Expediente D-17.179
M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 516 DE 2026
Expediente: D-17.179
Recurso de súplica contra el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad presentada por el ciudadano Enos David Viana Pérez en contra del artículo 15 numeral 2 literal a (parcial) de la Ley 91 de 1989
Magistrado Ponente: Jorge Enrique Ibáñez Najar
Bogotá, D.C., veintidós (22) de abril de dos mil veintiséis (2026).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus competencias legales y reglamentarias, en particular de aquellas que le confieren los artículos 6 del Decreto 2067 de 1991 y 49 del Acuerdo 01 de 2025, profiere el presente auto con fundamento en los siguientes
I. ANTECEDENTES
La norma demandada
El 13 de enero de 2026, el ciudadano Enos David Viana Pérez presentó demanda de inconstitucionalidad contra la expresión "los docentes" contenida en el artículo 15, numeral 2 de la Ley 91 de 1989, "[p]or la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio". Al considerar que dicha norma generó una antinomia que fue resuelta por la jurisprudencia contenciosa administrativa, pero que, con la expedición de la Constitución de 1991, la expresión genérica "los docentes" en el literal a) del numeral 2 del artículo 15, generó un "antes y un después" en los derechos adquiridos de los docentes nacionales, cercenando su derecho a la pensión gracia, a pesar de que el artículo 4 de la misma Ley 91 de 1989 define que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales atiende a los "docentes nacionales y nacionalizados".
Conforme con lo anterior, solicitó que se declare la exequibilidad condicionada de esa expresión pues, en su opinión, la norma se predica para los docentes nacionales y nacionalizados. El texto demandado se transcribe a continuación:
“LEY 91 DE 1989
Por la cual se crea el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio
El Congreso de Colombia,
DECRETA:
“Artículo 15. A partir de la vigencia de la presente Ley el personal docente nacional y nacionalizado y el que se vincule con posterioridad al 1º de enero de 1990 será regido por las siguientes disposiciones:
(…)
2. Pensiones:
A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 31 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos. Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme el Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación.”
El demandante señaló que, conforme al artículo 1 de la Constitución, el Estado debe garantizar el respeto de la dignidad humana, el trabajo y la solidaridad. A partir de ello, sostiene que los docentes nacionales, en su condición de trabajadores del sector público de la educación, habían alcanzado un reconocimiento legal previo de la pensión gracia, con fundamento en las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, interpretadas a la luz de la Ley 39 de 1903, lo cual, en su criterio, permitió extender ese beneficio a educadores que registraran tiempos de servicio nacionales.
Expuso que, con ocasión del proceso de nacionalización de la educación, previsto en la Ley 43 de 1975, comenzó a discutirse si los educadores conservaban el derecho a la pensión gracia, dado que, todos los maestros pasaron a tener vínculo nacional, lo que implicaba que su pensión ordinaria también lo fuera, generándose la tesis de la incompatibilidad entre pensiones.
Argumentó que este debate fue resuelto con la expedición de la Ley 91 de 1989, cuyo artículo 15, numeral 2, literal a), permitió reconocer la pensión gracia incluso a docentes con vínculos nacionales, aclarando una antinomia entre las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, la que, según afirma, había sido resuelta durante más de cincuenta años por la jurisprudencia contencioso administrativa. Sostiene que, tras la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, lejos de reforzarse la protección de los docentes nacionales, estos resultaron "flagelados en sus derechos" por la misma Ley 91 de 1989, en la medida en que la expresión "los docentes" no distinguió entre docentes nacionales y nacionalizados, permitiendo que los derechos adquiridos por los primeros se trasladaran a los docentes territoriales y, posteriormente, fuera restringido.
En el primer cargo el demandante expone que con la expresión de la norma demandada se vulneran los artículos 13, 25 y 53 de la Constitución Política. Expuso que la expresión evidencia una discriminación contraria al artículo 13 constitucional, pues los docentes nacionales que reclamaron sus derechos con posterioridad al 1 de enero de 1990 fueron excluidos, a pesar de que la jurisdicción contenciosa administrativa había resuelto la cuestión durante más de cincuenta años aduciendo que la expresión genérica "los docentes" comprende tanto a los docentes nacionalizados como a los docentes nacionales, dado que, cuando la ley no distingue, no le es dable al intérprete hacerlo.
Indicó además que dicha expresión dejó abierta la puerta a la violación del artículo 25 de la Constitución de 1991, al destruir la dignidad de los docentes nacionales que pretendían acceder a su pensión gracia. Además, vulnera principios fundamentales del derecho laboral, tales como la irrenunciabilidad de los beneficios mínimos, la situación más favorable al trabajador en caso de duda, la primacía de la realidad sobre las formalidades y la garantía a la seguridad social.
En el segundo cargo el actor sostuvo que el artículo 15, numeral 2, de la Ley 91 de 1989 configura una omisión legislativa relativa, en tanto vulnera el artículo 13 de la Constitución al generar una desigualdad negativa frente a los docentes nacionales, quienes a su juicio constituyen un grupo asimilable que debió ser incluido expresamente como beneficiario de la pensión gracia.
Afirmó que, antes de la expedición de dicha ley, los docentes nacionales y nacionalizados compartían el mismo régimen jurídico pensional, por lo que su exclusión normativa carece de justificación constitucional. En ese sentido, considera que el legislador omitió un ingrediente normativo esencial, esto es, la determinación expresa de los sujetos beneficiarios, lo que ha permitido interpretaciones restrictivas que desconocen derechos prestacionales consolidados.
Por último, indicó que no existía cosa juzgada constitucional por dos razones: (i) si bien la Corte en las sentencias C-084 de 1999, C-918 de 2002 y C-1037 de 2003, se refirió al régimen pensional del magisterio, no abordó la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, ni examinó la expresión "los docentes" en relación con la situación diferenciada de los docentes nacionales; y (ii) en las sentencias C-415 de 2012 y C-007 de 2016, no se realizó un pronunciamiento integral, expreso y definitivo que impida un nuevo juicio de constitucionalidad sobre la norma demandada.
La inadmisión de la demanda
Por reparto, el asunto correspondió al Magistrado Vladimir Fernández Andrade quien, mediante Auto del 13 de febrero de 2026,[2] inadmitió la demanda con base en las siguientes consideraciones:
El magistrado sustanciador señaló que en la demanda se mencionó que no existía cosa juzgada respecto de las Sentencias C-084 de 1999, C-918 de 2000, C-774 de 2001, C-1037 de 2003, C-415 de 2012, C-178 de 2014 y C-007 de 2016. No obstante, la demanda pasó por alto considerar las Sentencias C-489 de 2000, C-954 de 2000, C-395 de 2007 y C-143 de 2018, en las cuales la Corte también se pronunció sobre el artículo 15 numeral 2 literal a de la Ley 91 de 1989 y por consiguiente existió una ausencia argumentativa del porqué en el presente caso no existe: (i) identidad en el objeto de la norma; (ii) identidad en el alcance del estudio y (iii) cambio del parámetro constitucional, respecto de las mencionadas providencias.
Posterior a ello, el magistrado sustanciador concluyó que el escrito de la demanda no cumplía con lo dispuesto en el artículo 2 del Decreto Ley 2067 de 1991, puesto que no reunió los requisitos mínimos de argumentación exigidos por la jurisprudencia constitucional para emitir un pronunciamiento de fondo. En consecuencia, los reproches de inconstitucionalidad formulados carecían de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En síntesis, expuso lo siguiente:
| Requisito argumentativo | Primer cargo | Segundo cargo |
Claridad | La demanda carecía de un hilo conductor que permitiera identificar con precisión el objeto de control y el alcance del reproche. No era claro si el cargo se dirigía contra una interpretación judicial (Consejo de Estado) o contra el contenido del artículo 15 de la Ley 91 de 1989. Tampoco se definía si se cuestionaba la expresión “docente” o “antes del 31 de diciembre de 1989”. Además, no se establecía si se trataba de un cargo único o varios, dado que se alegaban múltiples vulneraciones (arts. 13, 25, 53 y derechos adquiridos). | No existía un hilo conductor que permitiera determinar si la acusación se dirigía contra el contenido normativo o contra una interpretación judicial. Además, el planteamiento era contradictorio al afirmar que la norma no incluía a docentes nacionales pero tampoco los excluía. |
| Certeza | La acusación se basaba en premisas subjetivas, al afirmar que la norma trasladó un derecho adquirido de docentes nacionales a territoriales, sin considerar que la pensión gracia originalmente favorecía a docentes territoriales, lo que desvirtúa la premisa del traslado. | El cargo no recaía sobre una proposición jurídica verificable, ya que la norma sí hace referencia expresa al personal docente nacional y nacionalizado, lo que impide afirmar una omisión clara. |
| Especificidad | No se explicó de manera concreta cómo la norma vulneraba los artículos constitucionales invocados. Respecto del derecho a la igualdad, no se identificaron sujetos comparables ni la razón de la discriminación. Tampoco se justificó la afectación al derecho al trabajo ni al principio de irrenunciabilidad. Frente a derechos adquiridos, no se precisó qué sujetos fueron afectados. | No se cumplieron los requisitos para estructurar un cargo por omisión legislativa relativa. No se identificó el deber constitucional incumplido ni se explicó la falta de justificación de la omisión. Tampoco se determinó si la omisión alegada se relacionaba con el principio de igualdad u otro principio constitucional, ni se desarrolló un juicio de comparabilidad. |
| Pertinencia | La argumentación se basó en apreciaciones subjetivas y de inconformidad, sin sustento constitucional. Se incluyeron afirmaciones generales sobre injusticia y afectación a la dignidad sin estructurar un verdadero cargo de inconstitucionalidad. | La acusación se sustentó en argumentos de conveniencia y no en razones de inconstitucionalidad, al afirmar consecuencias jurídicas sin estructurar un reproche constitucional concreto. |
| Suficiencia | Al no cumplirse los requisitos anteriores, el cargo no generaba una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma demandada. | La demanda no generaba una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma, debido a la falta de cumplimiento de los requisitos argumentativos. |
Por último, el magistrado sustanciador señaló que,
"En gracia de discusión, aun si se asumiera que la demanda se dirige contra la interpretación judicial que el Consejo de Estado realiza de la norma, la acusación no cumple con la carga argumentativa mínima. En efecto: (i) el ciudadano no precisa con claridad cuál es el contenido normativo o la "norma" derivada de la disposición cuya interpretación considera contraria a la Constitución, pues aunque alude a la expresión "docentes", también parece dirigir su reproche a la expresión "antes de 31 de diciembre de 1989"-claridad; (ii) no demuestra que la presunta interpretación judicial sea consistente y reiterada, dado que solo menciona una decisión, posible falencia que incide en la certeza y suficiencia de la eventual acusación; (iii) formula argumentos amplios que no permiten establecer con precisión por qué la interpretación eventualmente cuestionada vulneraría un precepto constitucional, ya que no se define si el reproche se fundamenta en una "regresión injustificada", en el desconocimiento de los artículos 22 de la DUDH, 2 y 4 del PIDESC o en la infracción del principio de favorabilidad; además, se limita a enunciar esas disposiciones sin explicar de qué manera concreta la interpretación las desconocería; y (iv) incorpora reproches que no son de índole constitucional, sino que reflejan una inconformidad con la hermenéutica adoptada, entre otras razones, al afirmar sin ningún desarrollo que "estas decisiones incurren en un error".
La corrección de la demanda
El auto de inadmisión de la demanda fue notificado por anotación en el estado 23 del 17 de febrero de 2026. Por lo que el término de ejecutoria de la providencia transcurrió los días 18, 19 y 20 de febrero de 2026, período durante el cual el actor presentó escrito de corrección de la demanda.[3]
En el escrito de corrección de la demanda, el actor sostiene que la demanda no parte de la exclusión de los docentes nacionales, sino de una interpretación inclusiva de la expresión "los docentes", la cual leída sistemáticamente dentro de la Ley 91 de 1989 comprende tanto a docentes nacionales como nacionalizados. En ese sentido, afirma que el artículo 4 de dicha ley delimita el ámbito subjetivo al referirse expresamente a ambos grupos, por lo que la disposición acusada no puede interpretarse de forma aislada.
Bajo esta premisa, plantea que el problema constitucional no radica en una omisión expresa del legislador, sino en la interpretación y aplicación posterior de la norma, que habría generado una discriminación material. En particular, señala que se configuró un trato desigual injustificado entre docentes nacionalizados y docentes nacionales vinculados antes de 1980, pese a encontrarse en situaciones jurídicas equivalentes, al reconocerse la pensión gracia solo a los primeros. Con fundamento en ello, solicita una exequibilidad condicionada de la expresión "los docentes", en el entendido de que esta debe comprender necesariamente a ambos grupos, de modo que se eviten interpretaciones contrarias al principio de igualdad.
De forma adicional, descarta la configuración de la cosa juzgada constitucional, al considerar que no existe identidad de objeto, cargo ni parámetro de control respecto de decisiones anteriores de la Corte. Precisa que la demanda se dirige específicamente contra el contenido normativo de la expresión “los docentes”, prevista en el artículo 15 numeral 2 literal a de la Ley 91 de 1989, cuya indeterminación ha permitido interpretaciones que excluyen a los docentes nacionales del reconocimiento de la pensión gracia. Este problema jurídico no fue abordado en las decisiones anteriores.
En cuanto al objeto de control, el señor Viana Pérez señala que las sentencias C-489 de 2000 y C-954 de 2000 se concentraron en analizar la limitación temporal del beneficio, la compatibilidad del régimen con el principio de igualdad y la prohibición de doble asignación del tesoro público. Por su parte, la Sentencia C-143 de 2018 se limitó a declarar la existencia de cosa juzgada respecto de expresiones relacionadas con dicha limitación temporal, mientras que la Sentencia C-395 de 2007 estudió la constitucionalidad del régimen especial del magisterio. Ninguna de estas providencias examinó el alcance normativo de la expresión “los docentes” ni su posible carácter inclusivo.
Respecto al cumplimiento de los requisitos argumentativos del primer cargo, el actor afirma que el cargo es claro al dirigirse específicamente contra la expresión "los docentes"; es cierto, al recaer sobre una disposición vigente; y es específico, al identificar como sujetos comparables a docentes nacionales y nacionalizados vinculados antes de 1980, evidenciando un trato desigual injustificado. Asimismo, sostiene que la interpretación restrictiva vulnera los derechos al trabajo, la irrenunciabilidad de beneficios laborales y la protección de derechos adquiridos, al desconocer situaciones jurídicas consolidadas. En relación con la pertinencia, indica que no se trata de un juicio de conveniencia, sino de un problema estrictamente constitucional derivado de una interpretación normativa que genera desigualdad. Finalmente, defiende la suficiencia del cargo al estimar que plantea una duda razonable sobre la constitucionalidad de la disposición.
En cuanto al segundo cargo por omisión legislativa relativa, el actor sostiene que este se dirige contra el contenido normativo del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, al considerar que el legislador incurrió en una regulación incompleta, pues no integró de manera expresa el ámbito subjetivo definido en el artículo 4 de la Ley 91 de 1989. A su juicio, esta omisión permite interpretaciones excluyentes de los docentes nacionales, generando una desigualdad contraria al artículo 13 de la Constitución y evidenciando el incumplimiento del deber legislativo de garantizar coherencia normativa y respeto por el principio de igualdad.
Auto de rechazo de la demanda
Por medio de Auto del 10 de marzo de 2026,[4] el Magistrado Vladimir Fernández Andrade rechazó la demanda, tras constatar que no se subsanaron las deficiencias de su acusación y, que, por el contrario, el escrito de corrección reafirmó la imposibilidad de admitir un juicio de fondo, en atención a falencias argumentativas importantes como la falta de suficiencia argumentativa en cuanto a la no configuración de la cosa juzgada y el incumplimiento de los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia.
En relación con el primer cargo, el magistrado sustanciador manifestó que se mantiene el incumplimiento de los requisitos de claridad, especificidad y suficiencia. En cuanto a la claridad, persiste la indeterminación sobre el alcance del reproche, pues no es posible establecer si se trata de un único cargo o de varios con fundamentos distintos, dado que se invoca simultáneamente la vulneración de múltiples disposiciones constitucionales (arts. 13, 25 y 53). Además, aunque el actor afirma que el problema radica en una interpretación restrictiva de la expresión “los docentes”, no logra precisar el origen ni el contenido concreto de dicha interpretación.
Respecto de la especificidad, advirtió que el demandante no logra demostrar de manera objetiva la vulneración alegada. En materia de igualdad, no justifica adecuadamente por qué los docentes nacionales y nacionalizados son sujetos comparables ni por qué el trato diferenciado carece de fundamento constitucional, especialmente frente a la jurisprudencia existente. En cuanto al derecho al trabajo, no explica su afectación, dado que los derechos prestacionales, como la pensión gracia, tienen un contenido autónomo y no hacen parte del núcleo esencial de dicho derecho. Frente al principio de irrenunciabilidad, no se evidencia cómo la norma implica una renuncia voluntaria de derechos laborales ciertos e indiscutibles. Finalmente, en relación con los derechos adquiridos, la demanda continúa confundiendo situaciones consolidadas con meras expectativas, al asumir que la sola vinculación anterior a una fecha genera un derecho adquirido.
En consecuencia, al no superar estas falencias, el cargo tampoco cumple con el requisito de suficiencia, pues no genera una duda mínima sobre la inconstitucionalidad de la norma.
Por su parte, el segundo cargo, formulado como omisión legislativa relativa, tampoco supera los requisitos de claridad, certeza, especificidad y suficiencia. En cuanto a la claridad, el planteamiento sigue siendo contradictorio, pues reconoce que los docentes nacionales están comprendidos en el ámbito de la ley, pero simultáneamente sostiene que la norma los excluye. En relación con la certeza, la acusación se basa en una interpretación que no se deriva del texto normativo, ya que el artículo 15 de la Ley 91 de 1989 sí hace referencia expresa a los docentes nacionales.
En cuanto a la especificidad, el demandante no cumple con las exigencias propias de los cargos por omisión legislativa relativa, al no identificar un deber constitucional concreto incumplido por el legislador ni demuestra que la supuesta omisión genere una desigualdad inconstitucional. En particular, el demandante fundamenta el deber omitido en normas legales y no en mandatos constitucionales, y dirige su reproche más a una interpretación de la norma que a una verdadera exclusión normativa.
Finalmente, señaló que la acusación tampoco satisface el requisito de suficiencia, pues no plantea un problema de constitucionalidad que justifique la intervención del juez constitucional. Con lo que reiteró que no toda falta de precisión normativa configura una omisión legislativa relativa, ya que ello implicaría una indebida intromisión en la órbita de configuración del legislador.
En los anteriores términos, el magistrado sustanciador rechazó la demanda, al considerar que, aunque el demandante presentó escrito de corrección no logró estructurar un cargo constitucional claro, cierto, específico suficiente que permitiera activar el juicio de constitucionalidad.
El recurso de súplica contra la decisión de rechazo
El Auto de rechazo de la demanda del 10 de marzo de 2026 fue notificado por anotación en el estado 38 del 12 de marzo de 2026, por lo que, de acuerdo con constancia secretarial, su término de ejecutoria transcurrió el 13, 16 y 17 de marzo siguientes. El demandante presentó el recurso de súplica el 16 de marzo de la misma anualidad.
El actor señaló que era erróneo considerar que en el presente caso podría configurarse cosa juzgada constitucional y que la demanda no cumple con los requisitos argumentativos exigidos por la jurisprudencia. Ya que esta conclusión parte de una interpretación equivocada tanto del alcance del escrito de demanda como del precedente constitucional invocado, pues no se verifican los presupuestos necesarios para que opere la cosa juzgada.
En efecto, la jurisprudencia constitucional ha sido consistente en señalar que la cosa juzgada no se configura automáticamente por el solo hecho de que una norma haya sido previamente analizada, sino que era necesario verificar la existencia de identidad de objeto, de cargos y de parámetro constitucional. En el presente caso, tales elementos no concurren, lo que habilita un nuevo control de constitucionalidad.
En relación con el objeto, indica las sentencias citadas en el auto inadmisorio examinaron aspectos generales del régimen de la pensión gracia, tales como su limitación temporal, su naturaleza jurídica o su compatibilidad con la prohibición de doble asignación del tesoro público. Sin embargo, no abordaron el problema específico planteado en esta demanda, consistente en el alcance normativo de la expresión "los docentes" y su posible interpretación excluyente frente a los docentes nacionales. Por tanto, no existe identidad de objeto. Tampoco se configura identidad de cargos, ya que la presente demanda plantea un reproche concreto por la vulneración del principio de igualdad derivado de la indeterminación normativa de la expresión acusada y su interpretación no sistemática con el artículo 4 de la Ley 91 de 1989. Este problema, ligado a una posible omisión legislativa relativa, no fue analizado en las decisiones anteriores, que se centraron en cuestiones distintas. De igual manera, no existe identidad en el parámetro constitucional, pues, aunque en algunas de las sentencias previas se abordó el principio de igualdad, ello se hizo desde perspectivas diferentes, relacionadas con la estructura del régimen pensional o la doble asignación del tesoro público. En contraste, la presente demanda invoca dicho principio desde la necesidad de definir el alcance inclusivo de una categoría normativa y evitar tratos diferenciados injustificados.
Por otra parte, la referencia a los docentes vinculados antes del 31 de diciembre de 1980 no constituye el objeto de la demanda, sino la descripción del supuesto normativo previsto por el legislador. El reproche se dirige exclusivamente contra la expresión "los docentes" y su interpretación restrictiva, sin cuestionar la limitación temporal del derecho ni la estructura del régimen pensional.
El escrito sostiene que, contrario a lo señalado en el "auto inadmisorio" (sic), la demanda sí cumple con los requisitos jurisprudenciales de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, conforme a la doctrina fijada desde la Sentencia C-1052 de 2001.
En cuanto a la claridad, se afirma que la demanda identifica de manera precisa la disposición acusada, la expresión "los docentes" del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, y plantea un problema jurídico comprensible, consistente en determinar si su interpretación restrictiva ha excluido indebidamente a los docentes nacionales del reconocimiento de la pensión gracia.
Respecto de la certeza, se indica que el reproche recae sobre una norma vigente y verificable, cuya aplicación ha producido efectos jurídicos concretos, por lo que no se fundamenta en hipótesis abstractas sino en un contenido normativo real susceptible de control constitucional.
En relación con la especificidad, se sostiene que la demanda plantea un cargo concreto por violación del principio de igualdad, al identificar como sujetos comparables a los docentes nacionales y nacionalizados vinculados antes de 1980. Según el actor, ambos grupos pertenecen al mismo régimen jurídico, pero han recibido un trato diferenciado injustificado en el acceso a la pensión gracia, lo que configura un problema constitucional verificable.
En cuanto a la pertinencia, se destaca que la argumentación es de naturaleza estrictamente constitucional, centrada en la posible vulneración del artículo 13 superior, y sustentada en una interpretación sistemática de la Ley 91 de 1989, descartando que se trate de un cuestionamiento de mera conveniencia.
Finalmente, frente a la suficiencia, se afirma que la demanda plantea una duda mínima razonable sobre la constitucionalidad de la norma, al evidenciar que la ambigüedad de la expresión "los docentes" ha permitido interpretaciones excluyentes, lo que justificaría la intervención de la Corte mediante un fallo de exequibilidad condicionada.
Adicionalmente, el escrito argumenta que el rechazo de la demanda vulnera el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia y desconoce el carácter participativo de la acción pública de inconstitucionalidad. En este sentido, resalta que dicho mecanismo es una herramienta de democracia participativa abierta a todos los ciudadanos, por lo que sus requisitos no deben interpretarse de forma excesivamente formalista.
Bajo el principio pro actione, se sostiene que, ante la existencia de una duda razonable sobre la constitucionalidad de una norma, debe privilegiarse la admisión de la demanda. Una interpretación restrictiva de los requisitos procesales, como la adoptada en el auto de rechazo, constituye, a su juicio, una barrera desproporcionada que limita el acceso efectivo a la justicia (art. 229 C.P.) y contraviene estándares internacionales, como los previstos en la Convención Americana sobre Derechos Humanos y el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos.
Finalmente, se advierte que impedir el estudio de fondo de la demanda puede "generar un efecto revictimizante", al obstaculizar el análisis judicial de una posible situación de discriminación, contrariando la finalidad del control constitucional como mecanismo de protección de los derechos fundamentales y de participación ciudadana en la defensa de la Constitución.
II. CONSIDERACIONES
- Competencia
- El recurso de súplica. Reiteración jurisprudencial
- Análisis de las exigencias formales para la procedencia del recurso de súplica promovido en el expediente D-17.179
La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2 del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 49 del Acuerdo 01 de 2025.
El recurso de súplica tiene como objeto controvertir la decisión por medio de la cual el magistrado sustanciador rechaza una demanda de inconstitucionalidad,[5] porque el demandante considera que la determinación judicial es injustificada por haberse negado el trámite de una controversia constitucional respecto de la cual se aportaron todos sus elementos estructurales. Aquel pretende obtener la revisión de la decisión adoptada, por aspectos formales o materiales.
Para que proceda, el recurso debe cumplir con tres exigencias formales. La primera es la legitimación por activa, la cual recae exclusivamente en la parte demandante, que deberá haber acreditado su condición de ciudadano colombiano.[7] La segunda es la oportunidad, que requiere verificar que el recurso sea presentado dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo, es decir, dentro de los tres días siguientes a su notificación.[8] Y la tercera exige una carga argumentativa que el demandante brinde una motivación que le permita a la Sala Plena identificar el yerro en que habría incurrido el auto que decide rechazar la demanda. En caso de no advertirse, la Corporación no podrá pronunciarse de fondo sobre el asunto.
La Corte Constitucional ha precisado que el recurso de súplica tiene un carácter excepcional y restrictivo. Su "finalidad específica [es] permitir la contradicción de los motivos por los cuales se rechaza la demanda, pero no podría ser utilizada para atacar las razones sobre las cuales se funda la inadmisión".[10] Por lo que no es una oportunidad para adicionar nuevos elementos de juicio que fueron puestos en consideración en la demanda o en el escrito de corrección, ni para adicionar razones que sustenten los cargos propuestos, subsanar los yerros cometidos en el trámite,[11] o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda.[12] Por el contrario, "el recurso debe orientarse a rebatir los fundamentos [del rechazo], y a mostrar que, en realidad, el escrito de acusación ofrece todos los elementos de juicio para la estructuración del debate constitucional y para el escrutinio judicial".[13] En consecuencia, la competencia de la Sala Plena se restringe al examen de los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente, respecto del auto de rechazo.
En conclusión, solo si la Sala Plena constata que se han cumplido todos los requisitos de procedencia del recurso, procede a analizar el asunto de fondo. De cara a este análisis, el recurrente debe demostrar o bien (i) que se han requerido requisitos que no son pertinentes para la evaluación inicial de la acción pública de inconstitucionalidad, o bien (ii) que ha cumplido de manera satisfactoria con lo solicitado en el auto que decide inadmitir la demanda.[14]
Legitimación por activa. Para la Sala se satisface este requisito, en la medida que el recurso fue instaurado y firmado por Enos David Viana Pérez, quien fue la persona que radicó la demanda de inconstitucionalidad y durante dicho trámite acreditó su condición de ciudadano colombiano.
El recurso de súplica fue presentado de forma oportuna. En relación con este asunto en virtud de la constancia remitida por la Secretaría General de esta Corporación, la Sala concluye que se cumple con el requisito de oportunidad, puesto que el Auto de rechazo del 10 de marzo de 2026 fue notificado por anotación en el estado 38 del 12 de marzo de 2026, de suerte que el término de ejecutoria transcurrió los días 13, 16 y 17 de marzo siguientes y el actor presentó el recurso de súplica el 16 de marzo del mismo año.
Carga argumentativa. Conforme se expuso en líneas precedentes la competencia de la Sala Plena se restringe al examen de los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente respecto del auto que decide rechazar la demanda. Esta Corte ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo, y no a subsanar, corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En este sentido, el recurso de súplica es “la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria”.[15]
En el presente asunto, examinados los argumentos expuestos por el ciudadano Enos David Viana Pérez en el memorial contentivo del recurso de súplica, la Sala advierte que no satisface la carga argumentativa, razón por la que el recurso deberá rechazarse, teniendo en cuenta lo siguiente.
El recurso de súplica no satisface la carga argumentativa mínima. La Corte ha precisado que "el carácter excepcional del recurso de súplica exige un esfuerzo más significativo por parte de quien promueve la acción pública de inconstitucionalidad, con el fin de que este Tribunal cuente con los elementos de juicio necesarios para determinar que, en efecto, el auto de rechazo incurrió en un error al dar por terminado el proceso".[16] Ese estándar no se satisface en el presente asunto. Examinado el escrito de súplica del ciudadano Enos David Viana Pérez, la Sala constata que ninguno de los tres grupos de argumentos que lo estructuran constituye una demostración de yerro, olvido o arbitrariedad en el Auto de rechazo del 10 de marzo de 2026. Por el contrario, en todos los casos el recurrente reitera o reformula planteamientos que ya habían sido evaluados y encontrados insuficientes tanto en el auto de inadmisión como en el de rechazo, sin aportar elementos nuevos que permitan a la Sala revisar esa conclusión. A continuación, se examina cada uno de esos grupos.
El recurrente no argumentó en que consistió el error cometido por el magistrado sustanciador, en el auto de rechazo, al realizar el análisis de la cosa juzgada constitucional. El actor dedicó la parte central del recurso a sostener que no existe triple identidad entre la presente demanda y las sentencias C-489 de 2000, C-954 de 2000, C-395 de 2007 y C-143 de 2018, por cuanto estas habrían examinado la pensión gracia desde la perspectiva de la doble asignación del tesoro público y la limitación temporal del beneficio, sin abordar el alcance inclusivo de la expresión “los docentes” respecto de los docentes nacionales.
Lo anterior no es nuevo, pues fue planteado en términos sustancialmente idénticos en el escrito de corrección de la demanda, donde el demandante buscó demostrar la ausencia de identidad de objeto, de cargos y de parámetro constitucional. El magistrado sustanciador lo evaluó y concluyó que el actor no había aportado suficiencia argumentativa para desvirtuar la configuración de la cosa juzgada, habida cuenta de que la Sentencia C-954 de 2000 estudió la constitucionalidad de la totalidad del numeral 2 literal a) del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, comprensiva de la expresión “los docentes”, y que en esa oportunidad la Sala Plena examinó si la disposición acusada desconocía el artículo 13 Superior al discriminar presuntamente a los docentes nacionales vinculados con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 “negándoles a disfrutar la pensión de gracia”, supuesto que guarda estrecha similitud con el reproche aquí formulado.
El recurso de súplica no controvierte esta conclusión del auto de rechazo ni aporta razones distintas de las ya evaluadas que permitan a la Sala Plena concluir que el magistrado sustanciador incurrió en un yerro al aplicar la institución de la cosa juzgada. La reiteración de los mismos argumentos sobre la triple identidad, sin señalar en qué se equivocó concretamente el auto recurrido, no satisface la carga argumentativa propia del recurso de súplica.
El recurrente no argumentó en que consistió el error cometido por el magistrado sustanciador, en el auto de rechazo, en la valoración de los requisitos argumentativos de la demanda. El actor sostuvo que la demanda sí satisfacía los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia, y reprodujo en el recurso los mismos argumentos que ya había expuesto en el escrito de corrección para defender el cumplimiento de cada uno de esos requisitos. En particular, reiteró que la demanda identificaba con precisión la expresión “los docentes” como objeto del control, que los sujetos comparables eran los docentes nacionales y nacionalizados vinculados antes de 1980, y que el trato diferenciado derivado de la interpretación restrictiva de dicha expresión configuraba un problema constitucional verificable. No obstante, la repetición de estas afirmaciones no equivale a señalar en qué consistió el error del magistrado sustanciador al evaluar esos mismos argumentos.
El auto de rechazo explicó, con suficiente detalle, por qué la demanda carecía de claridad en la determinación del objeto del control, pues no lograba precisar si el reproche se dirigía contra el texto normativo o contra una interpretación judicial, ni cuál era concretamente la interpretación restrictiva alegada ni a qué autoridad era atribuible. Indicó por qué carecía de especificidad, al no demostrar de manera objetiva la vulneración del principio de igualdad entre sujetos efectivamente comparables ni explicar la falta de justificación constitucional del trato diferenciado y por qué el cargo por omisión legislativa relativa no identificaba un deber constitucional concreto incumplido por el legislador. Frente a esas razones específicas, el recurso de súplica no ofrece una refutación articulada toda vez que se limita a afirmar que los requisitos estaban cumplidos, sin demostrar en qué se equivocó el auto recurrido al concluir lo contrario.
La invocación del principio pro actione y del derecho de acceso a la administración de justicia no subsana la insuficiencia argumentativa del recurso. El actor señaló que los requisitos de la acción pública de inconstitucionalidad deben interpretarse flexiblemente, que el rechazo de la demanda constituye una barrera desproporcionada al acceso a la justicia (art. 229 C.P.) y que impedir el estudio de fondo puede generar un “efecto revictimizante” frente a una posible situación de discriminación.
Al respecto, la Sala comparte que la acción pública de inconstitucionalidad es un mecanismo de democracia participativa y sus requisitos no pueden convertirse en obstáculos que vacíen de contenido el derecho ciudadano de acceder al control constitucional. Sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación ha precisado de manera constante que el principio pro actione opera en la fase de admisión de la demanda, donde ante la duda debe preferirse un pronunciamiento de fondo, pero no neutraliza la carga argumentativa específica del recurso de súplica. Este recurso tiene un carácter excepcional y restrictivo en tanto que su finalidad no es reabrir el debate sobre la admisibilidad de la demanda sino demostrar que el auto de rechazo incurrió en un error concreto. Por lo tanto, invocar este principio en sede de súplica no equivale a demostrar ese error, y la apelación genérica al acceso a la justicia no puede suplir la ausencia de argumentos que señalen en qué se equivocó el magistrado sustanciador.
A su turno, la Sala tampoco advierte que el auto de rechazo haya incurrido en un exceso ritual manifiesto pues las falencias identificadas en la demanda y en la corrección no son formalismos sino deficiencias sustanciales en la construcción del concepto de la violación que impiden adelantar un juicio de constitucionalidad.
En conclusión, el ciudadano Enos David Viana Pérez no aportó argumentos que demuestren la existencia de un yerro, olvido o arbitrariedad en el Auto del 10 de marzo de 2026. Los planteamientos que estructura en el recurso, relativos a la cosa juzgada, al cumplimiento de los requisitos argumentativos y al principio pro actione, reiteran posiciones ya evaluadas o invocan consideraciones que no constituyen una refutación de las razones del auto de rechazo. En consecuencia, la Sala Plena carece de competencia para adelantar un análisis de fondo de la decisión y procederá a rechazar el recurso de súplica por falta de carga argumentativa.
Sin perjuicio de lo anterior, la Sala aclara que la inadmisión o rechazo de una demanda de inconstitucionalidad no hace tránsito a cosa juzgada ni limita el derecho de acción de los ciudadanos. Por lo tanto, el demandante o cualquier otro ciudadano puede presentar una nueva demanda, siempre que cumpla con los requisitos establecidos en los artículos 40.6 y 241 de la Constitución Política, así como en el Decreto 2067 de 1991. Si se presenta una nueva demanda, se deberá considerar tanto los autos de inadmisión y rechazo previos como la presente decisión.[17]
III. DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR por improcedente, por falta de carga argumentativa, el recurso de súplica interpuesto por el ciudadano Enos David Viana Pérez en contra del Auto del 10 de marzo de 2026, a través del cual se rechazó la demanda presentada dentro del expediente D-17.179.
SEGUNDO. Contra esta providencia no procede recurso alguno.
TERCERO. Ejecutoriada esta decisión, ARCHIVAR el expediente.
Notifíquese y cúmplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
No participa
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Diario Oficial No. 39.124 de 29 de diciembre de 1989.
[2] Expediente digital D0017179, "Auto que inadmite la demanda."
[3] La Secretaría General de esta Corporación indicó que el término de ejecutoria transcurrió los días 18, 19 y 20 de febrero de 2026 y que dentro de este término se recibió escrito del ciudadano Enos David Viana Pérez en el cual subsana la demanda.
[4] Expediente digital, D0017.179, "Auto que Rechaza la demanda".
[5] Cfr. Corte Constitucional, autos 339 de 2021, 271 de 2021 y 359 de 2021. Consideraciones retomadas de los autos 2837 de 2023 y 253 de 2024.
[6] Cfr. Corte Constitucional, autos 114 de 2004, 514 de 2017, 593 de 2017 y 646 de 2018.
[7] Cfr. Corte Constitucional, Autos 1592 de 2022, 111 de 2023, 1407 de 2025 y 081 de 2026.
[8] Acuerdo 01 de 2025, artículo 49, numeral 1.
[9] Cfr. Corte Constitucional, Auto 174 de 2012.
[10] Cfr. Corte Constitucional, Auto 028 de 2002.
[11] Cfr. Corte Constitucional, Autos 024 de 1997, 129 de 2005, 065 de 2016 y 593 de 2017.
[12] Cfr. Corte Constitucional, Autos 1008 de 2024 y 1023 de 2024.
[13] Cfr. Corte Constitucional, Auto 213 de 2020. Sobre este asunto pueden consultarse también los siguientes Autos 027 de 2016, 514 de 2017 y 646 de 2018.
[14] Cfr. Corte Constitucional, Autos 236 de 2017, 232 de 2018, 497 de 2019, 127 de 2020 y 231 de 2021 reiterados recientemente entre otros, en Autos 1784 de 2023, 1023 y 1484 de 2024.
[15] Véanse, entre otros, los Autos 1237 de 2024 y 1687 de 2024.
[16] Cfr. Corte Constitucional, Auto 009 de 2019.
[17] Ver, entre otros, los Autos 2215 de 2023, 717 de 2024 y 2035 de 2025.
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