Expediente D-16138
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 686 DE 2026
Ref.: Expediente D-16138.
Asunto: Demanda de inconstitucionalidad contra la Ley 2368 de 2024, “[p]or medio de la cual se autoriza que la Dirección Regional Aeronáutica Oriente de la Aerocivil se establezca en la ciudad de Yopal, Casanare, y se dictan disposiciones sobre la operación internacional del aeropuerto El Yopal (EYP) también denominado Aeropuerto El Alcaraván”.
Demandante: Gabriel Ernesto Parrado Durán.
Magistrado sustanciador:
Vladimir Fernández Andrade.
Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiséis (2026).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, en particular de aquellas previstas en el numeral 4 y en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política y en el artículo 45 del Decreto Ley 2067 de 1991, profiere la presente providencia:
Síntesis de la decisión. La Sala Plena se pronunció sobre la demanda de inconstitucionalidad que, por vicios de trámite en su formación, se interpuso contra la Ley 2368 de 2024. De modo preliminar, la Corte observó que la acción de inconstitucionalidad fue presentada en el término previsto en el artículo 242.3 de la Constitución Política, y que el cargo propuesto cumplió con los requisitos argumentativos de rigor. Entre otras cosas, el actor alegó que, pese a existir solicitud expresa de votación nominal, así como incertidumbre sobre la unanimidad, la iniciativa legislativa fue aprobada mediante votación ordinaria, lo que configuró un vicio de procedimiento en la formación de la ley.
Con el propósito de resolver tales interrogantes la Corte destacó que, conforme a lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Política, el voto de los miembros del Senado de la República y de la Cámara de Representantes debe ser, por regla general, nominal y público y solo excepcionalmente ordinario. Y si bien, de acuerdo con lo previsto en la Ley 5ª de 1992, en caso de que exista unanimidad sobre su aprobación, es posible que la iniciativa sea avalada mediante votación ordinaria, en este ámbito impera un principio de interpretación restrictiva, lo que significa que esta última no puede presumirse, sino que debe constar de manera expresa e inequívoca en el acta o en la correspondiente certificación. De igual modo, aunque el consenso general sobre un proyecto puede inferirse, la Sala recordó que esta no procede en el evento en que alguno de los integrantes de la plenaria haya solicitado la votación nominal y pública. Del mismo modo se observó que, aun en el supuesto de unanimidad, es perentorio que del acta de la sesión o de la certificación respectiva se obtenga información clara y fidedigna del número de congresistas que participaron en la votación y del total de votos que fueron emitidos como expresión de la voluntad para aprobar el proyecto de ley. Ello es indispensable para establecer el quórum decisorio, para constatar el cumplimiento de la regla de mayoría y, desde el punto de vista democrático, para que los electores escruten la actividad y las decisiones políticas de sus representantes.
Con base en las anteriores premisas, la Corte identificó que el vicio alegado efectivamente se configuró en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes. De un lado, la iniciativa fue aprobada mediante votación ordinaria sin que se registraran en el acta –o se certificaran– manifestaciones expresas de unanimidad. A este respecto, se comprobó la existencia de una solicitud de votación nominal y pública cuyo retiro no fue claro ni pudo darse por cierto. De otro lado, se advirtió que la información consignada en el acta y en las certificaciones tampoco establecía con claridad el número de congresistas presentes en el recinto al momento de la votación y el total de votos que fueron emitidos como expresión de la voluntad para aprobar la iniciativa legislativa, lo que impedía discernir la existencia del quórum decisorio y el resultado general de la votación con el cual fue aprobado el proyecto de ley.
A partir de lo anterior, la Sala Plena concluyó que el vicio identificado afectó la validez del trámite; no obstante, precisó que, al haber ocurrido con posterioridad a una etapa estructural del proceso legislativo, es subsanable. Adicionalmente, se dejó en claro que la subsanación no da lugar al desconocimiento de alguna de las etapas estructurales del procedimiento legislativo; no afecta los derechos de las minorías parlamentarias o las bancadas en oposición, y tampoco implica rehacer el proceso legislativo, modificar el objeto de la iniciativa ni mucho menos alterar la identificación nominal del proyecto ni de la ley. Asimismo, la Corte observó que en este caso la plenaria de la Cámara está llamada a retomar el procedimiento desde el momento en que se incurrió en el vicio y continuar con su curso normal, lo que incluye, dado el caso, y como consecuencia del texto normativo que finalmente se adopte por la Cámara, la fase conciliatoria, sin perjuicio del deber del presidente de la República de proceder por con la posterior sanción del proyecto de ley.
En ese orden de ideas, el pleno de la Corte ordenó devolver a la Presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 2368 de 2024 con el propósito de que subsane el vicio identificado. A la par, ordenó a la Presidencia de la citada corporación legislativa que, en el tiempo máximo de treinta (30) días hábiles, someta nuevamente a votación de la plenaria la iniciativa de marras, sin que este lapso comprenda lo relativo a las etapas subsiguientes. Sobre esto último, se precisó que con base en lo previsto en el inciso segundo del artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, dicho término deberá contarse a partir de la notificación de la providencia y desde el momento en que la autoridad esté en capacidad de subsanar el yerro; es decir, a partir de que el Congreso se encuentre en sesiones ordinarias –salvo que sea convocado para el efecto en sesiones extraordinarias–, sin perjuicio de que ello ocurra en la siguiente legislatura (2026-2027). Finalmente manifestó que, vencido el término previsto, la Presidencia de la Cámara de Representantes está llamada a rendir un informe sobre el cumplimiento de la presente providencia, de suerte que la Corte pueda pronunciarse definitivamente sobre la constitucionalidad de la Ley 2368 de 2024 a propósito del cargo admitido en el expediente sub examine.
ANTECEDENTES
A. Hechos relevantes
El ciudadano Gabriel Parrado Durán, en su condición de representante a la Cámara por la circunscripción territorial del Meta y en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241 y 242 de la Constitución Política, presentó una demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 2368 de 2024[1].
Mediante Auto del 2 de septiembre de 2024, el magistrado sustanciador admitió la demanda, pues observó que el censor expuso las razones que sustentan la inconstitucionalidad alegada y señaló el trámite que fue quebrantado y que sustentaría el vicio de carácter formal. Por lo que respecta al señalamiento de la norma acusada, si bien aludió a la “Ley 330 de 2023”, el despacho sustanciador advirtió que tal referencia corresponde en rigor al número que se asignó para identificar el proyecto de ley en la Cámara de Representantes. Bajo tal precisión, el magistrado sustanciador invocó el principio pro actione y concluyó lo siguiente: (i) que la transcripción del texto legal demandado y las circunstancias de contexto relatadas permiten inferir que el articulado objetado por vicios de procedimiento en su formación corresponde a la Ley 2368 de 2024; (ii) que la aprobación en segundo debate en la Cámara de Representantes de la ley objeto de escrutinio formal efectivamente tuvo lugar el 5 de junio de 2024; y, (iii) que al momento de ejercer la acción pública de inconstitucionalidad esta no había caducado, pues la ley fue promulgada el 12 de julio de 2024 y la demanda interpuesta el 13 de agosto siguiente.
En el auto del 2 de septiembre de 2024 el despacho sustanciador ofició a los secretarios generales del Senado y de la Cámara de Representantes que allegaran a la corporación un conjunto de documentos y certificaciones relacionadas con el trámite de aprobación de la referida Ley 2368 de 2024. Ulteriormente, mediante auto del 12 de mayo de 2025, conminó a los secretarios generales del Senado y de la Cámara de Representantes a que allegaran la totalidad de los documentos solicitados en el proveído del 2 de septiembre de 2024. A la postre, mediante Auto del 4 de julio de 2025, el magistrado sustanciador decretó y tuvo como pruebas debidamente aportadas al proceso las remitidas por los directivos del Congreso de la República y ordenó a la Secretaría General de la Corte continuar con el trámite de constitucionalidad.
Mediante oficio remitido el 12 de agosto de 2025, el señor procurador general de la Nación manifestó su impedimento para rendir su concepto de rigor en el expediente D-16138. Al respecto, sostuvo que en esta oportunidad se configuraban las causales de impedimento atinentes a (i) haber conceptuado sobre la constitucionalidad de la disposición, (ii) haber intervenido en su expedición, y (iii) haber sido miembro del Congreso durante la tramitación del proyecto. No obstante, en el Auto 1725 del 29 de octubre de 2025 la Sala Plena declaró infundada la manifestación. Entre otras cosas, puso de presente que las funciones otrora ejercidas por el señor procurador general de la Nación, en su antigua condición de secretario general del Senado de la República, no tenían relación con el cargo de inconstitucionalidad propuesto por el demandante, en particular porque el vicio alegado habría ocurrido en la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 5 de junio de 2024.
Cumplidos los trámites previstos en el artículo 242 de la Constitución y en el Decreto Ley 2067 de 1991, procede la Corte a decidir sobre la demanda de la referencia.
Norma demandada
A continuación, se transcribe el contenido de la ley impugnada conforme a su publicación en el Diario Oficial 52.815 de 12 de julio de 2024:
“LEY 2368 DE 2024
(julio 12)
Diario Oficial No. 52.815 de 12 de julio de 2024
PODER PÚBLICO - RAMA LEGISLATIVA
Por medio de la cual se autoriza que la Dirección Regional Aeronáutica Oriente de la Aerocivil se establezca en la ciudad de Yopal Casanare y se dictan disposiciones sobre la operación internacional del aeropuerto el Yopal (EYP) también denominado Aeropuerto El Alcaraván.
EL CONGRESO DE LA REPÚBLICA
DECRETA:
ARTÍCULO 1o. La presente ley tiene por objeto autorizar que se establezca en la ciudad de Yopal Casanare la Dirección regional de la Aerocivil, o quien haga sus veces, con jurisdicción administrativa sobre los aeropuertos de la Regional del Oriente, previo estudio técnico y las actuaciones administrativas a que haya a lugar. De igual manera dictará las disposiciones sobre la operación Internacional del Aeropuerto el Yopal (EYP) también denominado Aeropuerto El Alcaraván.
ARTÍCULO 2o. La Aeronáutica Civil contará con doce (12) meses a partir de la promulgación de la presente Ley, para iniciar las actuaciones administrativas a que haya lugar, para dar cumplimiento al artículo 1o de la presente ley.
PARÁGRAFO. La presente ley no contraría las disposiciones consagradas en la Ley 439 de 1998, “por la cual se autoriza la construcción del aeropuerto internacional de Villavicencio y se dictan otras disposiciones”.
ARTÍCULO 3o. A la promulgación de la presente ley, previo cumplimiento del Reglamento Aeronáutico de Colombia (RAC), la Aerocivil categorizará al Aeropuerto el Yopal (EYP) como Aeropuerto con Operación Internacional, en coordinación y complementariedad con los demás aeropuertos del país.
PARÁGRAFO 1o. En caso de requerirse y de acuerdo con disponibilidad presupuestal, el Gobierno nacional podrá destinar recursos, traslados y demás operaciones presupuestales necesarios para el cumplimiento de lo dispuesto en esta ley.
PARÁGRAFO 2o. La Región Administrativa y de Planificación de los Llanos, la Gobernación de Casanare y el municipio de Yopal podrán colaborar armónicamente en la gestión del proyecto de adecuación de infraestructura y autorización de operación internacional previsto en el plan plurianual de inversiones del Plan Nacional de Desarrollo 2022-2026 Colombia Potencia Mundial de la Vida, especialmente en lo concerniente en la adecuación o construcción de infraestructura de aduana, inmigración y emigración, sanidad pública, Policía Nacional y demás equipos de infraestructura de aduana, inmigración y emigración, sanidad pública. Policía Nacional y demás equipos e infraestructura requeridas por los Reglamentos Aeronáuticos de Colombia (RAC), lo cual se podrá financiar con recursos del Sistema General de Regalías.
PARÁGRAFO 3o. Las autoridades de aduana, inmigración y emigración, sanidad pública, Policía Nacional y demás organismos y autoridades competentes colaborarán en el cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley.
ARTÍCULO 4o. A la promulgación de la presente ley, el Ministerio de Transporte y la Aeronáutica Civil, informarán trimestralmente a la Región Administrativa y de Planificación de los Llanos, Gobernación de Casanare y al Municipio de Yopal todas las actuaciones a desarrollar en pro del cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley.
ARTÍCULO 5o. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación y no deroga las disposiciones consagradas en la Ley 439 de 1998.
Cargo único de inconstitucionalidad: la Ley 2368 de 2024 incurrió en un vicio de procedimiento al vulnerar el artículo 133 de la Constitución Política
El actor solicitó a esta Corte declarar la inconstitucionalidad de la Ley 2368 de 2024 por vicios de procedimiento en su formación. Aseguró que el 5 de junio de 2024 la plenaria de la Cámara de Representantes aprobó el articulado correspondiente al Proyecto de ley 213 de 2022 Senado y 330 de 2023 Cámara sin consideración de lo previsto en el artículo 133 de la Constitución Política, el cual dispone que el voto de los miembros del Senado y de la Cámara de Representantes debe ser nominal y público, a menos que se trate de uno de los supuestos exceptuados por la ley[2]. A este último respecto, recordó que el numeral 16 del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, en concordancia con el aludido artículo 133 constitucional, establece que el trámite de un proyecto de ley no requerirá votación nominal y pública cuando “exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros”.
Bajo tal precisión normativa, manifestó que la aprobación de la ley demandada burló la anterior regla constitucional. Según expuso, en medio de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 5 de junio de 2024 y amparado en su condición de representante a la Cámara, hizo una solicitud encaminada a la “realización de [la] votación nominal para la aprobación del texto”. Con todo, la Mesa Directiva desatendió su solicitud y procedió a darle validez a la votación ordinaria adelantada por la plenaria. En su concepto, este proceder desatendió una regla procedimental de rango constitucional y vició el trámite de aprobación del articulado, lo que redunda en su inconstitucionalidad[4].
A propósito de este último aserto, el demandante recalcó que la jurisprudencia constitucional solo ha admitido la excepción a la votación nominal y pública cuando, en virtud del principio de transparencia, existe efectiva claridad sobre la aprobación de un proyecto. Dado que esta excepción exige la existencia de unanimidad, su procedencia precisa de identificar: qué congresistas se ausentaron, quiénes se abstuvieron, quiénes votaron y en qué sentido lo hicieron. Aunado a ello, es forzoso que ningún congresista se haya opuesto a dicho proceder, toda vez que ello impediría configurar la referida unanimidad[5].
Con base en las anteriores premisas, el actor expresó que aun cuando el 6 de agosto de 2024 pidió a la Mesa Directiva de la Cámara de Representantes copia del acta de la sesión plenaria objeto de cuestionamiento y una certificación sobre la votación obtenida por el proyecto de ley, no le fue proveída información sobre el sentido en que se registró la unanimidad en la votación del proyecto de ley 330 de 2023 (Cámara), a la postre sancionado como la Ley 2368 de 2024.
Al hilo de lo anterior, insistió en que el criterio de unanimidad, indispensable para exceptuar la votación pública y nominal, no se acreditó en esta oportunidad, lo que da cuenta de la existencia de un vicio de forma en el trámite de aprobación de la iniciativa legislativa. Con fundamento en el Auto 118 de 2013, destacó que este último se configura cuando “(i) se constata que hubo [una] decisión aprobatoria[,] pero no es posible determinar si esta fue o no unánime a través de los medios idóneos, o (ii) cuando no se conoce el resultado concreto de la votación. Cualquiera de estas dos situaciones lleva al desconocimiento de un requisito esencial de validez en el trámite legislativo”[6]. De ese modo, en el evento en que no existe ninguna evidencia razonable de unanimidad, no puede exceptuarse la votación nominal y pública, pues esta es la regla general de carácter constitucional (artículo 133 de la Constitución Política).
A continuación, el demandante reiteró que, a la luz de la jurisprudencia constitucional[7], la unanimidad puede ser inferida: (1) cuando, al declarar el resultado de la votación, se deja constancia expresa de la aprobación unánime, ya sea en el acta de la sesión o en alguno de los medios probatorios que registran lo ocurrido en una etapa del procedimiento legislativo; y, (2) cuando en el curso de los debates se dan manifestaciones indicativas de la unanimidad, bien porque los informes de ponencia fueron favorables, porque se aprueba omitiendo la lectura del articulado, o porque “ninguno de los integrantes de la plenaria o de la comisión solicita la votación nominal y pública” o “no se registran posiciones contrarias a la aprobación del proyecto”[8]. Por el contrario, no habrá unanimidad cuando: (i) no es posible identificar el resultado de la votación; (ii) se presentaron manifestaciones expresas de oposición al proyecto; (iii) alguno o varios congresistas solicitaron que la votación se realizara de manera pública y nominal; o (iv) alguno o varios de los congresistas dejaron constancia de su voto negativo.
En concepto del censor, en el supuesto de que se alegue la existencia de unanimidad, “resulta indispensable que de las actas de la sesión y [de las] certificaciones se pueda establecer de manera inequívoca el número de votos con el que fue aprobado un proyecto de ley, por cuanto esa información es trascendental para acreditar el cumplimiento de los requisitos constitucionales de quórum y mayorías, es decir, (…) se debe precisar el número de [congresistas] (…) que estaban presentes al momento de abrir el registro de votación y [al momento de producirse] (…) el resultado de la [misma]”[9]. Solo de esa manera podría acreditarse lo dispuesto en el artículo 123, numeral 4°, de la Ley 5ª de 1992, en el sentido de constatar que el número de votos emitidos sea igual al número de congresistas habilitados y que estaban presentes en la plenaria, al momento de efectuar la votación de la iniciativa legislativa[10]. A juicio del demandante, ninguno de tales requisitos se cumplió en este caso.
Por lo expuesto, el demandante insistió en que la iniciativa que se cuestiona fue aprobada bajo una irregularidad procedimental contraria a la Constitución. Primero, la Mesa Directiva de la Cámara omitió dar curso a la solicitud por él realizada de proceder con la votación nominal y pública del proyecto de ley. En su criterio, a partir de la formulación de una proposición de dicha naturaleza, ya no era posible proceder con la votación ordinaria de la iniciativa, tal y como finalmente ocurrió. Segundo, no puede acreditarse la existencia de la unanimidad requerida para justificar el sistema de votación que se adoptó, pues se desconoce el resultado y el sentido del voto de cada congresista, exigencias que suponen una inobservancia de los artículos 123.4 y 129 de la Ley 5ª de 1992, sobre la verificación de los resultados de la votación. Por ende, al no cumplirse con los supuestos que habilitan el régimen exceptivo de la votación ordinaria, se infringió el artículo 133 de la Constitución, por virtud del cual se imponía recurrir, al aprobar la ley cuestionada, a la votación nominal y pública.
Intervenciones
Durante el trámite del presente asunto la Corte recibió un total de siete (7) escritos, todos los cuales fueron oportunamente remitidos a la Corporación[11]. De ese universo de memoriales, la Sala constata que: (a) tres de ellos no hacen ninguna solicitud concluyente ni se pronuncian sobre la exequibilidad o inexequibilidad del articulado; (b) uno solicita a la Corte inhibirse de proferir un fallo de mérito por ineptitud sustantiva de la demanda; y, (c) tres solicitan a la Corporación declarar la exequibilidad de la Ley 2368 de 2024. Finalmente, el 16 de enero de 2026, el señor procurador general de la Nación remitió su concepto de rigor en el proceso de la referencia. En lo sucesivo, se reseñará el contenido de cada una de las intervenciones y del concepto del jefe del Ministerio Público.
Intervenciones que no sientan una postura concluyente sobre la exequibilidad o inexequibilidad del articulado objetado
La Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil intervino en el proceso con el fin de precisar algunos datos sobre el aeropuerto El Yopal. Señaló, en primer lugar, que en comparación con los aeropuertos de los departamentos del Meta y del Vichada, el de la capital del Casanare es el que más transporte de personas registra. En 2022, tal cifra fue de 195.956 pasajeros. Lo propio ocurre en materia de transporte de carga. Para el año 2022 se registró un total de 2380 toneladas transportadas. En cuanto a su capacidad, informó que el aeropuerto El Yopal permite la operación de aeronaves tipo “C”, tales como el A320, el Boeing 737 y el ART-72[12]. Adicionalmente, confirmó que en el año 2022 se llevaron a cabo un total de 4371 operaciones aéreas, lo cual se explica, entre otras razones, por las ventajas de este aeropuerto en comparación a los de Arauca, Vichada y el Meta. Finalmente, la entidad interviniente dio cuenta de los servicios prestados por la Aerocivil en el aeropuerto El Yopal, entre los que destacan: (i) servicios en materia de seguridad de la aviación civil; (ii) gestión ambiental y control de fauna; (iii) servicios de salvamento y extinción de incendios; (iv) supervisión del área de movimiento; y (v) servicios médicos y transporte asistencial básico durante su operación.
Por su parte, el Departamento de Derecho del Transporte e Infraestructura de Transporte de la Universidad Externado de Colombia observó que, tal como lo plantea el censor, el artículo 133 de la Constitución Política establece que el voto de los miembros de cuerpos colegiados de elección directa debe ser nominal y público. Solo en supuestos excepcionales definidos por la ley el voto puede ser ordinario, como cuando se comprueba la unanimidad entre los congresistas, o cuando no existe oposición ni solicitud de votación nominal. De ese modo, en concepto del ente educativo, la solicitud del representante a la Cámara Gabriel Ernesto Parrado Durán –en el sentido de exigir la realización de una votación pública y nominal– “tenía el efecto jurídico de excluir la posibilidad de emplear una votación ordinaria”[13]. Por lo anterior, en concepto del Departamento de Derecho del Transporte de la Universidad Externado de Colombia, la Corte está llamada a evaluar “si, en efecto, en este caso se vulneró el artículo 133 de la Constitución Política al haberse aprobado [el Proyecto de] Ley 330 de 2023 mediante una votación ordinaria, a pesar de la solicitud expresa de aplicar la regla general de votación nominal y pública”.
Por último, la Jefe del Área Jurídica de la Policía Nacional de Colombia observó que la institución policial no tiene injerencia alguna en los procedimientos establecidos para los distintos cuerpos colegiados de elección directa. Dicho esto, señaló que, en cumplimiento de lo previsto en la Ley 2368 de 2024, ha sido garante y respetuosa de las obligaciones que le han sido encomendadas, entre estas la prevista en el parágrafo 3 del artículo 3 de la Ley 2368 de 2024, que dispone: “(…) Las autoridades de aduana, inmigración y emigración, sanidad pública, Policía Nacional y demás organismos y autoridades competentes colaborarán en el cumplimiento de lo dispuesto en la presente ley (…)[15]”. De ese modo, en atención a tales funciones, la Policía Nacional participó en las mesas técnicas de implementación de la Ley 2368 de 2024 convocadas por el director general de la Aeronáutica Civil. Por último, puso de manifiesto que acataría las decisiones que fuesen emitidas en este proceso en garantía de los principios del Estado social de derecho.
Intervención que solicita a la Corte inhibirse de emitir un pronunciamiento de fondo por ineptitud sustantiva de la demanda o, en su defecto, declarar exequible al articulado demandado
El Ministerio de Transporte aseguró que la demanda no cumple la carga argumentativa de rigor. En concepto de la cartera ministerial, el demandante no explicó de manera específica la forma en que se habría incurrido en el yerro procedimental lesivo del artículo 133 de la Constitución Política. Si bien el magistrado sustanciador admitió la demanda con fundamento en el principio pro actione, a juicio del ministerio no era posible dispensar al actor de identificar las razones específicas por las cuales, en su criterio, el principio constitucional invocado fue desatendido[16]. Con todo y ello, de admitirse la demanda, solicitó a la Corte negar el cargo de inconstitucionalidad propuesto. A su juicio, “la regla de excepción que se afirma desconocida en el debate adelantado en la Cámara de Representantes no se puede rotular como trascendente, ni tiene la vocación de nulitar lo actuado, [ya que] al examinar los medios de prueba adosados en la demanda se arriba a la conclusión de que no se desconoció el principio de mayorías ni mucho menos se avasalló [a la minoría]”.
Intervenciones que solicitan a la Corte declarar la exequibilidad del articulado objetado
La Gobernación del Casanare destacó la necesidad de determinar si, en efecto, como lo adujo el actor, se omitió dar trámite a la solicitud de votación nominal radicada por el representante a la Cámara Gabriel Ernesto Parrado Durán y si, en el curso de la sesión de la plenaria, se adoptó un proceso de votación ordinaria sin que previamente se hubiese acreditado la existencia de unanimidad[18]. En concepto de la entidad departamental, está claro que el 5 de junio de 2024 la plenaria de la Cámara de Representantes votó el Proyecto de ley 330 de 2023. Según consta en el registro de video de la sesión plenaria, la iniciativa fue aprobada mediante votación ordinaria. Ciertamente, aunque el demandante solicitó a la mesa directiva de la Cámara de Representantes que sometiera el proyecto a votación nominal y pública, según “las voces del secretario de la mesa directiva, a las 3:59 minutos con 16 segundos, el congresista [que previamente había hecho la solicitud] la retiró, por lo que [fue] aprobado el informe de ponencia”[19]. Conforme a esa precisión y previo a la lectura del articulado, así como a las proposiciones presentadas por los congresistas, el proyecto fue avalado por la plenaria de la Cámara, “tal como consta en el soporte de video allegado por el actor a los 4:02 minutos con 38 segundos”.
Al hilo de los hechos narrados, en concepto de la Gobernación de Casanare, las irregularidades advertidas por el actor no tuvieron lugar, por lo que el cargo de inconstitucionalidad debe ser desestimado. Contrario a lo expuesto por el censor, “la aprobación del Proyecto de Ley 330 de 2023 podía adelantarse a través de la votación ordinaria”, que habilita a los congresistas a expresar su voto “dando un golpe sobre el pupitre”. La entidad departamental recordó, además, que para determinar la validez del trámite es posible acudir a “los registros de audio o video que dan cuenta del desarrollo de las sesiones parlamentarias”, los cuales, bajo las reglas de la sana crítica, permiten “determinar las condiciones de tiempo, modo y lugar en las que se adelantaron las deliberaciones y tomaron decisiones al interior del parlamento”[21].
Dicho esto, el ente departamental destacó que el registro de video de la sesión plenaria del 5 de junio de 2024 demuestra que el trámite legislativo cumplió a cabalidad con los requisitos procedimentales exigidos para la aprobación de la ley. En tal oportunidad “se observaron las solemnidades constitucionales y legales propias de la deliberación democrática”[22]. Si bien es cierto que el representante a la Cámara Gabriel Ernesto Parrado Durán solicitó a la mesa directiva de la plenaria la votación nominal del proyecto de ley, también lo es que retiró la solicitud, como consta en el minuto 3:59:16 del registro de video de la sesión. En ese sentido, al retirarse la petición de votación nominal, lo correspondiente era continuar con la votación ordinaria, tal como efectivamente ocurrió[23]. De esto se sigue que el vicio alegado no se configuró, por lo que, a juicio de la Gobernación de Casanare, hay lugar a declarar la exequibilidad de la ley demandada.
En sentido análogo se pronunciaron los ciudadanos Alexis Ferley Bohórquez y Paula Andrea Solano Balaguera, quienes en todo caso objetaron la claridad y certeza del cargo. Observaron que el demandante identificó de manera deficiente el objeto de su censura, pues hizo referencia a la “Ley 330 de 2023”. Aunque transcribió cabalmente el contenido de la Ley 2368 de 2024, el “descuido” a la hora de rotular el número de la ley compromete la claridad y la certeza del reproche y, por esa vía, la aptitud de la demanda[24].
En lo que atañe al vicio procedimental, recordaron que a la luz de lo previsto en el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 las decisiones legislativas deben adoptarse, como regla general, mediante votación nominal y pública. Con todo, de manera excepcional y siempre y cuando exista unanimidad, las corporaciones pueden aprobar determinados asuntos a través de una votación ordinaria; esto es, por aclamación o por golpe de pupitre.
A continuación, los intervinientes aseguraron que el mecanismo de aprobación adoptado por la plenaria de la Cámara de Representantes el 5 de junio de 2024 fue enteramente válido. En su criterio, del material probatorio disponible se desprende que “en el segundo debate del proyecto [en la Cámara de Representantes] no se manifestó oposición sustancial alguna a la aprobación de la iniciativa”[25]. Por contraste, el proyecto gozó de amplio consenso: “no se presentaron proposiciones de modificación controvertidas en Plenaria, y ningún congresista intervino para expresar desacuerdo de fondo con el contenido del proyecto en el momento de la votación final”.
En concepto de los intervinientes, en este caso se cumplen algunos de los criterios que darían cuenta de la existencia de una votación unánime: (i) no hubo voces disidentes; (ii) tampoco hubo solicitudes de voto nominal, pues la inicialmente elevada fue posteriormente retirada; y, (iii) en las grabaciones de video se observan “manifestaciones unísonas de apoyo”[27].
Por lo que respecta a la solicitud presentada por el representante a la Cámara Gabriel Ernesto Parrado Durán, aseguran que no hay evidencia de que el congresista hubiese elevado tal petición antes del cierre de la votación ordinaria, de manera que el pleno pudiese contemplarla. Por el contrario, la información disponible da cuenta de que el proyecto fue rápidamente aprobado por aclamación y que en ese momento ningún congresista pidió la palabra para requerir un cambio en el mecanismo de votación. Así las cosas, si el congresista Parrado intervino con posterioridad a que la votación se llevara a cabo, su petición resultaba extemporánea y carecía de efecto jurídico[28].
Los intervinientes recalcaron, por lo demás, que ningún otro miembro de la Cámara respaldó ni secundó una supuesta solicitud de votación nominal en el curso de la sesión[29]. Sumado a ello, aseguraron que “la 'oposición sustancial' que invalida la excepción de unanimidad debe entenderse como aquella que revela un disenso real respecto de la aprobación del proyecto (por ejemplo, votos en contra, debate contradictorio, constancias de rechazo al contenido legislativo)”.
En lo sucesivo, los intervinientes señalaron que la afirmación del demandante según la cual no hay constancia del quorum ni de la mayoría con que fue aprobada la ley no es cierta. Al respecto, precisan que en contextos de unanimidad “el propio hecho de no haber votos en contra ni abstenciones supone que todos los presentes votaron afirmativamente, de modo que el número de votos emitidos (todos favorables) coincide con el número de congresistas presentes (todos votaron)”[31]. De ese modo, recalcaron que la sesión plenaria del 5 de junio de 2024 contaba con el quorum deliberatorio y decisorio reglamentario, y que no obra en el expediente indicio alguno de falta de quorum. Aunado a ello, destacaron que por regla general cuando un proyecto es aprobado por unanimidad en votación ordinaria, suele dejarse constancia en el acta del número de asistentes, cuestión que tuvo lugar en el Acta No. 148 de 2024.
Con base en los planteamientos expuestos, en concepto de los intervinientes no hay lugar a comprobar una transgresión del artículo 133 de la Constitución Política. Por esa vía, la ausencia de registro nominal individual no equivale a falta de publicidad del voto dado el contexto de unanimidad. En este contexto, la publicidad se dio en forma colectiva; es decir, la ciudadanía tiene acceso a las actas, que revelan que todos los representantes presentes votaron afirmativamente. Finalmente, los intervinientes invocaron el principio de instrumentalidad de las formas. En su criterio, “la Ley 2368 de 2024 fue la expresión unánime de ambas cámaras del Congreso, reflejando un consenso nacional en torno a fortalecer la presencia de la Aerocivil en la región de los Llanos Orientales y habilitar el aeropuerto de Yopal para operaciones internacionales”[33]. Por esa vía, la anulación de esa ley por una aparente formalidad procedimental sería una medida desproporcionada y contraria a la lógica de preservación de los actos del Legislador.
En último término, el ciudadano Josué Alirio Barrera Rodríguez solicitó igualmente negar las pretensiones de la demanda. Advirtió que, según consta en el registro de video de la sesión plenaria de la Cámara de Representantes del 5 de junio de 2024, en el minuto 3:58:31 el secretario de la corporación legislativa dio lectura al informe de ponencia y, al “entrar en el momento de la votación”, precisó que existía una solicitud de votación nominal, la cual fue rechazada por la plenaria de la Cámara[34]. Con todo, en el momento en que el presidente de la corporación se disponía a dar paso a la votación nominal, el secretario intervino y observó que la antedicha petición fue retirada, por lo que se procedió a recoger la intención de voto de manera ordinaria, tal como consta en el minuto 3:59:19, momento en el que se anunció la aprobación del informe de ponencia, sin que se evidenciara “ninguna solicitud de palabra ni durante esos instantes, ni con posterioridad a ello”[35]. En lo sucesivo, la mesa directiva dio lectura a las proposiciones existentes (minuto 3:59:24) y las sometió a votación (minutos 4:01:40 – 4:01:48), sin que para ese momento mediara reparo o solicitud alguna encaminada a cuestionar su aprobación. A la postre, “el secretario [dio] lectura al título y a la correspondiente pregunta previa solicitud del [p]residente de la Cámara y se certifica la aprobación de la iniciativa (4:01:58 – 4:02:40)”[36]. Finalmente, se concedió la palabra al ponente y al hoy interviniente, Josué Alirio Barrera Rodríguez, quien fue el autor de la iniciativa. En este punto, no se advirtieron reproches y objeciones de ninguna naturaleza, al tiempo que tampoco se registraron solicitudes de intervención.
Descritas las anteriores circunstancias fácticas, aseguró que la Ley 5ª de 1992 es clara en disponer que, de existir inconformidad con la votación ordinaria, cualquier miembro de la célula legislativa o de la plenaria puede solicitar la verificación del informe, pues en caso contrario el resultado de la votación se dará por cierto. En concepto del interviniente, fue esto último lo que aconteció en este caso, ya que “ni el accionante ni ningún otro de los [r]epresentantes solicitó dicha verificación”[37]. Por lo que toca a la existencia de unanimidad, destacó que en esta oportunidad se constatan dos hechos: (i) que el secretario de la Cámara certificó que la plenaria de dicha corporación deseaba la aprobación de la iniciativa, al paso que ningún representante solicitó la verificación de la votación; y (ii) que la ausencia de oposiciones al proyecto así como el retiro de la solicitud de votación nominal son muestras de la unanimidad que imperaba en la corporación[38]. Por otra parte, en punto a la necesidad de establecer con cuántos votos fue aprobada la iniciativa y la existencia o no de quorum decisorio, el interviniente apuntó que para tales efectos valía remontarse a la última votación nominal, relativa al proyecto correspondiente a la “mesada 14”, la cual “ocurrió solamente 20 minutos antes del inicio de la discusión, votación y aprobación del [p]royecto que dio origen a la [l]ey que para esta ocasión es materia de estudio”.
Finalmente, observó que en el evento en que se admita la ausencia de unanimidad, esta última irregularidad no tendría la capacidad de viciar la voluntad política de la Cámara. Sobre el particular advirtió que, a tenor de la jurisprudencia constitucional, “[n]o toda irregularidad procedimental tiene la entidad suficiente para afectar la validez del trámite legislativo”[40]. Con base en ello, destacó que en este caso el proyecto de ley fue discutido y votado por la plenaria con participación activa de sus integrantes, tanto los miembros de los partidos de gobierno como de la oposición. De ese modo, observó que en caso de haberse presentado una omisión en el registro del acta, ello “no puede interpretarse como una causal suficiente para anular la manifestación expresa de la voluntad política del Congreso”[41]. En ese orden de ideas, consideró que la eventual ausencia de registro del sentido de votación en el acta no puede dar paso a invalidar la voluntad soberana del Congreso. De ahí que la Corte esté llamada a realizar “una ponderación razonable entre el principio de legalidad procedimental y el respeto a la voluntad política del legislador”.
Concepto del Procurador General de la Nación
El señor procurador general de la Nación solicitó a la Corte devolver al presidente de la Cámara de Representantes la Ley 2368 de 2024 con el objeto de que se subsane el vicio de procedimiento detectado en el trámite de dicha ley, de manera que con posterioridad a su enmienda remita a la Corte las actas que acrediten la subsanación del vicio formal. Con el objeto de sustentar su postura, el jefe del Ministerio Público se pronunció en los siguientes términos:
Alcance del artículo 133 constitucional. El señor procurador puso de manifiesto que según lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Política, por regla general el voto de los congresistas debe ser nominal y público. Esta regla, recordó, se fundamenta en el propósito de fortalecer el sistema de partidos e imponer niveles de razonabilidad y transparencia en el trabajo legislativo. Si bien, en casos de unanimidad, esta última puede ser exceptuada, dicho supuesto no puede ser empleado para desnaturalizar el propósito de la medida: “lograr la transparencia y publicidad en el proceso democrático”[43]. Al respecto, el jefe del Ministerio Público recordó que según lo ha destacado la jurisprudencia constitucional, la unanimidad es un hecho político que debe poder ser acreditado de manera clara y suficiente, de manera que sea posible constatar “si el proyecto de ley ha contado o no con el quorum decisorio requerido y con las mayorías constitucionales exigidas para ser ley de la República”.
Para tales efectos –continuó el procurador–, la jurisprudencia ha decantado la existencia de una serie de indicadores que dan cuenta de ella. Tal es el caso de la constancia expresa e inequívoca, obrante en el acta, de la aprobación unánime de la iniciativa, así como la existencia de manifestaciones indicativas de unanimidad, lo que ocurre “cuando los informes de ponencia [son] favorables, se aprueba la lectura del articulado, ninguno de los integrantes de la plenaria o comisión solicita la votación nominal y pública y, en general, cuando no se registran posiciones contrarias a la aprobación del proyecto”. Por otro lado, además de existir evidencia sobre el consenso, la Corte ha insistido en la importancia de que las actas y certificaciones de la sesión den cuenta del “número de votos con el que fue aprobado un proyecto de ley, por cuanto esa información es trascendental para acreditar el cumplimiento de los requisitos constitucionales de quórum decisorio y mayorías”.
Análisis de inconstitucionalidad por vicios de forma. El señor procurador destacó que el control de los vicios de forma debe estar orientado por dos principios: el principio de instrumentalidad de las formas y el principio in dubio pro legislatoris. Mientras el primero concibe que las reglas procedimentales no valen por sí mismas sino que se justifican en tanto garantizan derechos, principios y valores sustantivos; el segundo obliga a que, ante un escenario de duda sobre la veracidad de los hechos, prevalezca la validez de la ley elaborada por el Congreso de la República. Con base en lo anterior, el jefe del Ministerio Público destacó que los elementos de juicio idóneos para comprobar infracciones a las reglas de procedimiento son (i) las certificaciones de los secretarios de la Cámara y del Senado y (ii) las ediciones de la Gaceta del Congreso. Con todo, precisó que de no existir certeza sobre lo ocurrido en la deliberaciones, “es posible acudir a otros elementos de juicio, por ejemplo, los videos de las diligencias, las constancias o certificaciones de otras autoridades, así como los documentos que puedan aportar los parlamentarios presentes en las sesiones”[46].
Análisis del vicio de trámite alegado. Luego de revisar las certificaciones, el acta de la sesión y los registros de video de la sesión plenaria del 5 de junio de 2024, el señor procurador puso de manifiesto lo siguiente. Por una parte, que las certificaciones proveídas por el secretario general de la Cámara de Representantes “no indican el número de congresistas que estaban presentes al momento de abrir el registro de votación y el resultado de la votación con el que fue aprobado el Proyecto de Ley 330/23 Cámara – 213/22 Senado”, información que tampoco consta en el acta de la sesión. En este punto, hizo énfasis en que, a tenor de la jurisprudencia constitucional, la existencia de unanimidad no exime el hecho de que en las actas de sesión y en las certificaciones se incluya la información indispensable “para validar [el] quorum decisorio [las] mayorías y el cumplimiento del numeral 4 del artículo 123 de la Ley 5 de 1992”[47].
Por otro lado, en concepto del Ministerio Público le asiste razón al demandante en cuanto a que en esta oportunidad se desconoció la regla prevista en el artículo 133 de la Constitución Política. A juicio del procurador, del acta de la sesión no puede concluirse con claridad y certeza si efectivamente la decisión aprobatoria fue o no unánime, pues si bien en el curso del debate se presentó una solicitud de votación nominal, no hay certeza de que esta fue efectivamente retirada. Ante esa circunstancia, mal haría la Corte en presumir la unanimidad, pues ello desnaturalizaría la regla general de votación nominal y pública[48].
Al hilo de lo anterior, en concepto del procurador, la omisión de la votación nominal y pública en el trámite de la referencia constituye una infracción del procedimiento legislativo “con la entidad suficiente de impedir el conocimiento de la ciudadanía sobre quiénes y cuál fue el sentido del voto de cada uno de los congresistas que participaron en la aprobación del precitado proyecto de ley, lo que se traduce en el desconocimiento de los principios de publicidad y transparencia del proceso legislativo”[49].
Con todo y ello, el Ministerio Público destacó que, aunque plenamente identificable, el vicio de procedimiento es subsanable, pues aconteció en el cuarto debate ante la plenaria de la Cámara de Representantes; es decir, tuvo lugar cuando ya se había cumplido una etapa estructural del procedimiento legislativo. En ese orden de ideas, sugirió a la Corte devolver la Ley 2368 de 2024 al presidente de la Cámara de Representantes con el propósito de que, en un lapso razonable, subsane el vicio de procedimiento identificado, de manera que, con independencia de la forma de la votación (ordinaria o nominal), la aprobación de la iniciativa se lleve a cabo de manera que se pueda “constatar el número de congresistas presentes al momento de efectuar la votación del proyecto y de las mayorías constitucionales exigidas para el efecto”[50]. Finalmente solicitó a la Corte que, una vez subsanado el vicio de procedimiento y remitido el expediente nuevamente a la Corporación, se pronuncie definitivamente sobre el cargo formulado en la demanda.
Tabla 1. Intervenciones y conceptos allegados en el proceso D-16138
| Intervenciones y conceptos | Solicitud |
| Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil | Sin postura concluyente |
| Departamento de Derecho del Transporte e Infraestructura de Transporte de la Universidad Externado de Colombia | Sin postura concluyente |
| Policía Nacional de Colombia | Sin postura concluyente |
| Ministerio de Transporte | Inhibirse de adoptar una decisión de mérito o, en su defecto, declarar la exequibilidad del articulado |
| Gobernación de Casanare | Declarar la exequibilidad del articulado |
| Alexis Ferley Bohórquez y Paula Andrea Solano Balaguera | Cuestionaron la claridad y certeza del cargo y se pronunciaron en favor de la exequibilidad del articulado |
| Josué Alirio Barrera Rodríguez | Declarar la exequibilidad del articulado |
| Procurador General de la Nación | Devolver al presidente de la Cámara de Representantes la Ley 2368 de 2024 a efectos de que subsane el vicio detectado y, posteriormente, remita a la Corte las actas que acrediten la corrección del vicio, de manera que la Corte se pronuncie definitivamente sobre el cargo formulado |
CONSIDERACIONES
Competencia
La Corte Constitucional es competente para proferir este auto de conformidad con lo establecido en el numeral 4 y en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política y en el artículo 45 del Decreto Ley 2067 de 1991.
Cuestión previa: oportunidad y aptitud sustantiva de la demanda
Previo a fijar los contornos de la discusión constitucional, es preciso determinar dos cuestiones. De un lado, si el ciudadano Gabriel Ernesto Parrado Durán interpuso la acción pública de inconstitucionalidad en el término previsto en el artículo 242.3 de la Constitución. De otro lado, si el reproche formulado por el actor es apto para suscitar un juicio de mérito. Sobre esto último, hay que tener en cuenta que el Ministerio de Transporte y los ciudadanos Alexis Ferley Bohórquez y Paula Andrea Solano Balaguera cuestionaron la aptitud sustancial de la demanda. La cartera de Transporte aseguró que el demandante no explicó de manera específica en qué medida el Congreso desatendió la regla prevista en el artículo 133 de la Constitución Política, motivo por el que no era admisible que se aplicara el principio pro actione.
Por su parte, los ciudadanos Bohórquez y Solano Balaguera manifestaron que el accionante identificó de manera deficiente la norma objeto de control. En efecto, en el escrito de demanda el censor hizo referencia a la “Ley 330 de 2023”, número que no corresponde con el articulado que es efectivamente objetado por vicios de procedimiento en su formación. Dado que el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991 impone al accionante el deber de señalar con claridad la norma acusada[52], los intervinientes aseguraron que tal yerro debe dar paso a la inadmisión de la demanda, ya que impide identificar con certeza la norma acusada. Sobre esto último, aseguraron que: “el señalamiento erróneo de la ley acusada introduce un serio reparo sobre la aptitud de la demanda, pues afecta el “hilo conductor” de la acusación y dificulta la comprensión precisa del contenido impugnado (carga de claridad)”.
A efectos de valorar los planteamientos reseñados, vale reiterar que el análisis de aptitud realizado por el magistrado sustanciador no compromete el estudio que, sobre este aspecto, realice posteriormente la Sala Plena. Según lo ha recalcado la jurisprudencia constitucional, el pleno de la Corte está facultado para realizar una valoración integral de la aptitud sustantiva de los reproches a partir de la valoración conjunta de las intervenciones allegadas y del concepto del jefe del Ministerio Público[54]. Por lo anterior, corresponde a la Corporación pronunciarse definitivamente sobre la oportunidad y la aptitud sustancial del cargo formulado por el ciudadano Gabriel Ernesto Parrado Durán y, sobre esa base, establecer la viabilidad de un examen de fondo.
Por lo que respecta a su oportunidad, hay que recordar que el artículo 242.3 de la Constitución Política señala que las acciones de inconstitucionalidad por vicios de forma caducan en el término de un año contado a partir de la publicación del respectivo acto. En la Sentencia C-051 de 2025[55], la Corte recordó que los vicios de procedimiento hacen referencia al desconocimiento de aspectos rituales en el proceso de aprobación de las leyes, lo que involucra, entre otras cosas, la violación del principio de publicidad, la falta de votación nominal y pública cuando ello es exigible y la violación de las reglas de quorum y mayorías. En esta misma decisión la Sala Plena reiteró la regla de caducidad a la que se hizo previa referencia y precisó que la expiración de dicho término implica la pérdida de competencia de la Corte Constitucional para emitir un pronunciamiento de fondo.
Con fundamento en lo dicho, hay que destacar que el ciudadano Gabriel Ernesto Parrado Durán ejerció oportunamente la acción de inconstitucionalidad. De un lado, se observa que el término previsto para tal efecto debe contarse desde el 12 de julio de 2024, fecha en la que se promulgó la Ley 2368 de 2024 en el Diario Oficial No. 52.815. De otro lado, como consta en el expediente, la demanda fue interpuesta el 13 de agosto de 2024, lo que indica que el censor cumplió a cabalidad con el requisito temporal objeto de análisis.
Por lo que se refiere a las objeciones presentadas por el Ministerio de Transporte y por los ciudadanos Alexis Ferley Bohórquez y Paula Andrea Solano Balaguera, debe adelantarse que la Sala no las comparte. Por un lado, contrario a lo expuesto por la entidad gubernamental, la Corte constata que en el escrito de demanda sí se especifican los motivos por los que, en concepto del censor, la aprobación de la ley sub examine desatendió lo previsto en el artículo 133 de la Constitución Política. De los planteamientos expuestos por el actor es posible distinguir tres premisas: (i) que por regla general los proyectos de ley deben ser sometidos a votación nominal y pública y solo excepcionalmente a votación ordinaria; (ii) que en caso que exista unanimidad puede exceptuarse la regla general, salvo que alguno de los miembros de la célula legislativa o de la plenaria solicite la votación nominal; y, (iii) que en el caso concreto, pese a existir solicitud expresa de votación nominal, así como incertidumbre sobre la unanimidad, se aprobó la iniciativa sub examine bajo votación ordinaria, lo que configura un vicio de procedimiento en la formación de la ley.
Por lo anterior, para la Sala Plena es claro que el demandante no solo enunció el precepto de la Carta que estimó vulnerado, sino que también distinguió las exigencias procedimentales que de él se derivan y los motivos por los que, en su criterio, estas habrían sido quebrantadas. Luego de especificar las reglas sobre la votación nominal y ordinaria, el actor puso de manifiesto que el Congreso inobservó los criterios que habilitan el régimen exceptivo de la votación ordinaria y, con ello, la cláusula constitucional que impone recurrir, como regla general, a la votación nominal. Esto último indica que el reproche es inteligible y específico, pues se soporta en los contenidos materiales que efectivamente se derivan de la Constitución.
En lo relativo a la certeza del cargo (objeción planteada por los ciudadanos intervinientes), es verdad que el demandante cometió un yerro en la enunciación del número de la ley. Con todo, la Sala Plena considera que dicho error no impide distinguir con claridad el objeto de la censura por dos razones primordiales. Primero, el demandante transcribió a cabalidad el título y el articulado que efectivamente corresponden a la Ley 2368 de 2024. En su escrito es palmario que el reproche se dirige contra la ley por virtud de la cual “se autoriza que la Dirección Regional Aeronáutica Oriente de la Aerocivil se establezca en la ciudad de Yopal Casanare y se dictan disposiciones sobre la operación internacional del aeropuerto el Yopal (EYP) también denominado Aeropuerto El Alcaraván”. Segundo, los elementos de convicción aportados al proceso dan cuenta de que la referencia a la “Ley 330 de 2023” corresponde en realidad al “Proyecto de ley 330 de 2023 Cámara”, número mediante el cual la iniciativa fue identificada durante su curso en la Cámara de Representantes. Tercero, todos los intervinientes, así como el procurador general de la Nación, tuvieron certeza de que el cuerpo normativo demandado corresponde a la Ley 2368 de 2024, por lo que la equivocación alegada no obstaculizó el buen curso de la fase participativa de este proceso.
En ese orden de ideas, aunque efectivamente el actor cometió un error en la denominación de la ley, este último no tiene la entidad suficiente para impedir que la Corporación discierna el objeto de la controversia ni mucho menos los planteamientos que sustentan el cargo de inconstitucionalidad. Bajo esa perspectiva, en atención a la naturaleza pública de esta acción, la Sala encuentra oportuno hacer prevalecer el principio pro actione y tratar con indulgencia la equivocación advertida, pues, como se vio, esta última no impacta la claridad, la certeza, la especificidad ni la pertinencia del cargo. Antes bien, los planteamientos expresamente desarrollados por el actor son suficientes para provocar una duda sobre la inconstitucionalidad de la ley objetada y, en concreto, sobre la validez del trámite seguido para su aprobación.
Problemas jurídicos y esquema de resolución
Al hilo de lo expuesto, la Sala Plena está llamada a resolver el siguiente interrogante: ¿la plenaria de la Cámara de Representantes desconoció lo previsto en el artículo 133 de la Constitución al aprobar bajo votación ordinaria el Proyecto de ley 213 de 2022 (Senado) y 330 de 2023 (Cámara) sin tener inequívoca certeza de cumplir con el requisito de unanimidad, y sin registrar de manera clara y fidedigna el número de congresistas que participaron en la votación y el total de votos que fueron emitidos para aprobar la iniciativa legislativa? En caso afirmativo, ¿puede concluirse que dicho vicio es subsanable y, por lo tanto, que debe darse aplicación a lo previsto en el parágrafo del artículo 241 de la Carta Política?
Con el propósito de absolver las anteriores cuestiones, la Sala Plena se pronunciará sucintamente sobre el contenido del artículo 133 superior y, en particular, sobre las reglas de votación ordinaria y nominal. Luego, al hilo de tales consideraciones, valorará la configuración o no del vicio alegado y si puede o no ser subsanado por la Cámara de Representantes.
El artículo 133 de la Constitución Política y las reglas sobre votación ordinaria y nominal. Reiteración de la jurisprudencia
El artículo 133 de la Constitución Política, modificado por el artículo 5 del Acto Legislativo 01 de 2009, establece que los cuerpos colegiados de elección directa representan al pueblo y deben actuar “consultando la justicia y el bien común”. De igual manera, dispone expresamente que “[e]l voto de sus miembros será nominal y público, excepto en los casos que determine la ley”. En concordancia con lo anterior, el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, modificado por el artículo 1 de la Ley 1431 de 2011, precisa que la votación ordinaria es aquella que tiene lugar cuando, con el propósito de aprobar una iniciativa, los congresistas se limitan a dar un golpe con la mano sobre el pupitre. En estos casos, el secretario de la célula legislativa o de la plenaria informará el resultado de la votación, el cual, de no mediar solicitud de verificación, se tendrá por exacto.
Dado que, según las voces del artículo 133 constitucional, la votación ordinaria es excepcional, el artículo 129 de la Ley 5ª de 1992 establece los supuestos en los que el voto nominal y público de los congresistas puede ser exceptuado. Entre estos se encuentra el previsto en el numeral 16 del referido artículo 129, que reza:
Tampoco se requerirá votación nominal y pública cuando en el trámite de un proyecto de ley exista unanimidad por parte de la respectiva comisión o plenaria para aprobar o negar todo o parte del articulado de un proyecto, a menos que esa forma de votación sea solicitada por alguno de sus miembros. Si la unanimidad no abarca la totalidad del articulado se someterán a votación nominal y pública las diferentes proposiciones sobre los artículos respecto de los cuales existan discrepancias. (Énfasis añadido).
La jurisprudencia constitucional se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre el alcance de estas reglas. Por una parte, ha insistido en que el sistema de votación ordinario fue conservado en nuestro ordenamiento constitucional por razones de celeridad. En el transcurso de una sesión legislativa hay actuaciones que no suscitan mayores controversias y que, de someterse a votación pública y nominal, harían engorroso y complejo el trámite. Tal es el caso de la aprobación del orden del día, de las mociones de orden, de las expresiones de duelo, o de aspectos nominales referidos a los proyectos de ley[56].
Por su parte, en lo que concierne al supuesto del numeral 16 del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, la Corte ha insistido en que la votación ordinaria de los proyectos de ley debe ser la excepción a la regla general. En aras de la celeridad no puede invertirse tal relación, al punto de que la votación nominal y pública quede convertida en la excepción a la regla[57]. Esto cobra sentido a partir del propósito de la votación nominal, que es justamente la de hacer pública la posición del congresista respecto de una iniciativa en particular. Comprobar la postura de los representantes frente a un proyecto de ley es una condición necesaria para el escrutinio de su labor. Bajo el conocimiento de su voto, el congresista asume una responsabilidad política ante sus electores y ante su bancada. Así lo dejó en claro la Corte en el Auto 118 de 2013, providencia en la que se afirmó que: “la posibilidad de conocer el sentido del voto emitido por cada congresista frente a distintas situaciones facilita el escrutinio de sus actuaciones por parte de la ciudadanía, y permite a ésta estar atenta y vigilante del comportamiento de sus representantes y de los partidos a los que ellos pertenecen”.
Con todo y ello, la Ley 5ª consagra una circunstancia específica en la que la votación nominal y pública puede ser exceptuada. Se trata del supuesto, antes referido, en el que la aprobación de un proyecto de ley es unánime. La Corte ha recalcado que la unanimidad consiste en el acuerdo generalizado de los congresistas presentes en el recinto respecto de la aprobación o hundimiento de una iniciativa legislativa. En estos casos, ante el consenso de los integrantes de la corporación, la ley habilita la posibilidad de que la correspondiente decisión se adopte bajo el método de votación ordinario[58]. No obstante, con base en el principio de interpretación restrictiva, la jurisprudencia ha recalcado que en estos casos la unanimidad no puede presumirse[59]. Por el contrario, ella debe estar probada o razonablemente inferida, para lo cual es preciso tener en cuenta al menos tres indicadores:
- En el acta de la sesión o en algún otro medio probatorio en el que se registre lo ocurrido durante la votación debe obrar constancia expresa e inequívoca de la unanimidad al declarar el sentido y resultado de la votación.
- Deben existir manifestaciones indicativas de unanimidad, lo que ocurre cuando, por ejemplo, (a) los informes de ponencia fueron favorables, o (b) se aprobó omitir la lectura del articulado.
- Es preciso corroborar que en medio del debate no se hicieron manifestaciones contrarias a la aprobación del proyecto de ley. De igual modo, es necesario constatar que “ninguno de los integrantes de la plenaria o comisión solicit[ó] la votación nominal y pública antes de la aprobación del informe, artículo, proposición, etc.”[61].
Además de constatar la existencia de unanimidad, en reiterada jurisprudencia la Corte ha hecho hincapié en que –sumado a este requisito– debe existir certeza del “número de votos con el que fue aprobada [la] iniciativa”[62]. Es decir, aunque es indispensable valorar la configuración de alguno de los indicadores de unanimidad, también es perentorio que del acta de la sesión o de la certificación respectiva “se obtenga información clara y fidedigna (…) del número de congresistas que participaron en la votación (registro de votación) y del total de votos que fueron emitidos como expresión de la voluntad para aprobar un determinado proyecto de ley”[63]. La Corporación ha señalado que dicha información es de capital importancia para acreditar el cumplimiento de otros requisitos constitucionales, tales como el quorum decisorio y las mayorías exigidas para la aprobación del proyecto de ley. Por lo tanto, a fin de escrutar la validez de la actuación, es indispensable contar con medios de prueba que revelen el número de congresistas “presentes al momento de abrir el registro de votación y [del] resultado [general] de la votación con el cual fue aprobado el proyecto de ley”.
A título ilustrativo, vale recordar que en la Sentencia C-337 de 2015 la Corte analizó el trámite adelantado en la plenaria del Senado de la República para la aprobación del Proyecto de ley 086 de 2013 (Senado). En tal oportunidad, la Corporación corroboró que si bien el título y el articulado habían sido aprobados por unanimidad, sin que ninguno de los congresistas presentes solicitara la votación nominal y pública, la información obrante en el acta de la sesión plenaria impedía establecer la existencia del quórum decisorio, la aprobación por parte de la mayoría requerida y la coincidencia entre el número de votos emitidos y el número de congresistas presentes en el recinto al momento de la votación del proyecto de ley, cuestión que viciaba el trámite de aprobación de la iniciativa.
Un análisis similar adelantó la Corte en la Sentencia C-047 de 2017 a propósito de la aprobación del Proyecto de ley 059 de 2014 (Senado). Sin perjuicio de la existencia de unanimidad al momento de aprobar la iniciativa legislativa, la Corporación recalcó que el acta de la sesión no permitía establecer la existencia del quorum decisorio, la aprobación de la iniciativa por parte de la mayoría requerida y la coincidencia entre el número total de votos emitidos y el número de congresistas presentes en el recinto al momento de aprobar el proyecto de ley. Al respecto, la Sala Plena observó que tal requisito era de vital importancia tanto para verificar el cumplimiento del quorum decisorio y la regla de mayoría, como para permitir a los electores efectuar un control político sobre sus representantes.
En síntesis, hay que recalcar que conforme a lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Política, el voto de los miembros del Senado de la República y de la Cámara de Representantes debe ser, por regla general, nominal y público, y solo excepcionalmente ordinario. Si bien, de acuerdo con lo previsto en la Ley 5ª de 1992, en caso de que exista unanimidad sobre su aprobación, es posible que un proyecto de ley sea avalado mediante votación ordinaria, en este ámbito impera un principio de interpretación restrictiva, lo que significa que la unanimidad no puede presumirse, sino que debe constar de manera expresa e inequívoca en el acta o en la correspondiente certificación. De igual modo, aunque el consenso general sobre un proyecto puede inferirse, esta no procede en el evento en que alguno de los integrantes de la plenaria haya solicitado la votación nominal y pública. Por su parte, aun en el supuesto de unanimidad, es perentorio que del acta de la sesión o de la certificación respectiva se obtenga información clara y fidedigna del número de congresistas que participaron en la votación y del total de votos que fueron emitidos como expresión de la voluntad para aprobar el proyecto de ley. Ello es indispensable para establecer el quórum decisorio, para constatar el cumplimiento de la regla de mayoría y, desde el punto de vista democrático, para que los electores escruten la actividad y las decisiones políticas de sus representantes.
Examen del cargo admitido
Como fue reseñado con antelación, en esta oportunidad se analiza el cargo de inconstitucionalidad formulado por el ciudadano Gabriel Ernesto Parrado Durán, quien cuestionó la validez de la Ley 2368 de 2024 al advertir que en el trámite de aprobación, más específicamente en el cuarto y último debate en el Congreso, la plenaria de la Cámara de Representantes habría burlado lo previsto en el artículo 133 de la Constitución Política. Según alegó el demandante, el proyecto de ley fue aprobado mediante votación ordinaria sin que mediara inequívoca certeza sobre el cumplimiento del requisito de unanimidad, así como un registro claro y fidedigno del número de congresistas que participaron en la votación. En su concepto de rigor, el señor procurador general de la Nación se pronunció en términos análogos. Además de la falta de unanimidad, manifestó que los documentos obrantes en el expediente (acta y certificaciones) no permiten constatar el número de congresistas presentes al momento de efectuar la votación del proyecto de ley y el cumplimiento del quorum y de las mayorías constitucionales exigidas para el efecto.
Con el fin de recabar en los hechos advertidos por el censor, el magistrado sustanciador solicitó al secretario general de la Cámara de Representantes que allegara información precisa sobre el trámite de la iniciativa en el seno de dicha corporación legislativa. Por medio de los oficios SG.2-1802/2024 y SG.2-939/2025, el citado funcionario puso de manifiesto los siguientes aspectos:
El informe de ponencia para primer debate en la Cámara de Representantes del proyecto de ley número 330 de 2023 (Cámara) y 213 de 2022 (Senado) fue publicado en la Gaceta del Congreso No. 288 del 20 de marzo de 2024. A su turno, la Corte tuvo noticia de que en la Gaceta del Congreso No. 982 del 25 de junio de 2024 consta el acta de la sesión ordinaria de la Comisión Sexta Constitucional Permanente el 23 de abril de 2024, en el marco de la cual fue aprobada la iniciativa en el primer debate en la Cámara de Representantes. Allí se observa que, luego del debate de rigor, el presidente de la Comisión ordenó que se procediera a votar el bloque de artículos del proyecto, incluidas las dos proposiciones que, sobre el artículo 1º, habían sido avaladas por la célula legislativa. A tenor de lo anterior, el secretario confirmó que el articulado fue aprobado por unanimidad. Finalmente, a efectos de votar el título de la iniciativa, así como la pregunta de si era el querer de la Comisión que el asunto continuara su trámite en segundo debate, el secretario llamó a lista y abrió la votación, como consecuencia de ello se registraron 14 votos por el 'sí' y ningún voto por el 'no'[65], por lo que el proyecto fue avalado.
Sumado a lo anterior, se tiene que en la Gaceta del Congreso 595 del 17 de mayo de 2024 fue publicado el informe de ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes. A su turno, en el proceso pudo constatarse que en el Acta No. 148 del 5 de junio de 2024, obrante en la Gaceta del Congreso No. 1574 del 26 de septiembre de 2024, quedaron consignadas las actuaciones adelantadas durante el trámite que se surtió ante la plenaria de la Cámara, sobre las que se hará referencia en líneas posteriores. De igual manera, el secretario general de la citada corporación precisó que en la Gaceta del Congreso No. 817 del 11 de junio de 2024 fue publicado el informe de conciliación de la iniciativa, al tiempo que en la Gaceta del Congreso No. 2152 del 5 de diciembre de 2024 fue publicada el Acta No. 153 de 2024, correspondiente a la sesión plenaria en la que se tramitó el aludido informe de conciliación al Proyecto de ley número 330 de 2023 Cámara y 213 de 2022 Senado.
Hay que decir que respecto de los interrogantes referidos al quorum y a las mayorías, a la identificación de los representantes a la Cámara que no participaron en el trámite de la iniciativa, o que se ausentaron de la sesión con excusa justificada o sin ella, y a la aplicación de las reglas de votación, el secretario general se limitó a certificar que, para el periodo constitucional 2022-2026, la Cámara de Representantes está integrada por 187 representantes[66]. Por su parte, mediante Oficio SbSG2.1-0286-25 del 3 de junio de 2025, el subsecretario de la corporación certificó que “todas las votaciones de los numerales 8.1 al 8.5[[67]] se realizaron de manera ordinaria el día 5 de junio del año 2024, según los procedimientos establecidos en el Reglamento del Congreso Ley 5ª de 1992”[68]. Finalmente, anexó el registro electrónico y manual de los representantes a la Cámara que no asistieron, con o sin excusa, a la sesión plenaria.
Reseñada la información y las certificaciones allegadas por el secretario y el subsecretario de la Cámara de Representantes, es forzoso indagar en el contenido del acta en el que se registran las actuaciones adelantadas en la sesión plenaria del 5 de junio de 2024, así como en el registro de video de dicha sesión.
Efectivamente en la Gaceta del Congreso 1574 del 26 de septiembre de 2024 obra el Acta de plenaria número 148, que corresponde a la sesión ordinaria del 5 de junio de 2024. Allí consta que esta última inició a las 11:11 a.m. y que para tales efectos el presidente de la Corporación ordenó el registro manual y electrónico de los asistentes, de manera que fuera posible establecer el quorum reglamentario. Como consecuencia de ello, se tuvo que 2 representantes a la Cámara se registraron manualmente; 41 no se registraron, pero allegaron excusa, y 144 lo hicieron mediante el sistema electrónico de registro, lo que indica que la sesión inició con la presencia de 146 representantes[70]. Se tiene, además, que luego de constatar la existencia de quorum decisorio, la Secretaría General de la Cámara procedió con la lectura del orden del día y, entre otras cosas, manifestó que dentro de los proyectos para segundo debate se encontraba el “[p]royecto de ley número 330 de 2023 Cámara, 213 de 2022 Senado”, tal como había sido anunciado el 4 de junio de 2024.
En medio de la sesión, la dirección de presidencia, en cabeza del representante Andrés David Calle Aguas, solicitó a los congresistas asistentes mantener el quorum. Aseguró, además, que los proyectos que debían votarse ese día estaban “relativamente concertados” y que se trataba de iniciativas que cursaban su “cuarto debate” en la Corporación[71]. Luego del antedicho llamado, la Mesa Directiva continuó con la discusión del informe de conciliación del Proyecto de ley 154 de 2022 (Cámara) y 336 de 2023 (Senado). Leído el informe, el secretario general abrió el registro para su votación. Cerrado el registro a las 11:46:39 a.m., el secretario informó el resultado de un total de 105 votos por el 'sí' y 0 votos por el 'no'[72]. De lo anterior se sigue que, en comparación con el número de congresistas registrados al inicio de la sesión, para el momento en que se ordenó la votación de esta última iniciativa, 41 de los congresistas inicialmente registrados ya habían abandonado el recinto.
En lo sucesivo, la Mesa Directiva puso en consideración un nuevo informe de conciliación, esta vez se trató del Proyecto de ley 058 de 2022 Cámara y 339 de 2023 Senado, por el cual se crea y autoriza la emisión de la estampilla hospitales públicos del departamento de La Guajira. Como consta en el acta, el informe fue aprobado por votación ordinaria[73]. A continuación, el secretario general anunció la discusión del Proyecto de acto legislativo 280 de 2023 (Cámara) y 08 de 2023 (Senado), relativo a la modificación el artículo 48 de la Constitución y el reconocimiento de “la mesada catorce para la fuerza pública”. A este respecto, en primer lugar, fueron sometidos a votación los impedimentos de Carmen Ramírez, Andrés Forero, Katherine Miranda, Liliana Rodríguez, Juan Carlos Vargas, Norman Bañol y Gabriel Ernesto Parrado[74]. Como se registra en el acta, estos fueron negados, pues se contaron 13 votos por el 'sí' y 88 por el 'no', para un total de 101 votos[75]. Posteriormente, fueron sometidas a votación las manifestaciones de impedimento de Mónica Karina Bocanegra Pantoja y de Wilmer Yair Castellanos Hernández, las cuales fueron igualmente negadas, pues mientras 7 congresistas votaron por el 'sí', 97 lo hicieron por el 'no', para un total de 104 votos.
Luego, siguieron tres votaciones más. Primero, fue sometido a votación el informe de ponencia. Este último, según consta en el acta, fue aprobado por un total de 110 votos por el sí y de 0 votos por el no[77]. Segundo, se discutió y votó el articulado. Este último fue avalado con un total de 101 votos por el 'sí' y 0 votos por el 'no'[78]. En tercer y último lugar, se sometió a votación el título y la pregunta de si era deseo de la plenaria que la iniciativa siguiera su trámite y se convirtiera en ley de la república, el cual fue avalado con un total de 99 votos por el 'si' y 0 votos por el 'no'[79]. Aunque las votaciones reseñadas no tienen relación con el objeto de este proceso, dan cuenta de un fenómeno relevante: la fluctuante asistencia de los congresistas a la sesión plenaria de la Cámara de Representantes.
De ahí en adelante, todas las demás iniciativas aprobadas lo fueron mediante el sistema de votación ordinaria. De un lado, en lo relativo al proyecto de ley 361 de 2024 Cámara, 211 de 2022 Senado, referido a los centros de deporte y recreación estrella, tanto el informe de ponencia, el articulado, las proposiciones avaladas, el título y la pregunta final fueron aprobadas mediante votación ordinaria[80]. A su turno, el siguiente proyecto de ley, identificado con el número 348 de 2024 Cámara, 105 de 2022 Senado, atinente al establecimiento de los cargos, oficios o profesiones susceptibles de aplicación de la inhabilidad por delitos sexuales contra menores de edad, también fue aprobado por votación ordinaria. Como fue consignado en el acta, este sistema de votación fue empleado para avalar el informe de ponencia, el articulado, las proposiciones, el título y la pregunta final.
Aprobada la anterior iniciativa, el subsecretario general de la Cámara anunció la discusión del Proyecto de ley número 330 de 2023 Cámara, 213 de 2022 Senado, “por medio de la cual se autoriza que la dirección regional aeronáutica oriente de la Aerocivil se establezca en la ciudad de Yopal Casanare y se dictan disposiciones sobre la operación internacional del aeropuerto el Yopal (EYP) también denominado aeropuerto el alcaraván”[82].
En el acta consta que, tras el anuncio del referido proyecto, el subsecretario señaló que a propósito de esta iniciativa se habían radicado algunas manifestaciones de impedimento. Con todo, se puso de presente que tres de los congresistas que habían radicado las respectivas manifestaciones no se encontraban en el recinto, al paso que los demás resolvieron dejarlas como constancia[83]. Seguidamente, el representante Alfredo Mondragón presentó una proposición de aplazamiento de la discusión y votación del proyecto de ley; no obstante, procedió a retirarla minutos después[84]. Bajo ese contexto, la dirección de presidencia solicitó al subsecretario general que leyera el informe de ponencia. En el acta de la sesión se observa que, una vez leído el informe, la dirección de presidencia lo puso en consideración y dio aviso de que este iba a cerrarse, por lo que preguntó si la plenaria estaba de acuerdo en aprobarla. Inmediatamente después el subsecretario general puso de presente: “[s]eñor Presidente, están pidiendo votación nominal”[85]. Ante lo cual la dirección de presidencia respondió: “[s]e pone en consideración el informe de ponencia, sigue en consideración, aviso que va a cerrarse ¿cómo vota la Plenaria secretario?”[86]. Ante lo cual, el secretario manifestó: “[u]n segundo señor Presidente, ¿la retiró? [B]ueno ha sido aprobado el informe de ponencia, señor Presidente”.
En lo sucesivo, por disposición de la dirección de presidencia, el secretario precisó que el proyecto constaba de cinco artículos y que el 1º, el 2º y el 3º tenían proposiciones avaladas, todas las cuales procedió a leer. Habiendo leído cada una de ellas y especificado que los demás artículos conservaban la redacción prevista en el informe de ponencia, la dirección de presidencia observó: “[s]igue en consideración, aviso que va a cerrarse ¿lo aprueba la Plenaria Secretario?”. A lo que el subsecretario respondió: “[h]a sido aprobado el articulado”[88]. Por último, la dirección de presidencia solicitó al secretario proceder con la lectura del título y de la pregunta. Hecha la lectura de rigor, la dirección de presidencia los puso a consideración y preguntó: “¿es aprobado por la Plenaria?”. A lo cual el subsecretario respondió: “[h]a sido aprobado, señor Presidente el título y la pregunta”[89]. Por último, se le concedió la palabra al representante a la Cámara Eduard Alexis Triana Rincón, quien agradeció el apoyo de la plenaria al proyecto de ley, y al senador Josué Alirio Barrera Rodríguez, quien también se sumó a los agradecimientos.
Finalmente, el acta revela que tiempo después de la aprobación de la iniciativa sub examine, el representante a la Cámara Gabriel Ernesto Parrado Durán pidió la palabra y se pronunció en los siguientes términos:
“Gracias Presidente. Yo quiero solicitarle a través de este medio que se me entreguen las actas y los vídeos de esta sesión, especialmente cuando se aprobó el Proyecto de Ley número 330 de 2023 Cámara, 213 de 2022 Senado (…). / Qué bueno hubiese sido que, quienes presentaron este proyecto hubiesen concertado con el Representante del departamento del Meta, porque considero que Meta y Casanare y todos los departamentos de la Orinoquia, somos uno solo y que por eso tenemos una Comisión accidental de la Amazorinoquia para concertar proyectos. / Nosotros en el Plan Nacional de Desarrollo, tenemos el aeropuerto internacional ubicado en la ciudad de Villavicencio y creo ojalá no se generen dificultades; y yo por eso solicité la palabra y por eso también solicité que, se hiciera una votación nominal, conmigo no ha concertado nadie y por eso solicito las actas y los vídeos especialmente en este proyecto, ¡he dicho!, señor Presidente muchas gracias”[91].
La jurisprudencia ha recalcado que, conforme a lo previsto en la Ley 5ª de 1992, los principales medios de prueba para analizar el cumplimiento de los requisitos formales del trámite legislativo, incluido el quorum y las reglas de mayoría, son las actas de las sesiones publicadas en la Gaceta del Congreso y los certificados expedidos por las directivas de la Cámara de Representantes y del Senado de la República[92]. Se ha dicho que si bien la Gaceta del Congreso es la fuente formal ideal para que el juez constitucional pueda tener conocimiento de las actuaciones adelantadas durante el trámite de una iniciativa, ante la insuficiencia de esta última es posible que la Corte acuda a otros medios de prueba que le permitan formarse un convencimiento sobre lo ocurrido en el trámite legislativo. En estos casos, la Corporación puede “valerse de los demás medios de convicción que brinda la misma ley orgánica del congreso, como las actas, las certificaciones, los informes y las grabaciones”.
Lo anterior es relevante de cara al asunto que convoca la atención de la Sala. Como se dijo previamente, fueron dos los vicios alegados por el censor: la falta de unanimidad y el cumplimiento de las reglas de quorum y mayorías decisorias al momento de la votación. Ninguno de estos reparos puede ser cabalmente analizado acudiendo exclusivamente al acta de la sesión o a las certificaciones proveídas por las directivas de la Cámara de Representantes. Sumado a la circunstancia de que nada se dice sobre el número de congresistas presentes al momento de aprobar la iniciativa, su contenido tampoco permite comprender con exactitud y diafanidad si la solicitud de votación nominal y pública fue o no retirada por el representante a la Cámara Gabriel Ernesto Parrado Durán.
Por las razones expuestas, debe la Sala detenerse a valorar la grabación de video de la sesión plenaria del 5 de junio de 2024, de manera que esta pueda dar luces sobre los pormenores de la aprobación del Proyecto de ley número 330 de 2023 Cámara, 213 de 2022 Senado. En principio, se advierte que previo a la aprobación de la iniciativa, efectivamente fueron discutidos y avalados los proyectos a los que se ha hecho alusión, al tiempo que la última votación nominal y pública registrada fue la atinente a la aprobación del informe de ponencia[94], del articulado[95] y del título y la pregunta final[96] del Proyecto de acto legislativo 280 de 2023 (Cámara) y 08 de 2023 (Senado), relativo a la modificación del artículo 48 de la Constitución y el reconocimiento de “la mesada catorce para la fuerza pública”.
Por lo que respecta al Proyecto de ley número 330 de 2023 Cámara, 213 de 2022 Senado, vale la pena destacar que, en efecto, al minuto 03:53:49, el subsecretario general de la Cámara de Representantes hizo lectura del proyecto de ley objeto de discusión y, seguidamente, informó que sobre él se habían presentado algunas manifestaciones de impedimento. Con todo, el subsecretario hizo hincapié en dos circunstancias en particular. De un lado, que algunos de los congresistas que manifestaron estar impedidos no se encontraban en el recinto; y, de otro lado, que los que concurrieron a la sesión plenaria optaron por dejar constancia de la manifestación, por lo que no era necesario dar paso a su discusión y votación[97]. Precisado lo anterior, la dirección de presidencia solicitó al subsecretario que procediera con la lectura del informe de ponencia. No obstante, el funcionario señaló que existía una proposición de aplazamiento, la cual procedió a leer[98]. En el marco de su lectura, el subsecretario advirtió que esta última no correspondía al proyecto objeto de discusión, motivo por el que la dirección de presidencia solicitó al representante Alfredo Mondragón que precisara el alcance de la misma[99]. Acto seguido, el representante Mondragón especificó su propuesta de aplazar la discusión sobre el Proyecto de ley número 330 Cámara, 213 de 2022 Senado[100]; sin embargo, segundos después, la retiró.
Con base en lo anterior, el subsecretario procedió a dar lectura a la proposición con la que terminaba el informe de ponencia[102]. Una vez leída, la dirección de presidencia puso en consideración la proposición. Inmediatamente después anunció que se cerraría y preguntó a la plenaria si la aprobaba[103]. En ese momento el subsecretario interrumpió y advirtió: “señor presidente, están pidiendo votación nominal para el proyecto”[104], ante lo cual se escucharon algunas voces de inconformidad en la plenaria[105]. A continuación, tras un breve silencio, la dirección de presidencia volvió a preguntar: “secretario, el informe de ponencia sigue en consideración, aviso que va a cerrarse, ¿cómo vota la plenaria?”[106]. Enseguida, el subsecretario interrumpió y afirmó: “un segundo, señor presidente, ¿la retiró? [en este punto el registro de video revela que el subsecretario fijó su mirada en la concurrencia y, ante el asentimiento del representante a la Cámara Agmeth José Escaf Tijerino, sentenció:] Bueno, ha sido aprobado el informe de ponencia”.
Sucesivamente, la dirección de presidencia ordenó al subsecretario leer el articulado[108]. Éste último destacó que el proyecto constaba de cinco artículos, de los cuales el 1, el 2 y el 3 tenían proposiciones avaladas. La dirección de presidencia solicitó su lectura[109]. Una vez leídas, fueron sometidas a la aprobación de la plenaria bajo la precisión de que las proposiciones estaban avaladas y que, en lo que concernía a los artículos restantes, se conservaba la redacción prevista en el informe de ponencia. En la misma intervención la dirección de presidencia puso a consideración el bloque de artículos y avisó que este iba a cerrarse[110]; luego preguntó: “¿lo aprueba la plenaria, secretario?”, a lo que el subsecretario respondió: “ha sido aprobado el articulado”.
La dirección de presidencia anunció: “título y pregunta”[111], a lo cual el subsecretario continuó: “título y pregunta”, y procedió a leer el título de la iniciativa y la pregunta de si quería la plenaria que el proyecto fuera ley de la República[112]. Inmediatamente después la dirección de presidencia se pronunció de corrido: “se pone en consideración el título y la pregunta, sigue en consideración, aviso que va a cerrarse, es aprobada por la plenaria”[113]. Lo cual fue confirmado por el subsecretario: “ha sido aprobado, señor presidente”[114]. Acto seguido, la dirección de presidencia concedió el uso de la palabra al senador Alirio Barrera, no obstante lo cual se dirigió a la plenaria el representante a la Cámara Eduardo Alexis Triana Rincón y, culminada su intervención, lo hizo el senador Barrera. Tanto el uno como el otro agradecieron la aprobación de la iniciativa[115]. Finalmente, más de 30 minutos después, el representante a la Cámara Gabriel Ernesto Parrado Durán solicitó el uso de la palabra y objetó que el proyecto de ley sub examine no fue debidamente concertado con los representantes del departamento del Meta. De igual modo, recalcó que, con fundamento en sus reparos, “solicitó la votación nominal”[116] del proyecto de ley; requerimiento que no fue atendido.
Análisis de los vicios de trámite alegados. Visto así el panorama, en línea con lo advertido por el demandante y por el señor procurador general de la Nación, la Corte encuentra que la plenaria de la Cámara de Representantes efectivamente incurrió en un vicio de trámite que impacta la formación de la Ley 2368 de 2024. En concreto, son dos las razones que llevan a la Corte a identificar tal yerro.
En primer lugar, se debe destacar que, en efecto, conforme a lo dispuesto en el artículo 133 de la Constitución Política, el voto de los miembros del Senado de la República y de la Cámara de Representantes debe ser, por regla general, nominal y público, y solo excepcionalmente ordinario. Esto último concuerda con lo previsto en la Ley 5ª de 1992, que contempla el supuesto excepcional de que un proyecto de ley sea avalado mediante votación ordinaria en caso de que exista unanimidad sobre su aprobación. La unanimidad, a la luz de esta aproximación normativa, consiste en el acuerdo generalizado que impera en una corporación respecto del contenido de una iniciativa.
Ahora bien, como tuvo oportunidad de recordarse, bajo el principio de interpretación restrictiva que prevalece en este ámbito, esta última no puede presumirse, sino que debe constar de manera expresa e inequívoca en el acta o en la correspondiente certificación. Y si bien la Corte se ha pronunciado sobre la posibilidad de que ella sea inferida –bien porque no se hicieron manifestaciones contrarias a la aprobación del proyecto, o bien porque en su trámite hubo consenso en omitir la lectura del articulado y se avalaron los informes de ponencia–, también se ha puesto de manifiesto que la inferencia no procede en el evento en que alguno de los integrantes de la plenaria haya solicitado la votación nominal y pública.
Como fue reseñado supra, en el curso de la sesión plenaria del 5 de junio de 2024 fue aprobado el Proyecto de ley número 330 Cámara, 213 de 2022 Senado, a la postre sancionado como la Ley 2368 de 2024. En medio de este proceso, el subsecretario general de la Cámara certificó que la totalidad de las votaciones referidas a este asunto: informe de ponencia; articulado; proposiciones formuladas; título del proyecto de ley y pregunta final sobre la aprobación de la iniciativa fueron de carácter ordinario. Hay que destacar, en todo caso, que ni el secretario ni el subsecretario certificaron de manera inequívoca y expresa la existencia de unanimidad, al paso que en el acta de la sesión plenaria tampoco se hizo alguna anotación al respecto. Por otro lado, tanto en el acta como en el registro de video es palmario que al someter a consideración la proposición con la que finalizaba el informe de ponencia hubo un representante a la Cámara, el señor Gabriel Ernesto Parrado Durán, que solicitó la votación nominal y pública de la iniciativa, circunstancia que, de suyo, obra en contra del supuesto indispensable para dar por válida la aplicación de la excepción.
Es verdad que en el curso del proceso varios de los intervinientes aseguraron que la solicitud del representante Parrado no tenía la entidad suficiente para minar la existencia de unanimidad, entre otras cosas porque tanto en el acta como en el registro de video se da cuenta de que dicha solicitud fue retirada. No obstante, la Sala Plena no puede acoger tal interpretación. Por una parte, la Constitución es clara en el carácter excepcional de la votación ordinaria, al paso que la jurisprudencia constitucional, en concordancia con la regla de unanimidad prevista en la ley 5ª, ha recalcado que esta última debe constar expresa e inequívocamente. Criterio que ciertamente no se cumple en esta oportunidad. En el acta de la sesión no se registran manifestaciones expresas de unanimidad ni median certificaciones sobre la existencia de tal hecho político.
Si bien es verdad que la jurisprudencia ha avalado que, en ciertas circunstancias, la unanimidad pueda presumirse, tal presunción no puede tener lugar en el supuesto de que haya existido una solicitud de votación nominal y pública, como fue este el caso. Sobre el particular vale hacer notar dos cuestiones. De un lado, aunque, como lo observaron algunos intervinientes, la solicitud de votación nominal y pública fue rechazada por varios congresistas, ello no era óbice para su prosperidad, ya que, se insiste, el sistema de votación ordinario debe ser la excepción a la regla. De otro lado, está claro que la Mesa Directiva pasó por alto la relevancia de tal solicitud a juzgar por lo previsto en el numeral 16 del artículo 129 de la Ley 5ª de 1992, que dispone claramente que basta con que uno de los miembros de la corporación solicite la votación nominal para descartar la procedencia de la votación ordinaria. Por contraste, ni la dirección de presidencia ni el subsecretario repararon en el alcance de la misma, antes bien, se limitaron a registrar, lacónica y escuetamente, su presunto retiro.
Al respecto vale la pena hacer algunas precisiones. El artículo 111 de la Ley 5ª de 1992 dispone que el autor de una moción o de una propuesta puede retirarla en cualquier momento, siempre y cuando sea antes de su votación o de su modificación. Si bien la ley en mención no establece un procedimiento especial para el retiro de una solicitud de votación nominal, en caso de proceder, esta última debe ser expresa. En igual sentido, en garantía de la transparencia del trámite, y a tono con el artículo 111 ibidem, una propuesta o solicitud solo puede ser retirada por quien previamente la ha elevado. Desde luego, está claro que en este caso el subsecretario de la Cámara de Representantes no tuvo certeza del efectivo retiro de la solicitud de votación nominal. Sumado al hecho de que esta no fue expresa ni corrió por cuenta de quien la presentó, el funcionario se limitó a interrogar genéricamente sobre su retiro y tuvo por cierto dicho proceder sobre la base del asentimiento de un congresista distinto al que efectivamente la elevó. Además, obra en el acta que el representante Parrado Durán dejó constancia de que su intención primigenia, de someter la iniciativa a votación nominal y pública, nunca varió. En ese orden de ideas, los elementos de juicio obrantes en el plenario impiden concluir que la solicitud de votación nominal fue efectivamente retirada. De igual manera, tampoco permiten disipar la incertidumbre que en este caso media sobre la real y efectiva unanimidad, por lo que la Sala Plena no puede presumirla ni darla por cierta.
En segundo lugar, para la Corte es claro que en esta oportunidad tampoco se cumplió la subregla conforme a la cual, en el supuesto de mediar unanimidad, es perentorio que del acta de la sesión o de la certificación respectiva se obtenga información clara y fidedigna del número de congresistas que participaron en la votación y del total de votos que fueron emitidos como expresión de la voluntad para aprobar el proyecto de ley[117]. Aunque esta información fue solicitada en el curso del proceso, la Secretaría General de la Cámara se limitó a indicar el número de congresistas que integran la Cámara de Representantes y el consolidado manual y electrónico del registro de los representantes al inicio de la sesión de la plenaria.
Esta información impide dar por acreditada la exigencia de marras porque, como lo ha destacado la Corte, la práctica congresual da cuenta de que el número de congresistas presentes al momento del registro no se mantiene invariable a lo largo de la plenaria[118]. La sesión del 5 de junio de 2024 no fue la excepción. Aunque, como lo hizo constar la Secretaría General de la corporación legislativa, al inicio de la misma se registraron un total de 146 congresistas, en la última votación nominal y pública fueron registrados un total de 99 votos, lo que revela una importante reducción en el número de asistentes. A esto habría que sumar que la última votación nominal y pública convocada durante esa sesión ocurrió 27 minutos antes de la aprobación, mediante votación ordinaria, del informe de ponencia del proyecto de ley[119], por lo que hay indicios razonables de que la asistencia pudo haber disminuido.
Por lo expuesto, de la información consignada en el acta y en las certificaciones no puede establecerse con certeza el número de congresistas presentes en el recinto al momento de aprobar el proyecto de ley, cuestión que impide discernir la existencia del quórum decisorio y el resultado general de la votación con el cual fue aprobada la iniciativa, indispensable para constatar el cumplimiento de la regla de mayoría y, desde el punto de vista democrático, para que los electores escruten la actividad y las decisiones políticas de sus representantes y de las colectividades políticas. A esto se suma lo dicho sobre la incertidumbre que rodea la existencia de unanimidad. Aunque es verdad que en algunos casos de duda sobre el número de congresistas presentes al momento de la votación ordinaria la Corte ha apelado al principio pro legislatoris y ha negado la existencia de un vicio de procedimiento –como ocurrió en la Sentencia C-161 de 2024– esto ha tenido lugar ante indicios claros de unanimidad. Cuestión que, ciertamente, no ocurre en esta oportunidad.
Pese a su relevancia, el vicio identificado es subsanable. La jurisprudencia constitucional ha sido pacífica al sostener que no todos los vicios de trámite en la aprobación de una iniciativa legislativa son insubsanables. En este ámbito, la Corte ha fijado los siguientes parámetros de evaluación: “(i) el cumplimiento de las etapas básicas y estructurales del proceso legislativo, establecidas en el artículo 157 de la Carta; (ii) el contexto dentro del cual se presentó el vicio; (iii) la garantía de los derechos de las minorías a lo largo del debate parlamentario y del principio democrático en la votación del proyecto de ley; (iv) el tipo de ley de que se trata y su evolución a lo largo del debate parlamentario”[120]. Por lo que respecta al primero de los criterios enunciados, la Corte ha señalado que un vicio puede ser subsanado cuando “ya se ha formado válidamente la voluntad política de una de las cámaras”[121]. En este supuesto, comoquiera que una de las etapas básicas del proceso legislativo se ha dado por acreditada, es posible que el Congreso corrija el yerro en el que incurrió, de suerte que prevalezca su voluntad política.
Al hilo de lo anterior, la Sala Plena debe comenzar por decir que el vicio identificado tiene la entidad suficiente para afectar la validez del trámite del Proyecto de ley número 330 Cámara, 213 de 2022 Senado. Como quedó dicho, la regla prevista en el artículo 133 de la Constitución Política es clara en que el sistema de votación ordinario es excepcional y solo puede proceder, según ha precisado la jurisprudencia constitucional, cuando existe constancia expresa e inequívoca de unanimidad o cuando tal hecho político puede ser razonablemente inferido. Por otro lado, se ha recalcado que esta circunstancia no dispensa a la Mesa Directiva del deber de dejar constancia del número de congresistas presentes en el recinto al momento de proceder con la votación ordinaria, así como el resultado de la misma, pues ello es indispensable para garantizar la transparencia del proceso democrático y el control ciudadano a la labor política de los representantes y sus partidos.
Sin perjuicio de que en esta oportunidad los vicios identificados hayan contrariado los mandatos constitucionales previstos en el artículo 133 superior, la Corte encuentra que el yerro identificado es subsanable. Hay que hacer notar que este acaeció en el segundo debate en la Cámara de Representantes, que era a su vez el cuarto y último debate de la iniciativa legislativa en el Congreso. Para el momento de su ocurrencia, el proyecto de ley ya había sido avalado en primer y segundo debate en el Senado de la República y en primer debate en la Comisión Sexta Constitucional Permanente de la Cámara de Representantes –en el seno de la cual, dicho sea de paso, su aprobación fue unánime–.
Por tal motivo, a diferencia de lo ocurrido en las sentencias C-337 de 2015 y C-047 de 2017, en esta oportunidad se advierte que el vicio tuvo lugar cuando ya se habían adelantado las etapas estructurales del proceso de formación de la ley y en un momento en el que ya se había formado válidamente la voluntad política de una de las cámaras[123]. Adicionalmente, no se observa que durante el trámite se hayan afectado los derechos de las minorías o de las bancadas opositoras. La subsanación del error no exige rehacer el proceso legislativo ni modificar el objeto del proyecto de ley cuestionado, como tampoco modifica la identificación nominal del proyecto ni de la ley. Antes bien, constituye una garantía del principio democrático y de conservación del derecho. A juzgar por la entidad y por la etapa legislativa en la que ocurrió el vicio, uno y otro están llamados a adquirir un mayor peso relativo en la decisión.
Por las razones expuestas, de conformidad con lo previsto en el parágrafo del artículo 241 de la Constitución Política y en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992, la Sala Plena ordenará devolver a la Presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 2368 de 2024 con el propósito de que subsane el yerro en el que se incurrió en el trámite del Proyecto de ley número 330 Cámara, 213 de 2022 Senado. Hay que anotar que la plenaria de la Cámara de Representantes deberá retomar el trámite legislativo en la etapa en la que se incurrió en el vicio y continuar con su curso normal, lo que incluye, dado el caso, y como consecuencia del texto normativo que finalmente se adopte por la Cámara, la fase conciliatoria, sin perjuicio del deber del presidente de la República de proceder con la posterior sanción del proyecto de ley.
Para tal efecto, se ordenará a la Presidencia de la referida corporación legislativa que, en el tiempo máximo de treinta (30) días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia, someta nuevamente a votación de la plenaria: (i) el informe de ponencia en segundo debate; (ii) el articulado; (iii) las proposiciones avaladas; (iv) el título del proyecto y (v) la pregunta sobre si la Cámara de Representantes aprueba en su integridad que el proyecto se convierta en ley de la República. Valga precisar que este lapso no comprende el tiempo del que deba disponerse para adelantar las etapas subsiguientes. Por otro lado, vale también aclarar que, de conformidad con lo previsto en el inciso segundo del artículo 45 del Decreto 2067 de 1991, el término ordenado deberá contarse a partir de la notificación de la providencia y desde el momento en que la autoridad esté en capacidad de subsanar el yerro; es decir, a partir de que el Congreso se encuentre en sesiones ordinarias –salvo que sea convocado para el efecto en sesiones extraordinarias–, sin perjuicio de que ello ocurra en la siguiente legislatura (2026-2027). Finalmente, vencido el término previsto, el presidente de la Cámara de Representantes deberá rendir un informe sobre el cumplimiento de la presente providencia y remitir copia de las respectivas actas de plenaria para que la Corte se pronuncie definitivamente sobre la constitucionalidad de la Ley 2368 de 2024, respecto del cargo admitido en el expediente en referencia.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. Por Secretaría General de la Corte Constitucional, DEVOLVER a la Presidencia de la Cámara de Representantes la Ley 2368 de 2024, “[p]or medio de la cual se autoriza que la Dirección Regional Aeronáutica Oriente de la Aerocivil se establezca en la ciudad de Yopal, Casanare, y se dictan disposiciones sobre la operación internacional del aeropuerto El Yopal (EYP) también denominado Aeropuerto El Alcaraván”.
SEGUNDO. ORDENAR al presidente de la Cámara de Representantes que, en el lapso máximo de treinta (30) días hábiles contados a partir de la notificación de esta providencia y con el propósito de subsanar el vicio en el que se incurrió en el trámite del otrora Proyecto de ley número 330 Cámara, 213 de 2022 Senado, someta nuevamente a votación de la plenaria: (i) el informe de ponencia en segundo debate; (ii) el articulado; (iii) las proposiciones avaladas; (iv) el título del proyecto y (v) la pregunta sobre si la Cámara de Representantes aprueba en su integridad que la iniciativa legislativa se convierta en ley de la República.
TERCERO. ORDENAR al presidente de la Cámara de Representantes que, vencido el término del que trata el ordinal anterior, RINDA un informe sobre el cumplimiento de la presente providencia y remita copia de las respectivas actas de plenaria para que la Corte se pronuncie definitivamente sobre la constitucionalidad de la Ley 2368 de 2024, respecto del cargo admitido en el expediente en referencia.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
Aclaración de voto
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital, archivo "D0016138. Demanda ciudadana".
[2] Ib., p. 2.
[3] Ib., p. 3.
[4] Ib.
[5] Ib.
[6] Ib., pp. 3-4.
[7] Ib., p. 4. Al respecto, el demandante alude a la Sentencia C-337 de 2015.
[8] Ib.
[9] Ib., pp. 4-5.
[10] Ib., p. 5.
[11] En el expediente asociado a este proceso se advierte que, mediante oficio del 9 de julio de 2025, la secretaria general de esta Corporación hizo constar que el proceso fue fijado en lista a partir de ese día y por el lapso de diez días hábiles, término que expiró el 22 de julio de 2025. Si bien en el registro de anotaciones se advierte que el representante a la Cámara Josué Alirio Barrera Rodríguez remitió su intervención el 23 de julio de 2025 –pues su último correo electrónico fue enviado el 22 de julio de ese año a las 19:42 h.–, la Sala Plena constata que previo a dicha remisión el congresista envió un memorial a un correo institucional de la Secretaría General de la Corporación el mismo 22 de julio de 2025 a las 15:55 h., motivo por el que se entenderá que cumplió con el término dispuesto en la fijación en lista.
[12] Expediente D-16138. Documento "Intervención - Unidad Administrativa Especial de Aeronáutica Civil – AEROCIVIL", p. 3.
[13] Expediente D-16138. Documento: "D-16138 Intervención de la Universidad Externado de Colombia", p. 2.
[14] Ib.
[15] Expediente D-16138. Documento: "Intervención remitida por la Dra.- Luisa Fernanda Aguirre Cardona - Jefe Área Jurídica - Policía Nacional", p. 2.
[16] Expediente D-16138. Documento: "Intervención del Ministerio de Transportes, a través del doctor Carlos José Mansilla Jauregui", pp. 5-6.
[17] Ib., p. 7.
[18] Expediente D-16138. Documento "D-16138 Intervención de la Gobernación de Casanare", p. 4.
[19] Ib., p. 4.
[20] Ib., p. 5.
[21] Ib., p. 6.
[22] Ib., p. 7.
[23] Ib.
[24] Expediente D-16138. Documento: "D-16138 Intervención ciudadana, remite Alexis Ferley Bohórquez y Paula Andrea Solano Balaguera", pp. 11-13.
[25] Ib., p. 13
[26] Ib., pp. 13-14.
[27] Ib., p. 14.
[28] Ib., p. 15.
[29] Ib.
[30] Ib., p. 16.
[31] Ib., p. 17.
[32] Ib.
[33] Ib., p. 19.
[34] Expediente D-16138. Documento: "D-16138 Intervención ciudadana, remite Josué Alirio Barrera Rodríguez", p. 4.
[35] Ib.
[36] Ib.
[37] Ib., p. 6.
[38] Ib., p. 7.
[39] Ib.
[40] Ib., p. 9. El interviniente trajo a colación la Sentencia C-294 de 2021.
[41] Ib.
[42] Ib., p. 10.
[43] Expediente D-16138. Documento: "D-16138 Concepto de la Procuraduría General de la Nación", p. 4.
[44] Ib., pp. 4-5.
[45] Ib., p. 5.
[46] Ib., p. 7.
[47] Ib., p. 12.
[48] Ib., p. 13.
[49] Ib., pp. 13-14.
[50] Ib., p. 16.
[51] Ib., p. 17.
[52] La disposición legal reza: "Artículo 2º. Las demandas en las acciones públicas de inconstitucionalidad se presentarán por escrito, en duplicado, y contendrán: / (...) 2. El señalamiento de las normas constitucionales que se consideran infringidas".
[53] Expediente D-16138. Documento: "D-16138 Intervención ciudadana, remite Alexis Ferley Bohórquez y Paula Andrea Solano Balaguera", p. 12.
[54] Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-128 de 2023 y Auto 841 de 2025.
[55] Que reitera lo previsto en las Sentencias C-801 de 2008 y C-013 de 2014.
[56] Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-1017 de 2012.
[57] Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-161 de 2024, que reitera lo previsto en el Auto 175 de 2015.
[58] Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-047 de 2017 y C-161 de 2024.
[59] Cf. Corte Constitucional, Auto 175 de 2015.
[60] Cf. Corte Constitucional, Auto 175 de 2015 y Sentencia C-161 de 2024.
[61] Cf, Corte Constitucional, Sentencia C-161 de 2024, que reitera lo previsto en las sentencias C-221 de 2013, C-750 de 2013 y C-047 de 2017.
[62] Cf. Corte Constitucional, Auto 175 de 2015.
[63] Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 2015.
[64] Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-047 de 2017.
[65] Cf. Gaceta del Congreso No. 982 de 2024, pp. 9-10.
[66] Expediente D-16138. Documento: "Respuesta a oficio OPC-096 - Cámara de Representantes", p. 7.
[67] En efecto, en el ordinal octavo del auto admisorio del 2 de septiembre de 2024, el magistrado sustanciador solicitó información sobre "(i) el sentido del voto de cada Representante a la Cámara y (ii) el resultado final de la votación, con el que se aprobó el proyecto de ley número 213 de 2022 Senado, 330 de 2023 Cámara, en relación con cada uno de los siguientes requisitos: / 8.1. El informe de ponencia en segundo debate. / 8.2. El articulado. / 8.3. Las proposiciones que se hayan formulado. / 8.4. El título del proyecto de ley. / 8.5. La pregunta sobre si la Cámara de Representantes aprobaba en su integridad que el proyecto se convirtiera en ley".
[68] Expediente D-16138. Documento: "Respuesta a oficio de pruebas OPC-096 - remitido por el Dr.- Raúl Enrique Ávila Hernández - subsecretario general - Cámara de representantes", p. 3.
[69] Ib., pp. 5-6.
[70] Cf. Gaceta del Congreso No. 1574 de 2024, pp. 4-5.
[71] Ib., p. 37.
[72] Ib., p. 39.
[73] Ib., p. 40.
[74] Ib., p. 42.
[75] Ib., p. 43.
[76] Ib., pp. 45-46.
[77] Ib., p. 48.
[78] Ib., p. 58.
[79] Ib., pp. 59-60.
[80] Ib., pp. 61-62.
[81] Ib., pp. 63-64.
[82] Ib., p. 64.
[83] Ib., p. 65.
[84] Ib.
[85] Ib., p. 66.
[86] Ib.
[87] Ib.
[88] Ib.
[89] Ib., p. 67.
[90] Ib.
[91] Ib., p. 75. (Énfasis añadido).
[92] Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-161 de 2024.
[93] Cf. Corte Constitucional, Auto 338 de 2022.
[94] Vid. Canal Congreso de Colombia, Plenaria Cámara de Representantes 05 de junio de 2024. Archivo de video disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=r6Dp2exy3zY, Min. 2:34:29.
[95] Ib., Min. 3:26:08.
[96] Ib., Min. 3:31:48.
[97] Ib., Min. 3:54:49-3:55:54.
[98] Ib., Min. 3:56:09.
[99] Ib., Min. 3:56:54.
[100] Ib., Min. 3:57:07.
[101] Ib., Min. 3:57:33.
[102] Ib., Min. 3:57:45.
[103] Ib., Min. 3:58:30.
[104] Ib., Min. 3:58:33.
[105] Ib., Min. 3:58:36.
[106] Ib., Min. 3:59:04.
[107] Ib., Min. 3:59:13-3:59:22.
[108] Ib., Min. 3:59:23.
[109] Ib., Min. 3:59:36.
[110] Ib., Min. 4:01:41-4:01:47.
[111] Ib., Min. 4:01:55.
[112] Ib., Min. 4:01:59-4:02:29.
[113] Ib., Min. 4:02:30-4:02:35.
[114] Ib., Min. 4:02:38.
[115] Ib., Min. 4:02:40-4:04:06.
[116] Ib., Min. 4:38:54-4:40:22.
[117] Así lo consigna el parágrafo 1 del artículo 129 de la Ley 5ª, que reza: "La verificación de la votación ordinaria debe surtirse por el mismo procedimiento que la votación nominal y pública, es decir deberá arrojar el resultado de la votación y el sentido del voto de cada congresista".
[118] En la Sentencia C-161 de 2024 la Corte puso de manifiesto que "en los casos en los que la votación ordinaria procede y es empleada para adoptar una decisión legislativa, es deber del secretario de la célula legislativa dejar consignado en el acta respectiva el registro del quórum y mayorías decisorias al momento exacto o 'preciso' en que se lleva a cabo la votación". Más adelante, la Sala Plena recalcó que esta exigencia es razonable en vista de que "es común que los congresistas entren y salgan del recinto, por lo que 'el número de asistentes certificados en el acta no permanece constante durante el curso de la sesión, lo que se traduce en un quórum variable como práctica legislativa'".
[119] En efecto, la última votación nominal ocurrió al minuto 3:31:47, mientras que la aprobación del informe de ponencia del Proyecto de ley número 330 Cámara, 213 de 2022 Senado aconteció al minuto 3:59:19, es decir, más de 27 minutos después del último registro de votos nominales y públicos.
[120] Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-337 de 2015, que reitera lo previsto en la Sentencia C-576 de 2006.
[121] Cf. Corte Constitucional, Sentencia C-047 de 2017.
[122] En la Sentencia C-184 de 2014, luego de advertir la ocurrencia de un vicio en la votación de un proyecto de ley aprobatoria de un tratado, la Corte puso de manifiesto que, cuando este tipo de defectos se presentan una vez el pleno del Senado de la República ha manifestado válidamente la aprobación de la iniciativa, el vicio es subsanable, pues "no implica la repetición de etapas estructurales del trámite, definidas en el artículo 157 de la Constitución Política". En estos casos, aseguró la Corte, el yerro debe ser "enmendado mediante su remisión a la correspondiente Cámara en la cual ocurrió el defecto para que, a partir de dicha instancia, continúe su trámite".
[123] Los criterios aludidos fueron tenidos en cuenta por la Corte en el Auto 118 de 2013.
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