Sala de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008. Órdenes 17 y 18
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008
Auto A-538 de 2026
Referencia: valoración de las órdenes décima séptima y décima octava de la Sentencia T-760 de 2008.
Asunto: actualización integral y periódica del Plan de Beneficios en Salud.
Magistrado ponente:
Carlos Camargo Assis
Bogotá D.C., cinco (5) de mayo de dos mil veintiséis (2026).
La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008, designada por la Sala Plena de la Corte Constitucional para llevar a cabo la verificación del cumplimiento de las órdenes allí impartidas, integrada por los magistrados Vladimir Fernández Andrade, Miguel Polo Rosero y Carlos Ernesto Camargo Assis, quien la preside, en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, procede a dictar el presente auto.
SÍNTESIS
La Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 evaluó el componente relacionado con la actualización integral y periódica del Plan de Beneficios en Salud (PBS), en el marco de las órdenes décimo séptima y décimo octava y declaró el nivel de cumplimiento medio. Lo anterior, ya que, si bien se implementaron medidas conducentes con resultados que permiten evidenciar que se va a superar la problemática, aquellos no tuvieron avances significativos, por cuanto (i) se llevó a cabo la tercera y cuarta fase del Procedimiento Técnico Científico y Participativo (PTCP) que originó la Resolución 2273 de 2021 de conformidad con lo establecido en la Resolución 330 de 2017. No obstante, si bien la representación geográfica pasó de un 34.37% a un 69.70%, con un aumento del 35.33% respecto de lo evaluado en el 2021, no se cumplió con la orden de llegar a todo el territorio nacional. (ii) Para el 2021, 2022, 2023, 2024 y 2025 el Ministerio de Salud y Protección Social (MSPS) actualizó los listados de servicios y tecnologías PBS UPC, la cobertura de estos servicios se incrementó en 26.43% y se profirieron dos actos administrativos sobre servicios excluidos conforme al artículo 25 de la Ley 1438 de 2011. (iii) Además, la Sala evidenció que aunque el MSPS ejecutó medidas conducentes para eliminar barreras para acceder a servicios PBS, a) persiste el desconocimiento de los usuarios del SGSSS en materia de coberturas, b) los listados de servicios y tecnologías UPC incluyen notas técnicas sin especificar los motivos ni su fuente de financiación, c) la herramienta Pos Populi creada para difundir y clarificar los contenidos del PBS no ha tenido la suficiente publicidad y, d) continúan radicándose acciones constitucionales por servicios y tecnologías PBS por desconocimiento de los prescriptores y la desinformación de los pacientes.
ANTECEDENTES
En la Sentencia T-760 de 2008 esta Corporación identificó una serie de problemas graves y recurrentes en el SGSSS (Sistema General de Seguridad Social en Salud). En consecuencia, impartió 16 mandatos con tendencia correctiva, a través de los cuales instó a las autoridades responsables para que adoptaran las medidas necesarias con el fin de conjurarlas.
Entre ellas, se encuentran las directrices décimo séptim y décimo octav, que persiguen, principalmente, lograr que los planes de beneficios sean (i) actualizados de manera integral, con definición de las tecnologías incluidas, las no incluidas y excluidas y (ii) renovados periódicamente. Estos mandatos han sido valorados en tres ocasiones por la Sala Especial, a alcanzando un nivel de cumplimiento medio así:
| Auto | Consideraciones |
| 410 de 2016 | Allí destacó que el MSPS era el competente para actualizar el PBS cada dos años y que también debía definir sus inclusiones y exclusiones. Así mismo, indicó que esa actualización requería de la participación de los usuarios y de la comunidad médica desde el procedimiento de inclusión, exclusión y supresión de las tecnologías, y debía ser efectiva y permanente, a través de conceptos, aportes, señalamientos y opiniones. Esto debía tenerse en cuenta al momento de adoptar una decisión relacionada con el sistema de aseguramiento. Resaltó que, con la expedición de la Ley Estatutaria en Salud se incorporó una nueva forma de actualización del PBS, fundada en un sistema de inclusiones implícitas y un listado de servicios y tecnologías expresamente excluidos de financiación con recursos públicos de la salu. |
| 094A de 2020 | La Sala concluyó que el MSPS profirió las resoluciones 5267 de 2017 y 244 de 2019, mediante las que se adoptaron los listados de servicios y tecnologías que no serían financiados con recursos públicos de la salud. Allí analizó la implementación de la Resolución 330 de 201 que dictó el procedimiento para la expedición de los actos administrativos anteriormente citados. No obstante, evidenció falencias en el procedimiento, debido a que (i) la convocatoria a los médicos no fue realizada con suficiente antelación, lo que se tradujo en una baja participación de los especialistas, (ii) la consulta a pacientes no se realizó en todas las ciudades capitales, (iii) se calificaron como excluidas algunas tecnologías sin haber sido sometidas al PTCP (Procedimiento Técnico Científico y Participativo) y (iv) se presentó una falta de claridad en la comunidad acerca de las coberturas del PBS, lo que propició la negación de servicios no excluidos de financiación con recursos públicos de la salud. |
| 755 de 2021 | Allí, la Sala puntualizó que las mejoras por parte del MSPS no fueron suficientes, puesto que, (i) no se demostraron acciones para aclarar a los actores del sistema lo que debe entenderse por PBS, (ii) continuaron restricciones como la falta de disponibilidad de agenda, demora en la entrega de las tecnologías y barreras en el acceso a servicios para tratar enfermedades huérfanas frente a aquellos que tienen una fuente de financiación distinta a la UPC (Unidad de Pago por Capitación) y a los PM (Presupuestos Máximos), (iii) se encontraron falencias en la actualización del PBS por la dificultad de acceder a la plataforma Mi Vox Pópuli y (iv) se advirtió un retroceso en cuanto a la periodicidad de la actualización del PBS. La Sala estudió, de forma preliminar, el procedimiento técnico científico que originó la Resolución 2273 de 2021 y evidenció que el MSPS desplegó acciones relacionadas con las convocatorias para la nominación de tecnologías en salud para el 2019, 2020 y 2021 y que se había surtido la etapa de análisis técnico científico. Sin embargo, la fase de consulta a pacientes no fue agotada debido a la emergencia del Covid-19. |
Ahora bien, resulta importante puntualizar que en el Auto 226 de 2011, la Sala de Seguimiento estableció unos lineamientos o parámetros que deben observarse como mínimo por el Gobierno Nacional al momento de llevar a cabo la actualización integral de los Planes de Beneficios los cuales hacen referencia a lo siguiente:
| Parámetros de estructura: Supone que el instrumento unificado con el cual se realice la actualización integral PBS, haya sido presentado dentro de los plazos fijados por la ley y por la jurisprudencia constitucional. En consecuencia, dicho instrumento deberá ser diseñado a partir de: |
| (i) Una metodología que muestre cómo clarificar y actualizar integralmente el POS teniendo en cuenta, entre otros, los cambios en el perfil epidemiológico y carga de la enfermedad de la población, la disponibilidad de recursos, el acceso a tecnología, el equilibrio financiero y macroeconómico, y la posible incorporación de medicamentos, dispositivos o procedimientos extraordinarios no explícitos dentro del Plan de Beneficios. |
| (ii) Un proceso de participación directa y efectiva de las entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, la comunidad médica, las organizaciones de profesionales de la salud, los usuarios, los afiliados y las sociedades científicas. |
| (iii) Un conjunto de objetivos medibles a corto, mediano y largo plazo. |
| Parámetros de proceso: Implican que el instrumento con el cual se busque actualizar integralmente el POS atienda, por lo menos, a las siguientes subreglas: |
| (i) Las inclusiones, exclusiones o no inclusiones de medicamentos, dispositivos, procedimientos y demás servicios de salud deberán basarse en la metodología presentada por el ente regulatorio (parámetros de estructura). |
| (ii) Las inclusiones, exclusiones o no inclusiones de medicamentos, dispositivos, procedimientos y demás servicios de salud deberán justificarse según argumentos científicos fundamentados en: (a) el perfil epidemiológico y la carga de la enfermedad de la población, (b) la disponibilidad de recursos, y (c) el equilibrio financiero. |
| (iii) Las inclusiones, exclusiones o no inclusiones de medicamentos, dispositivos, procedimientos y demás servicios de salud deberán efectuarse con base en los resultados de un proceso de consulta y participación efectiva de las entidades que integran el Sistema General de Seguridad Social en Salud, las organizaciones de profesionales de la salud, los usuarios, afiliados y las sociedades científicas. |
| (iv) Deberá implementarse una metodología para eliminar las ambigüedades, lagunas y contradicciones sistémicas del listado de medicamentos, dispositivos, procedimientos y demás servicios de salud incluidos en la actualización integral de POS (zonas grises), fundamentada en un criterio de clasificación científicamente aceptado. |
| (v) Las inclusiones, exclusiones o no inclusiones de medicamentos, dispositivos, procedimientos y demás servicios de salud deberán atender a los posibles reajustes a la UPC. |
| Parámetros de resultado: Requieren que se demuestre una relación de secuencialidad entre los parámetros de estructura y de proceso que conducirá, en un tiempo razonable, a la materialización de los objetivos propuestos. |
En el marco del PTCP, el Minsalud expidió las resoluciones 2273 de 202 y 641 de 2024, a través de las cuales se adoptaron los nuevos listados de servicios y tecnologías excluidas de financiación con recursos públicos de la salud. Procedimiento que también fue valorado por la Sala Especial de Seguimiento mediante el Auto 010 de 2024.
El 21 de noviembre de 2024, la Sala elevó algunos interrogantes a varios peritos constitucionales y grupos de apoyo al seguimient para conocer sobre su participación y análisis en el desarrollo de los PTCP que dieron origen a las resoluciones 2273 de 2021 y 641 de 2024. Frente a lo solicitado, se recibieron las siguientes respuestas:
Academia Nacional de Medicin: indicó que la respuesta del MSPS al artículo 15 de la Ley Estatutaria en Salud (LES) fue el aplicativo Mipres, herramienta tecnológica que permitía “prescribir servicios y tecnologías que no se encuentran incluidos en el PBS del RC”, sin necesidad de autorización adicional. Plataforma que busca eliminar barreras administrativas que dificulten el acceso oportuno a los servicios y tecnologías en salud no UPC. Agregó que, aunque la calidad y control de la prescripción mejoró, Mipres presentaba grandes falencias en (i) “la falta de sistematicidad e interoperabilidad, lo que dificulta la vigilancia de la formulación de medicamentos y servicios no PBS”, (ii) la desinformación constante para los usuarios que desconocían la medida, (iii) las dificultades del manejo de la plataforma para la comunidad médica y (iv) la negativa de las EPS de suministrar lo ordenado por errores en la prescripción.
Resaltó que no participó en los PTCP de exclusiones para expedir las resoluciones 2273 de 2021 y 641 de 2024 e indicó que los principales problemas que se presentaban para definir el PBS se circunscribían a (i) falta de una reformulación de la Unidad de Pago por Capitación (UPC) para garantizar su suficiencia, (ii) ausencia de una ley que reglamentara la ampliación progresiva del PBS, debido a la carencia de respaldo económico y (iii) desactualización de la metodología de cálculo de la UPC.
Pacientes Colombi: informó que las barreras de acceso para la prestación de servicios PBS no UPC se reflejan en el aumento sistemático de las tutelas por el derecho a la salud, y que, en virtud de las condiciones propias de las enfermedades raras o huérfanas “existe la oportunidad para que los pacientes no puedan participar en los procesos relacionados con el sistema de salud realizados por métodos virtuales”. Lo anterior, se refleja en la baja participación en las convocatorias realizadas y resaltó que los criterios de exclusión de medicamentos, procedimientos o insumos para enfermedades raras o huérfanas debían ser “excesivamente estrictos” en etapa de investigación para no limitar un alivio futuro.
Gestarsalu: indicó que no fue convocada a participar en los PTCP que originaron las resoluciones 2273 de 2021 y 641 de 2023. Manifestó que el uso de las tecnologías de la información limita la intervención de los pacientes potencialmente afectados o para quienes residen en zonas rurales, dispersas o carecen de recursos económicos en el proceso para determinar los servicios y tecnologías excluidas de financiación con recursos públicos de la salud.
Por otra parte, resaltó que en el caso de la Resolución 2273 de 2021, algunas tecnologías no avanzaron a la fase participativa por diferencias entre las recomendaciones del Instituto de Evaluación de Tecnologías en Salud (IETS) y el Grupo de Análisis Técnico Científico (GATC), además de evidenciarse una baja participación de los pacientes debido a barreras tecnológicas y logísticas. Frente a la Resolución 641 de 2024, precisó que, aunque se realizaron varias sesiones con delegados de los pacientes potencialmente afectados y se efectuaron análisis técnicos, persistían preocupaciones sobre la representatividad y el alcance de esas consultas, especialmente para poblaciones vulnerables o con enfermedades raras.
Pacientes de Alto Cost: argumentó que las principales barreras administrativas que imponían las EPS e IPS en la prestación de los servicios PBS no UPC eran: (i) “el direccionamiento del Mipres a donde se debe prestar el servicio”, (ii) la mora en la cartera con los gestores farmacéuticos, (iii) el giro tardío de los Presupuestos Máximos (PM), (iv) la incertidumbre creada por una eventual reforma al sistema de salud, que disminuyó los créditos de la industria farmacéutica y (v) el giro directo de pagos del 80%, que implicaba que las facturas se pagaran incompletas y se acumulara un 20% de deuda.
Añadió que fueron convocados a participar en la tercera fase del PTCP para la Resolución 641 de 2024, sobre lo que consideró que (i) el nivel académico de la participación social fue muy bajo, (ii) el tiempo muy limitado para el estudio y votación, por lo que “se vota más emocionalmente que técnicamente”, (iii) las casas farmacéuticas “llevaron pacientes financiándolos para que votaran” y (iv) la información de las Tecnologías en Salud (TS) fue enviada con mínima anticipación al ser evaluadas en el proceso de exclusión. Refirió que existían varios inconvenientes en la definición del PB y propuso, como solución general, que toda prescripción de TS y servicios complementarios se hiciera por Mipres y “solo ir a módulo de exclusiones o Unirs en el caso que se requiera”.
Comisión de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 200: puntualizó que, (i) las barreras de acceso o negaciones de servicios o tecnologías en salud se presentaban masivamente tanto en aquellos no UPC, como en los financiados por la UPC como lo evidenció el informe de la Defensoría del Pueblo sobre el aumento de las tutelas en salud, (ii) tanto ellos, como la Federación Médica Colombiana no fueron convocados a participar en los PTCP, (iii) a su juicio, hasta la fecha no se garantizaba la consulta amplia con los pacientes y sus organizaciones, gremios médicos ni la divulgación sobre las coberturas a los usuarios y, (iv) se hacía muy poco para sancionar a quienes vulneraban el derecho a la salud por negar procedimientos y servicios debidamente financiados por la UPC y los PM.
Acem: indicó no haber participado directamente en los PTCP, sin embargo, refirió que las mayores problemáticas se ocasionaron en que el MSPS no fundamentó suficientemente las negaciones de las postulaciones. Asimismo, que los requisitos para nominar las tecnologías, implicaban, en buena parte, un conocimiento técnico científico que la comunidad en general no poseía, por lo que se excluía de entrada el criterio de grupos eventualmente afectados.
Defensoría del Puebl: sostuvo que entre el 1. ° de enero de 2022 y el 18 de abril de 202 se registraron 179 quejas enmarcadas dentro de la conducta vulneradora “negación de servicios no PBS y/o (sic) problemas en la plataforma Mipres” a través del sistema “ATQ. Además, 47 quejas para el periodo del 19 de abril al 26 de noviembre de 2024 con relación a la Resolución 2273 de 2021. Adicionalmente, resaltó varias problemáticas frente a los actos administrativos en el marco de los PTCP.
Procuraduría General de la Nació: resaltó que a partir de las resoluciones 2273 de 2021 y 641 de 2024, aumentó el número de medicamentos y tratamientos “excluidos de la financiación con la UPC”, para llegar a la actualidad a un total de 114. Refirió que el 18 de noviembre de 2024 requirió al Ministerio de Hacienda y Crédito Público para verificar que en diciembre de 2023 hubiese girado los recursos de los PM aprobados por el Consejo Superior de Política Fiscal (Confis) destinados al pago de los ajustes del 2022, donde se informó que, “no se ha[bía] girado el valor de los ajustes de los presupuestos máximos del año 2022”, a pesar de existir una certificación por valor de $819.667.000.000.
Aclaró que, de conformidad con el registro de negaciones de servicios, resultaba “claro que se están presentando barreras de acceso para los servicios no cubiertos por la UPC, pero que deben ser financiados por el SGSSS”, y que una de las razones de ello es que “debe el Estado garantizar el flujo de recursos necesarios para su debido funcionamiento”, pues el pago inoportuno de los PM y sus ajustes no permitía mejorar el servicio e impedía actualizar adecuadamente la UPC. Lo anterior, afectaba a los pacientes por las deudas existentes con clínicas y hospitales y mencionó la crisis en el suministro de medicamento que se financiaban por las EPS con estos recursos.
Agregó que no participó en los PTCP que culminaron con la expedición de las resoluciones 2273 de 2021 y 641 de 2024, pero que mediante la solicitud de informes al MSPS, ejercía vigilancia preventiva para conocer sobre las distintas fases de este procedimiento. Indicó que existía desigualdad en el acceso a las tecnologías, pues no todos los pacientes tenían dispositivos tecnológicos adecuados o conocimientos necesarios para acceder a las plataformas digitales de participación. Además, consideró que la determinación del financiamiento de las tecnologías solía contener “términos médicos y económicos” que podían dificultar la comprensión plena de los pacientes.
CONSIDERACIONES
Competencia
La Sala Especial de Seguimiento es competente para proferir el presente auto en virtud de las facultades otorgadas por la Sala Plena de la Corte Constitucional en sesión del 1.° de abril de 2009; el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 27 del Decreto Estatutario 2591 de 199
.
Metodología de la valoració
Vale la pena recordar que desde la emisión del Auto 094A de 2020, la Sala Especial precisó el alcance de los mandatos décimo séptimo y décimo octavo y estableció que (i) el PBS debe actualizarse bajo los parámetros de la Ley Estatutaria en Salud y la Sentencia C-313 de 2014, de forma que su contenido no se preste a incertidumbres y ambigüedades, (ii) el proceso de actualización debe brindar garantías a las personas que residen y trabajan en sitios intermedios, apartados y zonas con difícil acceso a las tecnologías de la información, (iii) debe existir claridad acerca de los servicios y tecnologías que hacen parte del PBS con independencia de su fuente de financiación y (v) la actualización periódica de los planes de beneficios debe realizarse mínimo, cada dos años.
En ese sentido, la Sala Especial en esta oportunidad (i) verificará si se culminó de forma adecuada el PTCP de exclusiones que conllevó a la emisión de la Resolución 2273 de 2021, esto es: a) la fase de consulta a pacientes y b) la adopción y publicación de decisione. (ii) Determinará si el PBS se ha actualizado periódicament, (iii) analizará si se han implementado medidas para eliminar las barreras en el acceso a los servicios PBS independientemente de su fuente de financiación, (iv) evaluará el PTCP surtido con ocasión a la Resolución 641 de 2024 y, (v) valorará el nivel de cumplimiento.
Culminación del procedimiento técnico científico y participativo de exclusiones que conllevó a la expedición de la Resolución 2273 de 2021
Tercera fase del PTCP – consulta a pacientes potencialmente afectados
La Sala mediante el Auto 094A de 2020 ordenó al MSPS adoptar las medidas pertinentes y efectivas para garantizar que las actividades referentes a la tercera fase del PTCP, se realizaran en todas las capitales de departamento del país y con los habitantes de las zonas apartadas. Ahora bien, a esta fase se llevaron los conceptos y recomendaciones emitidas por el IETS y el GATC de las vigencias 2019 y 2020, con un total de 57 servicios y tecnologías para determinar su posible exclusión. En ese sentido, la Sala analizará las labores desplegadas por el MSPS para garantizar la participación ciudadana en el PTCP que originó la Resolución 2273 de 2021. Sobre esto, se informó lo siguiente:
i) Convocatoria: a) mediante correos electrónicos enviados 15 días antes de los eventos, invitó a todas las agremiaciones y asociaciones de usuarios y pacientes registrados en la base de datos de la Dirección de Regulación de Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud, b) invitó a los usuarios registrados en la herramienta Mi Vox Pópuli, c) remitió invitación telefónica a los pacientes y agremiaciones o asociaciones de pacientes identificados en las bases de datos de participación ciudadana, e) a través de correo electrónico invitó a la Defensoría del Pueblo, la Supersalud (Superintendencia Nacional de Salud), las Secretarías de Salud municipales y departamentales en calidad de observadores y garantes del proceso y e) apoyó la convocatoria de participación social realizada por la Supersalud y las secretarías de salud departamental y municipal.
ii) Sesiones virtuales: realizaron cinco eventos correspondientes a pruebas piloto, en los departamentos de Nariño, Arauca, Meta, Casanare y Atlántico. Afirmó que esa alternativa acercaba a la población del territorio nacional, pero encontró como deficiencias el bajo acceso de las personas a las herramientas tecnológicas, la falta de conocimiento y la poca habilidad de los usuarios en su manejo, dificultades de conectividad, sobre todo en los territorios dispersos, poco interés para la participación, así como tampoco se evidenció representatividad de las asociaciones de usuarios y pacientes. Por lo anterior, el MSPS concluyó que esos espacios no eran óptimos para desarrollar la consulta y suspendió su implementación.
iii) Eventos presenciale: entre el 9 y el 23 de noviembre de 2021 realizaron sesiones de consulta en: Arauca, Pasto, Barranquilla, Valledupar, Medellín, Bucaramanga, Pereira, Cali y San Andrés. Allí se utilizó la metodología Philips 6/ , se presentaron y discutieron 57 tecnologías. Eventos a los que asistieron 214 líderes de organizaciones o agremiaciones de pacientes, personas naturales, enviados del ente territorial y otros actores del sector salu, quienes representaron a “1.302.900 ciudadanos.
iv) Encuesta virtua: se empleó una encuesta cerrada auto aplicable onlin para conocer la opinión de los pacientes potencialmente afectados y la ciudadanía (mayores de edad) acerca de la conveniencia de excluir los servicios o tecnologías nominadas, con base en la información suministrada en las fases uno y dos del PTCP. La encuesta fue aplicada a los residentes del territorio nacional, estuvo disponible en la página web del MSPS y en la herramienta de participación Mi Vox Pópuli, en la que participaron 169 ciudadanos a “título personal o como delegados”, que representaron a 1.311.003 usuarios.
Lo anterior, evidencia que el MSPS implementó diferentes medidas para ejecutar la fase de participación ciudadana. En cuanto a la convocatoria cabe resaltar que se realizó con 15 días de antelación, convocó a aquellos posibles interesados en ser parte del debate de las exclusiones y a los observadores del proceso.
Los eventos presenciales y virtuale se llevaron a cabo en 23 territorios. Sin embargo, los primeros abordaron el 27.27% y los segundos el 51.51, es decir, en total se abarcó el 69.70 de los departamentos del país. En ese sentido, si bien es cierto, el MSPS amplió la participación ciudadana en el PTCP respecto de lo ocurrido en el 201 aún existen opciones de mejora para cumplir con lo ordenado por la Corte que implica llegar a todo el país. Esto es así, en tanto se omitió incluir a Amazonas, Cauca, Caquetá, Guainía, Chocó, Guaviare, La Guajira, Quindío, Putumayo, Vaupés y Vichada que representan el 33.3%. Lo anterior, evidencia una vez más la desatención de estas zonas catalogadas, en su mayoría, como geográficamente dispersa.
Ahora bien, cabe resaltar que el MSPS no proporcionó datos cuantitativos respecto a la participación en las sesiones virtuales, lo que impide a la Sala obtener un dato general. Sin embargo, con la información obtenida, la Corte después de consultar las cifras de aseguramiento en salud del MSP, concluye que para el año 2021, 48.592.313 personas estaban afiliadas al SGSS, lo que refleja que solo el 5.37 de los usuarios reportados participaron en las sesiones presenciales y en las encuestas virtuales.
Finalmente, la Sala evidencia que la participación de los pacientes con enfermedades huérfanas y raras fue casi inexistente, toda vez que del listado aportado se observó que tan solo dos asociacione representaron a ese grupo poblaciona que, con corte a 10 de abril de 2024, totalizaban 84.175 persona que requieren de medicamentos continuos, vitales y en muchas ocasiones de alto costo para sobrevivir. Lo anterior, demuestra la baja intervención que tienen este tipo de pacientes en las decisiones de exclusiones, máxime si se tiene en cuenta que, por regla general, las tecnologías que estas personas requieren para tratar sus patologías son escasa.
En conclusión, la Corte advierte que el MSPS implementó medidas para cumplir con lo ordenado que evidencian resultados sin avances significativos, pues se pasó de abarcar el 34.37 de los territorios en los que se llevó a cabo la consulta a pacientes al 69.70%, es decir, se aumentó en un 35.33% respecto de lo evaluado en el 2021. Sin embargo, dicho resultado no es suficiente, toda vez que resulta necesario aumentar las estrategias para llegar al 100% del territorio nacional como se ordenó por esta Corporación.
Cuarta Fase - Adopción y publicación de las decisiones
Para el desarrollo de la cuarta fase, el MSPS consideró los resultados de las fases uno, dos y tres obtenidos para cada uno de los servicios y tecnologías estudiado. Así entonces, entre el 30 de noviembre y el 14 de diciembre de 2021, el MSPS publicó el proyecto de acto administrativo en su página web para comentarios y observaciones de la ciudadanía y grupos de interés, etapa en la que se recibieron ocho aclaraciones procedentes de EPS, agremiaciones y asociaciones de prestadores de servicios de salud, los cuales fueron analizados y respondidos por el equipo técnico de la Dirección de Regulación de Beneficios, Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud. Surtidos los ajustes correspondientes, la Resolución 2273 de 2021 fue publicada el 22 de diciembre de 2021 en el diario oficial.
Al revisar el procedimiento para establecer las tecnologías excluidas, la Sala observa que de las 57 tecnologías examinadas en el Auto 755 de 202, 40 se excluyeron de financiación con recursos públicos de la salu y 17 no se excluyeron. Estos resultados fueron obtenidos al culminar las tres primeras fases del PTCP, con la precisión de que solo se presentó empate en la votación “para la tecnología [a]ccesorios para Sistema BAHA y para implante coclear (carcasas de colores, diferentes a los colores básicos)”, sobre la cual el MSPS decidió no excluirla, además de la consulta por especialista y precisó que el galeno tratante sería el competente para determinar la finalidad de la consulta (cosmético o suntuario).
Respecto de la decisión adoptada por el MSPS sobre el “empate”, la Sala advierte que la misma garantiza el goce efectivo del derecho a la salud, pues se optó por incluirla en el PBS, por lo que, al no existir una metodología para este tipo de casos, estas decisiones protegen el derecho fundamental. Lo anterior, se adhiere a la interpretación pro homine, que exige que las autoridades y demás actores del sistema de salud realicen una interpretación favorable a la protección del derecho fundamental a la salu.
Finalmente, la Sala concluye que el MSPS desarrolló y culminó el PTCP conforme a lo establecido en la Resolución 330 de 2017, teniendo en cuenta las opiniones de los expertos y la ciudadanía por lo que no hay lugar a evaluar nuevas medidas.
Actualización periódica de los planes de beneficios
La Ley 100 de 1993, dispuso que los servicios y tecnologías incluidos en el POS hoy PBS, debían ser actualizados “de acuerdo con los cambios en la estructura demográfica de la población, el perfil epidemiológico nacional, la tecnología apropiada disponible en el país y las condiciones financieras del sistema. Por su parte la Sentencia T-760 de 2008, refirió que los recursos deben ser suficientes para costear los servicios que se requieran para garantizar el goce del derecho según las prioridades y necesidades a cubri, aspecto que también fue ampliamente abordado por la Corte en el Auto 410 de 2016.
En el mismo sentido, el artículo 25 de la Ley 1438 de 201 determinó que el PBS se actualizaría integralmente cada dos años, “atendiendo a cambios en el perfil epidemiológico y carga de la enfermedad de la población, disponibilidad de recursos, equilibrio y medicamentos extraordinarios no explícitos”, marco legal que continúa vigente y que atiende a los parámetros de estructura definidos por la Sala en el Auto 226 de 2011.
Adicionalmente, el Auto 755 de 2021 resaltó que “la falta de actualización periódica de los medicamentos y procedimientos excluidos de financiación con recursos públicos de la Salud tendría efectos adversos en la sostenibilidad financiera del sistema. Por lo tanto, destacó la importancia de realizar ajustes a las necesidades cambiantes e incorporar nuevas tecnologías, tratamientos y medicamentos que requiere la población. Precisado lo anterior, la Sala observa que, desde la emisión del auto referido, el MSPS expidió los siguientes actos administrativos mediante los que actualizó el PBS:
| Actualización de servicios y tecnologías UP | Fecha de publicación | Entrada en Vigencia | Exclusiones | Fecha de publicación | Entrada en vigencia |
| Resolución 2292 de 2021 | 23-12-2021 | 01-01-2022 | Resolución 2273 de 2021 | 22-12-2021 | 01-01-2022 |
| Resolución 2808 de 2022 | 30-12-2022 | 01-01-2023 | |||
| Resolución 2366 de 2023 | 29-12-2023 | 01-01-2024 | Resolución 641 de 2024 | 18-04-2024 | 18-04-2024 |
| Resolución 2718 de 2024 | 30-12-2024 | 01-01-2025 | |||
| Resolución 2765 de 2025 | 30-12-2025 | 01-01-2026 | |||
Tabla 4. Elaboración propia. Información MSPS.
Ahora bien, con relación a la actualización de servicios y tecnologías financiadas con recursos de la UP, la Sala encuentra lo siguiente:
| Servicios y tecnologías | Res. 2841 de 202 | Res. 2292 de 2021 | Res. 2808 de 2022 | Res. 2366 de 2023 | Res. 2718 de 2024 | Res. 2765 de 2025 |
| Medicamentos financiados con la UPC | 498 | 1059 | 1055 | 1132 | 1132 | 1132 |
| Medicamentos por subgrupos de referenci | 53 | 79 | 79 | 79 | 79 | 79 |
| Medicamentos con criterio específic | 10 | 10 | 10 | 10 | 10 | 10 |
| Medicamentos para programas especiales en salud públic | 38 | 38 | 54 | 56 | 56 | 55 |
| Otros productos | 2 | 2 | 2 | 4 | 4 | 4 |
| Procedimientos en salud financiados con la UPC | 2414 | 2561 | 2562 | 2573 | 2572 | 2569 |
| Procedimientos de laboratorio clínico | 947 | 1260 | 1262 | 1277 | 1273 | 1268 |
| Total | 3962 | 5009 | 5024 | 5131 | 5126 | 5117 |
Tabla 5. Elaboración propia. Información MSPS.
De lo anterior se concluye tomando como línea de base la Resolución 2841 de 2020 que: con ocasión a la Resolución 2292 de 2021, se incluyeron (i) 561 fármacos al listado de medicamentos financiados con la UPC lo cual refleja un incremento del 112.65, 26 medicamentos por subgrupos de referencia (+49.06%), 147 procedimientos en salud (+6.09%) y 313 procedimientos de laboratorio clínico (+33.05%.
Ahora, en cuanto, a la Resolución 2808 de 2022, tomando como línea base los datos del acto administrativo inmediatamente anterio se advierte que (i) los medicamentos financiados con la UPC disminuyeron en un 0.38%, (ii) los medicamentos para programas especiales en salud pública aumentaron de 38 a 54 (+42.11%), (iii) los procedimientos en salud subieron (+0.68%) y (iv) los procedimientos de laboratorio (+0.64%. Frente a la Resolución 2366 de 2023 (i) los medicamentos financiados con la UPC aumentaron de 557 a 634 (+13.82%), (ii) los medicamentos para programas especiales en salud pública aumentaron un (+3.7%), (iii) los procedimientos en salud se elevaron un (+0.43%) y (iv) los procedimientos de laboratorio (+1.19%.
Respecto a la Resolución 2718 de 2024 los procedimientos en salud financiados con la UPC disminuyeron un (-0.04%) y los procedimientos de laboratorio clínico un (-0.31%. Finalmente, a través de la Resolución 2765 de 2025 decrecieron, (i) los medicamentos para programas especiales en salud pública (-1.79%), los procedimientos en salud financiados con la UPC (-0.12%) y los procedimientos de laboratorio clínico (-0.39%.
En conclusión, entre 2020 y 2021 aumentaron en total 1.047 servicios y tecnologías financiados con cargo a la UPC (+26.43%), en 2022 se amplió a 15 más (+0.3%), en 2023 subió a (+2.13%), en 2024 y 2025 decreció un 0.01% 0.18% respectivamente.
Lo anterior confirma lo manifestado en el Auto 007 de 2025, providencia en la que se concluyó que “en los últimos años, desde la implementación de los PM, ha habido una importante migración tanto de medicamentos como de procedimientos cubiertos por los PM para ser financiados por la UPC, al punto que el porcentaje de medicamentos autorizados que a la fecha son financiados con la prima asciende a 97.12 % y de procedimientos a más del 97%.
En ese sentido, se observa que, como consecuencia de la migración de servicios y tecnologías para ser financiados con la UPC en el año 2022, se robusteció en gran medida el mecanismo de protección colectivo, lo cual, en principio, influye positivamente en la integralidad de la atención. Sin embargo, se requiere evaluar el impacto económico de estas inclusiones, para evitar un desbalance en la sostenibilidad financiera del sistema que a su vez afecte la garantía de la prestación del derecho a la salud de los usuario, situación que fue puesta de presente por la Sala en los autos 2049 de 2024, 007 de 2025 y 2049 de 2025.
Así las cosas, la Sala Especial encuentra que (i) el MSPS para los años 2021, 2022, 2023, 2024 y 2025 actualizó los servicios y tecnologías financiadas con recursos de la UPC; (ii) las coberturas de la UPC se incrementaron en 26.43 % en el 2022; (iii) en materia de exclusiones, fueron surtidos los PTCP establecidos en la Ley 1751 de 2015 que originaron las Resoluciones 2273 de 202 y 641 de 202 y (iv) los actos administrativos fueron expedidos con una diferencia promedio de dos años y cuatro meses, lo que superó el término de dos años establecido en la Ley 1438 de 2011.
Por lo anterior, la Sala observa que el MSPS adoptó medidas conducentes para actualizar el PBS, las cuales arrojan como resultado la emisión de seis actos administrativos y la inclusión de 1.155 servicios en los últimos cuatro año, lo que permite evidenciar que se va a superar la problemática.
Medidas tendientes a eliminar barreras en el acceso a los servicios PBS independientemente de su fuente de financiación
El Auto 755 de 2021 resaltó que, si bien existe un PBS que incluye todos los servicios y tecnologías que no se encuentren expresamente excluidas de financiación con recursos públicos de la salud, aún se replicaba el “sistema POS y no POS”. Por lo tanto, persistía la negación o dilación en la entrega de los servicios requeridos por los usuarios del sistema, agravado porque muchos pacientes sufrían de enfermedades huérfanas, lo que desconocía el artículo 11 de la LE
. En consecuencia, reiteró la necesidad de “aclarar a la comunidad en general y en especial la médica, que los servicios de salud no financiados con la UPC y no expresamente excluidos, son tecnologías que hacen parte del PBS.
Con relación a lo anterior, la Sala rememora que el MSPS además de establecer el procedimiento para determinar el listado de servicios excluidos de financiación con recursos públicos de la salud, diseñó dos mecanismos de protección denominados i) colectivo, centrado en las necesidades de la población en general, donde se tiene en cuenta la carga de la enfermedad, los datos epidemiológicos y las características de la población para determinar su financiación con cargo a la UPC, y el ii) individual, que incluye medicamentos, procedimientos y, algunos servicios sociales complementarios y tecnologías de alto costo (no UPC), que son financiados con cargo a los recursos de los PM; conceptos que reiteradamente han generado confusiones o falta de claridad en las coberturas del PB.
Sea lo primero manifestar que el MSPS a través de la Resolución 094 de 202 impartió los lineamientos para el reconocimiento de los servicios y tecnologías no financiadas con cargo a la UPC de los afiliados a los regímenes contributivo y subsidiado. Además, recientemente expidió la Resolución 067 de 202 que estableció las disposiciones unificadas y el contenido metodológico que rige los PM para la gestión y financiación de los servicios y tecnologías No UPC y no excluidos de financiación con recursos públicos de la salud.
Cabe resaltar que el artículo 17 de dicho acto administrativo, señala los servicios y tecnologías en salud financiadas con los PM en materia de medicamentos, procedimientos, Alimentos para Propósitos Médicos Especiales y servicios complementarios. Por otra parte, el artículo 21 define los servicios y tecnologías no financiados con cargo a los PM. Finalmente, el artículo 22, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 21.4. alude a la financiación específica de medicamentos para enfermedades huérfanas y establece las responsabilidades de los prestadores de servicios de salud, las EPS, Entidades Adaptadas y la Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud (Adres.
Todo lo anterior, se observa como un primer paso que permite aclarar las coberturas del PBS y que puede mejorar el conocimiento de los actores del sistema de salud. No obstante, es necesario que sea difundida, especialmente, entre los médicos y profesionales de la salud, pero también de los pacientes, pues con ello se pueden superar las barreras de acceso a los servicios y tecnologías que hacen parte del PBS originadas en la fuente de financiación o el mecanismo de prescripción.
En suma, la Corte evidencia que la Resolución 067 de 2025 incluye servicios y tecnologías financiadas con cargo a los PM, a saber: (i) medicamentos o tratamientos para las enfermedades huérfanas garantizados en vigencias anteriores al paciente con diagnóstico confirmado, (ii) medicamentos clasificados por el Invima como Vitales No Disponibles y los prescritos por urgencia clínica y (iii) fármacos que busquen aumentar su afinidad con órganos blandos o mejorar sus características farmacocinéticas o farmacodinámicas sin modificar la indicación autorizada, los cuales antes no se encontraban cubiertos por esta fuente de financiació.
Sin embargo, la Sala Especial observa que en los listados de procedimientos UPC se encuentran consignadas “notas” en los grupos de categorías, en las que se enumeran subcategorías exceptuadas del mecanismo de financiación, sin referirse a la causa por la que se descarta, ni especificar la fuente que los cubriría. Situación que puede constituirse en una barrera de acceso, pues mantiene la confusión que de tiempo atrás la Corte ha buscado eliminar. Por lo tanto, el MSPS deberá aclarar a la Corte lo referido.
En segundo lugar, debe decirse que el MSPS no remitió información correspondiente las medidas que ha tomado para aclarar a la comunidad en general y en especial a la médica los contenidos del PBS. Aun así, la Sala evidenció que la cartera de salud desde el año 2017, ha venido desarrollando la herramienta Pos Popul mediante la que se pueden consultar servicios y tecnologías en salud, arrojando la información sobre su fuente de financiación, esto es, UPC, PM y recobros a la Adre.
Sobre la información puesta de presente, debe decirse que la misma resulta favorable a la consecución de la orden y facilita la auto formación sobre los servicios PBS UPC, PBS no UPC y expresamente excluidos de financiación con recursos públicos de la salud. Sin embargo, (i) el MSPS nunca informó a la Sala sobre su existencia y (ii) se desconoce si esta ha sido publicitada en la comunidad médica y los pacientes, pues al revisar un video hallado en Youtube publicado en 2017 y donde se explica dicha herramienta, se observa que apenas ha tenido 4.748 visita.
Adicionalmente, el informe de tutelas realizado en el 2023 por el MSP advirtió que se radicaron 1.451 tutelas bajo la causal de “incertidumbre en los servicios y tecnologías que se financian con los recursos de la salud. Ahora, en 2024 se radicaron 17.710 acciones constitucionales por esta causa (+1.120,54 %), aumento sustancial que evidencia que la herramienta Pos Populi no ha tenido la suficiente publicidad para que los actores del SGSSS, la conozcan y hagan uso de ella. Lo anterior, se agrava ante (i) la frecuente migración de servicios y tecnologías entre los mecanismos colectivo e individua y (ii) la existencia de notas técnicas en los listados de servicios y tecnologías UPC.
En conclusión, la Sala advierte que a pesar de que el MSPS ha implementado medidas referidas a (i) la emisión de los actos administrativos tendientes a aclarar el contenido del PBS y los mecanismos de financiació y (ii) el desarrollo de la herramienta tecnológica Pos Populi para consulta en materia de coberturas no se reportan resultados ni mucho menos avances dirigidos a la superación de la problemática.
Procedimiento técnico científico y participativo para expedir la Resolución 641 de 2024
Aclaración preliminar
El Auto 755 de 2021 le ordenó al MSPS avanzar hacia la emisión de una nueva resolución de exclusiones una vez culminado el PTCP que dio lugar a la expedición de la Resolución 2273 de 2021. Así entonces, como consecuencia de las observaciones recibidas por los diferentes actores y las valoraciones de la Corte sobre el PTC para la determinación de los servicios y tecnologías excluidas de financiación con recursos públicos de la salud, el MSPS introdujo algunas modificaciones al procedimiento, fijadas en la Resolución 318 de 202 y posteriormente evaluadas en el Auto 010 de 202.
En el Auto 010 de 2024 la Sala Especial le solicitó al MSPS precisar los términos en los que llevaría a cabo la transitoriedad en la que estaban inmersas las nominaciones que ya se encontraban en curso dentro del PTCP anterior. Además de especificar si frente a aquellos servicios y tecnologías evaluadas conforme a la Resolución 330 de 2017 el trámite de las fases restantes se realizaría bajo la misma norma o si, por el contrario, el proceso de análisis iniciaría de nuevo, esta vez sometido a los parámetros de la Resolución 318 de 202.
Frente a lo anterior, el MSPS inform que la Resolución 318 de 2023 que actualizó el PTCP de exclusiones entró en vigor el 1.º de marzo de 2023, cuando había finalizado la fase de “nominación y priorización de tecnologías” del PTCP en curs. En tal sentido, relató que, según lo informado por la Dirección de Regulación de Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud, la transitoriedad que establece el artículo 33 de la Resolución 318 de 2023 no se aplicó “[…] para el análisis de las nominaciones que se encontraban en curso de años anteriores, pues para aquellas se aplicó lo dispuesto en la Resolución 330 de 2017 y sus modificaciones”.
Ahora, la Sala considera apropiada la decisión del Minsalud de no afectar las nominaciones que venían de tiempo atrás con la actualización del PTCP, pues como se advertirá en el análisis siguiente, se encontraban pendientes de estudio servicios y tecnologías desde el año 2017 y retrotraer el proceso adelantado, implicaría dilatar aún más las decisiones. Adicionalmente, ello se ajusta al principio de irretroactividad de la ley, fundamental para la seguridad jurídica en el Estado Social de Derech, lo cual se deduce en el mismo sentido para los actos administrativo . En consecuencia, es claro que la Resolución 318 de 2023 entró a regir a partir de su publicación en el Diario Oficial núm. 52323 del 1.º de marzo de 2023, fecha desde la que generó efectos jurídicos.
Precisado el anterior contexto, que puntualiza la forma en la que se analizará el PTCP que dio lugar a la expedición de la Resolución 641 de 2024 y que fijó el listado servicios y tecnologías excluidas de financiación con recursos públicos de la salud, se aclara que su trámite también se desarrolló en las mismas cuatro etapas, así: (i) nominación, validación y priorización, (ii) análisis técnico científico, (iii) consulta a pacientes potencialmente afectados y (iv) adopción y publicación de las decisiones, puesto que las fases en sí mismas no fueron modificadas con la actualización de la Resolución 318 de 2023. Las cuales se analizarán a continuación:
Nominación, validación y priorización
En esta fase, los actores del sistema de salud nominan las tecnologías que consideran deben someterse al PTCP por cumplir con alguno de los criterios de exclusió y, además, presentan las objeciones, observaciones o aportes a las nominaciones. Posteriormente, la cartera de salud válida la información presentada y prioriza las tecnologías que ingresan al PTCP.
Como se indicó en precedencia, la fase de nominación estuvo regida por la Resolución 330 de 2017, pues para la época en la que se habilitó la postulación de servicios y tecnologías no había entrado a regir la Resolución 318 de 2023. En ese orden de ideas, la Sala encuentra que, para la actualización del listado, la Dirección de Regulación de Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud tuvo en cuenta 29 servicios y tecnologías pendientes de análisis y nominados en vigencias anteriores: uno para 2017, ocho para 2019, dos de 2021 y 18 en 202.
Respecto de la primera etapa, la Corte observa que las tecnologías fueron nominadas así: una por el MSPS, dos por personal de la salud, 24 por las EPS y dos por asociaciones y agremiaciones de medicin y solo frente a una se presentaron objecione.
En ese sentido, se evidencia que el MSPS desplegó acciones dirigidas a culminar con la primera fase del PTCP, regida por lo preceptuado en la Resolución 330 de 201 que implicó que la nominación de los servicios y tecnologías se efectuara a través de Mi Vox Pópuli. En ese sentido, la nominación pudo restringirse para las personas sin acceso a las tecnologías de la información debido a la exigencia de inscripción previa en la plataforma para participar en el procedimiento, ya que solo cinco entidades y dos personas naturales fueron nominadores. Además, que la Dirección de Regulación de Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud con el marco normativo anterior, estableció un formulario que debía presentarse en dos momentos específicos del añ.
Frente a ello, la Sala no puede advertir medidas diferentes a las analizadas en las valoraciones anteriore, donde se señaló esta misma problemática, pues apenas ello se corrigió con la entrada en vigor de la Resolución 318 de 2023, cuando ya había finalizado la etapa de nominación.
Fase de Análisis Técnico-Científic
Esta etapa inicia con la remisión al IETS de las nominaciones priorizadas, para el estudio técnico que permita la recomendación de exclusión de la tecnología. Adicionalmente se conforma el GATC según la tecnología o grupo de tecnologías a analizar, se publica el listado de delegados y se realizan las sesiones de análisis para emitir concepto y recomendación técnico-científica de lo analizado y verificar el cumplimiento de los criterios de exclusión.
Ahora bien, la Sala observa que del listado de nominaciones se organizaron ocho temas generale que conformaron 15 grupos de análisis técnico científico, los cuales se reunieron entre el 21 y el 28 de julio de 2023 por medios virtuales. En esas sesiones participaron 59 representantes de 34 sociedades y agremiaciones científicas y 12 delegados del MSPS, Instituto Nacional de Salud y el Invima, como observadores y garantes asistieron la Supersalud, la Defensoría del Pueblo y la Contraloría General de la República. Sin embargo, el MSPS no informó el número de representantes que hicieron parte de esta fase.
De allí, como resultado de esa segunda fase quedaron veinticuatro tecnologías y servicios con recomendación de exclusión por parte del IETS y el GATC que posteriormente se analizaron en la fase tres y cinco con decisión de no exclusión. Sin embargo, la Defensoría puso de presente algunas deficiencias conocidas en las sesiones (i) hubo una baja participación de las sociedades científicas, “por lo general eran 3 o máximo 4 expertos por sesión y el funcionario” del MSPS, (ii) los expertos no conocían con anterioridad el concepto de la IETS, (iii) las sociedades científicas en reiteradas oportunidades señalaron que la forma de nominar la tecnología era incorrecta y generaba confusiones y (iv) el tiempo para el debate fue muy corto, lo que ocasionó una votación rápida.
Sobre lo manifestado, cabe recordar que el Auto 755 de 2021 también conoció estas dificultades planteadas por la Defensoría y ordenó al MSPS adoptar acciones para superarlas, pues son trascendentales en la garantía del derecho a la salud de los usuarios del sistema. Lo anterior, ya que en estas sesiones se analizan datos adicionales soportados en evidencia científica y se discuten alternativas de tratamiento. Ahora, la Sala concluye que si bien los grupos de análisis técnico-científicos fueron conformados según el contenido del artículo 18 de la Resolución 318 de 202, es decir, cada grupo contó con, al menos, cuatro asociaciones o agremiaciones, no es posible verificar el requisito concerniente al número de representantes, por ausencia de la información. Además, aún se replican las quejas conocidas hace cuatro años por los observadores del PTCP, relativa a que los expertos no conocían con anterioridad los informes y recomendaciones de exclusión elaboradas por el IETS para hacer más sólida y fundamentada la elaboración de conceptos finales.
En consecuencia, la Sala concluye que las falencias evidenciadas en la valoración anterior persisten y no se ha reportado ninguna medida para resolver esta problemática, por lo que no hay resultados, ni mucho menos avances.
Fase de consulta a pacientes potencialmente afectado
Cabe recordar que en esta fase se consulta la opinión de los pacientes potencialmente afectados y de la ciudadanía, sobre la conveniencia de declarar la tecnología nominada como una exclusión con base a la información suministrada en las dos fases anteriores del PTCP y que en virtud del Auto 755 de 2021 se le solicitó al MSPS adoptar las medidas necesarias para garantizar que las actividades referentes a esta etapa, se realizaran en todas las capitales de departamento del país y se certificara la intervención de los habitantes de las zonas apartadas.
Ahora bien, la Sala pone de presente que el MSPS emitió la Circular 032 de 202 para promover la participación ciudadana y la incidencia en la toma de decisiones, especialmente en los procesos que involucran a las tecnologías y servicios financiados con los recursos públicos de la salud en el SGSSS. Esta disposición buscaba (i) desarrollar espacios virtuales o presenciales para el análisis, consulta de opinión, la indagación de preferencias y percepciones de los pacientes, usuarios, la comunidad médica y científica y demás actores del sistema de salud, sobre los aspectos que pudiesen contribuir con la toma de decisiones, (ii) dar a conocer los resultados de los procesos misionales de la Dirección de Regulación de Costos y Tarifas del Aseguramiento en Salud y, (iii) contar con una base de datos de los actores del SGSSS para su convocatoria.
Se resalta lo anterior, toda vez que la Sala encuentra que contrario a lo sucedido en el PTCP anterior, donde se realizaron eventos presenciales, virtuales y una encuesta online, el MSPS en esta ocasión, no garantizó la participación a los residentes de municipios intermedios o pequeños, áreas alejadas y lugares con difícil acceso, también denominadas Zonas Geográficamente Dispersas (ZGD). Lo anterior, ya que únicamente realizó reuniones presenciales en las ciudades capitales de departamento y abandonó otros mecanismos de participación ya implementados sin justificación alguna.
Aunado a ello, el documento que relaciona los resultados de la tercera fase del PTC solo reporta datos sobre la comparecencia de los participantes, pero no especifica a qué asociaciones o agremiaciones representan. Lo anterior, impide a la Sala verificar la participación efectiva y heterogénea en los procesos de exclusión de los grupos poblacionales del territorio nacional, cuando en el procedimiento anterior sí se relacionó esta información. En consecuencia, se observa un retroceso respecto del procedimiento analizado anteriormente, pues el reporte no brinda lo requerido para evaluar la materialidad de los artículos 2. °, 48 y 270 constitucionales. Por lo tanto, el MSPS deberá remitir en los siguientes informes de resultados de la tercera fase los datos que se extrañan, máxime cuando la misma entidad expidió la circular que propende por ampliar la participación, por ende, está obligado a ejecutarla.
Ahora bien, la Sala evidencia que el MSPS adelantó la siguiente convocatoria: (i) envió invitaciones mediante correos electrónicos a todas las agremiaciones, asociaciones de usuarios y pacientes registrados en la base de datos de la dirección de regulación de costos y tarifas del aseguramiento en salu, (ii) a los usuarios registrados en la herramienta Mi Vox Pópuli y (iii) a la Defensoría del Pueblo, la Supersalud, las Secretarías de Salud municipales y departamentales para que acudieran en calidad de observadores y garantes del proceso.
Asimismo, realizó invitación (i) telefónica directa a todos los actores que habían participado en 2021 en esta misma fase y (ii) directa y específica a agremiaciones o fundaciones de pacientes potencialmente afectados con las tecnologías nominadas a exclusión y objeto de la consulta de la fase tres. No obstante, la Sala observa que la convocatoria se realizó apenas ocho días antes de los eventos, tiempo que, de entrada, se advierte muy corto para que los intervinientes programen sus agendas, dispongan delegados y realicen arreglos logísticos para asistir a los eventos de consulta, lo cual se advierte como un retroceso frente al PTCP anterior, en el que la convocatoria se realizó quince días antes.
Así entonces, los eventos presenciales se desarrollaron en 21 ciudades capitales de departamentos, desde el 31 de agosto al 11 de diciembre de 2023 a las que asistieron organizaciones o agremiaciones de pacientes y personas naturales. Además, representantes del ente territorial, la Supersalud, la Defensoría del Pueblo y veedores ciudadanos quienes actuaron como observadores del proceso, como se verá a continuación:
Tabla 7. Elaboración Minsalud.
Finalmente, en cuanto a los eventos presenciales, la Sala advierte que estos se llevaron a cabo en el 63.63% del territorio naciona, con una representatividad de 15.301.749 personas, según lo registrado por el MSPS, lo que refleja una disminución del 6.07% respecto a los lugares geográficos, pero un incremento del 485.4% frente a la participación de personas en las decisiones de exclusiones, con relación al PTCP anterio. Lo anterior, evidencia una importante ampliación en la consulta ciudadana.
En ese sentido, si bien se observan medidas para garantizar un mayor número de participantes en las decisiones de exclusiones, no se advierten resultados que permitan evidenciar que se va a superar la problemática, toda vez que, (i) aún se incumple la orden emitida por la Corte desde hace cuatro años que busca la realización de actividades referentes a la tercera fase “en todas las ciudades capitales del país”, pues se dejó de lado a Barranquilla, Cartagena, Montería, San Andrés, Popayán, Tunja, Cúcuta, Bucaramanga, Armenia, Manizales y Pereira; (ii) no se advierte que en el PTCP hayan participado asociaciones de profesionales de la salud, quienes aportan en gran medida debido a su conocimiento específico y (iii) no se realizaron eventos y encuestas virtuales, lo impidió la participación de quienes no pudieron desplazarse a las ciudades capitales.
Fase de adopción y publicación de las decisione
En esta última etapa se adopta la decisión frente a la exclusión de cada una de las tecnologías, mediante acto administrativo debidamente motivad. Ahora bien, el balance consolidado de la votación para las 24 tecnologías consultadas fue: 17 tecnologías para exclusión y 7 tecnologías para no exclusión así:
| Núm. | Nombre de la tecnología | Decisión |
| 1 | Catalizador | Exclusión |
| 2 | Cierre de diastema (Alveolar, Dental) | Exclusión |
| 3 | Colocación de aparatología fija para ortodoncia | Exclusión |
| 4 | Consulta médica dermatrón | Exclusión |
| 5 | Depilación | Exclusión |
| 6 | Escaleras para uso domiciliario | Exclusión |
| 7 | Gingivectomía | Exclusión |
| 8 | Mentoplastia con implante | Exclusión |
| 9 | Microinjerto de cuero cabelludo | Exclusión |
| 10 | Nutrihealth (Array Mutacional) | Exclusión |
| 11 | Ozonoterapia | Exclusión |
| 12 | Perfiles analíticos de estrés oxidativo | Exclusión |
| 13 | Plastia de ano | Exclusión |
| 14 | Repelentes de insectos | Exclusión |
| 15 | Sesión con impactrón 90-90 y cama termofotónica | Exclusión |
| 16 | Solución polarizante | Exclusión |
| 17 | Sportgen | Exclusión |
| 18 | Colocación o inserción de prótesis fija cada unidad (pilar y ponticos) | No exclusión |
| 19 | Implante dental aloplástico (Oseointegración) | No exclusión |
| 20 | Natrox o Epiflo | No exclusión |
| 21 | Plastia Mucogingival | No exclusión |
| 22 | Plastia Mucogingival con injerto gingival libre | No exclusión |
| 23 | Restauración de dientes mediante incrustación no metálica | No exclusión |
| 24 | Terapia de oxigenación transdérmica | No exclusión |
Tabla 8. Elaboración propia con datos de Minsalud.
De lo anterior, se concluye que las decisiones adoptadas por el MSPS sobre las exclusiones se fundamentaron en las recomendaciones dadas por todos los actores del sistema de salud, pues en los eventos en los que el IETS y el GATC sugirieron la no exclusión, no se llevó a cabo la consulta a paciente. Por otra parte, respecto a la tercera fase se advierte que como resultado de la participación ciudadana no se excluyeron seis tecnologías.
Por lo expuesto, la Sala Especial concluye que, el PTCP que culminó con la expedición de la Resolución 641 de 2024 se surtió conforme a lo establecido en las resoluciones 330 de 2017 y 318 de 2023, tras un análisis de evidencia científica y la participación de varios actores del SGSSS.
Nivel de cumplimiento
La Sala Especial de Seguimiento concluye que de conformidad con lo expuesto anteriormente y lo establecido en el Auto 411 de 2015 para el componente relacionado con la actualización integral y periódica del PBS del mandato décimo séptimo y décimo octavo de la Sentencia T-760 de 2008, hay lugar a declarar el nivel de cumplimiento medio, ya que se implementaron medidas conducentes con resultados que permiten evidenciar que se va a superar la problemática, sin avances significativos. Lo anterior por las siguientes razones:
Respecto de la Resolución 2273 de 2021: se llevó a cabo la tercera y cuarta fase del PTCP de conformidad con lo establecido en la Resolución 330 de 2017, por ello, la Sala advirtió que se implementaron medidas conducentes en torno a la participación ciudadana, como lo fueron las sesiones presenciales, virtuales y encuestas virtuales. No obstante, si bien la representación geográfica pasó de un 34.37% a un 69.70%, es decir, aumentó en un 35.33% respecto de lo evaluado en el 2021, no se arrojaron resultados que permitan evidenciar la superación de la problemática, pues no se cumplió con la orden de llegar a todo el territorio nacional.
Sobre la actualización integral y periódica del PBS: la Corte observó que el MSPS implementó medidas con resultados y avances insuficientes para actualizar de manera integral el PBS. Lo anterior toda vez que (i) para el 2021, 2022, 2023, 2024 y 2025, actualizó los listados de servicios y tecnologías financiados con recursos de la UPC, (ii) las coberturas UPC se incrementaron en 26.43% y (iii) en materia de exclusiones se profirieron dos actos administrativos en los últimos cuatro años conforme al contenido del artículo 25 de la Ley 1438 de 2011.
Frente a lo previo, la Sala de Seguimiento observa que, como consecuencia de la migración de servicios y tecnologías para ser financiados con la UPC, se robusteció en gran medida el mecanismo de protección colectivo, lo cual, en principio, influye positivamente en la integralidad de la atención. Sin embargo, se requiere evaluar el impacto económico de estas inclusiones, para evitar un desbalance en la sostenibilidad financiera del sistema que a su vez afecte la garantía de la prestación del derecho a la salud de los usuarios.
En cuanto a las medidas tendientes a eliminar barreras de acceso a los servicios y tecnologías del PBS: se evidenció que, aunque el MSPS ejecutó medidas conducentes, pues (i) expidió los actos administrativos para aclarar las coberturas del PBS y su fuente de financiación y (ii) creó y actualizó la plataforma Pos Populi para facilitar la consulta de los contenidos del PBS y su fuente de financiación, los resultados no permiten evidenciar la superación de la problemática.
Lo anterior, por cuanto (i) persiste el desconocimiento de los usuarios del SGSSS en materia de coberturas, pues anualmente se presenta la migración de servicios y tecnologías PBS y la normativa que contiene las coberturas No UPC no tiene difusión, ni tan siquiera se encuentra publicada en la página web del Ministerio, lo cual impide a la comunidad en general conocerla, (ii) los listados de servicios y tecnologías UPC, incluyen notas técnicas que exceptúan subcategorías de procedimientos sin especificar los motivos ni su fuente de financiación, (iii) se evidenció que la herramienta Pos Populi, si bien ayuda a los actores del SGSSS a clarificar los contenidos del PBS, no ha tenido la suficiente publicidad y, (iv) aún se radican tutelas por servicios y tecnologías PBS (UPC o no UPC) por desconocimiento de los prescriptores y la desinformación de los pacientes.
Sobre la Resolución 641 de 2024: la Sala encontró que el MSPS cumplió con las cuatro fases establecidas en las resoluciones 330 de 2017 y 318 de 2023 en desarrollo del PTCP, donde se evacuaron tecnologías que estaban pendientes de decisión desde el año 2017 hasta el 2022.
No obstante, persisten problemáticas evidenciadas desde la valoración anterior como que (i) frente a la segunda fase, es reiterada la observación realizada por la Defensoría que advirtió que en muchas ocasiones “los expertos no conocían con anterioridad el concepto del IETS” lo cual alarga los debates en las sesiones o por el contrario genera una votación rápida, es decir sin conocimiento específico (ii) con relación a la tercera fase se replican varias dificultades, como a) la omisión de realización de reuniones de pacientes y ciudadanía en todo el territorio nacional, pues solo se llevan a cabo en algunas capitales de departamento. b) En el último PTCP no se realizaron reuniones mediante tecnologías de la información, lo que amplía las barreras en la participación, y c) el MSPS no reportó los nombres de las asociaciones y agremiaciones que fueron parte de la tercera fase y d) se desconoce si los profesionales de la salud participaron en las reuniones.
Órdenes por impartir
89. Atendiendo al nivel de cumplimiento definido en el componente relativo a la actualización integral y periódica del PBS y con el propósito de avanzar en la superación de las fallas estructurales que dieron origen a los mandatos décimo séptimo y décimo octavo, se impartirán las siguientes órdenes:
Ministerio de Salud y Protección Social en cabeza el ministro de Salud y Protección Social
Remitir a la Corte un cronograma de actividades presenciales y virtuales en el que especifique las acciones que desarrollará para expedir un nuevo listado de servicios y tecnologías excluidas de financiación con recursos públicos de la salud, resultado del procedimiento técnico-científico, participativo, de carácter público, colectivo y transparente de exclusiones, previsto para el año 2026. Lo anterior, deberá programarse en todos los departamentos del país y remitirse en el término de treinta días contados a partir de la notificación de la presente providencia.
Remitir a la Corte un plan de trabajo, en el que establezca una metodología para la difusión de la plataforma Pos Populi, ello por cuanto es la herramienta diseñada para que los usuarios afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud puedan consultar, de manera rápida y accesible, los procedimientos, servicios y medicamentos a los que tienen derecho en el Plan de Beneficios en Salud con Cargo a la UPC (PBS UPC). Dicho plan deberá dirigirse a establecer la ruta para difundir e informar a la ciudadanía en general y la comunidad médica el concepto de servicio PBS y sus fuentes de financiación: a) Unidad de Pago por Capitación, b) Presupuestos Máximos y, c) Adres, con la finalidad de eliminar las barreras de prescripción de servicios no financiados por la UPC y que no se encuentran expresamente excluidos de financiación. Lo que deberá cumplir en el término de treinta días a partir de la comunicación de este auto.
Incluir en el próximo listado de servicios y tecnologías UPC, la explicación de las “notas” que exceptúan subcategorías de procedimientos. De este modo, deberá especificar los motivos por los cuales no tiene cobertura y cuál sería su fuente de financiación.
Desplegar las acciones necesarias para que dentro de la segunda y tercera fase del PTCP, los participantes cuenten con los conceptos técnicos emitidos por el IETS y el GATC para dotar de seguridad y confianza la votación sobre las exclusiones con anterioridad a las sesiones de debate.
Ordenar que los próximos informes de resultados de segunda y tercera fase, contengan los nombres de las asociaciones y agremiaciones que representan a los usuarios del SGSSS y se especifique su representatividad numérica.
En mérito de lo expuesto, la Sala Especial de Seguimiento a la Sentencia T-760 de 2008 de la Corte Constitucional, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley,
RESUELVE:
Primero. Declarar el nivel de cumplimiento medio del componente de actualización integral y periódica del PBS de la orden décima séptima y décima octava de la Sentencia T-760 de 2008, por los motivos expuestos en la parte considerativa de esta providencia.
Segundo. Ordenar al Ministerio de Salud y Protección en cabeza del ministro de Salud y Protección Social que:
Remita a la Corte un cronograma de actividades presenciales y virtuales en el que se especifique las acciones que se desarrollarán para la expedición del nuevo listado de servicios y tecnologías excluidos de financiación con recursos públicos de la salud, resultado del procedimiento técnico-científico, participativo, de carácter público, colectivo y transparente de exclusiones, previsto para el año 2026. Este cronograma deberá incluir labores en todos los departamentos del país y remitirse en el término de treinta días, contados a partir de la notificación de la presente providencia.
Allegue a la Corte un plan de trabajo, en el cual establezca una metodología para la difusión de la plataforma Pos Populi, ello por cuanto es la herramienta diseñada para que los usuarios afiliados al Sistema General de Seguridad Social en Salud puedan consultar, de manera rápida y accesible, los procedimientos, servicios y medicamentos a los que tienen derecho en el Plan de Beneficios en Salud con Cargo a la UPC (PBS UPC). Dicho plan deberá dirigirse a establecer la ruta para difundir e informar a la ciudadanía en general y la comunidad médica el concepto de servicio PBS y sus fuentes de financiación: a) Unidad de Pago por Capitación, b) Presupuestos Máximos y, c) Adres, con la finalidad de eliminar las barreras de prescripción de servicios no financiados por la UPC y que expresamente no se encuentran excluidos. Para la adopción de estas medidas, el Ministerio de Salud y Protección Social contará con un término de treinta días, contados a partir de la notificación de este auto.
Incluya en el próximo listado de servicios y tecnologías UPC la explicación de las “notas” que exceptúan subcategorías de procedimientos. De este modo, deberá especificar los motivos por los cuales no tiene cobertura y su fuente de financiación.
Efectúe las acciones necesarias para que dentro de la segunda y tercera fase del PTCP, los participantes cuenten con anterioridad a las sesiones de debate, los conceptos técnicos emitidos por el IETS y el GATC para dotar de seguridad y confianza la votación sobre las exclusiones.
Se ordena que los próximos informes de resultados de segunda y tercera fase, contengan los nombres de las asociaciones y agremiaciones que representan a los usuarios del SGSSS y se especifique su representatividad numérica.
Tercero: Ordenar a la Secretaría General de esta Corporación a librar las comunicaciones pertinentes, adjuntando copia de este auto.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
2
