Exp. CJU-7539
M.P. Natalia Ángel Cabo
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REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 618 DE 2026
Referencia: expediente CJU-7539.
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Santa Marta y el Juzgado 003 Civil del Circuito de Santa Marta.
Magistrada ponente:
Natalia Ángel Cabo.
Bogotá D. C., veinte (20) de mayo de dos mil veintiséis (2026).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales, profiere el siguiente:
AUTO.
ANTECEDENTES
El 14 de enero de 2025, mediante apoderada judicial, la señora Anamaría Díaz Echeverri presentó una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las resoluciones n.° 3 del 3 de abril de 2024 y n.° 15 del 12 de junio de 2024, expedidas por la agente liquidadora de la sociedad Buonavita Construcciones SAS en liquidación. La demanda se fundamentó en los siguientes hechos[1]:
El Distrito de Santa Marta tomó posesión para liquidar la sociedad Buonavita Construcciones SAS. Durante el término de emplazamiento, la demandante presentó una reclamación, en virtud de unas promesas de compraventa para adquirir inmuebles en un proyecto inmobiliario. Mediante la Resolución n.° 3 del 3 de abril de 2024, la agente liquidadora reconoció que la reclamación fue oportuna, pero la rechazó en la parte resolutiva por distintas razones. La demandante interpuso recurso de reposición contra esa resolución. En la Resolución n.° 15 del 12 de junio de 2024 se graduó la reclamación de la demandante como un crédito de segunda clase. No obstante, se impusieron sanciones por incumplimiento contractual, que afectarían el valor de la reclamación. Contra esa decisión también se interpuso recurso de reposición, pero se configuró el silencio administrativo negativo.
Como pretensiones de la demanda se solicitó: (i) la nulidad de las resoluciones referidas; (ii) a título de restablecimiento, el reconocimiento pleno de la reclamación presentada por la demandante; (iii) que como consecuencia, se tomen las medidas necesarias para permitir la transferencia de los inmuebles, sin gravámenes o medidas cautelares; y (iv) se reconozcan los perjuicios causados.
El conocimiento del asunto le correspondió al Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Santa Marta. Mediante auto del 16 de enero de 2025, ese despacho declaró su falta de jurisdicción y ordenó remitir el asunto a los jueces civiles del circuito de Santa Marta[2]. El juzgado fundamentó su decisión en los artículos 104 y 105 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), que determinan el alcance de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Igualmente, el despacho citó el artículo 291.8 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, según el cual los agentes especiales en las tomas de posesión ejercen funciones públicas transitorias, sin perjuicio de que apliquen reglas del derecho privado a los actos que realicen en representación de la sociedad. Por lo tanto, dada la naturaleza de los actos, la competencia no le correspondía a la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Finalmente, la autoridad judicial indicó que el artículo 20 del Código General del Proceso (CGP) asigna a los juzgados civiles la competencia para conocer las controversias relativas al contrato de sociedad, así como cualquier otro asunto que no esté atribuido a otro juez.
El 22 de enero de 2025, la apoderada de la demandante interpuso recurso de reposición contra la anterior providencia[3]. El 2 de mayo de 2025, el juzgado administrativo resolvió no reponer el auto.
El 10 de julio de 2025, el asunto fue repartido al Juzgado 003 Civil del Circuito de Santa Marta. En auto del 3 de febrero de 2026, el referido juzgado propuso un conflicto negativo de jurisdicciones y remitió el expediente a la Corte Constitucional[5]. El juzgado civil consideró que la demanda pretende la nulidad de un acto administrativo y el restablecimiento del derecho a favor de la demandante, por lo que, según el artículo 104 del CPACA, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo. Asimismo, el despacho citó el Auto 477 de 2021 de la Corte Constitucional en el que se señaló que las actuaciones de los agentes especiales, en virtud del artículo 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, son actos administrativos. Por lo tanto, dado que en este caso el proceso de liquidación obedece a la toma de posesión del Distrito de Santa Marta, las resoluciones cuestionadas se rigen por el derecho público y deben demandarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
El expediente fue remitido a la Corte Constitucional el 23 de febrero de 2026[6]. Por su parte, el asunto fue repartido a la magistrada ponente el 24 de marzo de 2026 y el expediente fue remitido a su despacho el 26 de marzo del mismo año.
CONSIDERACIONES
- Competencia
- Presupuestos para la configuración de un conflicto de jurisdicciones
- El control de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores en la toma de posesión
- Caso concreto
La Corte Constitucional es competente para dirimir los conflictos entre jurisdicciones, de acuerdo con el artículo 241.11 de la Constitución Política[8].
Para que se configure un conflicto de jurisdicciones se requieren tres requisitos[9]: (i) el presupuesto subjetivo[10]; (ii) el presupuesto objetivo[11] y (iii) el presupuesto normativo[12]. Si uno de estos presupuestos no se acredita la Corte debe declararse inhibida. En el presente caso se reúnen los requisitos mencionados, tal y como se demuestra en el siguiente cuadro:
| Tabla única. Acreditación de los elementos para la existencia de un conflicto entre jurisdicciones | |
| Presupuesto | Análisis |
| Subjetivo | Se cumple. La controversia se suscita entre dos autoridades que administran justicia, pertenecen a diferentes jurisdicciones y rechazaron la competencia para conocer del asunto: la jurisdicción de lo contencioso administrativo, representada por el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Santa Marta, y la jurisdicción ordinaria, representada por el Juzgado 003 Civil del Circuito de Santa Marta. |
| Objetivo | Se cumple. La controversia se relaciona con una demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra las actuaciones realizadas por una agente especial liquidadora en el marco de una toma de posesión para liquidación de una sociedad dedicada a la construcción. |
| Normativo | Se cumple. Las dos autoridades en conflicto argumentaron, mediante sustento jurisprudencial o legal, su falta de competencia para conocer del asunto tal y como se expuso en los antecedentes 4 y 6 de esta providencia. |
De acuerdo con la remisión expresa del artículo 19 de la Ley 66 de 1968, el proceso de toma de posesión y liquidación forzosa de las sociedades que se dedican a la construcción y enajenación de viviendas se rige por el EOSF.
Por su parte, los procesos de toma de posesión y liquidación forzosa administrativa de las sociedades vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia se encuentran regulados en el artículo 290 y siguientes del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero (EOSF), así como en los artículos 9.1.3.1.1 y siguientes del Decreto 2555 de 2010. Según el artículo 293 de ese Estatuto, se trata de procesos en los cuales pueden expedirse actos administrativos, para lo cual deberá aplicarse el Código Contencioso Administrativo (hoy día la primera parte del CPACA) y los principios de los procedimientos administrativos.
El artículo 295 del Estatuto desarrolla aún más el régimen aplicable a las actuaciones del liquidador designado. El primer numeral de ese artículo señala que los liquidadores designados ejercen "funciones públicas administrativas transitorias", sin perjuicio de que se apliquen reglas de derecho privado a los "actos gestión". Es decir que cabe distinguir entre, al menos, dos tipos de actuaciones que adelantan los liquidadores designados: (i) las funciones públicas administrativas transitorias, que derivan en actos administrativos regulados por el derecho administrativo, y (ii) los actos de gestión, que se rigen por el derecho privado aplicable.
En el numeral segundo del mismo artículo se aclara que las "impugnaciones y objeciones que se originen en las decisiones del liquidador relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos y, en general, las que por su naturaleza constituyen actos administrativos corresponderá dirimirlas a la jurisdicción de lo contencioso administrativo". Es decir que dentro de las funciones públicas administrativas que de forma transitoria asume el liquidador designado se encuentran las relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos. Por expresa determinación legal, las decisiones en ese sentido son actos administrativos y se demandan ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Si el liquidador designado es un particular, esa designación temporal de funciones administrativas y la competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo se encuentra en concordancia con el artículo 104 del CPACA. Esta norma establece que esa jurisdicción es competente para conocer "de las controversias y litigios originados en actos, contratos, hechos, omisiones y operaciones, sujetos al derecho administrativo, en los que estén involucradas las entidades públicas, o los particulares cuando ejerzan función administrativa" (se subraya).
Por otro lado, el numeral tercero del artículo 295 del EOSF señala que las controversias "que se originen en hechos o actos de gestión del liquidador o en los contratos que celebre, serán resueltas por la jurisdicción ordinaria" (se subraya). Estos actos de gestión, en contraste con las decisiones relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación del crédito, se rigen por el derecho privado y, además, se cuestionan ante la jurisdicción ordinaria.
En principio, las normas previstas en el EOSF y el Decreto 2555 de 2010 aplican, como se señaló, a las entidades o instituciones vigiladas por la Superintendencia Financiera de Colombia. No obstante, por expresa remisión legal es posible que ese procedimiento, las normas sobre la naturaleza de los actos y la jurisdicción competente, según el caso, se extiendan y apliquen a entidades o instituciones de otros sectores o mercados distintos al financiero.
Eso es lo que ocurre, por ejemplo, con los procesos de liquidación de las EPS, como consecuencia de las tomas de posesión ordenadas por la Superintendencia Nacional de Salud. En el Auto 343 de 2021, esta Corporación señaló que el parágrafo segundo del artículo 233 de la Ley 100 de 1993 ordena que el "procedimiento administrativo de la Superintendencia Nacional de Salud será el mismo que se consagra por las disposiciones legales para la Superintendencia Bancaria [hoy Superintendencia Financiera de Colombia]". Es decir que la toma de posesión y la liquidación de las EPS se rige por el procedimiento del EOSF y el Decreto 2555 de 2010.
Posteriormente, en el Auto 485 de 2021, se formuló una regla de decisión en virtud de esas consideraciones que se planteó en los siguientes términos:
"[d]e conformidad con lo dispuesto en (i) el parágrafo 2° del artículo 233 de la ley 100 de 1993, (ii) el numeral 2° del artículo 295 del EOSF, y (iii) el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo será la competente para conocer y dar trámite a aquellos casos en los cuales se pretenda el control de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por la Superintendencia Nacional de Salud, en la toma de posesión e intervención forzosa administrativa de las EPS -hoy EAPB-".
Ello, si se trata de impugnaciones u objeciones a las decisiones del liquidador, relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos, puesto que son actos administrativos. Esta regla de decisión ha sido reiterada en numerosas ocasiones desde entonces, siempre en el contexto de la toma de posesión y liquidación de las EPS, por orden de la Superintendencia Nacional de Salud[13].
De forma similar ocurre con las tomas de posesión y liquidaciones forzosas de las empresas de servicios públicos domiciliarios. En efecto, según los artículos 58 a 61 y 121 a 123 de la Ley 142 de 1994, la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios deberá aplicar el procedimiento previsto en el EOSF para la toma de posesión y la designación de un agente especial de liquidación. En el Auto 1996 de 2024, esta Corporación reiteró lo anteriormente señalado y enfatizó en la diferencia entre los actos administrativos expedidos en virtud de una función pública administrativa transitoria y los actos civiles o de comercio que corresponden a "actos de gestión" que profiere el liquidador, como representante de la sociedad intervenida. En esa oportunidad se insistió en que en el primer caso, la competencia le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo, mientras que, en el segundo supuesto, la controversia debe tramitarse ante la jurisdicción ordinaria[14]. La regla de decisión en esa ocasión fue:
"[d]e conformidad con los artículos 293 y 295 del Estatuto Orgánico del Sistema Financiero, el artículo 9.1.1.2.4 del Decreto 2555 de 2010 y la Ley 142 de 1994, las controversias suscitadas en torno a los actos de gestión del agente liquidador designado por la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios son competencia de la jurisdicción ordinaria".
Por su parte, los procedimientos de intervención, toma de posesión y liquidación forzosa de las sociedades que se dedican a actividades de urbanización, construcción y enajenación de viviendas los adelantan las administraciones municipales o distritales[15] y se encuentran regulados, principalmente, por la Ley 66 de 1968. El artículo 19 de la Ley 66 de 1968 establece que la liquidación, como consecuencia de la toma de posesión, debe seguir el procedimiento previsto en la Ley 45 de 1923, que se refería a los establecimientos bancarios. Dado que ese procedimiento, hoy día, es el regulado íntegramente en el EOSF y en el Decreto 2555 de 2010, la remisión normativa se refiere a estas dos últimas normas.
Por lo tanto, las controversias que surjan en virtud de la toma de posesión y la liquidación forzosa administrativa de las sociedades que se dedican a actividades de urbanización, construcción y enajenación de viviendas se rigen por las reglas de competencia previstas en el EOSF. Si el agente liquidador especial realiza funciones administrativas transitorias, como las relativas a la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos, la competencia es de la jurisdicción de lo contencioso administrativo (EOSF, artículo 295.2). En cambio, si el liquidador realiza actos de gestión que se rigen por el derecho privado, la competencia es de la jurisdicción ordinaria (EOSF, artículo 295.3).
El proceso que originó el presente conflicto de jurisdicciones surgió a partir de una demanda que cuestiona algunos actos de una liquidadora designada en el marco de un proceso de toma de posesión y liquidación forzosa ordenado por el Distrito de Santa Marta, contra una sociedad que se dedica a la construcción y enajenación de viviendas.
Como el proceso de toma de posesión y liquidación forzosa de las sociedades que se dedican a la construcción y enajenación de viviendas se rige por el EOSF, dada la remisión expresa del artículo 19 de la Ley 66 de 1968, es necesario distinguir la naturaleza del acto demandado.
La demanda cuestiona las resoluciones de la liquidadora designada, en las que se rechazaron, aceptaron y calificaron las acreencias presentadas por la demandante en el proceso de toma de posesión y liquidación forzosa. El artículo 295, numeral 2, del EOSF califica ese tipo de actuaciones como actos administrativos expedidos en virtud de una función administrativa transitoria, por lo que la competencia para conocer las objeciones o impugnaciones que se presenten le corresponde a la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Por lo tanto, cabe adecuar la regla prevista en el Auto 485 de 2021, para en este caso señalar que:
Regla de decisión. De conformidad con lo dispuesto en (i) el artículo 19 de la Ley 66 de 1968, (ii) el numeral 2° del artículo 295 del EOSF, y (iii) el artículo 9.1.1.2.2 del Decreto 2555 de 2010 y el artículo 104 de la Ley 1437 de 2011, la jurisdicción de lo contencioso administrativo será la competente para conocer y dar trámite a aquellos casos en los cuales se pretenda el control de las resoluciones expedidas por los agentes especiales liquidadores designados por las administraciones municipales y distritales, en la toma de posesión e intervención forzosa administrativa de las sociedades que se dediquen a las actividades de construcción y enajenación de viviendas, siempre que se trate de la aceptación, rechazo, prelación o calificación de créditos.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de jurisdicciones suscitado entre el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Santa Marta y el Juzgado 003 Civil del Circuito de Santa Marta y DECLARAR que el Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Santa Marta es el competente para conocer la demanda adelantada por la señora la señora Anamaría Díaz Echeverri contra las Resoluciones n.° 3 del 3 de abril de 2024 y n.° 15 del 12 de junio de 2024, expedidas por la agente liquidadora de la sociedad Buonavita Construcciones SAS en liquidación.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-7539 al Juzgado 010 Administrativo del Circuito de Santa Marta para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión al Juzgado 003 Civil del Circuito de Santa Marta, y los interesados.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital CJU-7539, archivos "005ActaRepartoJuzgadoAdministrativopdf" y "003Demandapdf".
[2] Expediente digital CJU-7539, archivo "007AutoRemitePorCompetenciapdf".
[3] Expediente digital CJU-7539, archivo "009RecursoReposicionAutopdf".
[4] Expediente digital CJU-7539, archivo "011NoReponepdf".
[5] Expediente digital CJU-7539, archivos "001ActaRepartopdf" y "018AutoSuscitaConflictoCompetenciapdf".
[6] Expediente digital CJU-7539, archivo "02CJU-7539 Correo Remisoriopdf".
[7] Expediente digital CJU-7539, archivo "03CJU-7539 Constancia de Repartopdf".
[8] "Artículo 241. A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: [...]. 11. Dirimir los conflictos de competencia que ocurran entre las distintas jurisdicciones".
[10] Este elemento exige que la controversia sea suscitada por, al menos, dos autoridades que administren justicia, pertenezcan a diferentes jurisdicciones y reclamen o rechacen su jurisdicción sobre el asunto.
[11] Según este elemento debe existir una causa judicial sobre la cual se suscite la controversia, es decir, que pueda verificarse que está en desarrollo un proceso, un incidente o cualquier otro trámite de naturaleza jurisdiccional.
[12] A partir de este elemento es necesario que las autoridades en colisión hayan manifestado, a través de un pronunciamiento expreso, las razones de índole constitucional o legal por las cuales se consideran competentes o no para conocer de la causa.
[13] Por ejemplo, en los autos 436 y 687 de 2021, 1253 y 1270 de 2022, 285 y 1911 de 2023, 035 de 2024 y 1232 de 2025, entre otros.
[14] En esa oportunidad se citó la Sentencia 38237 proferida el 17 de marzo de 2021 por la Sección Tercera, Subsección B del Consejo de Estado: "(...) si las decisiones de los agentes especiales interventores corresponden a actuaciones civiles o comerciales -actos de gestión-, las cuales efectúan en nombre y representación de la sociedad intervenida o si se les atribuye responsabilidad directa por acciones u omisiones propias de su labor, escenarios en los que dichas decisiones deben ser objeto de control ante la jurisdicción ordinaria, o si se trata de actuaciones adelantadas en uso de funciones públicas transitorias, evento en el que dichas decisiones corresponden a actos administrativos que gozan de la presunción de legalidad, la cual podrá desvirtuarse ante la jurisdicción de lo contencioso administrativo mediante los medios de control de nulidad y nulidad y restablecimiento del derecho, según el caso".
[15] Ley 388 de 1997, artículos 109 y 125, en concordancia con el artículo 313, numeral 7 de la Constitución Política.
