TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-676/26
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Se revoca auto recurrido y, en consecuencia, se admite la demanda
(...) la Sala Plena encuentra que el recurso de súplica cumple la carga argumentativa y debe prosperar, en el sentido de revocar el auto de rechazo. En efecto, la providencia recurrida fundó el rechazo en una caracterización de los cargos como omisiones legislativas relativas, sin que esa calificación hubiera sido advertida en el auto inadmisorio. Esa circunstancia condujo a exigir una carga argumentativa distinta y más gravosa, que el accionante no tuvo oportunidad de controvertir ni de subsanar antes del rechazo.
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 676 DE 2026
Expediente: D-17.265
Recurso de súplica contra el auto de rechazo de la acción pública de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Guillermo Otálora Lozano en contra del artículo 22 de la Ley 2050 de 2020
Magistrado ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá, D.C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiséis (2026).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias legales y reglamentarias, en particular de aquellas que le confieren los artículos 6º del Decreto 2067 de 1991 y 49 del Acuerdo 01 de 2025, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes
I. ANTECEDENTES
La norma accionada
El 10 de febrero de 2026, Guillermo Otálora Lozado presentó acción pública de inconstitucionalidad en contra del parágrafo del artículo 22 de la Ley 2050 de 2020, "[p]or medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 1503 de 2011 y se dictan otras disposiciones en seguridad vial y tránsito". El parágrafo atacado se subraya y resalta a continuación:
LEY 2050 DE 2020
Por medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 1503 de 2011 y se dictan otras disposiciones en seguridad vial y tránsito
EL CONGRESO DE COLOMBIA
DECRETA: (...)
ARTÍCULO 22. INSPECCIÓN, VIGILANCIA Y CONTROL. La Superintendencia de Transporte realizará, directamente o a través del Sistema de Control y Vigilancia, visitas periódicas a los organismos de apoyo a las autoridades de tránsito, con el fin de verificar el cumplimiento de los mandatos legales y reglamentarios.
PARÁGRAFO. La Superintendencia de Transporte adjudicará bajo las disposiciones de régimen de contratación Estatal vigente, la instalación, implementación, operación y mantenimiento de los sistemas, cuyo servicio será facturado como pago a terceros, de acuerdo con las tarifas que se determinen para estos efectos.
Contenido de la acción pública de inconstitucionalidad
El accionante arguyó que el parágrafo del artículo 22 de la Ley 2050 de 2020 vulnera los artículos 150 y 338 de la Constitución Política. A modo introductorio, el actor formuló una observación preliminar para diferenciar su acción de inconstitucionalidad de otras dos presentadas contra el mismo parágrafo. Señaló que, en esas oportunidades, la norma fue cuestionada por la presunta violación de la libre competencia y por la creación de un monopolio, y advirtió que la Sala Plena de la Corte Constitucional "confirmó el rechazo de las demandas, por medio de los Autos 764 de 2021 y 1522 de 2023".[2]
El actor afirmó que la acusación es distinta en esta oportunidad. Acusó el parágrafo atacado de tener una indeterminación tal que lleva a considerar que el legislador incumplió su deber constitucional de fijar los aspectos centrales y esenciales "del nuevo mandato de contratar unos 'sistemas' por medio del régimen de Contratación Pública".[3] Según su concepto, la disposición "no fija el objeto, las partes, el tipo de contrato, el sujeto que expide las facturas, el 'tercero' a quien se factura, ni establece quién fija ni cómo se fijan las tarifas".[4] Por ello, sostuvo que la norma vulnera tanto la reserva de ley en materia de contratación estatal, prevista en el artículo 150 de la Constitución, como el principio de legalidad tributaria del artículo 338 ibidem.
Primer cargo: desconocimiento del principio de reserva de ley en la determinación del Estatuto General de la Contratación Pública (violación del artículo 150 de la Constitución). El primer cargo se dirige a demostrar el desconocimiento del principio de reserva de ley en materia de contratación estatal, derivado del artículo 150 de la Constitución. De acuerdo con el actor, la Corte Constitucional ha observado que, en materia del estatuto general de contratación, hay una reserva de ley. Para el efecto, hizo alusión a la Sentencia C-037 de 2021, la cual declaró inexequible una norma que habilitaba al gobierno para reglamentar "el proceso de cesión contractual en caso de una inhabilidad sobreviniente".[5] Precisó que la Sentencia C-570 de 1997 indicó que la reserva de ley "es una institución jurídica de raigambre constitucional, que protege el principio democrático, al obligar al legislador a regular aquellas materias que el Constituyente decidió que fueran desarrolladas en una ley." El accionante adujo que en la jurisdicción de lo contencioso administrativo también ha reafirmado la reserva de ley para esta temática.
Así, el accionante expresó que el parágrafo atacado vulnera el artículo 150 constitucional porque no define los elementos principales, centrales y esenciales del mandato contractual que introduce. Aunque reconoce la reserva de ley no exige que una ley regule de manera exhaustiva o casuística todos los aspectos operativos de cada contrato, afirmó que sí impone al legislador el deber de fijar los elementos básicos de la materia reservada. En ese sentido, una norma excesivamente indeterminada desconoce la reserva de ley, pues traslada indebidamente al Gobierno la definición del régimen contractual aplicable.
A juicio del actor, la norma acusada crea un mandato dirigido a que la Superintendencia de Transporte adjudique, bajo el régimen de contratación estatal, la "instalación, implementación, operación y mantenimiento de los sistemas".[6] Sin embargo, sostuvo que la norma no precisa cuáles son esos "sistemas". Esa expresión resulta ambigua, pues no es claro si se refiere al Sistema de Control y Vigilancia mencionado en el inciso primero del artículo 22, o a otros sistemas distintos. Incluso, si se entendiera que alude al SICOV, surgirían dudas adicionales sobre la libre competencia y sobre el alcance de la adjudicación, pues la propia Corte Constitucional "ya ha indicado que la norma no obliga a adjudicar el SICOV a un solo operador, ya que la norma ahora demandada no indica 'el número de procesos de adjudicación, las condiciones de estos, la selección de un adjudicatario único, o la adjudicación [de] un único contrato para todos los servicios'".
El actor también cuestionó la frase del parágrafo atacado, según la cual el servicio de instalación, implementación, operación y mantenimiento de "los sistemas" será "facturado como pago a terceros". En su criterio, esa fórmula es indeterminada porque no señala quién debe facturar –si los operadores, un único contratista o la Superintendencia de Transporte– ni identifica quiénes son los terceros a quienes se facturaría el servicio. Tampoco permite establecer si el contratista debe cobrarle directamente a un tercero distinto de la entidad contratante o si la factura debe reflejar una realidad diferente a la prestación del servicio. Por esa razón, afirmó que la norma no permite precisar con claridad qué actividad se ordena ni a quién se dirige el mandato.
Finalmente, el actor advirtió que el parágrafo atacado señala que los servicios serán facturados conforme a "las tarifas que se determinen para estos efectos". El accionante cuestionó esa redacción pues, a su juicio, la norma guarda silencio sobre quien determina esas tarifas, si es el contratista respectivo, la Superintendencia de Transporte o el Ministerio de Transporte. Adujo que el artículo 15 de la Ley 2251 de 2022 intentó suplir ese vacío, "al precisar 'el cálculo de la tarifa facturada al usuario por concepto del uso del Sistema de Control y Vigilancia' y lo calificó expresamente como 'tasa'. La norma, sin embargo, fue declarada inexequible en la sentencia C-020 de 2024 por violación de los principios de consecutividad y unidad de materia".[8]
El accionante concluyó su argumentación respecto de este primer cargo al señalar que, en la actualidad, no hay una definición de las tarifas mencionadas, por lo que solo existe la regla fijada en el parágrafo atacado que, insiste, es ambiguo, indeterminado y abstracto pues se refiere de manera abierta a "las tarifas que se determinen para estos efectos". Señaló que "con la norma demandada, no se sabe qué es el objeto que se debe contratar, quiénes son las posibles partes de ese futuro contrato, no se sabe qué deber legal se está asignando ni a quién, no se sabe quién debe financiar la actividad, ni se sabe quién la factura ni a quién se factura".[9] Por consiguiente, es claro que el legislador no ha fijado los aspectos principales, centrales y esenciales del deber administrativo de contratar "los sistemas", lo cual deriva en la inexequibilidad de la disposición censurada.
Segundo cargo: desconocimiento del principio de legalidad tributaria al habilitar a la Superintendencia de Transporte para establecer tarifas sin señalarse su método y sistema (violación del artículo 338 de la Constitución). El segundo cargo propone que el parágrafo del artículo 22 de la Ley 2050 de 2020 vulnera el artículo 338 de la Constitución. Según el actor, ese artículo constitucional consagra el principio de legalidad tributaria en virtud del cual el Congreso, las asambleas y los concejos, según corresponda, están obligados a definir los elementos esenciales de un tributo. Afirma que, si bien se permite que las autoridades administrativas fijen la tarifas de las tasas y contribuciones, el sistema y el método para definir los costos y beneficios y la forma de hacer su reparto deben fijarse mediante una ley.
A juicio del actor, la disposición acusada permite que una autoridad no claramente identificada "probablemente la Superintendencia de Transporte"[10] establezca tarifas por los servicios de "instalación, implementación, operación y mantenimiento de los sistemas". Sin embargo, la norma se limita a decir que esos servicios serán "facturado[s] como pago a terceros, de acuerdo con las tarifas que se determinen para estos efectos", sin precisar quién fija esas tarifas, quién debe pagarlas, cuál es el sujeto activo, cuál es el sujeto pasivo, cuál es la base gravable ni cuáles son los criterios para calcularlas. Por ello, afirmó que la norma habilita a la administración para imponer una exacción a los usuarios sin un nivel suficiente de determinación legal que limite su discrecionalidad.
Para apoyar su postura, el accionante cita la Sentencia C-278 de 2019, en la que la Corte señaló que la determinación de los elementos esenciales del tributo, o del método y sistema de las tasas y contribuciones, corresponde al legislador. Aunque ciertas variables técnicas pueden ser definidas por autoridades administrativas, ello solo es posible si existe un marco legal previo o un "parámetro objetivo y verificable" que oriente esa actuación. También invocó la Sentencia C-891 de 2012, según la cual el principio de legalidad "no solamente se aplica a la determinación de los impuestos, sino a todos los tributos, dentro de los cuales se encuentran también las tasas y las contribuciones".
Luego, el actor contrastó la norma atacada con decisiones en las que esta Corte declaró exequibles ciertas tasas o contribuciones porque la ley sí había definido sus elementos esenciales. Citó la Sentencia C-536 de 2006, referente a la tasa por certificados de antecedentes judiciales, en la que se admitió su cobro siempre que atendiera "exclusivamente los gastos en que incurra el Estado por la prestación de este servicio"; la Sentencia C-594 de 2010, en la que se consideró que el legislador había definido directamente los sujetos activos del tributo; la Sentencia C-449 de 2015, en la que se destacó que la ley había fijado la base gravable y "el sistema y el método para la fijación de la tarifa"; y la Sentencia C-200 de 2021, en la que se indicó que el legislador había definido los elementos esenciales del tributo y que la autoridad administrativa solo debía fijar la tarifa conforme al sistema y método legalmente previstos.
A su turno, el actor citó providencias en las que esta Corte declaró inexequibles normas tributarias por su indeterminación. Así, se refirió a la Sentencia C-243 de 2005, en la que se censuró que el legislador no hubiera señalado "algún tipo de sistema y método" para fijar la tarifa de una tasa; a la Sentencia C-1171 de 2005, en la que se cuestionó una facultad abierta para fijar el valor de duplicados y renovaciones de cédulas; a la Sentencia C-568 de 2019, en la que se declaró inexequible una norma por no ofrecer "un sistema y un método para delimitar la delegación" hecha a la administración; a la Sentencia C-484 de 2020, en la que se advirtió una "abierta imprecisión en el diseño de la tasa contributiva"; a la Sentencia C-019 de 2022, en la que la Corte reprochó que no se hubiera definido con claridad la forma de liquidar un "precio de referencia", y a la Sentencia C-101 de 2022, en la que se declaró inexequible una norma porque no establecía el hecho generador del tributo.
Con base en esas referencias, el accionante concluyó que el parágrafo atacado presenta una indeterminación incluso más grave que la advertida en varios de los precedentes citados. En su criterio, la norma no solo contiene una habilitación abierta para fijar tarifas sin método ni sistema, sino que además no identifica la autoridad competente para hacerlo ni precisa quién debe asumir el pago. Por ello, sostiene que la disposición "instituye unas tarifas sin indicar el sujeto activo ni el sujeto pasivo"[11] y, en consecuencia, desconoce el principio de legalidad tributaria del artículo 338 de la Constitución.
El auto inadmisorio
Por reparto, el expediente le correspondió al Magistrado Vladimir Fernández Andrade quien, mediante Auto del 6 de marzo de 2026,[12] inadmitió la acción pública de inconstitucionalidad. Esa providencia estimó que el actor (i) acreditó su calidad de ciudadano colombiano en ejercicio, pues aportó una copia de su documento de identidad; (ii) transcribió el contenido de la norma atacada; y, (iii) especificó los preceptos constitucionales que se consideran vulnerados, a saber, los artículos 150 y 338 de la Constitución.
Respecto de las cargas mínimas de argumentación, el Auto de 6 de marzo de 2026 estableció lo siguiente. En cuanto al primer cargo por desconocimiento de la reserva de ley del estatuto general de contratación (violación del artículo 150 de la Constitución), constató que no se cumplían con las cargas mínimas exigidas para provocar una decisión de fondo.
En cuanto a la claridad, sostuvo que lo argüido por el actor no permitía comprender con precisión la relación entre el principio de reserva de ley en contratación estatal y la supuesta indeterminación del parágrafo acusado. En particular, el accionante afirmó que la norma sometía ciertas actividades al régimen de contratación estatal, pero no explicó por qué esa decisión legislativa desconocía la reserva de ley, si precisamente estaba contenida en una norma con rango legal. Además, introdujo argumentos sobre libre competencia y sobre el régimen de homologación del SICOV sin articularlos de manera comprensible con el cargo formulado. El auto también advirtió una contradicción interna, pues en el primer cargo el accionante alegaba que no era claro quién fijaría las tarifas, mientras que en el segundo partía de que esa facultad habría sido atribuida a la Superintendencia de Transporte.
En relación con el requisito de certeza, el auto sostuvo que la acusación no recaía sobre un contenido normativo real y verificable del parágrafo censurado, sino sobre inferencias o supuestos que el actor no demostró. En particular, el accionante afirmó que la norma incorporaba al régimen de contratación estatal actividades que antes no estaban comprendidas en él, pero no explicó por qué la instalación, implementación, operación y mantenimiento de sistemas no podían estar ya cobijadas por el Estatuto General de Contratación Pública, dada su vocación general. Del mismo modo, el auto advirtió que el actor se refirió a un presunto "régimen administrativo de homologación" del SICOV, pero no identificó la fuente normativa de ese régimen ni probó que el parágrafo acusado lo modificara o sustituyera. También indicó que las supuestas indefiniciones sobre quién factura, quiénes serían los terceros o qué autoridad determina las tarifas fueron planteadas de manera aislada, sin examinar si otras disposiciones legales podían complementar el contenido del parágrafo. En esa medida, el magistrado sustanciador consideró que la acción no acreditó que la norma tuviera realmente el alcance que el actor le atribuía.
Respecto del requisito de especificidad, el auto concluyó que el primer cargo expuso una oposición concreta entre el contenido del parágrafo acusado y el artículo 150 de la Constitución. El actor alegó que la expresión "sistemas" era ambigua porque el inciso primero del artículo 22 se refiere al "Sistema de Control y Vigilancia" en singular, mientras que el parágrafo habla de "los sistemas" en plural. Al respecto, el auto sostuvo que la acción no explicó por qué esa diferencia terminológica impedía una interpretación sistemática de la disposición, por ejemplo, entendiendo que la expresión alude al mismo sistema o a sus distintos componentes. Tampoco mostró por qué esa ambigüedad lingüística, por sí sola, constituía una vulneración del principio de reserva de ley en contratación estatal. De igual forma, aunque el accionante mencionó una posible afectación de la libre competencia por la eventual restricción del mercado de operación del sistema, no desarrolló por qué esa hipótesis implicaría un desconocimiento de la reserva legal. Por ello, el auto estimó que el cargo se limitó a formular objeciones generales o indeterminadas, sin construir una acusación constitucional concreta.
En relación con la pertinencia, el auto señaló que las razones expuestas por el accionante no tenían una naturaleza propiamente constitucional, sino legal, interpretativa o práctica. Así, cuando sostuvo que el parágrafo atacado asignaba al Estatuto de Contratación Estatal actividades que, en su criterio, no estaban previamente incluidas en él, el auto entendió que planteaba una discusión sobre el alcance material de normas legales, no una verdadera controversia constitucional. En otras palabras, determinar si ciertas actividades contractuales están o no comprendidas en el régimen general de contratación pública corresponde, en principio, a un debate de interpretación legal. De igual manera, la eventual afectación del libre mercado fue presentada como una consecuencia posible de la aplicación de la norma, pero no como un efecto que se desprendiera necesariamente de su contenido. Así, el auto precisó que en el primer cargo no se identificó una regla legal que restringiera expresamente la participación de operadores ni demostró que tal restricción fuera una consecuencia directa del parágrafo acusado. Por eso, consideró que el cargo se apoyaba en hipótesis o efectos prácticos eventuales, insuficientes para estructurar un reproche constitucional pertinente.
Finalmente, el auto concluyó que el primer cargo no generaba una duda mínima sobre la constitucionalidad de la norma y, por ende, era insuficiente. Ello pues el actor no explicó por qué las supuestas indefiniciones del parágrafo no podían superarse mediante interpretación normativa, ni descartó que otros preceptos legales integraran el marco aplicable y precisaran aspectos como el objeto contractual, la facturación, los terceros o la autoridad competente para fijar tarifas. Por esas razones, el auto consideró que el primer cargo no evidenciaba una tensión constitucional real y, en consecuencia, no satisfacía las cargas de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia.
El Auto del 6 de marzo de 2026 consideró que el cargo segundo por desconocimiento del principio de legalidad tributaria (vulneración del artículo 338) solo reunía el supuesto de pertinencia, pero no los de claridad, certeza, especificidad y suficiencia, por los motivos que se describen en seguida.
En cuanto al requisito de claridad, consideró que el cargo presentaba una inconsistencia interna que impedía identificar con precisión el alcance del reproche. El actor sostuvo que el parágrafo acusado era indeterminado porque no señalaba cuál autoridad debía fijar las tarifas. Sin embargo, al formular el segundo cargo, afirmó que esa misma disposición habilitaba a la Superintendencia de Transporte para establecerlas. Para el Magistrado, ambas premisas no fueron armonizadas por el actor, por lo que no era claro si censuraba la ausencia de una autoridad competente definida en la ley o, por el contrario, que esa competencia hubiera sido atribuida a una autoridad administrativa específica.
Respecto del requisito de certeza, el auto concluyó que la acusación tampoco recaía sobre un contenido normativo claramente identificable. La razón principal fue la ambigüedad argumentativa advertida pues, en algunos apartes, el cargo afirma que la norma no define quién fija las tarifas y, en otros, sostiene que esa facultad le corresponde a la Superintendencia de Transporte. Al respecto, se destacó que dicha contradicción impide establecer cuál es exactamente el contenido normativo que el actor atribuía al parágrafo atacado. Además, se anotó que el actor cuestionó la falta de método y sistema para fijar la tarifa, pero no descartó que esos parámetros pudieran encontrarse en otras normas legales que integraran el marco regulatorio aplicable. El auto también señaló que el actor asumió que la tarifa tenía naturaleza tributaria, sin desarrollar una argumentación autónoma que sustentara esa categorización. En efecto, se limitó a invocar la Sentencia C-020 de 2024, pese a que en esa providencia la naturaleza de la tarifa no fue determinante para la decisión, pues la inexequibilidad se fundó en vicios de procedimiento. También omitió considerar que, en el Auto del 30 de agosto de 2021, proferido dentro del expediente D-14378, esta Corte se había referido a esa misma tarifa en una categoría distinta y había precisado que no tenía naturaleza tributaria.
En relación con la especificidad, el auto sostuvo que el cargo no permitía adelantar un escrutinio concreto de constitucionalidad. Ello obedeció a tres razones principales. Primero, no era claro si el reproche consistía en que la norma atacada no definía la autoridad encargada de fijar la tarifa o en que asignaba esa función a la Superintendencia de Transporte. Segundo, el cargo no examinó si otros cuerpos normativos podían suplir o precisar las supuestas vaguedades atribuidas al parágrafo acusado. Tercero, el actor no ofreció razones suficientes para demostrar que la tarifa cuestionada tuviera una naturaleza tributaria. Por tanto, la acusación no logró estructurar una oposición concreta entre el contenido de la norma atacada y el artículo 338 de la Constitución.
Finalmente, respecto de la suficiencia, el Magistrado concluyó que el cargo no lograba generar una duda mínima sobre la constitucionalidad de la disposición censurada. Aunque el actor formuló un reproche de naturaleza constitucional, sus argumentos no fueron lo suficientemente consistentes para mostrar una tensión real entre el parágrafo acusado y el artículo 338 de la Constitución.
El auto inadmisorio se notificó por estado el 10 de marzo de 2026. Así, el término de ejecutoria transcurrió los días 11, 12 y 13 de marzo de la misma anualidad. El actor presentó su escrito de subsanación el 13 de marzo de 2026.[13]
El escrito de corrección
En cuanto al primer cargo, el actor anotó que su cuestionamiento no consiste en afirmar que la norma acusada desconoce la reserva de ley por carecer de rango legal. Así, sostuvo que la infracción se configura porque, aunque el mandato está formalmente incorporado en una ley, su contenido es tan abstracto e indeterminado que no permite identificar los elementos esenciales de la materia regulada. A su juicio, esa falta de definición obliga a completar el alcance de la norma mediante otras reglas que, según afirmó, no existen en el ordenamiento y que, en todo caso, no podrían provenir de normas de inferior jerarquía, por tratarse de una materia sometida a reserva legal, a saber, la contratación para la operación del SICOV y los distintos aspectos que ello comporta.
Con base en lo anterior, el accionante manifestó que la indeterminación del parágrafo acusado constituye, por sí misma, una vulneración del principio de reserva de ley. Afirmó que la disposición ordena contratar unos "sistemas", pero no define su contenido, objeto ni características básicas. Por ello, explicó que la reserva de ley no se satisface con la sola existencia formal de una norma legal, sino que exige que el legislador determine materialmente los elementos esenciales de la regulación, exigencia que no se cumple en este caso.
El actor también abordó la relación entre la indeterminación alegada y la configuración del mercado de contratación estatal. Señaló que la ausencia de una definición legislativa suficiente incide en asuntos como la participación de operadores y las condiciones de competencia, aspectos que, por su relevancia, deben estar regulados directamente por la ley. En ese sentido, sostuvo que el parágrafo acusado modificó el esquema anterior de funcionamiento del SICOV, basado en un régimen de homologación y lo sustituyó por un modelo de contratación estatal sin definir sus elementos estructurales ni las condiciones necesarias para garantizar la participación de los interesados.
Adicionalmente, afirmó que revisó el marco normativo aplicable y no encontró disposiciones legales que precisaran aspectos como la facturación del servicio, la identificación de los "terceros" a los que alude la norma o la autoridad competente para fijar las tarifas. También afirmó que corrigió la contradicción advertida en el auto inadmisorio sobre este último punto, al indicar que, en su criterio, la disposición acusada no atribuye expresamente a ninguna autoridad la competencia para determinar tales tarifas, asunto que desarrolló con mayor detalle al subsanar el segundo cargo.
De igual forma, explicó que la oposición entre el parágrafo censurado y el artículo 150 de la Constitución radica en la falta de determinación legislativa del objeto de la contratación. En particular, sostuvo que la expresión "sistemas" es ambigua y no permite establecer con certeza el alcance del mandato legal, lo que constituye una manifestación de la indeterminación que, a su juicio, desconoce la reserva de ley. Agregó que su planteamiento no corresponde a una discusión meramente legal sobre qué actividades están comprendidas en el régimen de contratación estatal, sino a un reproche constitucional por la ausencia de definición legal suficiente. Para sustentar esta afirmación, refirió distintas indeterminaciones del parágrafo atacado, relacionadas con el objeto contractual, el número de contratos, los sujetos encargados de facturar, los destinatarios del cobro y la autoridad competente para fijar las tarifas, y señaló que esas falencias no pueden superarse mediante interpretación sistemática ni mediante la remisión a otras normas.
Frente al segundo cargo, el actor sostuvo que corrigió la inconsistencia advertida sobre la acción inicial y reformuló el reproche en el sentido de que la disposición acusada no asigna a ninguna autoridad la facultad de fijar las tarifas, ni establece el método o sistema para su determinación. A partir de ello, precisó que la censura se dirige contra la ausencia de regulación legal sobre esos elementos. Además, indicó que el cargo se apoya directamente en el texto del parágrafo y reiteró que, después de revisar el marco normativo aplicable, no identificó normas que complementen o precisen los aspectos cuestionados.
Asimismo, desarrolló una explicación sobre la naturaleza jurídica de las tarifas previstas en la disposición acusada. Para ello, partió de la jurisprudencia constitucional según la cual los tributos comprenden impuestos, tasas y contribuciones, y sostuvo que las tarifas a las que se refiere el parágrafo atacado reúnen las características propias de una tasa. Por último, el actor afirmó que, con las correcciones introducidas, el segundo cargo identifica con claridad el contenido normativo cuestionado y plantea una oposición concreta frente al artículo 338 de la Constitución. En particular, reiteró que no existe una regulación legal que determine la autoridad competente para fijar las tarifas ni el método y sistema que deben orientar su definición.
El auto de rechazo
Por medio del Auto del 9 de abril de 2026,[14] el Magistrado Vladimir Fernández rechazó la acción pública de inconstitucionalidad, tras constatar que no se subsanaron todas las deficiencias advertidas sobre los dos cargos planteados por el actor.
En primer lugar, el auto de rechazo se refirió a las omisiones legislativas y a su competencia para pronunciarse sobre una censura de este tipo. Al respecto, precisó que, para estructurar un cargo por omisión legislativa relativa, no basta con afirmar que una norma es insuficiente o que habría sido conveniente una regulación más detallada. Por consiguiente, el actor debe identificar un mandato constitucional claro y específico de regulación, demostrar una obligación a cargo del legislador y explicar por qué la disposición acusada omitió un ingrediente normativo constitucionalmente obligatorio. Además, la omisión debe ser predicable de la norma atacada y no de otras disposiciones no acusadas. Por ello, advirtió que no puede reconstruir el cargo a partir de normas indeterminadas o regulaciones distintas, salvo en casos excepcionales de integración normativa, siempre que la acción de inconstitucionalidad cumpla previamente los requisitos formales y sustanciales para un pronunciamiento de fondo.
En cuanto al escrito de subsanación, el Magistrado concluyó que el actor no corrigió de manera suficiente las deficiencias advertidas. Aunque reconoció que la corrección permitió entender mejor el sentido de los reproches, también señaló que esa mayor claridad reveló que la acusación realmente correspondía a un planteamiento por omisión legislativa relativa. Es decir, el actor no cuestionó la norma por una contradicción expresa con la Constitución, sino la supuesta ausencia de determinados elementos que, en su criterio, el legislador debió incluir en el parágrafo acusado. Esa circunstancia imponía una carga argumentativa más estricta, que el escrito de corrección no satisfizo.
Respecto del primer cargo, el auto estimó que la subsanación sí corrigió las falencias de claridad y certeza. En efecto, el actor precisó que su reproche no consistía en afirmar que la norma careciera de rango legal, sino en sostener que la regulación era materialmente insuficiente, porque el parágrafo atacado no definía los elementos esenciales de la contratación relacionada con los "sistemas" a los que alude. También identificó con mayor precisión el contenido normativo acusado y explicó por qué, a su juicio, la disposición modificaba el esquema previo del SICOV sin fijar sus elementos estructurales. Sin embargo, el auto consideró que esa explicación reconducía el cargo a una omisión legislativa relativa, pues el actor alegó que la norma cuestionada reguló la materia, pero dejó de incluir componentes que estimaba indispensables, como el objeto de la contratación, las características de los sistemas, los sujetos de facturación, los destinatarios del cobro, el número de contratos o la autoridad encargada de definir las tarifas.
A pesar de esa mayor precisión, el auto concluyó que el primer cargo no cumplió los requisitos de pertinencia, especificidad y suficiencia. No acreditó pertinencia porque el actor invocó de manera general la reserva de ley, pero no explicó cuáles mandatos constitucionales imponían al legislador el deber concreto e ineludible de regular cada uno de los aspectos que echaba de menos. Tampoco satisfizo la especificidad, pues se limitó a enumerar elementos que, en su criterio, debieron incluirse en la ley, sin demostrar por qué la ausencia de cada uno de ellos vulneraba de manera concreta el artículo 150 de la Constitución. Finalmente, no cumplió la suficiencia, porque no aportó una argumentación constitucional ordenada que permitiera concluir, siquiera preliminarmente, que el legislador incumplió un deber específico de configuración normativa. Según el auto, admitir el cargo en esas condiciones implicaría que la Corte reconstruyera por su cuenta la acusación.
En relación con el segundo cargo, el Magistrado también reconoció que el escrito de subsanación corrigió parcialmente las deficiencias iniciales. Así, tuvo por superada la falta de claridad, pues el actor unificó su planteamiento y precisó que la norma acusada no define la autoridad competente para fijar las tarifas ni establece el método o sistema para determinarlas. Asimismo, estimó cumplida la certeza, en tanto el actor delimitó el contenido normativo que atribuía al parágrafo, afirmó que no encontró otras disposiciones legales que completaran esa regulación y expuso argumentos sobre la naturaleza tributaria de las tarifas.
No obstante, consideró que el segundo cargo tampoco fue subsanado de manera suficiente. A juicio del despacho sustanciador, la reformulación del actor mostró que el reproche no se dirigía contra un mandato legal expreso, sino contra la ausencia de regulación legal sobre elementos que, en su criterio, debían estar definidos por el legislador, puntualmente, la autoridad competente para fijar las tarifas y el método o sistema para su determinación. Por ello, el cargo también se ubicaba en el terreno de una omisión legislativa relativa. En ese contexto, estimó incumplida la especificidad, porque no explicó de manera puntual por qué, en el marco concreto de la disposición acusada, el legislador estaba constitucionalmente obligado a incorporar esas definiciones ni cómo su ausencia configuraba una infracción directa del artículo 338 de la Constitución. Además, consideró incumplida la suficiencia, pues, incluso bajo el nuevo planteamiento, no logró suscitar una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma ni ofreció razones suficientes para sostener que la omisión alegada contrariaba un deber constitucional específico del legislador.
El auto de rechazo de la acción pública de inconstitucionalidad del 9 de abril de 2026 fue notificado por anotación en el estado 053 del día 13 del mismo mes y año,[15] por lo que su término de ejecutoria transcurrió los días 14, 15 y 16 siguientes. El ciudadano Guillermo Otálora Lozano interpuso recurso de súplica el 15 de abril de 2026.
El recurso de súplica contra la decisión de rechazo
Con fundamento en el Auto 111 de 2023, el accionante indicó que la súplica es un medio excepcional que debe dirigirse exclusivamente a controvertir el auto de rechazo y su motivación, sin introducir argumentos nuevos sobre la constitucionalidad de la norma atacada. De ahí que su escrito no adiciona su acción, no reitera sus cargos iniciales, ni controvierte nuevamente el auto inadmisorio. Su propósito, es demostrar un yerro específico del auto de rechazo, a saber, haber entendido que los dos cargos formulados correspondían a omisiones legislativas relativas, cuando en realidad son cargos directos contra el parágrafo del artículo 22 de la Ley 2050 de 2020.
El recurrente sostiene que ese yerro fue determinante para el rechazo de la acción. En su criterio, el Magistrado Sustanciador caracterizó ambos cargos como reproches por omisión legislativa relativa y, con base en esa calificación, concluyó que su planteamiento no cumple las cargas argumentativas propias de ese tipo de acusaciones. Sin embargo, el actor afirmó que nunca planteó que el legislador hubiera omitido incluir un ingrediente normativo específico en una regulación existente. Por el contrario, su acción cuestionaba directamente el contenido normativo expedido por el legislador, por ser excesivamente indeterminado y, por esa vía, contrario a la reserva de ley en contratación estatal y al principio de legalidad tributaria.
Así mismo, el accionante destacó que la calificación de los cargos como omisiones legislativas relativas fue sorpresiva. A su juicio, el auto inadmisorio no le advirtió que debía estructurar sus cargos bajo el "test" propio de esa modalidad, ni le exigió identificar un mandato constitucional específico de regulación omitido, la exclusión normativa correspondiente y las demás cargas propias de la omisión legislativa relativa. Por ello, sostiene que el auto de rechazo introdujo una nueva razón de inadmisión en una etapa en la que ya no podía corregirse la acción de inconstitucionalidad. En sus términos, "los demandantes no podemos predecir futuras razones de rechazo que no se nos han advertido en el auto inadmisorio".[17] A partir de esa idea, afirma que la providencia recurrida vulneró su debido proceso, pues le exigió un estándar argumentativo que no había sido previamente requerido.
En relación con el primer cargo, referido a la vulneración del artículo 150 de la Constitución y a la reserva de ley en contratación estatal, el actor sostiene que el auto de rechazo confundió un cargo por indeterminación normativa con un cargo por omisión legislativa relativa. Explica que su reproche no consistía en solicitar que la Corte incorporara un ingrediente omitido a la disposición acusada, sino en que declarara inexequible una norma que, en su propio texto, ordena contratar la instalación, implementación, operación y mantenimiento de unos "sistemas", sin precisar cuáles son esos sistemas, cuáles son sus características ni cuál es el objeto de la contratación. En esa medida, el cargo recaía sobre el mandato legal existente, no sobre un silencio normativo externo.
Para sustentar esa distinción, el recurrente invocó la Sentencia C-1262 de 2005, según la cual, cuando existe reserva de ley, los aspectos principales, centrales y esenciales de la materia deben estar regulados en una norma de rango legal, sin que puedan ser "deslegalizados" o trasladados al Ejecutivo. También citó la Sentencia C-037 de 2021, en la cual, afirma, la Corte declaró inexequible una norma que permitía al Gobierno reglamentar un procedimiento de cesión contractual por violación de la reserva legal, sin aplicar un "test" de omisión legislativa relativa. Con base en esos precedentes, sostuvo que, cuando se cuestiona una norma por insuficiente densidad normativa en una materia reservada al legislador, el juicio no es de omisión legislativa relativa, sino de indeterminación o deslegalización contraria a la Constitución.
A partir de esa premisa, el actor consideró equivocada la conclusión del auto de rechazo sobre la falta de pertinencia del primer cargo. Según explicó, el despacho le exigió identificar un mandato constitucional específico que obligara al legislador a regular cada uno de los elementos que él mencionó (por ejemplo, el número de contratos, los terceros, la facturación o las tarifas), como si se tratara de una omisión legislativa relativa. Sin embargo, en su criterio, esa exigencia no era aplicable. El parámetro constitucional relevante ya estaba identificado: la reserva de ley derivada del artículo 150 de la Constitución, entendida conforme al estándar de la Sentencia C-1262 de 2005, esto es, la exigencia de que los elementos centrales de la contratación estatal estén definidos por la ley. Por ello, afirma que no invocó la reserva legal como una "idea general", sino como un mandato constitucional concreto.
También sostiene que el auto de rechazo se equivocó al negar la especificidad del primer cargo. Para el recurrente, la oposición normativa sí fue planteada con precisión y es que la Constitución exige que el legislador defina los aspectos esenciales del régimen de contratación estatal, mientras que el parágrafo acusado ordena contratar unos "sistemas" sin identificarlos ni delimitarlos. Según el actor, esa indeterminación traslada a la administración la decisión sobre el objeto mismo de la contratación, que constituye uno de los aspectos centrales de cualquier proceso contractual. En ese sentido, la acusación no se limitaba a señalar que la norma era incompleta, sino que mostraba una oposición concreta entre el mandato legal acusado y el artículo 150 de la Constitución.
En cuanto a la suficiencia del primer cargo, el recurrente explicó que su planteamiento sí generaba una duda mínima de constitucionalidad. A su juicio, una norma que ordena contratar sin definir qué debe contratarse, en una materia sometida a reserva de ley, suscita razonablemente un debate constitucional. Además, afirmó que esa duda se refuerza porque el escrito de corrección explicó que no existían otras disposiciones legales que completaran el parágrafo en los aspectos indeterminados y porque el intento legislativo posterior de precisar la tarifa asociada al Sistema de Control y Vigilancia (el artículo 15 de la Ley 2251 de 2022) fue declarado inexequible por la Sentencia C-020 de 2024 por vicios de procedimiento. Por tanto, en su criterio, el auto erró al concluir que admitir la acción implicaría reconstruir un cargo de omisión legislativa relativa.
Frente al segundo cargo, relacionado con el desconocimiento del artículo 338 de la Constitución y el principio de legalidad tributaria, el recurrente formula una crítica semejante. Sostiene que el auto de rechazo volvió a incurrir en el mismo yerro al afirmar que el accionante planteaba realmente una omisión legislativa relativa. Para el actor, el cargo era directo: el artículo 338 dispone que la ley debe fijar el sistema y el método para definir los costos y beneficios de las tasas y contribuciones, mientras que el parágrafo acusado se limita a señalar que el servicio será facturado "de acuerdo con las tarifas que se determinen para estos efectos",[18] sin precisar quién las determina ni conforme a qué sistema o método. Esa comparación, a su juicio, evidencia una contradicción frontal entre la norma legal y el mandato constitucional.
El actor insiste en que, para el segundo cargo, no era necesario identificar un mandato constitucional adicional ni construir un "test" de omisión legislativa relativa, porque el propio artículo 338 contiene expresamente la exigencia que se estima desconocida. En sus palabras, la Constitución dice que "el sistema y el método" deben ser fijados por la ley, pero el parágrafo atacado no los fija. Por ello, considera que el auto de rechazo impuso una carga excesiva al exigirle explicar por qué, en el contexto específico de la disposición acusada, el legislador estaba obligado a incorporar esas definiciones, cuando esa obligación surge directamente del texto constitucional.
Sobre la especificidad del segundo cargo, el actor observó que se satisfacía mediante la comparación directa entre el artículo 338 de la Constitución y el parágrafo acusado. El primero exige que la ley fije el sistema y método para determinar la tarifa de tasas y contribuciones, y el segundo prevé la existencia de unas tarifas, pero no define sus elementos. Además, señaló que en el escrito de corrección se explicó que no existe otra norma de rango legal que complemente el parágrafo en ese punto. Para reforzar su argumento, citó precedentes como las sentencias C-243 de 2005, C-1171 de 2005 y C-621 de 2007, en las que, según afirmó, esta Corte declaró inexequibles disposiciones tributarias por ausencia de criterios legales para orientar a la administración, sin acudir al "test" de omisión legislativa relativa.
Finalmente, respecto de la suficiencia del segundo cargo, el recurrente sostuvo que sí hay duda mínima de constitucionalidad. En su criterio, basta advertir que el artículo 338 exige textualmente que la ley fije el sistema y el método, que el parágrafo acusado no los establece y que no existe otra norma legal que supla esa ausencia, para justificar la apertura del juicio de abstracto.
En consecuencia, solicitó a la Sala Plena revocar el Auto del 9 de abril de 2026, admitir la acción y continuar el trámite correspondiente, al considerar que el rechazo se fundó en una caracterización errónea de los cargos y en la aplicación indebida del estándar propio de las omisiones legislativas relativas.
II. CONSIDERACIONES
- Competencia
- El recurso de súplica. Reiteración de jurisprudencia.
- Análisis de las exigencias formales para la procedencia del recurso de súplica interpuesto en el expediente D-17.265
- Análisis de fondo del recurso de súplica
La Sala Plena de la Corte Constitucional es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2º del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991.
El objeto del recurso de súplica es controvertir la decisión por medio de la cual se rechaza una acción pública de inconstitucionalidad, porque el actor estima que la determinación judicial es injustificada,[19] por haberse negado el trámite de una controversia constitucional, respecto de la cual se aportaron todos sus elementos estructurales. Aquel pretende obtener la revisión de la decisión adoptada, por aspectos formales o materiales.
Para que proceda, el recurso debe cumplir con tres exigencias formales. La primera es la legitimación por activa, que hace referencia a que el recurso haya sido presentado por el accionante,[21] quien debió acreditar su calidad de ciudadano colombiano en ejercicio.[22] La segunda es la oportunidad, que requiere verificar que el recurso sea presentado dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo, es decir, dentro de los tres días siguientes a su notificación.[23] Y, la tercera, exige una carga argumentativa que consiste en que el recurrente brinde una motivación que le permita a la Sala Plena identificar el yerro, arbitrariedad u olvido en que habría incurrido el auto que de rechazo. En caso de no advertirse, la Corporación no podrá pronunciarse de fondo sobre el asunto y este se rechazará por improcedente.
La Corte Constitucional ha precisado que el recurso de súplica tiene un carácter excepcional y restrictivo. Su "finalidad específica [es] permitir la contradicción de los motivos por los cuales se rechaza la demanda, pero no podría ser utilizada para atacar las razones sobre las cuales se funda la inadmisión".[25] Por ende, no es una ocasión para adicionar nuevos elementos de juicio que no fueron puestos en consideración en la acción o en el escrito de corrección, ni para adicionar razones que sustenten los cargos propuestos, subsanar los yerros cometidos en el trámite,[26] o reiterar las razones expuestas inicialmente en la acción.[27] Por el contrario, "el recurso debe orientarse a rebatir los fundamentos [del rechazo], y a mostrar que, en realidad, el escrito de acusación ofrece todos los elementos de juicio para la estructuración del debate constitucional y para el escrutinio judicial".[28] En consecuencia, la competencia de la Sala Plena se restringe al examen de los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, respecto del auto de rechazo.
En conclusión, sólo si la Sala Plena constata que se han cumplido todos los requisitos de procedencia del recurso, procede a analizar el asunto de fondo. De cara a este análisis, el recurrente debe demostrar o bien (i) que se han requerido requisitos que no son pertinentes para la evaluación inicial de la acción pública de inconstitucionalidad, o bien (ii) que ha cumplido de manera satisfactoria con lo solicitado en las providencias que valoran la admisión de la acción pública de inconstitucionalidad.[29]
La Sala Plena de esta Corte examinará si el recurso de súplica instaurado contra del Auto de rechazo del 9 de abril de 2026 (i) fue presentado por la persona legitimada para ese efecto, (ii) de forma oportuna y (iii) acredita la carga de motivación específica.
Legitimación por activa. Para la Sala se satisface este requisito, en la medida que el recurso fue interpuesto por Guillermo Otálora Lozano, quien fue la persona que presentó la acción pública de inconstitucionalidad y durante el trámite adelantado previamente a esta instancia, acreditó su calidad de ciudadano colombiano en ejercicio.
El recurso de súplica fue presentado de forma oportuna. En relación con este asunto en virtud de la constancia remitida por la Secretaría General de esta Corporación, la Sala concluye que se cumple con el requisito de oportunidad, puesto que el Auto de rechazo del 9 de abril de 2026 fue notificado mediante el estado 053 del día 13 del mismo mes y año. Así, el término de ejecutoria transcurrió los días 14, 15 y 16 del aludido mes de abril de 2026. Como el recurrente interpuso su súplica el 15 de abril de 2026, la Sala concluye que este fue presentado oportunamente.
Carga argumentativa. Conforme se expuso en precedencia, la competencia de la Sala Plena se restringe al examen de los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente respecto del auto de rechazo de la acción de inconstitucionalidad. Esta Corte ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a subsanar, corregir, modificar o reiterar las razones inicialmente expuestas en la acción.
En el presente asunto, la Sala Plena advierte que el recurso de súplica satisface la carga argumentativa exigida para habilitar su estudio de fondo. De acuerdo con lo expuesto, este recurso tiene una finalidad restringida, la de controvertir las razones del auto de rechazo y demostrar que la providencia recurrida incurrió en un yerro, olvido o actuación arbitraria, sin que sea admisible usarlo para corregir nuevamente la acción de inconstitucionalidad original, adicionar cargos o reiterar lo ya expuesto.
Bajo los presupuestos anteriores, la Corte estima que el recurrente no se limitó a reiterar los argumentos en los que soportó sus cargos, ni pretendió introducir una nueva acusación. Para la Sala, el accionante identificó de manera precisa el defecto que, a su juicio, determinó el rechazo, a saber, la caracterización que hizo el despacho sustanciador de los dos cargos como reproches por omisión legislativa relativa y la consecuente exigencia de una carga argumentativa propia de esa modalidad de control. El actor sostuvo que sus cargos no estaban dirigidos a solicitar la integración de un ingrediente normativo omitido, sino a cuestionar directamente el contenido del parágrafo acusado, por considerar que su grado de indeterminación desconoce la reserva de ley en materia de contratación estatal y el principio de legalidad tributaria. Esa censura recae sobre la razón central del auto de rechazo y, por tanto, satisface la carga de motivación específica del recurso.
Además, el recurso plantea un reparo procesal relevante: la calificación de los cargos como omisiones legislativas relativas habría sido introducida por primera vez en el auto de rechazo, sin que el auto inadmisorio hubiera exigido al actor estructurar sus reproches bajo el "test" correspondiente a esa modalidad. Esta alegación no corresponde a una simple discrepancia con la valoración del despacho sustanciador, sino a la denuncia de una posible variación del parámetro de corrección de la acción en una etapa en la que el actor ya no podía subsanar. Por ello, la súplica le permite a la Sala examinar si el rechazo se fundó en una exigencia no advertida oportunamente y, en consecuencia, si el actor fue sometido a una carga argumentativa que no correspondía al tipo de cargos formulados.
Por estas razones, la Corte concluye que el recurso cumple con el requisito de carga argumentativa y que hay lugar a estudiarlo de fondo. Esta conclusión se ajusta a la línea jurisprudencial según la cual el recurso de súplica debe abordarse de fondo cuando el recurrente pone de presente que el auto de rechazo exigió requisitos improcedentes o valoró de manera equivocada el escrito de corrección de la acción.
De cara al fondo del recurso, la Sala Plena estima que la súplica está llamada a prosperar. El auto de rechazo partió de una premisa según la cual los cargos formulados por el accionante eran, en realidad, reproches por omisión legislativa relativa. Sin embargo, de la lectura de la acción original, y de su corrección, se advierte que el actor no solicitó que se constatara que existía un mandato constitucional específico que ignoró el legislador en la redacción del parágrafo atacado, ni formuló un cargo encaminado a obtener una sentencia integradora. Su pretensión fue distinta pues pidió la inexequibilidad del parágrafo cuestionado pues, en su criterio, el texto legal existente es tan indeterminado que no satisface las exigencias constitucionales de reserva legal en materia de contratación estatal y legalidad tributaria. Así, los cargos se dirigieron contra una regla legal positiva y no contra una exclusión normativa.
Esta distinción es determinante. En los cargos por omisión legislativa relativa debe demostrarse que existe una norma legal que regula una materia, pero excluye un ingrediente que la Constitución exige incorporar. En cambio, cuando se cuestiona una disposición por indeterminación normativa en una materia sometida a reserva de ley, el reproche se dirige a establecer si el legislador adoptó un mandato legal con la densidad suficiente o si, por el contrario, trasladó a la administración la definición de aspectos esenciales. Esta última fue la estructura de la censura. El actor sostuvo que el Congreso ordenó contratar unos "sistemas" y autorizó la facturación conforme a unas "tarifas que se determinen", sin definir elementos que, según su acusación, debían estar consagrados en la ley.
Aunado a lo anterior, la Sala estima relevante destacar que el actor ofreció sustento jurisprudencial para demostrar o soportar la constitucionalidad de sus reproches. Esto, a partir de decisiones de la Corte Constitucional que definen el alcance de la reserva de ley en materia de regulación de la contratación estatal y del principio de legalidad de los tributos.
En efecto, tanto en el texto de la acción de inconstitucionalidad original como en el escrito de corrección, el actor identificó precedentes dirigidos a sustentar los dos presupuestos centrales de su acusación. De una parte, la existencia de reserva de ley en materia de contratación estatal y, de otra, las exigencias constitucionales que se derivan del principio de legalidad tributaria cuando una norma autoriza el cobro de una tarifa que, según el actor, tiene naturaleza de tasa. Esta circunstancia es relevante porque muestra que la acusación no se fundó únicamente en una lectura subjetiva del parágrafo censurado, sino en una confrontación entre su contenido normativo y estándares constitucionales previamente desarrollados por esta Corporación.
En relación con el primer cargo, el accionante citó las sentencias C-949 de 2001, C-508 de 2002, C-711 de 2012 y C-119 de 2020, en las cuales la Corte habría precisado el alcance de la reserva de ley en materia de regulación de la contratación estatal. También acudió a la Sentencia C-570 de 1997 para destacar que la reserva legal protege el principio democrático e impide que el legislador delegue en otro órgano la regulación de materias que la Constitución reservó a la ley. Asimismo, invocó la Sentencia C-1262 de 2005, según la cual las materias sometidas a reserva de ley exigen que sus aspectos principales, centrales y esenciales estén contenidos en una norma de rango legal. Con base en ese marco, el actor no se limitó a afirmar que la norma era ambigua, sino que explicó por qué esa ambigüedad podía comprometer el artículo 150 constitucional pues el parágrafo atacado ordena contratar unos "sistemas" sin definirlos y, con ello, traslada a la administración la determinación del objeto mismo de la contratación.
Por tanto, la Sala considera que el primer cargo no podía descartarse bajo el argumento de que el actor invocó la reserva de ley apenas como una idea general. El texto original de la acción y su corrección sí identificaron un parámetro constitucional específico, a saber, la exigencia de que, en las materias reservadas al legislador, la ley contenga los elementos esenciales de la regulación, en este caso, de la contratación estatal. A partir de ese parámetro, el actor planteó una acusación concreta, según la cual el parágrafo acusado tendría una densidad normativa insuficiente porque no define el objeto contractual, las características de los sistemas, los sujetos de la facturación, los destinatarios del cobro ni la autoridad tarifaria. Esa línea argumentativa no podía ser descartada exclusivamente con fundamento en las cargas propias de una omisión legislativa relativa. Por ende, le corresponde al Magistrado Sustanciador valorar nuevamente si, examinada como un reproche directo por indeterminación normativa y eventual desconocimiento de la reserva de ley en materia estatal, este cargo satisface los presupuestos mínimos del concepto de la violación.
Algo semejante ocurre con el segundo cargo. El accionante no se limitó a invocar el artículo 338 de la Constitución en abstracto, sino que acompañó su reproche con un desarrollo jurisprudencial sobre los elementos que deben estar definidos en la ley cuando se trata de tributos, tasas o contribuciones. En particular, citó la Sentencia C-278 de 2019 para sostener que la determinación de los elementos esenciales del tributo, o del método y sistema de las tasas y contribuciones, corresponde al legislador, sin perjuicio de que ciertas variables técnicas puedan ser fijadas por la administración cuando exista un parámetro objetivo y verificable. También invocó la Sentencia C-891 de 2012, según la cual el principio de legalidad no se predica únicamente de los impuestos, sino de todos los tributos, incluidas las tasas y contribuciones.
Además, el actor contrastó la norma acusada con decisiones en las que la Corte ha declarado exequibles normas tributarias precisamente porque el legislador sí definió sus elementos esenciales. Para ello citó las sentencias C-536 de 2006, C-594 de 2010, C-449 de 2015 y C-200 de 2021. En su criterio, esas providencias muestran que la constitucionalidad de este tipo de normas depende de que la ley establezca, cuando menos, los sujetos, la base, el sistema y el método para fijar la tarifa o los parámetros que limiten la actuación administrativa. A su vez, el accionante citó providencias de inexequibilidad por indeterminación, entre ellas las sentencias C-243 de 2005, C-1171 de 2005, C-568 de 2019, C-484 de 2020, C-019 de 2022 y C-101 de 2022, con el propósito de demostrar que la Corte ha declarado inconstitucionales normas que habilitan cobros, sin fijar criterios suficientes para orientar a la administración.
En este punto, la Corte considera necesario precisar el alcance de su decisión. El recurso de súplica permite revisar si el auto de rechazo incurrió en un yerro, arbitrariedad u olvido al cerrar el trámite de la acción pública de inconstitucionalidad. Sin embargo, por disposición del numeral 7º del artículo 49 del Reglamento Interno de esta Corte (Acuerdo 01 de 2025), el proceso de constitucionalidad debe proseguir bajo la conducción de la magistrada o del magistrado sustanciador y, con este fin, "la Secretaría General remitirá el expediente al despacho" para que continue con el trámite.
Bajo ese entendimiento, lo relevante para resolver la súplica es que el rechazo se apoyó de manera determinante en la reconducción de los cargos a la categoría de omisiones legislativas relativas. Esa caracterización llevó al despacho sustanciador a exigirle al actor cargas argumentativas propias de esa modalidad de control, como la identificación de un mandato constitucional específico omitido y del ingrediente normativo que debía ser incorporado por el legislador. No obstante, el recurso plantea una objeción atendible frente a esa lectura, pues el accionante sostuvo que sus cargos no pretendían la integración de un ingrediente normativo omitido, sino la inexequibilidad del texto acusado por su presunta indeterminación frente a materias sometidas a reserva legal.
En consecuencia, la Sala Plena encuentra que el auto de rechazo no podía cerrar definitivamente el trámite con fundamento exclusivo en la falta de estructuración de una omisión legislativa relativa. Así, lo procedente es remitir el expediente al Magistrado Sustanciador para que valore la admisibilidad de los cargos, teniendo en cuenta que, según lo expuesto por el recurrente, estos pueden ser entendidos como reproches directos por indeterminación normativa frente al artículo 150 de la Constitución y por eventual desconocimiento del principio de legalidad tributaria consagrado en el artículo 338 ibidem.
Con todo, la Sala advierte que la argumentación del actor parece articular dos reproches constitucionales diferenciables, apoyados en contenidos normativos efectivamente incluidos en el parágrafo acusado y referidos a parámetros constitucionales identificables. En efecto, el primer cargo vincula la presunta indeterminación de la expresión "los sistemas" y de las reglas de contratación allí previstas con la reserva de ley en materia de contratación estatal, mientras que el segundo relaciona la remisión a "las tarifas que se determinen para estos efectos" con las exigencias del artículo 338 de la Constitución sobre legalidad tributaria. Esa aproximación, al menos prima facie, permite apreciar que los cargos no se agotan necesariamente en una inconformidad abstracta con la técnica legislativa, ni en la solicitud de integración de un ingrediente normativo omitido, sino que plantean una discusión constitucional que debe ser valorada nuevamente por el Magistrado Sustanciador bajo la comprensión de los cargos fijada en esta providencia.
Aunado a lo expuesto, para la Sala, el rechazo incurrió en un yerro relevante al modificar el parámetro de valoración de la censura formulada por el actor en una etapa en la que ya no tenía oportunidad para corregirla. En efecto, si el despacho sustanciador consideraba que los cargos no eran reproches directos por indeterminación normativa, sino verdaderas acusaciones por omisión legislativa relativa, esa idea debía ponerse de presente en el auto inadmisorio, a fin de que el ciudadano pudiera adecuar su censura a las cargas propias de esa modalidad que son identificar el mandato constitucional específico, el ingrediente normativo omitido y la razón por la cual tal exclusión es contraria a la Constitución. Al introducir esa calificación solo en el auto de rechazo, la providencia impuso un estándar argumentativo nuevo y más gravoso, no advertido previamente, y convirtió una razón no subsanable en el fundamento definitivo para cerrar al estudio de fondo de la acción.
El yerro se refuerza porque, en el recurso de súplica, el accionante planteó una explicación razonable y autónoma de sus cargos pues sostuvo que no pretendía que la Corte integrara un ingrediente normativo omitido, sino que cuestionaba directamente el texto legal acusado por su insuficiente densidad normativa frente a la reserva de ley en contratación estatal y al principio de legalidad tributaria. Así, existía al menos una duda fundada sobre la caracterización efectuada por el auto de rechazo y, por ende, no era dable descartar la acción de inconstitucionalidad mediante la reconducción oficiosa de los cargos a una omisión legislativa relativa. En esas condiciones, el rechazo no se apoyó en la falta objetiva de corrección de los defectos advertidos, sino en una nueva lectura de los cargos que el actor no pudo controvertir ni subsanar antes de la decisión definitiva de rechazo.
Igualmente, el recurso de súplica debía examinarse a la luz de la regla según la cual el rechazo de una acción de inconstitucionalidad no puede fundarse en una lectura excesivamente rigurosa del alcance del examen admisorio. En efecto, la Corte Constitucional ha revocado autos de rechazo cuando advierte que el despacho sustanciador exigió al accionante una carga argumentativa propia del juicio de fondo, y no apenas la formulación de un cargo mínimamente apto para suscitar una duda constitucional.
Así ocurrió en el Auto 659 de 2023, en el que la Sala Plena sostuvo: "[e]n el asunto sub examine, la Sala considera que la decisión de rechazo se fundamentó en un análisis en extremo riguroso de los requisitos argumentativos desarrollados a partir de la Sentencia C-1052 de 2001, pese a que, como se expuso, es posible identificar al menos un planteamiento suficiente para despertar una duda sobre sobre la constitucionalidad de la disposición demandada". Esa regla resulta relevante para el caso, pues lleva a sostener que, si el recurso de súplica muestra que la presente acción pública de inconstitucionalidad contenía al menos un planteamiento constitucional comprensible, cierto, pertinente y específico para abrir el debate de fondo, el rechazo no puede mantenerse con fundamento en una valoración estricta o anticipada del mérito de los cargos, o de una caracterización de esos reproches frente a la cual el recurrente no tuvo la oportunidad de pronunciarse.
En conclusión, la Sala Plena encuentra que el recurso de súplica cumple la carga argumentativa y debe prosperar, en el sentido de revocar el auto de rechazo. En efecto, la providencia recurrida fundó el rechazo en una caracterización de los cargos como omisiones legislativas relativas, sin que esa calificación hubiera sido advertida en el auto inadmisorio. Esa circunstancia condujo a exigir una carga argumentativa distinta y más gravosa, que el accionante no tuvo oportunidad de controvertir ni de subsanar antes del rechazo. Por ende, la Sala revocará el Auto del 9 de abril de 2026 y remitirá el expediente al Magistrado Ssustanciador para que continúe con el trámite de admisibilidad y valore, con fundamento en lo expuesto en esta providencia, los cargos propuestos en contra del parágrafo del artículo 22 de la Ley 2050 de 2020.
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. REVOCAR el Auto del 9 de abril de 2026, proferido por el Magistrado Vladimir Fernández Andrade dentro de expediente D-17.265, el cual rechazó la acción pública de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Guillermo Otálora Lozando en contra del parágrafo del artículo 22 de la Ley 2050 de 2020 "[p]or medio de la cual se modifica y adiciona la Ley 1503 de 2011 y se dictan otras disposiciones en seguridad vial y tránsito".
SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia al Magistrado Vladimir Fernández Andrade, para que continúe con el trámite de admisibilidad y, por lo tanto, examine si los cargos propuestos en este expediente satisfacen los presupuestos del concepto de violación previstos en el artículo 2º del Decreto Ley 2067 de 1991, con fundamento en lo expuesto en esta providencia.
TERCERO. COMUNICAR el contenido de esta decisión al accionante.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
No participa
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
Aclaración de voto
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Publicada en el Diario Oficial No. 51.404 de 12 de agosto de 2020.
[2] Acción pública de inconstitucionalidad. Exp. D-17.265. P. 3.
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=140050
[3] Ibidem.
[4] Ibidem.
[5] Ibidem. P. 4. Para soportar su postura, el accionante también citó las sentencias C-570 de 1997, C-949 de 2001, C-508 de 2002, C-711 de 2012 y C-119 de 2020.
[6] Ibidem. P. 5.
[7] Ibidem. P. 6. La cita se refiere al Auto 764 de 2021.
[8] Ibidem. P. 6.
[9] Ibidem. Pp. 6 – 7.
[10] Ibidem. P. 7.
[11] Ibidem. P. 11.
[12] Auto inadmisorio del 6 de marzo de 2026. Exp. D-17.265. https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=142253
[13] Escrito de corrección de la acción pública de inconstitucionalidad. Exp. D-17.265.
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=143159
[14] Auto de rechazo de la acción pública de inconstitucionalidad. Exp. D-17.265.
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=146549
[15] Constancia de notificación por estado del auto del 9 de abril de 2026. Exp. D-17.265.
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=146567
[16] Constancia de interposición de recurso de súplica. Exp. D-17.265.
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=147154
[17] Recurso de súplica. Exp. D-17.265.
https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=146836
[18] Ibid. P. 9.
[19] Cfr. Corte Constitucional, autos 271, 339 y 359 de 2021. Consideraciones retomadas en los Autos 2837 de 2023 y 253 de 2024.
[20] Cfr. Corte Constitucional, autos 114 de 2004, 514 y 593 de 2017 y 646 de 2018.
[21] Cfr. Corte Constitucional, Autos 1592 de 2022, 111 de 2023 y 1407 de 2025.
[22] Cfr. Corte Constitucional, Auto 1407 de 2025.
[23] Acuerdo 01 de 2025, artículo 49, numeral 1.
[24] Cfr. Corte Constitucional, Auto 174 de 2012.
[25] Cfr. Corte Constitucional, Auto 028 de 2002.
[26] Cfr. Corte Constitucional, Autos 024 de 1997, 129 de 2005, 065 de 2016 y 593 de 2017.
[27] Cfr. Corte Constitucional, Autos 1008 de 2024 y 1023 de 2024.
[28] Cfr. Corte Constitucional, Auto 213 de 2020. Sobre este asunto pueden consultarse también los siguientes Autos 027 de 2016, 514 de 2017 y 646 de 2018.
[29] Cfr. Corte Constitucional, Autos 236 de 2017, 232 de 2018, 497 de 2019, 127 de 2020 y 231 de 2021 reiterados recientemente entre otros, en Autos 1784 de 2023, 1023 y 1484 de 2024.
