REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
-Sala Plena-
AUTO 321 DE 2026
Referencia: expediente D-16193
Asunto: impedimento presentado por el procurador general de la Nación para rendir su concepto de rigor en el proceso de la referencia
Magistrado sustanciador:
Vladimir Fernández Andrade
Bogotá D.C., once (11) de marzo de dos mil veintiséis (2026).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones constitucionales y legales, procede a resolver el impedimento presentado por el Procurador General de la Nación, quien solicitó ser relevado del deber de rendir concepto en el presente proceso de constitucionalidad al estimar configurada una de las causales de impedimento previstas en los artículos 25 y 26 del Decreto Ley 2067 de 1991.
- ANTECEDENTES
Álvaro Pérez Garcés, Manuel Ricardo Sarmiento Vergel y Wilson Leandro Segura Cortés, en ejercicio de la acción pública prevista en los artículos 40.6, 241.4 y 242 de la Constitución Política, presentaron una demanda de inconstitucionalidad contra la totalidad de la Ley 2385 de 2024. En este expediente, se admitieron los cargos identificados como primero (derecho al trabajo), quinto (derechos culturales), séptimo (reserva de ley estatutaria) y octavo (presunto desconocimiento del deber de análisis de impacto fiscal de las normas).
2. Previa verificación de las pruebas decretadas, mediante Auto del 15 de diciembre de 2025 se ordenó dar cumplimiento al resolutivo quinto del Auto del 28 de agosto de 2025. Dicho resolutivo dispuso, entre otros, correr traslado del proceso de la referencia al Procurador General de la Nación para que rindiera el concepto de su competencia, de conformidad con los artículos 242.2 y 278.5 de la Constitución y el artículo 4 del Decreto Ley 2067 de 1991.
3. El 16 de enero de 2026 el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, remitió a la Corte Constitucional una manifestación de impedimento para rendir concepto en la demanda presentada en el expediente de la referencia. Indicó que al haber sido secretario general del Senado de la República se encuentra incurso en la causal de impedimento consistente en haber intervenido en el trámite legislativo de la norma acusada.
4. En concreto, indicó que dada la admisión del cargo sobre el presunto desconocimiento de la reserva de ley estatutaria, "existió una incidencia directa sobre el particular, en la medida que el proyecto de ley en mención se radicó ante la Secretaría del Senado de la República y tal como lo dicta la costumbre congresarial, el secretario, por encargo de la mesa directiva generalmente le corresponde definir la comisión permanente a la cual se debe repartir las iniciativas legislativas e identificar la naturaleza del proyecto de ley que se enuncia o se somete a discusión o votación, indicando si es de carácter ordinario o estatutario. | [Adicionalmente] debe informar y certificar las votaciones, con la formulación concreta acerca de si se obtuvo mayoría absoluta, tratándose de proyectos que constitucionalmente exijan este requisito". Finalmente, precisó que su intervención se puede constatar en las siguientes Gacetas del Congreso No. 309, 399, 735, 1226 de 2023; 07, 17 y 179, 735, 1107 de 2024; y 29 de 2025.
5. El 19 de enero de 2026, la Secretaría General de la Corte Constitucional informó al despacho sustanciador sobre la recepción de la manifestación de impedimento presentada por el Procurador General de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco. Asimismo, comunicó la suspensión de términos del proceso, de conformidad con el artículo 48 del Decreto 2067 de 1991.
II. CONSIDERACIONES
Competencia
6. La Sala Plena es competente para resolver los impedimentos que presentan los magistrados, los conjueces y el Procurador General de la Nación. En este último caso respecto del ejercicio de la función constitucional de rendir concepto en los procesos de constitucionalidad. Lo anterior, de conformidad con los artículos 25 y siguientes del Decreto Ley 2067 de 1991.
2. Marco normativo y jurisprudencial de los impedimentos presentados por el Procurador General de la Nación en los procesos de control abstracto de constitucionalidad por la causal de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control como secretario general del Senado de la República. Reiteración de la jurisprudencia
7. Régimen de impedimentos y recusaciones en los procesos de constitucionalidad. De acuerdo con la Constitución Política al Procurador General de la Nación, como supremo director del Ministerio Público, le corresponde "la guarda y promoción de los derechos humanos, la protección del interés público, y la vigilancia de la conducta oficial de quienes desempeñan funciones públicas".
8. En atención a lo anterior, el constituyente le atribuyó al procurador una serie de funciones, las cuales puede ejercer por sí mismo o por medio de sus delegados y agentes (artículo 277 de la Constitución). Así, estableció una serie de funciones que, debido a su importancia e impacto en el ordenamiento jurídico, debe ejercer "de forma personal o directa, lo que equivale a decir, que no puede delegar", entre ellas, la función de "[r]endir concepto en los procesos de constitucionalidad" –artículo 278.5 de la Constitución–.
9. Cuando el procurador rinde concepto en los procesos de constitucionalidad lo hace en su condición de representante de los intereses de la sociedad en el control judicial de defensa de la Constitución; por ende, esta es una labor que exige "una imparcialidad y probidad de tal nivel que resulta indispensable garantizar que, en su ejercicio, no intervengan factores objetivos ni subjetivos que puedan alejarlo de la objetividad, ecuanimidad y estricta sujeción exigibles en sus actuaciones".
10. Ahora bien, ante la inexistencia de una norma especial que regule la presentación y trámite de los impedimentos planteados por el Procurador General de la Nación en los procesos de constitucionalidad, la Corte ha considerado pertinente la aplicación –por remisión– de los artículos 25 a 31 del Decreto Ley 2067 de 1991, los cuales establecen tanto las causales como el procedimiento del régimen de impedimentos y recusaciones para los magistrados de la Corte Constitucional.
11. Los artículos 25 y 26 del Decreto Ley 2067 de 1991 establecen las causales de impedimento y recusación de los magistrados de la Corte Constitucional, las cuales son igualmente predicables al Procurador General de la Nación. Siendo preciso recordar que el análisis de estas causales no se realiza con el mismo rigor e intensidad que cuando quien invoca una causal de la misma naturaleza es un magistrado o un conjuez de la Corte Constitucional.
12. Lo anterior por cuanto: "(i) la función del Procurador es la de rendir concepto en relación con la constitucionalidad de las disposiciones sometidas a control de la Corte y no la de intervenir en la decisión sobre su constitucionalidad, función que compete exclusivamente a la Corte; (ii) el concepto rendido por el Procurador no es vinculante para la Corte a la hora de decidir sobre la constitucionalidad de las disposiciones (...); y (iii) no se trata de una regulación expresa acerca del régimen de impedimentos y recusaciones aplicable al ejercicio de su función de conceptuar en los procesos de control de constitucionalidad."
13. La causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control. En relación con la causal relativa a la participación en la expedición de la norma acusada, la Corte ha sostenido que se trata de una causal de naturaleza objetiva, razón por la cual su procedencia "no tiene como punto de partida un juicio de valor, sino la ocurrencia de un hecho concreto y objetivo". En consecuencia, el estándar para su configuración se ha definido a partir de dos elementos concretos: (i) la participación activa y (ii) la participación determinante en el proceso de formación de la ley. Así, esta causal excluye aquellos supuestos en los que "la intervención tiene ocurrencia frente a temas o asuntos relacionados, pero cuya ocurrencia se produce por fuera del ámbito del iter legislativo" .
14. Ahora bien, en el Auto 191 de 2025, la Sala Plena, con el fin de evitar que se "vacia[ra] la competencia que la Constitución le asigna al procurador general de la Nación de conceptuar directamente en todos los procesos de constitucionalidad", precisó el alcance de los requisitos de participación activa y determinante, en la medida en que el actual procurador general de la Nación se desempeñó como secretario general del Senado de la República.
15. En ese sentido, estableció los siguientes criterios indicativos para evaluar, en cada caso, los impedimentos formulados por el procurador: (i) las funciones propias del empleo de secretario general del Senado y la verificación de que la intervención alegada guarde relación con sus funciones; (ii) la naturaleza del procedimiento constitucional, es decir, si se trata de un proceso de control automático e integral o de una demanda de inconstitucionalidad; (iii) el tipo de cargo planteado en la demanda, esto es si se alega la configuración de un vicio de procedimiento o de fondo; y (iv) el alcance, la relevancia e incluso el momento en que tuvo lugar la intervención de la autoridad concernida en el trámite legislativo, de cara al asunto que debe resolver la Corte.
16. Adicionalmente, explicó que en los procesos en los que la Corte analiza aspectos formales del trámite legislativo o presuntos vicios de procedimiento, "en principio, el impedimento formulado por el ahora procurador general de la Nación –otrora secretario general del Senado de la República–, con base en la causal objeto de estudio, estaría llamado a prosperar". Lo anterior debido a que la Corte debe evaluar la integralidad del procedimiento legislativo, en el cual el secretario del Senado tiene una participación en virtud de las disposiciones orgánicas y reglamentarias que prevén las funciones de dicha autoridad. Sin embargo, "la aceptación del impedimento no es automática", debe estudiarse en cada caso si la intervención tiene incidencia directa en su configuración.
17. Por el contrario, en los procesos de constitucionalidad donde el cargo se relaciona con un vicio material o sustantivo, el impedimento sería infundado, a menos que el procurador argumente y acredite que: (i) en el trámite de expedición de la norma tuvo una intervención activa y determinante y (ii) que dicha intervención guarda relación con el asunto que debe resolver la Corte. En efecto, la Corte en el Auto 191 de 2025 señaló que en estos casos "la carga de argumentar y probar los fundamentos fácticos que configuran la causal de impedimento se encuentra en cabeza del procurador general de la Nación, y no en la Sala Plena de la Corte Constitucional".
18. Como se indicó, en los procesos de constitucionalidad, al Procurador General de la Nación le son aplicables las causales de impedimento previstas en el Decreto Ley 2067 de 1991. La causal de impedimento consistente en haber intervenido en la expedición de la disposición objeto de control es de carácter objetivo. Esto implica que su participación en el trámite legislativo no debe ser circunstancial e irrelevante, sino que debe ser activa y determinante. Tal participación se evalúa teniendo en cuenta, entre otros, el tipo de proceso de constitucionalidad y la naturaleza del cargo de la demanda. Cuando se trata de la revisión de asuntos procedimentales, en principio, el impedimento está llamado a prosperar; por el contrario, cuando se trata de asuntos de carácter sustantivo, en principio, el impedimento no sería fundado. Sin embargo, tales reglas no operan de forma automática, sino que es necesario analizar las particularidades de cada caso concreto para verificar si existió una participación activa y determinante del funcionario en el trámite de expedición de la ley que es objeto de control.
3. Análisis del impedimento presentado por el Procurador General de la Nación para rendir concepto en el proceso de la referencia
19. El impedimento del Procurador General de la Nación en el expediente D-16193 resulta fundado. En la manifestación de impedimento, el Procurador General de la Nación señaló que se encuentra incurso en la causal de haber intervenido en la expedición de la norma objeto de control (art. 25 del Decreto Ley 2067 de 1991).
20. En este sentido sostuvo que, dada la admisión del cargo en punto al presunto desconocimiento del principio de reserva de ley estatutaria, existe una "incidencia directa sobre el particular, en la medida que el proyecto de ley se radicó ante la secretaría del senado de la República, y tal como lo dicta la costumbre congresarial, al secretario, por encargo de la mesa directiva generalmente le corresponde definir la comisión permanente a la cual se debe repartir las iniciativas e identificar la naturaleza del proyecto que se anuncia o se somete a discusión o votación, indicando si es de carácter ordinario o estatutario.| [Adicionalmente] debe informar y certificar las votaciones, con la formulación concreta acerca de si obtuvo la mayoría absoluta, tratándose de proyectos que constitucionalmente exijan ese requisito". Igualmente, se refirió a las Gacetas del Congreso No. 309, 399, 735, 1226 de 2023; 07, 17 y 179, 735, 1107 de 2024; y 29 de 2025, las cuales, a su juicio, dan cuenta de esa participación.
21. La Sala Plena, previa verificación de los citados documentos, observa que, de acuerdo con la Gaceta 399 del 27 de abril de 2023, el entonces secretario del senado de la República remitió al presidente de esa Corporación el proyecto de Ley 309 de 2023 -hoy Ley 2385 de 2024- para su reparto a la Comisión Sexta Constitucional Permanente. Por su parte, en la Gaceta 07 de 2024 la participación del secretario se relacionó con las razones por las cuales el proyecto debía tramitarse ante esa Comisión, lo que fue relevante en la discusión sobre la competencia de la comisión. Por lo demás, las Gacetas 17, 179, 735 y 1107 de 2024 dan cuenta de que el entonces secretario del Senado desarrolló funciones propias de su rol sin que su nombre se encuentre asociado a ninguna intervención adicional.
22. En el Auto 320 de 2026 la Sala Plena resolvió una manifestación de impedimento presentada por el Procurador General de la Nación, dentro de una demanda contra la Ley 2385 de 2024, en el expediente D-16158AC. En esa oportunidad, se observó la admisión, entre otros, de los siguientes cargos: (i) sobre la presunta falta de competencia de la Comisión Sexta Constitucional Permanente y (ii) sobre el presunto desconocimiento del principio de reserva de ley estatutaria. Adicionalmente, en ese caso, la Sala constató que la manifestación de impedimento se sustentó, según las Gacetas que dan cuenta del trámite legislativo, en que el Procurador, en su calidad de secretario del Senado, acreditó una intervención activa y determinante vinculada a la definición de la comisión constitucional permanente.
23. Así, en el mencionado auto, la Sala Plena declaró fundado el impedimento presentado en el expediente D-16158AC, entre otras razones, porque: (i) el Procurador acreditó la carga argumentativa y probatoria respecto del cargo relacionado con la competencia de la Comisión Constitucional Permanente. En particular evidenció que, previa recepción del entonces Proyecto de Ley 309 de 2023 y su exposición de motivos, remitió dichos documentos a la Comisión Sexta Constitucional Permanente del Senado y expuso ante la plenaria del Senado las razones por las cuales el proyecto debía tramitarse ante esa comisión; y (ii) existía una relación directa entre la determinación de la Comisión Constitucional Permanente y el cargo por presunto desconocimiento de reserva de ley estatutaria. Lo anterior, en los términos del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, que asigna a la comisión primera constitucional permanente el conocimiento de los proyectos de ley estatutaria. De manera que la intervención activa y determinante en la asignación del proyecto a la comisión sexta, de acuerdo con el referido Auto 320 de 2026, incide de manera directa en el debate sobre la naturaleza del proyecto.
24. En ese mismo sentido, en el caso sub examine, la Sala encuentra fundado el impedimento manifestado por el procurador en el expediente D-16193, pues se acreditó (supra, fundamentos 20 y 21) una participación activa y determinante del entonces secretario general del Senado. Es preciso agregar que, la intervención del entonces secretario en la definición de la comisión constitucional permanente y la determinación de la naturaleza del proyecto de ley, en los términos del artículo 2º de la Ley 3ª de 1992, tiene una relación directa como fue señalado en el Auto 320 de 2026.
25. Por lo demás, la función del procurador general de la Nación de rendir concepto en el trámite de control de constitucionalidad es integral e inescindible. En este sentido, el alcance del impedimento no puede fragmentarse según los cargos de la demanda. Así, aunque en el caso sub examine la Corte deba examinar otros cargos que no fueron objeto de la manifestación de impedimento no es posible limitar la intervención del procurador únicamente a esos aspectos. De lo contrario, se desnaturalizaría la finalidad de la figura del impedimento y se podría comprometer la imparcialidad que debe regir la intervención del procurador en el control de constitucionalidad. En consecuencia, la aceptación del impedimento comprende la totalidad del concepto que le corresponde rendir al procurador general de la Nación en el presente proceso.
26. En conclusión, la Sala declarará fundado el impedimento formulado por el Procurador General de la Nación para emitir concepto en el proceso D-16193, debido a que se acreditó la participación activa y determinante del entonces secretario del Senado. La intervención en la designación de la comisión constitucional permanente, debidamente acreditada, tiene relación directa con el control judicial que deberá adelantar la Corte en relación con la presunta vulneración del principio de reserva de ley estatutaria. En este orden de ideas, dispondrá levantar la suspensión de términos derivada del artículo 48 del Decreto Ley 2067 de 1991 y ordenará la remisión del asunto al viceprocurador general de la Nación, con el fin de que rinda el concepto correspondiente, en ejercicio de la atribución que a dicho funcionario confiere el numeral 3º del artículo 17 del Decreto Ley 262 de 2000.
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional
RESUELVE
Primero. DECLARAR FUNDADO el impedimento manifestado por el señor procurador general de la Nación, Gregorio Eljach Pacheco, para emitir concepto dentro del D-16193.
Segundo. ORDENAR a la Secretaría General de la Corte Constitucional que levante la suspensión de términos decretada con ocasión del impedimento propuesto y corra traslado al viceprocurador general de la Nación, por el término restante del otorgado inicialmente al procurador general de la Nación, para que rinda el concepto correspondiente.
Tercero. Contra esta decisión no procede ningún recurso.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase,
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
Con salvamento de voto
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
Aclaración de voto
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
