades involucradas y fundamenta la necesidad de que esta Sala Especial imparta órdenes estructurales específicas, exigibles y verificables, orientadas a: (i) superar de inmediato la barrera administrativa y presupuestal de “valor líquido cero” mediante la restitución del flujo de caja y la autorización expedita del CONFIS; (ii) acelerar la culminación de la ejecución contractual, la dotación y la puesta en operación del ERON Sabanas de San Ángel dentro de los plazos perentorios que se fijarán; y (iii) establecer un esquema reforzado de seguimiento, coordinación interinstitucional y control fiscal -con participación de la Defensoría del Pueblo, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación- que evite nuevas dilaciones injustificadas y garantice el cumplimiento efectivo del Auto 1745 de 2024, del CONPES 4082 de 2022 y del “esfuerzo presupuestal adicional importante” ordenado por la Sentencia T-388 de 2013. Las órdenes de la parte resolutiva resultan, por tanto, vinculantes e inmediatamente exigibles, con naturaleza estructural, y pueden dar lugar a la apertura de incidente de desacato en caso de incumplimiento.

Juicio de proporcionalidad de la intervención judicial

La Sala Especial somete la intervención judicial adoptada en esta providencia al juicio de proporcionalidad que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para el control de las medidas que inciden en competencias de otras ramas del poder público.[127] Este juicio comprende tres componentes sucesivos e interdependientes: (i) la idoneidad; (ii) la conducencia efectiva de las medidas adoptadas frente al fin constitucional que persiguen; (iii) la necesidad de la intervención judicial en las circunstancias concretas del caso; y (iv) la proporcionalidad en sentido estricto, que pondera los beneficios constitucionales y los costos institucionales de la intervención. El cumplimiento de estos componentes es indispensable para que la intervención de esta Sala Especial en la ejecución presupuestal del proyecto ERON Sabanas de San Ángel sea constitucionalmente legítima.

Idoneidad y conducencia efectiva de las medidas adoptadas

La medida consistente en ordenar la superación de la barrera presupuestal “valor líquido cero” que afecta el proyecto de inversión BPIN 2018011000329 –ERON Sabanas de San Ángel– satisface el juicio de idoneidad y efectiva conducencia para la protección de los derechos fundamentales en juego. Esta medida persigue un fin constitucional imperioso e impostergable: garantizar el derecho fundamental a la dignidad humana de las personas privadas de la libertad, el derecho a no ser sometidas a tratos crueles, inhumanos o degradantes y el derecho a acceder a condiciones que hagan posible la resocialización como fin esencial de la pena, en los términos establecidos en las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022.[128] La conexión entre ese fin y las medidas adoptadas en esta providencia no es meramente instrumental ni indirecta, sino directa, concreta y verificable, como lo demuestran las cuatro razones que se exponen a continuación.

En primer lugar, el proyecto de infraestructura penitenciaria presenta un avance físico verificado del 76 al 77,1 % y cuenta con viabilidad técnica inmediata para su culminación, según lo acreditaron de manera convergente la USPEC, la Defensoría del Pueblo y el Departamento Nacional de Planeación. La barrera que impide la terminación del proyecto no es técnica ni contractual. Es exclusivamente presupuestal. Restituir el flujo efectivo de caja es, por tanto, la condición necesaria y suficiente para que las obras civiles y la dotación esencial del establecimiento sean completadas en el menor plazo posible.

En segundo lugar, los 1.974 cupos integrales que generará el ERON Sabanas de San Ángel permitirían reducir en torno al 9,1 % el déficit actual de cupos del sistema penitenciario y carcelario, que con corte a abril de 2026 asciende a 21.529 personas sobre una población total de 103.689 privadas de la libertad, con un índice de hacinamiento global del 26,5 %.[129] Esta contribución es verificable, cuantificable y directamente atribuible a la ejecución oportuna del proyecto. El ERON representa, además, el 20,1 % del total de cupos comprometidos en el Documento CONPES 4082 de 2022, lo que lo convierte en el componente de mayor impacto individual de toda la política de infraestructura penitenciaria en curso.

En tercer lugar, los recursos presupuestales requeridos para completar el proyecto ya cuentan con respaldo jurídico formal. Han sido apropiados legalmente mediante la Ley del Presupuesto de la correspondiente vigencia y están respaldados por vigencias futuras debidamente aprobadas conforme al Estatuto Orgánico del Presupuesto. La barrera no radica en la inexistencia de apropiación ni en la falta de habilitación normativa, sino en la ausencia de disponibilidad efectiva en caja derivada de una decisión administrativa de liquidez que impide la ejecución material de recursos ya aprobados.[130]

En cuarto lugar, las entidades técnicas competentes -USPEC y Ministerio de Hacienda y Crédito Público- han certificado ante esta Sala Especial que la restricción de liquidez derivadas del “valor líquido cero” constituye el principal obstáculo material para la culminación del proyecto. Existe, por tanto, una relación directa, verificada y documentada entre la medida ordenada en esta providencia y la superación del obstáculo que impide el goce efectivo de los derechos fundamentales comprometidos.[131]

Necesidad de la intervención judicial

La intervención de esta Sala Especial es necesaria porque los mecanismos ordinarios de coordinación institucional han resultado ineficaces para remover la barrera presupuestal identificada y no existe una alternativa menos gravosa para las competencias del Ejecutivo que sea igualmente conducente para garantizar la disponibilidad efectiva y oportuna de los recursos del proyecto ERON Sabanas de San Ángel. Esta conclusión se sustenta en cuatro comprobaciones plenamente acreditadas en el acervo probatorio recaudado.

La USPEC no atendió oportunamente los requerimientos de información formulados por la Sala Especial en el Auto del 12 de agosto de 2025. El informe fue remitido con una extemporaneidad de cincuenta y seis (56) días calendario respecto del plazo original y solo después de la conminación expresa de la Sala mediante comunicación del 22 de octubre de 2025. Esta conducta denota una disposición institucional insuficiente para actuar con la diligencia constitucionalmente exigible frente a las órdenes de esta Corte en un contexto de Estado de Cosas Inconstitucional vigente desde hace más de trece (13) años.[132]

Las órdenes impartidas en el Auto 1745 de 2024 no lograron remover los obstáculos administrativos y presupuestales que continúan impidiendo la culminación del proyecto. En esa providencia, la Sala ordenó expresamente identificar y remover las barreras para la ejecución de los proyectos del Documento CONPES 4082 de 2022. La barrera del "valor líquido cero" no fue atendida, lo que demuestra que los instrumentos ordinarios de seguimiento ya empleados por esta Sala resultaron insuficientes y que la ineficacia institucional no es coyuntural sino estructural.[133]

La Contraloría General de la República y la Defensoría del Pueblo identificaron y certificaron de manera concurrente la existencia y gravedad de la barrera presupuestal, sin que las entidades competentes hubieran adoptado correctivos autónomos y eficaces. Los órganos de control no cuentan con instrumentos jurídicos para ordenar directamente la disponibilidad efectiva del flujo de caja del proyecto. Esa competencia radica exclusivamente en el CONFIS y en el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y su activación requiere la orden expresa de un juez constitucional habilitado para ello.[134]

Persiste una desarticulación institucional entre la USPEC y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, reflejada en la ausencia de actuaciones presupuestales oportunas -reprogramaciones de vigencias, solicitudes de inclusión en el PAC y ajustes al BPIN 2018011000329- y en una coordinación insuficiente para asegurar la disponibilidad efectiva en caja de los recursos del proyecto. Ninguno de los mecanismos ordinarios previstos en el ordenamiento ha sido suficiente para superar esta desarticulación de manera autónoma, ni existe evidencia de que una exhortación adicional sin respaldo coercitivo produzca resultados distintos a los ya verificados.[135]

Proporcionalidad en sentido estricto

El análisis de proporcionalidad en sentido estricto muestra que lo beneficios constitucionales de la intervención judicial superan claramente sus costos institucionales.[136]

Los beneficios constitucionales directos e inmediatos son los siguientes: (i) la protección efectiva de la dignidad de las 1.974 personas privadas de la libertad que ocuparán los cupos del ERON Sabanas de San Ángel, en condiciones compatibles con los estándares fijados en la Sentencia T-762 de 2015 y el Auto 121 de 2018 -mínimo de 5,4 m² en celda individual y de 3,4 m² por persona en celda colectiva, con acceso real a agua potable, servicios de salud, alimentación adecuada y suficiente, saneamiento básico y programas de resocialización-; (ii) la contribución verificable a la reducción del hacinamiento crítico, dado que los 1.974 cupos integrales nuevos representan el 9,1 % del déficit actual de capacidad y el mayor aporte individual de todos los proyectos del Documento CONPES 4082 de 2022; y (iii) el cumplimento materia de las órdenes estructurales de las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022, que han exigido de manera reiterada al Estado colombiano un esfuerzo presupuestal adicional, sostenido y verificable para superar el Estado de Cosas Inconstitucional.[137]

Los costos institucionales de la intervención son de baja intensidad y de carácter procedimental. Esta providencia no crea apropiaciones presupuestales nuevas ni modifica el Presupuesto General de la Nación: los recursos exigidos ya cuentan con respaldo jurídico formal en la Ley de Presupuesto y en las vigencias futuras aprobadas. La intervención no sustituye al Gobierno en la formulación de la política fiscal ni en la determinación de prioridades de gasto, sino que activa el mecanismo de cumplimiento reforzado que la jurisprudencia constitucional ha reconocido como legítimo y necesario frente al incumplimiento reiterado de órdenes estructurales en contextos de vulneración masiva de derechos fundamentales.[138] Los plazos fijados en esta providencia son, además, razonables y proporcionales al estado de avance del proyecto. Las fechas del 30 de junio de 2026 para la terminación de las obras civiles y del 31 de julio de 2026 para la puesta en operación corresponden a los cronogramas técnicos que la propia USPEC estimó como viables en su informe del 29 de octubre de 2025, ratificados por las verificaciones independientes de la Defensoría del Pueblo.

Órdenes a impartir

La Sala Especial impartirá un conjunto de órdenes diferenciadas y escalonadas. Estas órdenes responden a los principios de proporcionalidad, gradualidad y eficacia constitucional. La Sala las agrupa en tres categorías: (i) órdenes de desbloqueo presupuestal, para superar de inmediato la barrera administrativa y presupuestal de “valor líquido cero” que impide ejecutar recursos ya apropiados; (ii) órdenes de ejecución, dotación y puesta en operación, para asegurar que la USPEC y el INPEC culminen las obras, la dotación y la preparación operativa del ERON Sabanas de San Ángel dentro de plazos perentorios; y (iii) órdenes de coordinación interinstitucional y seguimiento reforzado, dirigidas al Ministerio de Justicia y del Derecho, el DNP, la Contraloría General de la República, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación.
La Sala funda estas órdenes en la obligación del Estado de ejecutar el “esfuerzo presupuestal adicional importante” exigido por la Sentencia T-388 de 2013. Conforme se analizó en los fundamentos jurídicos 64 a 81, la figura del “valor líquido cero”, aunque válida en escenarios fiscales ordinarios, resulta inadmisible cuando bloquea el flujo de recursos ya apropiados para un proyecto de importancia estratégica nacional. Ese bloqueo impide cumplir órdenes judiciales estructurales. Por eso, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, como presidente del CONFIS, debe presentar la solicitud de excepción a esa modalidad y justificarla expresamente desde la perspectiva constitucional.
Esta orden no pretende que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público reemplace la decisión técnica del CONFIS ni prejuzgue su resultado. La Sala pretende con ella asegurar que el CONFIS decida de fondo, dentro de un plazo de diez (10) días hábiles, con la información completa y la motivación constitucional necesaria. Esta distinción entre presentar la solicitud y decidirla respeta la separación de poderes y el principio de legalidad presupuestal. Si el CONFIS niega la solicitud, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá remitir a esta Sala Especial, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes, un plan alternativo de financiamiento, inmediato y verificable, que garantice la disponibilidad efectiva de los recursos necesarios para terminar y poner en operación el ERON Sabanas de San Ángel.
La Sala imparte a la USPEC una orden con dos componentes, destinada a corregir las fallas de gestión diligente identificadas en los fundamentos jurídicos 76 y 87 de esta providencia. El primero consiste en culminar de inmediato las actuaciones presupuestales pendientes: las solicitudes de inclusión en el PAC, las reprogramaciones del proyecto BPIN 2018011000329 y los ajustes ante el DNP. El segundo consiste en ajustar el cronograma contractual del Contrato de Obra No. 304 de 2019, con dos fechas máximas: el 30 de junio de 2026 para terminar las obras civiles, y el 31 de julio de 2026 para concluir la dotación y entregar formalmente el ERON Sabanas de San Ángel al INPEC. El incumplimiento injustificado de estos plazos podrá dar lugar a la apertura del incidente de desacato previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.
La Sala impone a la USPEC un reporte mensual obligatorio. Esta medida responde al incumplimiento reiterado de los deberes de información oportuna y veraz. La USPEC tardó 56 días calendario en responder al requerimiento del Auto del 12 de agosto de 2025. El informe deberá incluir, como mínimo, el avance físico y financiero del proyecto, los hitos cumplidos y pendientes, los obstáculos que la USPEC identifique y la matriz de riesgos actualizada. Con esa información, la Sala podrá advertir las desviaciones del cronograma y adoptar medidas correctivas antes de que las desviaciones se tornen irreversibles. La Sala mantendrá este esquema de seguimiento hasta la entrega formal y certificada del ERON Sabanas de San Ángel al INPEC.
La Sala imparte al INPEC esta orden con un fin preciso: evitar que los 1.974 cupos del ERON Sabanas de San Ángel queden sin ocupar tras su entrada en operación. Como lo muestra la incorporación de los cupos en Cartagena y Girón en 2023, la ocupación tardía de cupos disponibles prolonga innecesariamente el hacinamiento en otros establecimientos. Por esa razón, el INPEC deberá adoptar y remitir su plan técnico de traslados dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la recepción del cronograma técnico actualizado de la USPEC previsto en el Resolutivo CUARTO. Este mecanismo garantiza que las medidas administrativas, logísticas y de talento humano estén listas en el momento de la entrega formal, independientemente de que la Sala ajuste los plazos del Resolutivo CUARTO mediante auto de seguimiento.
El plan de traslados deberá seguir los criterios de priorización definidos por la jurisprudencia constitucional.[140] El INPEC deberá, en primer lugar, priorizar la descongestión de los establecimientos con hacinamiento crítico superior al 40%, con especial atención a las regiones Noroeste y Norte. En segundo lugar, deberá dar trámite preferencial al traslado de las personas privadas de la libertad pertenecientes a grupos de especial protección constitucional: (i) mujeres gestantes; (ii) mujeres cabeza de familia; (iii) personas que requieren la prestación de servicios y tecnologías en salud de manera permanente; y (iv) adultos mayores. En tercer lugar, deberá respetar el debido proceso, motivar cada traslado y proteger efectivamente los vínculos familiares. La Defensoría del Pueblo deberá informar a esta Sala sobre el incumplimiento de estos criterios en sus reportes de seguimiento. Con fundamento en esos mandatos, la presente providencia extiende los criterios de trámite preferencial a la fase de traslados hacia el ERON Sabanas de San Ángel.
La Sala dirige al Ministerio de Justicia y del Derecho esta orden para instalar una mesa permanente de coordinación interinstitucional, con fundamento en un hallazgo concreto de esta providencia. En el fundamento jurídico 32, la Sala advirtió que la falta de coordinación eficaz entre la USPEC y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público fue uno de los factores que contribuyeron a perpetuar la barrera presupuestal identificada. La mesa, por tanto, no será un espacio meramente formal de intercambio de información. La función de la mesa será identificar y remover obstáculos operativos de manera inmediata y oportuna. La mesa contará con un coordinador de alto nivel y deberá incluir a la autoridad ambiental competente, pues la ausencia de permisos vigentes puede impedir la puesta en operación del ERON Sabanas de San Ángel incluso después de superada la barrera de “valor líquido cero”. No obstante, dado que la Contraloría General de la República certificó la ausencia de permisos vigentes sin identificar su tipología, la autoridad competente ni el estado de los trámites correspondientes, esta Sala considera indispensable contar con información completa y verificada antes de incorporar a la autoridad ambiental a la mesa de coordinación. Por ello, el Resolutivo SEXTO establece un mecanismo secuencial que condiciona esa incorporación a la recepción del informe técnico-ambiental de la USPEC.
El Ministerio de Justicia y del Derecho deberá presentar informes trimestrales a esta Sala. Esos informes deberán incluir un análisis del impacto del ERON Sabanas de San Ángel sobre los demás proyectos del Documento CONPES 4082 de 2022. Esta exigencia responde a la advertencia de la Defensoría del Pueblo, según la cual la reasignación extraordinaria de recursos al ERON Sabanas de San Ángel puede afectar otras catorce (14) intervenciones de infraestructura penitenciaria previstas para las vigencias 2025 y 2026. La Sala busca con esta orden evitar que la solución de este caso traslade el problema presupuestal a otros proyectos y prolongue el Estado de Cosas Inconstitucional en otros territorios.
Las órdenes dirigidas a la Contraloría General de la República, a la Defensoría del Pueblo y a la Procuraduría General de la Nación no implican subordinación jerárquica. Estas órdenes constituyen solicitudes de colaboración institucional, acordes con el principio de colaboración armónica entre los órganos del Estado. Cada órgano de control actuará dentro de sus competencias. La Contraloría General de la República ejercerá control fiscal y verificará la adecuada inversión de los recursos públicos. La Defensoría del Pueblo hará seguimiento a los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad en el ERON Sabanas de San Ángel. La Procuraduría General de la Nación evaluará las omisiones, demoras o actuaciones negligentes que hayan contribuido al retraso injustificado en la culminación del ERON Sabanas de San Ángel.
La Sala precisa que las órdenes de esta providencia tienen carácter estructural y vinculante, y son de cumplimiento inmediato. El incumplimiento injustificado de estas órdenes habilita la apertura del incidente de desacato previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. Las medidas que adopte la Sala dependerán de la gravedad de la conducta, de su persistencia y de su impacto sobre los derechos fundamentales de las personas privadas de la libertad. La apertura del incidente de desacato no excluye la compulsa de copias a la Procuraduría General de la Nación ni la comunicación a la Contraloría General de la República, para que cada órgano adelante las actuaciones propias de su competencia.
Las medidas impartidas en los numerales primero a décimo de la parte resolutiva van más allá del cumplimiento formal de las sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022. La finalidad de estas medidas es superar de manera efectiva y verificable la barrera presupuestal que ha impedido la puesta en operación del ERON Sabanas de San Ángel. Esa superación es necesaria para garantizar la dignidad humana de las 1.974 personas que ocuparán el ERON Sabanas de San Ángel y para contribuir a la reducción del hacinamiento crítico del sistema penitenciario y carcelario. La Sala hará seguimiento mensual durante la fase de construcción y entrega, y seguimiento trimestral una vez el ERON Sabanas de San Ángel entre en operación. La Sala podrá ajustar este esquema de seguimiento según los informes de avance que remitan las entidades obligadas y los órganos de control.

En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional Penitenciario y Carcelario, y en Centros de detención transitoria,

RESUELVE

PRIMERO. ORDENAR al Ministro de Hacienda y Crédito Público que, dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia: (i) remita a esta Sala Especial el texto íntegro del acta de la sesión del Comité de Política Fiscal –CONFIS– del 18 de diciembre de 2024 y del acto administrativo o comunicación mediante los cuales se dispuso la adición al Programa Anual Mensualizado de Caja y el ajuste metodológico relacionado con el rezago presupuestal de ese año, así como una certificación técnica detallada sobre: a) los efectos presupuestales y de caja de esa decisión respecto del proyecto de inversión BPIN 2018011000329 –ERON Sabanas de San Ángel–; b) el estado actual de su ejecución en relación con dicho proyecto; y c) las razones por las cuales, a la fecha de expedición de esta providencia, la decisión del CONFIS de diciembre de 2024 no se ha traducido en disponibilidad efectiva de flujo de caja para la ejecución del contrato de obra N.° 304 de 2019; (ii) certifique si la decisión del CONFIS de diciembre de 2024 constituyó, o no, la autorización expresa requerida por el artículo 73 del Decreto 111 de 1996 para la inclusión de los recursos del proyecto BPIN 2018011000329 en el Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC– de la vigencia 2026; y, en caso negativo, identifique las actuaciones presupuestales adicionales que se encuentran pendientes de cumplimiento por parte de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC–, del propio Ministerio de Hacienda y Crédito Público o del CONFIS; y (iii) gestione, en coordinación con la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC–, todas las actuaciones administrativas y presupuestales necesarias para garantizar la inclusión efectiva e inmediata de los recursos del proyecto BPIN 2018011000329 en el Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC– de la vigencia 2026, en el marco del artículo 73 del Decreto 111 de 1996, con el fin de restituir el flujo de caja efectivo del proyecto e impedir la pérdida definitiva de los recursos reintegrados al Tesoro Nacional, de conformidad con el artículo 319 de la Ley 2294 de 2023.

SEGUNDO. ORDENAR al Comité de Política Fiscal –CONFIS– que, dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, y en caso de que, conforme a la certificación del Ministerio de Hacienda y Crédito Público prevista en el numeral (ii) del Resolutivo PRIMERO, su decisión de diciembre de 2024 no haya producido la autorización expresa requerida por el artículo 73 del Decreto 111 de 1996 para la inclusión de los recursos del proyecto BPIN 2018011000329 en el Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC– de la vigencia 2026, expida de manera inmediata y sin condicionamientos adicionales dicha autorización. Esta autorización deberá: (i) abarcar la totalidad de los recursos del rezago presupuestal 2024 del proyecto BPIN 2018011000329 actualmente sin disponibilidad de caja – registrados bajo la figura de valor líquido cero–, por el monto que resulte verificado del acta del CONFIS y de la certificación técnica remitidas en cumplimiento del numeral (i) del Resolutivo PRIMERO, con el fin de garantizar la suficiencia de los recursos necesarios para la culminación, dotación y puesta en operación del ERON Sabanas de San Ángel en los plazos fijados en esta providencia; (ii) producir efectos presupuestales inmediatos que permitan a la Unidad de Servicios Penitenciarios –USPEC– ejecutar los recursos en la vigencia 2026 con cargo al contrato de obra N.° 304 de 2019; y (iii) ser comunicada de manera formal y certificada a esta Sala Especial dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a su expedición, con indicación expresa de la fecha de ejecutoria del acto correspondiente y del número de recursos autorizados para su inclusión en el PAC.

En caso de que el CONFIS no expida la autorización dentro del plazo señalado o la deniegue expresamente, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitirá a esta Sala Especial, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a ese evento, un plan alternativo de financiamiento inmediato y verificable que garantice la disponibilidad efectiva de los recursos para la terminación y puesta en operación del ERON Sabanas de San Ángel.

TERCERO. ORDENAR al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC– que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la fecha en que se produzca, en los términos de los Resolutivos PRIMERO y SEGUNDO, la disponibilidad efectiva de los recursos del proyecto BPIN 2018011000329 en el PAC de la vigencia 2026, remitan conjuntamente a esa Sala un informe certificado que contenga: (i) la fecha exacta de inclusión de los recursos en el PAC de la vigencia 2026; (ii) el monto total de los recursos efectivamente incluidos y disponibles para su ejecución; (iii) el cronograma proyectado de desembolsos para el contrato de obra N.° 304 de 2019, con indicación mensual de los montos programados hasta la entrega formal del ERON Sabanas de San Ángel al INPEC; y (iv) las actuaciones presupuestales internas que la USPEC ha adelantado o adelantará en el Sistema Unificado de Inversión y Finanzas Públicas –SUIFP– para registrar los ajustes al BPIN 2018011000329 y garantizar la coherencia entre la programación del BPIN, el PAC y la ejecución contractual.

CUARTO. ORDENAR a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC– y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que, de manera articulada y coordinada, adelanten todas las actuaciones presupuestales necesarias para restituir la disponibilidad efectiva de los recursos del proyecto de inversión BPIN 2018011000329 y garantizar la culminación oportuna del contrato de obra N.° 304 de 2019, en los términos y plazos que se señalan a continuación.

Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, la USPEC –en su condición de entidad formuladora y ejecutora del proyecto BPIN 2018011000329– cumplirá completamente e inmediatamente las siguientes actuaciones presupuestales, las cuales son de su exclusiva competencia como entidad ejecutora y constituyen condición previa indispensable para el trámite que le corresponde adelantar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público ante el Comité de Política Fiscal –CONFIS–: (i) registrar y actualizar en el Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas –SUIFP– las modificaciones al BPIN 2018011000329 que sean necesarias para reflejar el rezago presupuestal 2024 registrado bajo la figura de valor líquido cero, el monto exacto de los recursos sin disponibilidad de caja conforme a la certificación remitida en cumplimiento del subelemento b) del numeral (i) del Resolutivo PRIMERO, y las vigencias futuras disponibles con la programación de ejecución para la vigencia 2026; (ii) formalizar ante la Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional –DGCPTN– del Ministerio de Hacienda y Crédito Público la solicitud de inclusión de los recursos del BPIN 2018011000329 en el Programa Anual Mensualizado de Caja –PAC– de la vigencia 2026, conforme al artículo 73 del Decreto 111 de 1996, con la exposición motivada de los fundamentos técnicos, presupuestales y constitucionales que justifican la inclusión urgente, incluida la conexión directa entre el bloqueo presupuestal identificado y la superación del Estado de Cosas Inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario; y (iii) adelantar ante el Departamento Nacional de Planeación –DNP– los ajustes a la ficha del proyecto BPIN 2018011000329 y las reprogramaciones de vigencias que sean necesarias para garantizar la coherencia entre la programación plurianual del proyecto, el PAC de la vigencia 2026 y la ejecución del contrato de obra N.° 304 de 2019.

En el mismo plazo de los diez (10) días hábiles señalados en el párrafo anterior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público designará un funcionario de alto nivel con poder de decisión para acompañar de manera activa y continua a la USPEC en la formalización de las actuaciones descritas en los numerales (i) a (iii) precedentes. Ese acompañamiento comprenderá, como mínimo: la orientación técnica sobre los requisitos formales y documentales que debe satisfacer la solicitud ante la DGCPTN para ser tramitada ante el CONFIS sin observaciones ni devoluciones que generen dilaciones adicionales; la verificación inmediata del correcto registro de las modificaciones en el SUIFP y de la consistencia de esa información con el SIIF Nación; y la priorización interna del trámite en la DGCPTN, de manera que la solicitud formal de la USPEC sea elevada al CONFIS dentro del plazo establecido en el párrafo siguiente.

Dentro de los quince (15) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, la USPEC, con el aval formal del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, presentará ante el CONFIS una solicitud conjunta de autorización de la inclusión de los recursos del BPIN 2018011000329 en el PAC de la vigencia 2026, en los términos del artículo 73 del Decreto 111 de 1996. Esta solicitud deberá contener, como mínimo: (i) el sustento técnico-presupuestal con indicación del monto exacto de los recursos registrados bajo la figura de valor líquido cero, la vigencia de origen del rezago presupuestal, el estado de las apropiaciones legalmente aprobadas y las vigencias futuras disponibles; (ii) el sustento constitucional de urgencia que acredite la conexión directa entre la disponibilidad de los recursos del BPIN 2018011000329 y el cumplimiento de las órdenes estructurales de superación del Estado de Cosas Inconstitucional penitenciario y carcelario, de conformidad con los fundamentos jurídicos 27 a 35 y 82 a 91 de esta providencia; (iii) la estimación del riesgo de pérdida definitiva de los recursos bajo el inciso segundo del artículo 319 de la Ley 2294 de 2023, con indicación del tiempo transcurrido y el tiempo restante del término trienal allí previsto, conforme a la certificación remitida en cumplimiento del subelemento c) del numeral (i) del Resolutivo PRIMERO; (iv) el cronograma de desembolsos proyectado para la ejecución del contrato de obra N.° 304 de 2019 con los recursos cuya inclusión en el PAC se solicita, hasta la fecha prevista de entrega formal del ERON Sabanas de San Ángel al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC–; y (v) una copia certificada de esta providencia como soporte de la motivación constitucional de la solicitud. La radicación de esta solicitud conjunta deberá comunicarse a esta Sala Especial dentro de los dos (2) días hábiles siguientes a su presentación ante el CONFIS.

Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, la USPEC presentará a esta Sala Especial un cronograma técnico actualizado del contrato de obra N.° 304 de 2019, elaborado conjuntamente con el contratista y la interventoría, que precise las fechas de cumplimiento de cada hito pendiente y acredite la viabilidad técnica de las siguientes fechas máximas: el treinta (30) de junio de dos mil veintiséis (2026) para la terminación total de las obras civiles, y el treinta y uno (31) de julio de dos mil veintiséis (2026) para la entrega formal del ERON Sabanas de San Ángel al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC– para su puesta en operación. Si ese cronograma acredita de manera objetiva y documentada que alguna de esas fechas es técnicamente inviable por razón de: (i) un evento de fuerza mayor en los términos del artículo 64 del Código Civil; (ii) una decisión administrativa o presupuestal de autoridad competente ajena a la USPEC que afecte directamente la disponibilidad de recursos o la ejecución del contrato, sin que dicha decisión sea consecuencia de omisiones imputables a la entidad; o (iii) una orden o restricción impuesta por autoridad ambiental competente que suspenda o limite actividades constructivas u operativas indispensables para el cumplimiento del hito afectado, esta Sala podrá ajustar las fechas máximas mediante auto de seguimiento. En caso de que el contratista se niegue a concertar el cronograma, la USPEC lo comunicará de inmediato a esta Sala Especial con indicación de las medidas contractuales adoptadas –multas, cláusula penal o inicio de proceso sancionatorio–, sin que esa negativa la exonere de cumplir las fechas máximas aquí establecidas con los recursos de que disponga.

La USPEC remitirá a esta Sala Especial, cada treinta (30) días calendario contados desde la notificación de esta providencia y hasta la entrega formal y certificada del ERON Sabanas de San Ángel al INPEC, un informe ejecutivo de avance que contendrá, como mínimo: (i) el porcentaje de avance físico del proyecto con corte a la fecha del informe, discriminado por componente –obras civiles, dotación y permisos ambientales–; (ii) la ejecución financiera acumulada y la del período inmediatamente anterior, con identificación de los pagos realizados con cargo al PAC de la vigencia 2026 y con indicación de los recursos pendientes de ejecución; (iii) los hitos contractuales cumplidos y los pendientes, con las fechas de cumplimiento comprometidas y las fechas efectivas de ejecución; (iv) los obstáculos identificados –técnicos, contractuales, presupuestales, ambientales o de coordinación interinstitucional– y las medidas adoptadas o proyectadas para superarlos; y (v) una matriz de riesgo sobre el posible incumplimiento de las fechas máximas fijadas en el párrafo precedente, con la calificación de cada riesgo –alto, medio o bajo– y las acciones de mitigación correspondientes.

QUINTO. ORDENAR al Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC– que dentro de los veinte (20) días hábiles siguientes a la remisión del cronograma técnico actualizado por parte de la USPEC en los términos del resolutivo CUARTO, adopte y remita a esta Sala Especial un plan técnico de traslados que contemple, como mínimo: (i) el número de personas privadas de la libertad que serán trasladadas al ERON Sabanas de San Ángel en la primera fase de operación, con indicación del establecimiento de origen de cada grupo de traslado y los criterios de priorización utilizados, los cuales deberán atender, en su orden: la descongestión de establecimientos con hacinamiento crítico superior al cuarenta por ciento (40 %), la protección reforzada de personas pertenecientes a grupos de especial protección constitucional –mujeres gestantes o lactantes, personas adultas mayores, personas con discapacidad y personas con enfermedades graves–, y el respeto del debido proceso, con motivación individual de cada traslado, notificación oportuna a la personas privada de la libertad y a su defensor, y protección efectiva de los vínculos familiares; (ii) el cronograma de traslados por fases, articulado con las fechas de entrega parcial y total del establecimiento fijadas en el Resolutivo CUARTO; (iii) la disponibilidad de cupos de salud, alimentación y seguridad requeridos para recibir la población trasladada en condiciones de dignidad desde el primer día de operación del ERON Sabanas de San Ángel; y (iv) los mecanismos de coordinación con la USPEC, el Ministerio de Justicia y del Derecho y las autoridades sanitarias para garantizar la continuidad de los tratamientos médicos en curso de la población que será trasladada.

Cada vez que esta Sala Especial ajuste las fechas máximas del Resolutivo CUARTO mediante auto de seguimiento, el INPEC actualizará el plan de traslados dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación del auto de seguimiento correspondiente, remitiendo la versión actualizada a esta Sala Especial y al Ministerio de Justicia y del Derecho.

SEXTO. ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho que, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, convoque e instale una mesa de coordinación interinstitucional permanente para el seguimiento del proyecto ERON Sabanas de San Ángel durante la fase de ejecución y construcción, integrada, como mínimo, por delegados con poder de decisión del Ministerio de Justicia y del Derecho, la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios –USPEC–, el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario –INPEC–, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Departamento Nacional de Planeación –DNP– y la Defensoría del Pueblo, que se reunirá como mínimo cada quince (15) días hábiles, y designe un coordinador con poder de decisión con la función de identificar y remover los obstáculos administrativos que surjan entre las entidades participantes.

Dentro de los diez (10) días hábiles siguientes a la notificación de esta providencia, la USPEC remitirá a esta Sala Especial y al Ministerio de Justicia y del Derecho un informe técnico-ambiental que identifique: (i) cada permiso, autorización o licencia ambiental requerido para la construcción y operación del ERON Sabanas de San Ángel, con indicación de su estado –vigente, en trámite o no solicitado–; (ii) la autoridad ambiental competente para otorgar cada permiso faltante –ANLA o CORPAMAG–, con la norma que atribuye esa competencia; (iii) el plazo estimado de obtención; y (iv) el riesgo de que algún permiso faltante bloquee la puesta en operación en las fechas fijadas en el Resolutivo CUARTO.

Recibido ese informe, el Ministerio de Justicia y del Derecho incorporará inmediatamente a la mesa a los delegados con poder de decisión de la autoridad ambiental competente identificada, y reportará a esta Sala Especial dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a esa incorporación las medidas adoptadas y los plazos de trámite verificados.

SÉPTIMO. SOLICITAR a la Contraloría General de la República que disponga un equipo auditor de seguimiento concurrente al proyecto ERON Sabanas de San Ángel, con presencia in situ como mínimo cada treinta (30) días calendario hasta la entrada en operación del ERON Sabanas de San Ángel, con el fin de verificar la adecuada inversión de los recursos, con especial atención a los sobrecostos identificados en el Informe CGR-CDSJ 007-2025, y el cumplimiento de los cronogramas de obra y de dotación.

OCTAVO. SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo que mantenga una presencia activa y periódica en el proyecto ERON Sabanas de San Ángel, mediante visitas de verificación in situ como mínimo una (1) vez cada treinta (30) días calendario, con enfoque de derechos humanos, e informe a esta Sala Especial, dentro de los cinco (5) días hábiles siguientes a cada visita, sus hallazgos sobre: (i) las condiciones materiales de avance de las obras civiles y de dotación; (ii) la suficiencia y pertinencia de la dotación disponible y proyectada para garantizar la dignidad, la salud y la resocialización; y (iii) los riesgos identificados para los derechos fundamentales de las personas que serán privadas de la libertad en el ERON Sabanas de San Ángel.

NOVENO. SOLICITAR a la Procuraduría General de la Nación que inicie o continúe, según corresponda, las actuaciones disciplinarias necesarias para determinar la presunta responsabilidad de los servidores públicos de la USPEC, del INPEC, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Ministerio de Justicia y del Derecho y de las demás entidades involucradas, por las omisiones, demoras o actuaciones negligentes que hayan contribuido al retraso injustificado en la culminación y puesta en operación del ERON Sabanas de San Ángel, e informe a esta Sala Especial, cada tres (3) meses calendario, el estado actualizado de las indagaciones y procesos disciplinarios relacionados con las omisiones que hayan contribuido al retraso en la culminación y puesta en operación del ERON Sabanas de San Ángel.

DÉCIMO. ADVERTIR a los titulares y a los funcionarios responsables del cumplimiento de las órdenes de esta providencia que su incumplimiento injustificado, su ejecución meramente formal�o su dilación injusta: (i) podrá constituir�desacato�a órdenes judiciales estructurales, con las consecuencias previstas en el artículo 52 del Decreto Ley 2591 de 1991; y (ii) podrá dar lugar a la�compulsa de copias�a la Procuraduría General de la Nación y a la Contraloría General de la República, así como, en caso de evidencia de conductas típicas, a la�remisión de antecedentes a la Fiscalía General de la Nación para el ejercicio de las acciones penales a que haya lugar.

DÉCIMO PRIMERO. ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional, LÍBRAR las comunicaciones previstas en el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991, para los fines allí contemplados.

Notifíquese, comuníquese y cúmplase.

JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR

Magistrado

PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA

Magistrada

LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ

Magistrada

ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ

Secretaria General

[1] Consejo Nacional de Política Económica y Social, Documento CONPES 4082 del 18 de abril de 2022, "Declaración de importancia estratégica del proyecto de inversión Construcción y ampliación de infraestructura para generación de cupos en los establecimientos de reclusión del orden nacional'; y Departamento Nacional de Planeación, Anexo A. Plan de Acción y Seguimiento del CONPES 4082".

[2] En el seguimiento estructural a la superación del Estado de Cosas Inconstitucional, la Sala Especial profirió el Auto 1745 de 2024, en el que constató persistentes fallas de articulación, coherencia y coordinación en el sistema, y ordenó al Ministerio de Justicia y del Derecho definir una política pública con enfoque intersectorial e interinstitucional para atender el ECI penitenciario y carcelario.

[3] Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario, y Centros de Detención Transitoria, Auto del 12 de agosto de 2025.

[4] Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC). Oficio B-276-2025 (E-2025-012773), del 29 de octubre de 2025.

[5] USPEC, Oficio B-276-2025 del 29 de octubre de 2025, págs. 8-9.

[6] USPEC, Oficio B-276-2025 del 29 de octubre de 2025, pág. 9.

[7] Corte Constitucional, auto del Magistrado Sustanciador del 4 de diciembre de 2025. Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario, y en los Centros de Detención Transitoria. M.S.: Jorge Enrique Ibáñez Najar.

[8] Defensoría del Pueblo. Informe de visitas de verificación y observaciones de la Defensoría del Pueblo al informe presentado por la USPEC -Auto del 4 de diciembre de 2025, Bogotá D.C., 2025, secciones 3.2, 4.1 y 5.1 (ERON Sabanas de San Ángel y reporte DNP).

[9] Ibidem, secciones 3.2 y 8 (ERON Sabanas de San Ángel, análisis de derechos humanos y conclusiones sobre dependencia de recursos de "valor líquido cero" y de los $43.000 millones requeridos para dotación y operación).

[10] Ibidem, sección 5.1 (reporte del DNP sobre el proyecto "San Ángel?Renacimiento", suspensión del contrato en septiembre de 2023 por atentado atribuido al Clan del Golfo, decisión del CONFIS de reintegrar los recursos a la Nación y advertencia sobre el riesgo de afectar otras catorce intervenciones de infraestructura en 2025 y 2026).

[11] Contraloría General de la República, Contraloría Delegada para el Sector Justicia, Informe de auditoría de cumplimiento CGR CDSJ 007 2025 sobre el Estado de Cosas Inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario, Bogotá, D. C., junio de 2025, conclusiones sobre el proyecto ERON Sabanas de San Ángel, recogidas en Informe de seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional – ECI, CGR CDJ, enero de 2026, pp. 43 47.

[12] USPEC, Oficio B-276-2025, 29 de octubre de 2025, pp. 8-10.

[13] Defensoría del Pueblo, Informe de visitas de verificación y observaciones al informe presentado por la USPEC. Auto del 4 de diciembre de 2025, apartados 3.2, 4.1 y 5.1, pp. 7-12.

[14] Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Subdirección Jurídica, Grupo de Acciones de Tutela, Oficio 2-2025-079809 del 17 de diciembre de 2025, "Respuesta a requerimiento de la Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional Penitenciario y Carcelario y en Centros de Detención Transitoria de la Corte Constitucional".

[15] Constitución Política, arts. 86 y 241, num. 9; Decreto Ley 2591 de 1991, art. 27; Corte Constitucional, Sentencia SU-122 de 2022.

[16] Corte Constitucional, Auto 121 de 2018; Auto 486 de 2020; Sentencia SU-122 de 2022.

[17] Decreto Ley 2591 de 1991, arts. 27 y 52, "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política", Diario Oficial 40.165 del 19 de noviembre de 1991.

[18] Corte Constitucional, Sentencia C-054 de 2016.

[19] Corte Constitucional, Sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022.

[20] Corte Constitucional, Sentencias T-388 de 2013 y SU-122 de 2022, sobre la relación de especial sujeción de las personas privadas de la libertad y el deber reforzado del Estado de proteger su dignidad humana.

[21] Corte Constitucional, Sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022; Auto 1745 de 2024.

[22] Corte Constitucional, Sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022; Autos 121 de 2018, 1629 de 2022 y 1745 de 2024; Decreto Ley 2591 de 1991, art. 27.

[23] Corte Constitucional, Auto 121 de 2018; Auto 1629 de 2022; Sentencia SU-122 de 2022.

[24] Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013; Decreto Ley 2591 de 1991, art. 27; Autos 121 de 2018 y 1629 de 2022.

[25] Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013; Auto 1629 de 2022; Sentencia SU-122 de 2022.

[26] Constitución Política, arts. 86 y 241.9; Decreto Ley 2591 de 1991, art. 27; Corte Constitucional, Auto 121 de 2018 y Sentencia SU-122 de 2022.

[27] Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento, Auto 121 de 2018, Fundamento jurídico 139.

[28] Corte Constitucional, Auto 486 de 2020.

[29] Corte Constitucional, Sentencia SU-122 de 2022, fundamento jurídico 550.

[30] Ibidem, fundamento jurídico 552.

[31] Corte Constitucional, Auto 121 de 2018, fundamento jurídico 139; Auto 1629 de 2022; Sentencia SU-122 de 2022, fundamento jurídico 550.

[32] Corte Constitucional, Auto 121 de 2018, que describe las órdenes estructurales como�"instrumentos para destrabar la inercia burocrática en determinada política pública"�y precisa que el juez de seguimiento actúa como�"un órgano que no tiene a cargo la política pública, sino que identifica formas de restablecimiento de derechos fundamentales", ejerciendo un control de razonabilidad sobre las respuestas institucionales sin sustituir la discrecionalidad técnica del administrador. En el mismo sentido, Sentencia SU-122 de 2022, que faculta expresamente a esta Sala para�"tomar las medidas que resulten pertinentes en relación con la situación del Sistema Penitenciario y Carcelario"�y para verificar el cumplimiento de las órdenes allí impartidas�"en todas sus manifestaciones".

[33] Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, consideraciones 7.2.5. y 7.2.7.; fundamento jurídico 9.3.

[34] Corte Constitucional, Auto 121 de 2018, fundamento jurídico 16.

[35] Corte Constitucional, Sentencia SU-122 de 2022.

[36] Corte Constitucional, Auto 1629 de 2022.

[37] Contraloría General de la República, Informe de Auditoría Integral CGR-CDSJ 007-2025, hallazgos sobre deficiencias en la planeación del proyecto y ausencia de permisos ambientales.

[38] Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficio 2-2025-079809 del 17 de diciembre de 2025, pp. 8-10.

[39] Contraloría General de la República, Informe de Auditoría Integral CGR-CDSJ 007-2025, hallazgos sobre desalineación entre ejecución financiera y avance físico real.

[40] Defensoría del Pueblo, Informe de visitas de verificación al ERON Sabanas de San Ángel, diciembre de 2025, secciones 3.2 y 4.1.

[41] Corte Constitucional, Sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022.

[42] Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, parte resolutiva, orden tercera; consideraciones 7.2.5. y 7.2.7.

[43] Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), Informe Estadístico Mensual, febrero de 2026.

[44] Corte Constitucional, Sentencia C-673 de 2001, fundamentos jurídicos 3.2 y 3.3; Sentencia T-388 de 2013; Auto 121 de 2018.

[45] Corte Constitucional, Auto 121 de 2018.

[46] Constitución Política de Colombia, artículo 346 y 351; Corte Constitucional, Sentencia C-685 de 1996.

[47] Documento CONPES 4082 de 2022, pp. 38-40 y tabla 11; Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficio 2-2025-079809 del 17 de diciembre de 2025; Decreto 111 de 1996, artículo 73; y fundamentos jurídicos pertinentes de esta providencia.

[48] Corte Constitucional, Auto 121 de 2018; Sentencia SU-122 de 2022; y Auto 1629 de 2022.

[49] Cfr. CONPES 4082 de 2022; USPEC, Oficio B-276-2025 E-2025-012773 del 29 de octubre de 2025; Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficio 2-2025-079809 del 17 de diciembre de 2025; y Defensoría del Pueblo, informe de visitas in situ rendido en cumplimiento del Auto del 4 de diciembre de 2025.

[50] Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013. La expresión corresponde al criterio (v) que la Corte empleó para declarar el estado de cosas contrario a la Constitución en el Sistema penitenciario y carcelario colombiano:�"las soluciones a los problemas constatados [...] comprometen la intervención de varias entidades, requieren un conjunto complejo y coordinado de acciones y exigen un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante"�(consideración 7.2.5 y síntesis en 7.2.7). Dicho criterio emana de las obligaciones constitucionales del Estado frente a las personas privadas de la libertad en relación de especial sujeción (arts. 1, 5, 11, 12 y 13 C.P.).

[51] Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, El derecho a la infraestructura adecuada se reconoce en la consideración 7.8.2; el acceso a servicios públicos en la consideración 7.8.4; la alimentación adecuada y suficiente en la consideración 7.8.5; el derecho a la salud en la consideración 7.9. Todos como componentes del "derecho a estar privado de la libertad en condiciones respetuosas de un mínimo vital en dignidad" (consideración 7.8). El derecho a la resocialización se desarrolla en las consideraciones 7.10 y 8.2.7 de la misma providencia.

[52] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, en la que, al declarar el Estado de Cosas Inconstitucional del sistema penitenciario y carcelario, se afirma que las condiciones de infraestructura y organización de los establecimientos inciden directamente en la posibilidad real de acceder al trabajo, al estudio, a la recreación, a la unidad familiar y a otros componentes esenciales del tratamiento penitenciario, de modo que la ausencia de condiciones mínimas convierte la pena en un trato cruel, inhumano o degradante y frustra su finalidad resocializadora. En igual sentido, Sentencia SU-122 de 2022, que al extender el ECI a los centros de detención transitoria resaltó que el hacinamiento y las fallas estructurales de infraestructura transforman la sanción penal en una vulneración sistemática de la dignidad humana y obligan al Estado a adoptar medidas de ampliación y adecuación de cupos que garanticen el acceso efectivo a servicios básicos y a un proyecto de vida en reclusión compatible con la resocialización.

[53] Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, consideración 7.5.2.1. Con fundamento en el Comité de Derechos Humanos (caso Mukong c. Camerún, párr. 9.3) y en las Reglas Mínimas para el Tratamiento de los Reclusos (ONU, Reglas 10, 11 y 12 – texto de 1955; equivalentes a las Reglas 13, 14 y 15 de las Reglas Nelson Mandela de 2015), la Corte identificó la "superficie y un volumen de aire mínimos, instalaciones sanitarias adecuadas, iluminación natural y artificial suficiente y ventilación adecuada" como obligaciones de "inmediato e imperativo cumplimiento", exigibles independientemente de las condiciones económicas o presupuestarias del Estado (consideraciones 7.5.2.1 y 8.2).

[54] �Corte Constitucional, Sentencia T-762 de 2015, M.P., que recoge el estándar del CICR de 5,4 m² por persona en celda individual. En desarrollo de ese estándar, el Auto 121 de 2018 (fundamento 25), operacionalizó el umbral de 3,4 m² por persona en celda colectiva como indicador mínimo verificable de goce efectivo, criterio que ha sido reiterado en los autos de seguimiento al ECI penitenciario (entre otros, Auto A-1745 de 2024). Comité Internacional de la Cruz Roja (CICR),�Agua, saneamiento, higiene y hábitat en las cárceles, Ginebra, CICR, 2012,�pp. 20–25.

[55] Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC), Informe Estadístico Mensual, febrero de 2026.

[56] Cálculo de la Sala Especial de Seguimiento con base en las metas del Documento CONPES 4082 de 2022, que fijó la construcción del ERON Sabanas de San Ángel con una capacidad total de 1.974 cupos integrales, programada para entrega definitiva en 2026. La contribución porcentual se calcula sobre el déficit actual de capacidad: (1.974 / 21.725) × 100 = 9,1%. Este porcentaje expresa la proporción en que los nuevos cupos amplían la capacidad instalada del sistema en relación con el déficit vigente; la reducción efectiva del hacinamiento dependerá, adicionalmente, de que el flujo de ingresos al sistema no absorba la nueva oferta de cupos.

[57] Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013. En la parte resolutiva, orden tercera, la Corte ordenó al Gobierno Nacional convocar al Consejo Superior de Política Criminal para que adoptara "las medidas adecuadas y necesarias para superar el estado de cosas inconstitucional penitenciario y carcelario", con sujeción a los parámetros del capítulo 8 y el apartado 10.3 de las consideraciones. La expresión "esfuerzo presupuestal adicional importante" aparece en las consideraciones del capítulo 7 como factor (v) de configuración del ECI: superar la crisis "exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante".

[58] Corte Constitucional, Sentencia T-762 de 2015, parte resolutiva,�orden Vigésima Segunda, en la que se dispuso:�"Ajustar todos los proyectos que se estén ejecutando o implementando a las condiciones mínimas de subsistencia digna y humana propuestas en la presente providencia"�(a cargo de INPEC, USPEC, DNP y Ministerio de Justicia y del Derecho). Los estándares mínimos de espacio a los que remite esa orden se desarrollan en las consideraciones de la sentencia, que adoptan el parámetro del CICR de�5,4 m² por persona en celda individual�y�20 m² considerando el espacio total de reclusión; el umbral de 3,4 m² para celdas colectivas fue operacionalizado con posterioridad por el Auto 121 de 2018. En cuanto al acceso integral a servicios básicos (agua potable, salud, alimentación y resocialización), la sentencia lo desarrolla en las consideraciones sobre condiciones mínimas de subsistencia digna, que fundamentan todas las órdenes de infraestructura de la parte resolutiva.

[59] Corte Constitucional, Sentencia SU-122 de 2022, parte resolutiva,�orden Decimoséptima:�"ORDENAR al Ministerio de Justicia y del Derecho y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público incluir en el Presupuesto General de la Nación un rubro destinado específicamente a la ampliación de cupos en establecimientos carcelarios y a superar las causas que han llevado al hacinamiento carcelario"; y�orden Decimoctava: ORDENAR al Ministerio de Justicia, al Ministerio de Hacienda y al DNP promover la aprobación de un documento CONPES para garantizar la financiación de las obligaciones de las entidades territoriales en materia de infraestructura carcelaria para la población procesada (arts. 17-19 Ley 65/93). El Documento CONPES 4082, aprobado el 18 de abril de 2022, declaró la importancia estratégica del proyecto�"Construcción y ampliación de infraestructura para generación de cupos en los ERON"�–incluyendo el ERON Sabanas de San Ángel–, como reformulación del CONPES 3871 de 2016 y en el marco de los mandatos de las sentencias T-388 de 2013 y T-762 de 2015.

[60] Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC),�Informes estadísticos mensuales, segundo semestre de 2023. Los 510 cupos del ERON de Cartagena –Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad y Carcelario La Ternera– entraron en operación en agosto de 2023 y fueron certificados por la USPEC y el Ministerio de Justicia y del Derecho mediante comunicados oficiales de la misma fecha. Los 486 cupos del ERON de Girón –Establecimiento Penitenciario de Mediana Seguridad de Girón, Santander– se registran en el informe estadístico mensual del INPEC del mes de noviembre de 2023, en el consolidado de variación de capacidad instalada por establecimiento. Ambas cifras se inscriben dentro del seguimiento a las metas del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 en materia de generación de cupos dignos.

[61] Cálculo de la Sala Especial de Seguimiento con base en datos del INPEC a febrero de 2026. La capacidad instalada antes de los 996 cupos nuevos era de 80.968 cupos (81.964 ? 996). Con esa base, el índice de hacinamiento habría sido: [(103.689 ? 80.968) / 80.968] × 100 =�28,06%. Con la incorporación de los 996 cupos: [(103.689 ? 81.964) / 81.964] × 100 =�26,51%. La reducción absoluta es de�1,56 puntos porcentuales�y la reducción relativa de�(1,56 / 28,06) × 100 = 5,55%. Este cálculo evidencia que la adición de 996 cupos resulta insuficiente para revertir la tendencia estructural al hacinamiento, toda vez que el déficit de capacidad se mantiene en 21.725 personas y el crecimiento histórico de la población privada de la libertad ha promediado cifras superiores al volumen de cupos incorporados en un solo semestre.

[62] Cfr. Corte Constitucional, Auto 121 de 2018, Sala Especial de Seguimiento al ECI penitenciario y carcelario, donde se precisa que, aunque la construcción de infraestructura no constituye una solución integral al Estado de Cosas Inconstitucional, sí es una condición necesaria para garantizar los mínimos de una vida digna en reclusión y que el Estado no puede excusarse en la insuficiencia de esta medida para incumplir la entrega de los cupos comprometidos. En igual sentido, Sentencia SU-122 de 2022, que resalta el carácter complementario de las medidas de ampliación de infraestructura y de las reformas de política criminal (despenalización, uso racional de la detención preventiva, mecanismos de descongestión), y sostiene que la insuficiencia de una de estas dimensiones no exonera al Estado del cumplimiento de las demás. Véase además Documento CONPES 4082 de 2022, que declaró la importancia estratégica de la "construcción y ampliación de infraestructura para generación de cupos en los establecimientos de reclusión del orden nacional" y fijó metas concretas de cupos nuevos como compromiso de política pública del Estado colombiano.

[63] Organización de las Naciones Unidas (ONU),�Reglas mínimas de las Naciones Unidas para el tratamiento de los reclusos (Reglas Nelson Mandela), adoptadas por la Asamblea General mediante Resolución 70/175 del 17 de diciembre de 2015. Regla 13: "Los locales de alojamiento de los reclusos, y especialmente los dormitorios, deberán cumplir todas las normas de higiene, particularmente en lo que respecta a las condiciones climáticas y, en concreto, al volumen de aire, la superficie mínima, la iluminación, la calefacción y la ventilación." Regla 15: "Las instalaciones sanitarias deberán ser adecuadas para que el recluso pueda satisfacer sus necesidades naturales en el momento oportuno, en forma aseada y decente.". Regla 14: "Todos los locales frecuentados regularmente por los reclusos deberán ser mantenidos en perfecto estado y limpios".

[64] Organización de las Naciones Unidas (ONU),�Reglas de las Naciones Unidas para el tratamiento de las mujeres privadas de la libertad y medidas no privativas de la libertad para las mujeres delincuentes (Reglas de Bangkok), adoptadas por la Asamblea General mediante Resolución 65/229 del 21 de diciembre de 2010. Regla 5: "Los recintos destinados al alojamiento de las reclusas deberán contar con las instalaciones y artículos necesarios para satisfacer las necesidades de higiene propias de su género, incluidas toallas sanitarias gratuitas y el suministro permanente de agua para el cuidado personal de niños y mujeres, en particular las que cocinen, las embarazadas y las que se encuentren en período de lactancia o menstruación."

[65] Comisión de Seguimiento de la Sociedad Civil a la Sentencia T-388 de 2013,�séptimo informe de seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional en el sistema penitenciario y carcelario, julio de 2020, donde se destaca que, conforme a las Reglas mínimas de las Naciones Unidas para el tratamiento de los reclusos (Reglas Nelson Mandela), los proyectos de infraestructura deben, desde su diseño, incorporar espacios diferenciados y suficientes para trabajo, educación, atención psicosocial, práctica religiosa y visitas familiares, de modo que funcionen como soporte material de la resocialización y no como simples "depósitos" de personas privadas de la libertad.�Décimo primer informe de seguimiento, diciembre de 2023, que advierte que la construcción de cupos sin dotación adecuada, sin habilitación efectiva de servicios esenciales y sin espacios funcionales para programas resocializadores reproduce un "hacinamiento cualitativo".

[66] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-122 de 2022, en la que la Corte identifica el uso extensivo de la detención preventiva como una causa estructural del hacinamiento, resalta la necesidad de fortalecer medidas alternativas a la privación de libertad y aclara que la ampliación de cupos carcelarios es una medida complementaria –no excluyente– frente a las reformas de política criminal, sin que la falta de avance en estas últimas exonere al Estado de garantizar condiciones materiales dignas a las personas privadas de la libertad.

[67] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, fundamentos 8.2.3.2 y 8.2.4.1, en los que la Sala precisa que "el hacinamiento no sólo se resuelve con más cárceles, también con menos cárcel" y que "ni el hacinamiento es el único problema del Sistema, ni la construcción de cárceles es la única solución a éste", de lo que se infiere que el incumplimiento simultáneo de la obligación de entregar cupos y de la obligación de reformar la política criminal agrava el Estado de Cosas Inconstitucional. En igual sentido, Corte Constitucional, Sentencia SU-122 de 2022, que ordena de forma simultánea e inescindible la ampliación de la capacidad carcelaria y las reformas de política criminal, precisando que el incumplimiento de cualquiera de estas dimensiones perpetúa el Estado de Cosas Inconstitucional; y Corte Constitucional, Auto 121 de 2018, que fija la infraestructura carcelaria como mínimo constitucionalmente asegurable e ineludible.

[68] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, capítulo 7.8.1, donde se afirma que "el hacinamiento es el primer problema a resolver por el efecto nefasto que produce sobre cualquiera de los problemas básicos de la prisión"; Sentencia T-762 de 2015, que reitera el Estado de Cosas Inconstitucional y precisa las causas estructurales del hacinamiento como violación masiva de derechos fundamentales; Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Tibi vs. Ecuador, Sentencia de 7 de septiembre de 2004: "el hacinamiento constituye en sí mismo una violación a la integridad personal".

[69] Cfr. Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, capítulo 7.5.2.2, que establece que los derechos constitucionales reforzados de las personas privadas de la libertad no dependen del tipo de institución de encierro, y capítulo 9, en el que se precisa que la privación de libertad restringe un derecho específico, pero no suspende la dignidad ni los demás derechos fundamentales; Sentencia T-153 de 1998, que declaró el primer Estado de Cosas Inconstitucional en el sistema penitenciario al constatar condiciones de reclusión contrarias a la dignidad humana.

[70] La metodología de seguimiento dialógico ha sido consolidada por la Corte Constitucional en el marco del seguimiento a decisiones estructurales. Cfr. Corte Constitucional, Auto del 13 de febrero de 2019, Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-025 de 2004:�"El seguimiento al cumplimiento de la Sentencia T-025 de 2004 tiene una naturaleza dialógica que permite a la Corte Constitucional, a través de la Sala Especial de Seguimiento, valorar el avance en el goce efectivo de los derechos"; Auto 121 de 2018, que describe las órdenes estructurales como�"instrumentos para destrabar la inercia burocrática en determinada política pública"�y precisa que su expedición�"implica un ejercicio original sometido al diálogo y a la evaluación de sus resultados e incidencia en el goce efectivo de los derechos".

[71] Cfr. Corte Constitucional, Auto 121 de 2018, que reconoce que el juez de seguimiento actúa como�"un órgano que no tiene a cargo la política pública, sino que identifica formas de restablecimiento de derechos fundamentales", ejerciendo control de razonabilidad sobre las respuestas institucionales sin sustituir al administrador; Sentencia SU-122 de 2022, que precisa que el control judicial en contextos de ECI se orienta a remover los obstáculos que perpetúen la vulneración masiva de derechos fundamentales, sin reemplazar la discrecionalidad técnica de las entidades competentes.

[72] Esta metodología se desarrolla en los fundamentos jurídicos 56 a 61 de esta providencia. Las fuentes documentales que integran el acervo probatorio son: Contraloría General de la República, Informe de Auditoría CGR-CDSJ 007-2025, julio de 2025; Defensoría del Pueblo, Informe de visitas de verificación y observaciones al informe de la USPEC, diciembre de 2025, pp. 7-9 y 12; Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficio 2-2025-079809, 17 de diciembre de 2025, pp. 2-3.

[73] Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento, Auto del 12 de agosto de 2025, mediante el cual se requirió a la USPEC información detallada sobre el avance físico, financiero y ambiental de los proyectos de infraestructura penitenciaria del CONPES 4082 de 2022 (§5). La USPEC respondió mediante Oficio B-276-2025 (E-2025-012773) del 29 de octubre de 2025, con una extemporaneidad de�cincuenta y seis (56) días calendario�respecto del plazo original de 20 días hábiles –que venció el 2 de septiembre de 2025– y solo después de la conminación reiterada del 22 de octubre de 2025.

[74] Corte Constitucional, Sala Especial de Seguimiento, Auto del 4 de diciembre de 2025, mediante el cual se requirió específicamente al Ministerio de Hacienda y Crédito Público certificar la existencia de restricciones presupuestales sobre el proyecto. El Ministerio respondió mediante Oficio 2-2025-079809 del 17 de diciembre de 2025, confirmando que: (i) los recursos permanecen bajo la modalidad "valor líquido cero" sin autorización del CONFIS para su constitución; y (ii) su disponibilidad efectiva para la vigencia 2026 está condicionada a que la USPEC complete las actuaciones presupuestales requeridas –modificaciones al BPIN, solicitudes de inclusión en el PAC y eventuales autorizaciones del CONFIS para la reconstitución de los recursos bajo figuras presupuestales excepcionales–.

[75] Defensoría del Pueblo,�Informe de contraste al XIX Informe del Gobierno Nacional sobre el Estado de Cosas Inconstitucional en el Sistema Penitenciario y Carcelario, segundo semestre de 2025. Este informe constituye el mecanismo de verificación ciudadana establecido por la Sentencia T-388 de 2013 y reiterado en la Sentencia SU-122 de 2022, que faculta a la Defensoría para contrastar de manera independiente la información oficial del Gobierno Nacional.

[76] Defensoría del Pueblo,�Informe de visitas de verificación al ERON Sabanas de San Ángel y observaciones al informe de la USPEC, diciembre de 2025, elaborado en cumplimiento del Auto del 4 de diciembre de 2025 de la Sala Especial de Seguimiento. El informe precisa que el proyecto contempla 1.974 cupos distribuidos en 7 pabellones, bloques de aulas y talleres, áreas de sanidad, rancho, zonas de manejo de residuos y alojamientos para la guardia, configurándose como intervención estructural contra el hacinamiento. Advierte que la eficacia de esta medida está críticamente supeditada a la recuperación de los recursos bajo "líquido cero" y a la apropiación de los 43.000 millones requeridos para dotación final.

[77] Contraloría General de la República,�Informe de Auditoría CGR-CDSJ 007-2025: Auditoría de cumplimiento a las órdenes de la Corte Constitucional sobre el Estado de Cosas Inconstitucional del Sistema Penitenciario y Carcelario, julio de 2025. Esta auditoría se realizó en ejercicio de la función de control fiscal sobre la gestión de la USPEC en proyectos de infraestructura penitenciaria, conforme a lo ordenado en el Auto 121 de 2018.

[78] Ibidem, pp. 45-52. El informe detalla: (i) suspensión del contrato en septiembre de 2023 por 11,8 meses tras atentado del Clan del Golfo, más 3 meses de diagnóstico; (ii) tres adiciones sucesivas sin justificación proporcional en avance físico; (iii) inclusión mediante adiciones de ítems no previstos (carpintería metálica, instalaciones eléctricas e hidrosanitarias); (iv) desalineamiento entre pagos realizados y avance físico documentado; (v) ausencia de actas de avance verificables e indicadores claros de desempeño.

[79] Documento CONPES 4082 de 2022, "Declaración de importancia estratégica del proyecto de inversión Construcción y ampliación de infraestructura para generación de cupos en los establecimientos de reclusión del orden nacional", aprobado el 18 de abril de 2022. Este documento estableció: (i) meta de entrega de 1.974 cupos integrales en el ERON Sabanas de San Ángel en 2024; (ii) asignación de vigencias futuras ordinarias para 2023-2026; (iii) declaración de importancia estratégica del proyecto BPIN 2018011000329 para la superación del ECI penitenciario.

[80] Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), Oficio B-276-2025 (E-2025-012773) del 29 de octubre de 2025: avance físico del 76%, valor total de 289.401 millones de pesos (tras tres adiciones desde los 183.630 millones iniciales), necesidad de 43.000 millones adicionales para dotación final e interventoría en vigencia 2026.

[81] Contraloría General de la República,�Informe de Auditoría CGR-CDSJ 007-2025, julio de 2025, pp. 45-58.

[82] Defensoría del Pueblo,�Informe de visitas de verificación al ERON Sabanas de San Ángel, diciembre de 2025, p. 12: "La eficacia de esta intervención estructural está críticamente supeditada a la recuperación de los recursos bajo 'líquido cero' y a la apropiación efectiva de los 43.000 millones requeridos para dotación final".

[83] Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficio 2-2025-079809 del 17 de diciembre de 2025: "El último giro solicitado a ERON San Ángel fue realizado el día 12 de septiembre por 285.441.720,08 pesos, bajo la figura denominada 'valor líquido cero'. [...] La figura de 'valor líquido cero' es en concreto un reintegro de rezago sin flujo de caja y es un mecanismo que requiere de la autorización del Comité de Política Fiscal CONFIS para su constitución, el cual no fue autorizado en el año 2024".

[84] Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, consideraciones 7.2.5. y 7.2.7.: "El Estado tiene la obligación constitucional de efectuar un 'esfuerzo presupuestal adicional importante' para superar el ECI"; Cfr. Corte Constitucional, Sentencia SU-122 de 2022, "Las barreras administrativas presupuestales que impiden el cumplimiento de órdenes estructurales, cuando existe disponibilidad de crédito, constituyen una vulneración del deber constitucional del Estado de garantizar la efectividad de los derechos"; Auto 1745 de 2024.

[85] Corte Constitucional, Auto 121 de 2018, fundamento jurídico 16:�"la intervención de la Corte Constitucional se concentrará en: (i) orientar el seguimiento y dar pautas a las entidades encargadas del mismo; (ii) adoptar las medidas necesarias para desbloquear las inercias administrativas, normativas o presupuestales que impiden el goce efectivo de derechos cuando, pese a la intervención de los organismos de control, tales bloqueos persisten; y (iii) verificar el impacto de la política pública en el goce efectivo de derechos con miras a evaluar la superación del ECI". Sentencia SU-122 de 2022: la Sala Especial quedó�"encargada de la verificación del cumplimiento de las órdenes [allí] impartidas, lo cual la faculta para tomar las medidas que resulten pertinentes en relación con la situación del Sistema Penitenciario y Carcelario, la política criminal y los llamados centros de detención transitoria, como manifestaciones del estado de cosas inconstitucional que supervisará".

[86] Corte Constitucional, Sentencia T-025 de 2004: la declaratoria de un estado de cosas inconstitucional exige valorar la dimensión masiva y estructural de la violación de derechos, la persistencia de omisiones estatales, la insuficiencia de medidas administrativas y presupuestales, y la falta de correspondencia entre los deberes normativos, los recursos disponibles y la capacidad institucional para responder eficazmente.

[87] Corte Constitucional, Auto 121 de 2018, fundamentos jurídicos 16 y 139: la Sala precisó que su intervención en el seguimiento al ECI penitenciario se concentra en orientar el seguimiento, desbloquear inercias administrativas, normativas o presupuestales persistentes y verificar el impacto de la política pública en el goce efectivo de derechos; además, reorientó el seguimiento para concretar los roles del Gobierno Nacional, de los órganos de control y de la propia Corte. En ese marco, el Decreto 4150 de 2011 define funciones de la USPEC; el Decreto 111 de 1996 regula la ejecución presupuestal y de caja a cargo del Ministerio de Hacienda; y la Ley 65 de 1993, modificada por la Ley 1709 de 2014, estructura las competencias del sistema penitenciario y carcelario, incluido el INPEC.

[88] Corte Constitucional, Sentencia SU-122 de 2022, parte resolutiva y fundamento jurídico 552: "La Sala Especial queda facultada para verificar el cumplimiento [de las órdenes impartidas] y tomar las medidas que correspondan para superar el Estado de Cosas Inconstitucional en todas sus manifestaciones"; Auto 1745 de 2024.

[89] Documento CONPES 4082 de 2022, aprobado por el Consejo Nacional de Política Económica y Social el 18 de abril de 2022, p. 4.

[90] Documento CONPES 4082 de 2022, pp. 30-31 y Tabla 11: "La USPEC construirá, entre 2022 y 2024, un ERON en Sabanas de San Ángel (Magdalena). Con ello la Unidad, en 2024, entregará 1.974 cupos integrales penitenciarios y carcelarios en este ERON".

[91] USPEC, Oficio B-276-2025 (E-2025-012773) del 29 de octubre de 2025,�pp. 8-9.

[92] DNP,�Plataforma Integrada de Inversión Pública (PIIP), reporte del proyecto BPIN 2018011000329 con corte al 30 de noviembre de 2025.

[93] Defensoría del Pueblo, Informe de visitas de verificación al ERON Sabanas de San Ángel, diciembre de 2025, elaborado en cumplimiento del Auto del 4 de diciembre de 2025 de la Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional penitenciario.

[94] Ibídem, pp. 8-9.

[95] Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Subdirección Jurídica, Grupo de Acciones de Tutela, Oficio 2-2025-079809 del 17 de diciembre de 2025, p. 2.

[96] En su certificación, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público describió la figura en los siguientes términos: "La figura de valor líquido cero es en concreto un reintegro de rezago sin flujo de caja y es un mecanismo que requiere de la autorización del Comité de Política Fiscal –CONFIS– para su constitución, el cual no fue autorizado en el año 2024" (Oficio 2-2025-079809 del 17 de diciembre de 2025, p. 3). La Sala acoge esa certificación como prueba de la existencia del bloqueo presupuestal y precisa que, desde el punto de vista técnico-presupuestal, el valor líquido cero (Atributo 41 del SIIF Nación) opera como registro contable automático generado al cierre de cada vigencia fiscal, sin que su configuración requiera acto administrativo previo de constitución. Lo que exige autorización expresa del CONFIS –conforme al artículo 73 del Decreto 111 de 1996– es la inclusión de esos recursos en el PAC de la vigencia siguiente, que es la actuación pendiente en el presente caso.

[97] Decreto 111 de 1996 –Estatuto Orgánico del Presupuesto–, artículo 73: "La ejecución de los gastos del Presupuesto General de la Nación se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC. Este programa fijará el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional [...]. Las apropiaciones suspendidas o financiadas con crédito no perfeccionado sólo se incluirán en el PAC cuando cese la causa de la suspensión o cuando lo autorice el CONFIS."

[98] Texto íntegro de la decisión del CONFIS sobre retiro de la fiducia (2023) pendiente de aporte al expediente.

[99] Decisión del CONFIS, diciembre de 2024: acta o acto administrativo pendiente de aporte al expediente conforme al Resolutivo PRIMERO de esta providencia.

[100] Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficio 2-2025-079809 del 17 de diciembre de 2025, p. 3: «La figura de "valor líquido cero" es en concreto un reintegro de rezago sin flujo de caja y es un mecanismo que requiere de la autorización del Comité de Política Fiscal –CONFIS– para su constitución, el cual no fue autorizado en el año 2024». En consecuencia, el Resolutivo Primero de esta providencia ordena al Ministerio de Hacienda y Crédito Público remitir el texto íntegro del acta de la sesión del CONFIS del 18 de diciembre de 2024 y la certificación técnica sobre sus efectos presupuestales respecto del proyecto BPIN 2018011000329, con el fin de establecer con precisión si la adición general al PAC aprobada ese día produjo o puede producir disponibilidad efectiva de caja para el proyecto.

[101] Ley 2294 de 2023 «Colombia, Potencia Mundial de la Vida» –Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026–, artículo 319, inciso segundo: establece el término máximo de tres (3) años para la liquidación de los rezagos presupuestales, contado a partir del inicio de la vigencia fiscal siguiente a aquella en que se generó el rezago, siempre que el ordenador del gasto certifique la ausencia de obligaciones pendientes de pago.�Cfr.�Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Circular Externa 001 del 7 de enero de 2025, Dirección General de Crédito Público y del Tesoro Nacional, instrucciones sobre el manejo de rezagos presupuestales de la vigencia fiscal 2024.

[102] Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, consideraciones 7.2.5 y 7.2.7: la superación del ECI «exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante»; fundamento jurídico 9.3 sobre la sostenibilidad financiera como condición de legitimidad de la política criminal. Véase también Decreto 111 de 1996, art. 73, en concordancia con el artículo 319 de la Ley 2294 de 2023: la dilación en la autorización del CONFIS para la inclusión de los recursos en el PAC convierte el vencimiento del plazo trienal en un riesgo objetivo de pérdida definitiva que refuerza la urgencia de la intervención judicial.

[103] Documento CONPES 4082 de 2022, pp. 43-44 (sección 4.3.3) y Tabla 14; DNP, SUIFP – BPIN, ficha del proyecto 2018011000329.

[104] Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficio 2-2025-079809 del 17 de diciembre de 2025, p. 3; Decreto 111 de 1996, art. 73.

[105] Decisión del CONFIS, diciembre de 2024: acta o acto administrativo pendiente de aporte al expediente conforme al Resolutivo PRIMERO de esta providencia.

[106] Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficio 2-2025-079809 del 17 de diciembre de 2025, p. 3; USPEC, Oficio B-276-2025 del 29 de octubre de 2025, p. 9.

[107] Documento CONPES 4082 de 2022, p. 30; INPEC, Informe Estadístico Mensual, febrero de 2026: hacinamiento nacional del 26,5% (103.689 personas vs. 81.964 cupos).

[108] Corte Constitucional, Auto 1745 de 2024, parte resolutiva. El incumplimiento puede configurar desacato judicial en los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

[109] Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, fundamento jurídico 9.3.

[110] Véase fundamento jurídico 45 supra; INPEC, Informe Estadístico Mensual, febrero de 2026: 103.689 personas privadas de la libertad frente a una capacidad instalada de 81.964 cupos, con sobrepoblación de 21.725 personas e índice de hacinamiento del 26,5%.

[111] Constitución Política de Colombia, arts. 2 ("garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución"), 113 (colaboración armónica entre ramas) y 189.11; Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, consideraciones sobre el ECI:�"Las soluciones a los problemas compromete la intervención de varias entidades, requiere un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante".

[112]

[113] Constitución Política de Colombia, art. 2:�"Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución [...]". Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, consideraciones sobre la posición de garante del Estado frente a la población privada de la libertad: el Estado asume deberes reforzados de protección, promoción y garantía cuando se constata vulneración masiva y estructural de derechos fundamentales.

[114] Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto): art. 73: «La ejecución de los gastos del Presupuesto General de la Nación se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC. Este es el instrumento mediante el cual se define el monto máximo mensual de fondos disponibles en la Cuenta Única Nacional para los órganos financiados con recursos de la Nación [...]. El PAC deberá tener en cuenta las metas financieras establecidas por el CONFIS»; art. 74: «El programa anual mensualizado de caja, PAC, financiado con recursos de la Nación correspondiente a la vigencia, a las reservas presupuestales y a las cuentas por pagar deberá ser aprobado por el Consejo Superior de Política Fiscal, CONFIS. Las modificaciones al PAC que no varíen los montos globales aprobados por el CONFIS serán aprobadas por la dirección general del tesoro»; art. 76: «El CONFIS podrá reducir el PAC aprobado cuando se detecten deficiencias en la ejecución de los ingresos que comprometan las metas financieras»

[115] Constitución Política de Colombia,�art. 151:�"El Congreso expedirá leyes orgánicas a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa. Por medio de ellas se establecerán [...] las normas sobre preparación, aprobación y ejecución del presupuesto de rentas y ley de apropiaciones";�art. 346: el Gobierno formula el presupuesto y lo presenta al Congreso; las apropiaciones deben corresponder al Plan Nacional de Desarrollo. Decreto 111 de 1996 (Estatuto Orgánico del Presupuesto, expedido en desarrollo del art. 151 CP),�art. 73:�"La ejecución de los gastos del Presupuesto General de la Nación se hará a través del Programa Anual Mensualizado de Caja, PAC";�arts. 75 y 76: el Ministerio de Hacienda –Dirección General del Tesoro Nacional– aprueba y modifica el PAC con base en las metas del CONFIS, y el CONFIS puede reducirlo cuando detecte deficiencias en la ejecución de ingresos.

[116] Documento CONPES 4082 de 2022: declaración de importancia estratégica nacional del proyecto BPIN 2018011000329. Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, consideraciones sobre las obligaciones del Estado en el ECI: "Las soluciones a los problemas compromete la intervención de varias entidades, requiere un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante"; Auto 121 de 2018, sección sobre bloqueos institucionales: la Sala Especial está facultada para adoptar las medidas necesarias para desbloquear las inercias administrativas o presupuestales que persisten pese a la intervención de los organismos de control. Constitución Política, art. 209: "La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad".

[117] Decreto 4150 de 2011, art. 5, numerales 1 y 5: la USPEC tiene como funciones�"coadyuvar [...] en la definición de políticas en materia de infraestructura carcelaria"�y�"adelantar las gestiones necesarias para la ejecución de los proyectos de adquisición, suministro y sostenimiento de los recursos físicos, técnicos y tecnológicos y de infraestructura que sean necesarios para la gestión penitenciaria y carcelaria"; funciones complementarias de planeación, contratación, supervisión y control de la infraestructura penitenciaria en los artículos correspondientes a la Dirección de Infraestructura del mismo decreto. Documento CONPES 4082 de 2022, sección introductoria y�Tabla 14, p. 44: la USPEC es identificada como�"entidad formuladora y ejecutora"�del proyecto BPIN 2018011000329, con responsabilidad directa sobre la entrega de los 1.974 cupos del ERON Sabanas de San Ángel conforme a la programación aprobada.

[118] Decreto 2591 de 1991, art. 52:�"Si la persona que debía cumplir la orden de tutela no lo hiciere [...] quedará incurso en desacato. La sanción será de arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales"; USPEC, Oficio B-276-2025 del 29 de octubre de 2025: respuesta con cincuenta y seis (56) días de mora respecto del plazo original fijado en el Auto del 12 de agosto de 2025; Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficio 2-2025-079809 del 17 de diciembre de 2025, p. 3: certificación de que la figura de "valor líquido cero" no fue autorizada por el CONFIS en 2024; Documento CONPES 4082 de 2022, p. 30: meta original de entrega de 1.974 cupos integrales en 2024.

[119] Ley 152 de 1994, art. 9:�"El Departamento Nacional de Planeación será la entidad coordinadora del Sistema Nacional de Planeación y coordinará la formulación del Plan Nacional de Desarrollo"; Decreto 1082 de 2015 y reglamentación del Sistema Unificado de Inversiones y Finanzas Públicas –SUIFP–: el DNP administra el Banco de Programas y Proyectos de Inversión Nacional –BPIN– y el sistema de seguimiento a la inversión pública, en el que se registra el proyecto BPIN 2018011000329; Documento CONPES 4082 de 2022: el DNP es la entidad que presentó y sustentó el documento ante el CONPES, y el Plan de Acción y Seguimiento –PAS– del CONPES 4082 le asigna función de seguimiento al cumplimiento de las metas de generación de cupos de los proyectos estratégicos, incluida la meta de 1.974 cupos del ERON Sabanas de San Ángel.

[120] Ley 65 de 1993, art. 14 (modificado por la Ley 1709 de 2014):�"El Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario está integrado por el Ministerio de Justicia y del Derecho; el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario (INPEC) y la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios (USPEC), adscritos al Ministerio de Justicia y del Derecho"; Decreto 4150 de 2011, art. 1: crea la USPEC adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho.

[121] Corte Constitucional, Auto 1745 de 2024:�"el Ministerio de Justicia y del Derecho, en su posición de cabeza del sector administrativo de la Justicia y del Derecho, tiene la capacidad de articular a las distintas entidades estatales responsables, coordinando acciones y definiendo la política pública que permitan ejecutar de manera efectiva las órdenes de la Corte frente al ECI Penitenciario y Carcelario"; la inacción o pasividad ante esa responsabilidad de articulación puede configurar desacato judicial en los términos del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

[122] Corte Constitucional, Sentencia T-762 de 2015: estándares mínimos de infraestructura digna –3,4 m² por celda y 20 m² totales por persona– y obligación de garantizar condiciones para el trabajo, el estudio, la formación, la recreación y la preservación de los vínculos familiares como elementos del tratamiento penitenciario. Corte Constitucional, Auto 1745 de 2024: establecimientos con hacinamiento crítico superior al 40% como prioritarios para descongestión. Decreto 4151 de 2011, art. 5: competencia operativa del INPEC sobre los establecimientos de reclusión del orden nacional. Ley 65 de 1993, art. 14 (modificado por la Ley 1709 de 2014): composición y articulación del Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario. Reglas Mínimas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de los Reclusos –Reglas Nelson Mandela–, Reglas 109 y [XX]: atención diferencial para personas con discapacidad [Regla 109] y adultos mayores [Regla pendiente de verificación]. Reglas de las Naciones Unidas para el Tratamiento de las Mujeres Privadas de la Libertad –Reglas de Bangkok–, Reglas [23-28]: disposiciones especiales para mujeres gestantes privadas de la libertad.

[123] Constitución Política de Colombia, art. 2:�"Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución"; Corte Constitucional, Sentencia T-388 de 2013, consideraciones sobre las obligaciones del Estado en el ECI:�"Las soluciones a los problemas compromete la intervención de varias entidades, requiere un conjunto complejo y coordinado de acciones y exige un nivel de recursos que demanda un esfuerzo presupuestal adicional importante".

[124] Ley 65 de 1993, art. 14 (modificado por la Ley 1709 de 2014): composición del Sistema Nacional Penitenciario y Carcelario bajo la dirección del Ministerio de Justicia y del Derecho, con participación del INPEC y la USPEC; Decreto 4150 de 2011, art. 1: creación de la USPEC adscrita al Ministerio de Justicia y del Derecho; Ley 152 de 1994, art. 9: el DNP como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Planeación; Decreto 1082 de 2015: administración del SUIFP–BPIN por el DNP.

[125] Documento CONPES 4082 de 2022, p. 30 y Tabla 14, p. 44: meta de generación de 1.974 cupos integrales para el ERON Sabanas de San Ángel y asignación de responsabilidad ejecutora a la USPEC; Corte Constitucional, Auto 1745 de 2024, parte resolutiva: orden de asegurar la finalización del ERON Sabanas de San Ángel e identificar los recursos adicionales requeridos.

[126] Decreto 2591 de 1991, art. 52: el incumplimiento de las órdenes de tutela da lugar al incidente de desacato, con sanción de arresto hasta seis meses y multa hasta veinte salarios mínimos mensuales; Corte Constitucional, Sentencia SU-122 de 2022: la Sala Especial de Seguimiento queda�"facultada para verificar su cumplimiento y tomar las medidas que correspondan para superar el estado de cosas inconstitucional en todas sus manifestaciones", lo que incluye la apertura del incidente de desacato previsto en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991.

[127] Corte Constitucional, Auto 121 de 2018; Sentencia SU-122 de 2022; Auto 1629 de 2022.

[128] Corte Constitucional, sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022.

[129] INPEC, cifras de población privada de la libertad con corte a febrero de 2026,�op. cit.

[130] Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficio n.° 2-2025-079809, 17 de diciembre de 2025, op. cit.

[131] USPEC, Oficio n.° B-276-2025, 29 de octubre de 2025, op. cit.; Contraloría General de la República, Informe de Auditoría Integral CGR-CDSJ 007-2025, op. cit.

[132] Auto del 12 de agosto de 2025; comunicación de reiteración del 22 de octubre de 2025; USPEC, Oficio n.° B-276-2025, 29 de octubre de 2025.

[133] Corte Constitucional, Auto 1745 de 2024, op. cit.

[134] Contraloría General de la República, Informe de Auditoría Integral CGR-CDSJ 007-2025, op. cit.; Defensoría del Pueblo, informe de verificación – Auto del 4 de diciembre de 2025, op. cit.

[135] Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Oficio n.° 2-2025-079809, 17 de diciembre de 2025, op. cit.

[136] Corte Constitucional, Auto 121 de 2018; Sentencia SU-122 de 2022; Auto 1629 de 2022.

[137] Corte Constitucional, sentencias T-388 de 2013, T-762 de 2015 y SU-122 de 2022; Auto 121 de 2018.

[138] Corte Constitucional, Auto 1629 de 2022; Sentencia SU-122 de 2022.

[139] USPEC, Oficio n.° B-276-2025, 29 de octubre de 2025, op. cit.; Defensoría del Pueblo, informe de verificación – Auto del 4 de diciembre de 2025, op. cit.

[140] La Sentencia SU-122 de 2022 ordenó al INPEC realizar las actuaciones necesarias para trasladar efectivamente a establecimientos penitenciarios a todas las personas condenadas privadas de la libertad en centros de detención transitoria, con trámite preferencial para: (i) las mujeres gestantes, (ii) las mujeres cabeza de familia, (iii) las personas que requieran la prestación de servicios y tecnologías en salud de manera permanente, y (iv) los adultos mayores (resolutivo CUARTO). El Auto 1096 de 2024, proferido por la Sala Especial de Seguimiento al Estado de Cosas Inconstitucional Penitenciario y Carcelario, y en Centros de Detención Transitoria, reiteró esa orden y precisó que los traslados cobijan a todas las personas condenadas en primera instancia, independientemente de que su sentencia se encuentre ejecutoriada (resolutivo PRIMERO).

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