Auto 208/20
Referencia: Expediente T-7.688.610
Acción de tutela instaurada por Irina del Carmen Herrera Guerra contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas
Magistrada ponente:
DIANA FAJARDO RIVERA
Bogotá, D.C., veintitrés (23) de junio de dos mil veinte (2020)
La Sala Segunda de Revisión de la Corte Constitucional, integrada por los magistrados Luis Guillermo Guerrero Pérez, Alejandro Linares Cantillo y la magistrada Diana Fajardo Rivera, quien la preside; en ejercicio de sus competencias constitucionales y legales, específicamente las previstas en los artículos 86 y 241 -numeral 9- de la Constitución Política y en el Decreto Ley 2591 de 1991, profiere el siguiente
AUTO
Dentro del proceso de revisión de la decisión dictada en el asunto de la referencia por el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena, en única instancia.
I. ANTECEDENTES
La señora Irina del Carmen Herrera Guerra interpuso acción de tutela en contra de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, al considerar vulnerados sus derechos fundamentales luego de que esta entidad rechazara su inscripción en el Registro Único de Víctimas, por haber radicado la solicitud de forma extemporánea. El juez constitucional de instancia se abstuvo de resolver el asunto, aduciendo que la demanda no reunía los elementos necesarios para su estudio de fondo.
1. Hechos relevante
La accionante relata que, junto con su compañero Domingo Javier Escorcia Villareal, trabajaban como comerciantes en la ciudad de Cartagena, donde tenían un negocio de venta de cerveza. Sin embargo, asegura que todo se complicó cuando comenzaron las extorsiones por parte de un grupo paramilitar. Este le exigía el pago de elevadas sumas de dinero como condición para no atentar contra su integridad.
Manifiesta que al cabo de un tiempo se vieron obligados a suspender el pago de la extorsión, pues comenzaron a experimentar una situación económica insostenible. Dicha decisión, sin embargo, les trajo como consecuencia una serie de amenazas de muerte, “desatando una situación de inseguridad, angustia y zozobra, llevándonos en la práctica a la quiebra económica y a la paranoia. La accionante señala que las amenazas finalmente se materializaron el 06 de junio de 2000, cuando su compañero fue atacado en el barrio Getsemaní, por varios hombres que se movilizaban en motocicletas, quienes le propinaron seis disparos que acabaron con su vida.
Luego de este hecho violento, la señora Irina del Carmen asegura que los presuntos paramilitares continuaron con las amenazas en contra de su persona y de su familia, reiterando la exigencia de pagos extorsivos. A raíz de lo anterior, la accionante sostiene que:
“me vi forzada a salir y me fui desplazada a una finca de unos conocidos cerca de la ciudad de Medellín, donde me mantuve aislada del resto del mundo por más de 14 años. Luego de ese asilamiento decidimos regresar a la ciudad de Cartagena. Y aquí seguía con mucho temor y miedo, hasta de salir a la calle, por temor a que estos grupos nos localizaran y nos fueran a hacer algún daño.
Tras haber permanecido escondida por un largo periodo, en 2015 la accionante decidió acercarse a las autoridades competentes para presentar su testimonio como víctima del conflicto y así poder ser incluida en el Registro Único de Víctimas (RUV). Desde marzo y durante los meses de abril, mayo y junio se acercó infructuosamente a las instalaciones de la Defensoría del Pueblo para rendir su declaración, lo cual no fue posible -asegura- dado que este punto de atención permanecía colapsado por la gran cantidad de personas interesadas y los pocos funcionarios disponibles.
Afirma haber realizado, sin éxito, turnos desde las cuatro de la madrugada para poder tener un espacio. No obstante, recibía respuestas evasivas de los funcionarios, quienes le recomendaban venir en otra ocasión. Relata que el 10 de junio de 2015, ya vencidos los términos para recibir declaraciones, un funcionario de la Procuraduría le manifestó que “a las víctimas viejas ya no les iban a tomar más declaraciones, sino a los nuevos desplazados.
El 14 de agosto de 2018, asesorada por la Personería Distrital de Cartagena, decidió rendir su testimonio e insistir en su derecho a ser incluida en el registro de víctimas. Sin embargo, esta solicitud fue negada a través de la Resolución 2018-78786, fechada el 12 de octubre de 2018, por la extemporaneidad de la declaración y por no haber demostrado las circunstancias de fuerza mayor que justificaban su demora.
Finalmente, la accionante pone de presente que el 22 noviembre de 2018 radicó recurso de reposición y apelación contra la decisión que dispuso su no inclusión en el RUV. Estos recursos, al parecer, fueron resueltos de forma desfavorable.
2. Acción de tutela
Con fundamento en los hechos narrados, el 12 de junio del 2019 la señora Irina del Carmen presentó acción de tutela contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV), ante los despachos judiciales de la ciudad de Cartagena.
Luego de resumir su versión de lo ocurrido, Irina del Carmen elevó al juez de tutela la siguiente petición:
“Señor juez, así las cosas y teniendo en cuenta, y conociendo que la responsabilidad de la extemporaneidad de mi declaración no fue mi culpa, sino de la UARIV del Ministerio Público en no tomarme la declaración en las fechas que yo vine, estando dentro del término legal; y en virtud de todo lo anterior, con el debido respeto, solicito a usted como juez competente para ello, proteger mis derechos como víctima de los delitos de amenazas, desplazamiento forzado y del homicidio de mi compañero Domingo Javier Escorcia Villareal. Hechos cometidos por grupos paramilitares o autodefensas unidas de Colombia – casa Castaño.
Junto con la acción de tutela, la accionante allegó dos documentos: (i) un escrito del 04 de junio de 201 dirigido a la UARIV, la Defensoría del Pueblo, la Personería Distrital y la Procuraduría General, solicitando que: “se sirvan enviarnos formularios y más funcionarios en las instalaciones de la Defensoría del Pueblo, ya que a diario se están presentando a las instalaciones hasta 100 personas para presentar sus declaraciones de víctimas de la violencia, y estas personas infortunadamente se van con las manos vacías; (ii) el recurso de reposición y apelación del 22 de noviembre de 2018, elevado por la accionante contra la decisión de la UARIV que no admitió su inscripción en el RUV, en el que explica por qué no rindió su declaración con anteriorida.
3. Decisión de instancia
Por asignación de reparto, el proceso fue encomendado al Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena, quien, el 14 de junio de 2019, profirió auto inadmisorio, en los siguientes términos:
“Ahora bien, el artículo 17 del Decreto Ley 2591 de 1991 determina que se ordenará corregir la solicitud de tutela cuando no se pueda determinar el hecho o razón que motiva el amparo constitucional // En efecto, la parte accionante señala haber radicado el 1 de abril de 2019, ante la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, petición al parecer pidiendo su inclusión en el Registro Único de Víctimas, pero resulta que la mencionada solicitud no fue aportada en el escrito de tutela y tampoco se adjunta ningún otro elemento que permita dilucidar al Despacho en efecto que la misma existe.
Aunado a lo anterior, encontramos que la única petición que se aporta corresponde a un recurso de reposición presentado el 22 de noviembre de 2018, y en el cual, según los hechos narrados por la accionante ya fue resuelto y notificado en mayo de 2019, presuntamente ratificando la decisión inicial, que tampoco reposa en la acción de tutela.
Este Despacho, para determinar si en efecto los derechos fundamentales incoados han sido vulnerados, y establecer las condiciones de hecho que sustentan la acción de tutela impetrada, deberá proceder a inadmitirla para que la parte accionante corrija la solicitud elevada, en el siguiente sentido:
Aclarar cuál es la petición respecto de [la cual] sostiene no ha dado respuesta la entidad accionada, y para los efectos aporte copia de la misma con su constancia de radicación.
Aportar copia de la Resolución o acto administrativo por el cual la Unidad para la Reparación Integral a las Víctimas le negó su inscripción en el registro único de víctimas, e igualmente de la que le resolvió el recurso presentado contra esa decisión, que según lo dicho en el hecho 17 del escrito de tutela, le fue comunicado el 30 de mayo de 2019.
El despacho inadmitió entonces la tutela y le confirió a la accionante un término de 3 días para que subsanara las falencias indicadas. Pese a haber sido notificada vía correo electrónico, la señora Irina del Carmen no se pronunció al respecto ni allegó ningún documento adicional. En consecuencia, la acción de tutela fue rechazada mediante auto del 21 de junio de 2019, sin haberse realizado un pronunciamiento de fondo sobre el caso.
4. Actuaciones adelantadas en sede de revisión
El expediente T-7.688.610 que contiene la tutela de Irina del Carmen Herrera Guerra contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las víctimas, fue radicado en la Corte Constitucional el 28 de octubre de 2019. Luego, mediante Auto del 26 de noviembre de 2019, se dispuso la selección del referido expediente bajo el criterio objetivo de “necesidad de pronunciarse sobre una línea jurisprudencial”; el cual fue repartido a la magistrada Diana Fajardo.
II. CONSIDERACIONES DE LA CORTE CONSTITUCIONAL
1. Competencia
De conformidad con lo previsto en los artículos 86 y 241.9 de la Carta Política y en los artículos 31 a 36 del Decreto 2591 de 1991, la Corte Constitucional es competente para revisar las decisiones judiciales proferidas en el marco de la acción de tutela.
Aunque en este caso la decisión de instancia está contenida en un auto de rechazo que no entró a analizar el fondo de la solitud de amparo, ello no impide la facultad de revisión encomendada al Tribunal Constitucional. La redacción misma del numeral 9º del artículo 241 de la Constitución Política remite a la posibilidad de revisar “las decisiones judiciales relacionadas con la acción de tutela de los derechos constitucionales”, sin limitarse a las sentencias propiamente dichas. Adicionalmente, la jurisprudencia ha señalado que las providencias en las que el juez de instancia no resuelve de fondo también “se encuentra[n] sometida[s] al control de legalidad de las decisiones judiciales, y es por ello que frente a una decisión en este sentido, existe la posibilidad de que ella sea impugnada y eventualmente sometida a revisión por la Corte Constitucional, como en efecto ha ocurrido.
2. Presentación del caso y planteamiento del problema jurídico
El proceso de tutela se origina en el reclamo formulado por Irina del Carmen Herrera Guerra contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, por la vulneración de sus derechos fundamentales como presunta víctima del conflicto armado interno, y de los hechos violentos que conllevaron al homicidio de su compañero permanente y el consiguiente desplazamiento de la accionante. En particular, la señora Irina del Carmen cuestiona la decisión de la UARIV de excluirla del Registro Único de Víctimas por haber presentado su declaración, al parecer, de forma extemporánea y sin justificación válida.
En esta ocasión, sin embargo, la Sala Segunda no tiene un fallo para revisar, puesto que el juez de instancia se abstuvo de proferir un pronunciamiento de fondo, al considerar que la solicitud de amparo se enmarcaba en las causales de rechazo previstas por el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991. Le corresponde entonces a la Corte resolver si:
¿Trasgrede el derecho fundamental de acceso a la justicia y de protección a los derechos fundamentales, la decisión de rechazo de una tutela, bajo el argumento de que la accionante (i) no aclaró cuál era la petición respecto de la que no se había dado respuesta por la entidad accionada; y (ii) tampoco aportó copia de los actos administrativos que desconocieron sus derechos?
Luego de resolver el anterior problema jurídico, y en caso de encontrar que la decisión del juez de instancia hubiese desconocido la garantía fundamental de acceso a la justicia y la protección de los derechos fundamentales que demanda la Constitución, deberá la Sala determinar cuál es el remedio judicial más apropiado que se puede proferir en sede de revisión, atendiendo a las particularidades del caso.
Para resolver este asunto, la Sala se pronunciará sobre los siguientes dos temas: (i) el derecho fundamental de acceso a la justicia; y (ii) el alcance del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 en relación con la inadmisión y rechazo de las acciones de tutela.
3. El derecho fundamental de acceso a la justicia
El acceso a la justicia ha sido definido por esta Corporación como “la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales de justicia, para propugnar por la integridad del orden jurídico y por la debida protección o el restablecimiento de sus derechos e intereses legítimos, con estricta sujeción a los procedimientos previamente establecidos y con plena observancia de las garantías sustanciales y procedimentales previstas en las leyes.
Tal es su importancia que ha sido catalogado como una necesidad inherente a la condición human. Además ha sido considerado un “pilar fundamental de la estructura de nuestro actual Estado Social de Derecho. En efecto, la posibilidad de resolver los conflictos por cauces institucionales ante una autoridad imparcial, siguiendo normas y procedimientos previamente establecidos en condición de igualdad para todos, es un presupuesto elemental para la convivencia ciudadana y para la vigencia misma del Estado de derecho en cualquier sociedad democrátic. El acceso a la justicia contribuye a la realización de los fines del Estado plasmados en el artículo 2 superior, como son promover la efectividad de los principios, derechos y deberes constitucionales, asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo, la garantía del respeto a la dignidad humana y la protección de las personas en su vida honra y biene.
Pero el acceso a la justicia no solo es una garantía transversal al Estado Social de Derecho, también es un derecho fundamental de aplicación inmediata, el cual forma parte del debido proceso. En virtud de este vínculo, la administración de justicia se manifiesta de diversas formas: “(i) permite la existencia de diferentes acciones y recursos para la solución de los conflictos; (ii) garantiza la posibilidad de que las personas acudan a los jueces con el propósito de procurar la defensa de sus derechos o del orden jurídico; y (iii) asegura que a través de procedimientos adecuados e idóneos los conflictos sean decididos de fondo, en términos razonables, sin dilaciones injustificadas, de acuerdo con las justas expectativas de quienes acuden a la jurisdicción para resolver sus conflictos.
Estos componentes del acceso a la justicia bien podrían resumirse en la posibilidad de contar con un recurso efica para velar por la debida protección de los derechos. Desde un comienzo, la Corte ha insistido en que este derecho no es apenas formal o meramente nomina, sino que requiere “que la persona obtenga a lo largo de la actuación y hasta la culminación de la misma, la posibilidad real de ser escuchada, evaluados sus argumentos y alegatos y tramitadas, de acuerdo con la ley, sus peticiones, de manera que las resoluciones judiciales sean reflejo y realización de los valores jurídicos fundamentales. Esto supone, a su vez, múltiples garantías procesales, tales como, que las controversias planteadas sean resueltas dentro de un término prudencial y sin dilaciones injustificadas, que dichas controversias sean decididas por un tribunal independiente e imparcial, a que se tengan todas las posibilidades para preparar una defensa en igualdad de condiciones, y la ejecución de las providencias que se profiera.
Por último, es importante resaltar que la administración de justicia exige que “la aplicación de las reglas procesales, que se encuentran al servicio del derecho sustancial, no puedan considerarse o ser utilizadas para hacerla nugatoria. Ello resulta pertinente para este caso concreto puesto que el juez de instancia invocó una norma procesal para inadmitir y posteriormente rechazar la acción de amparo radicada por la señora Irina del Carmen Herrera Guerra, comprometiendo así el objetivo central del derecho de acceso a la justicia, que radica en lograr que los jueces profieran decisiones de fondo. El siguiente capítulo revisa el alcance que la jurisprudencia ha fijado para la facultad de rechazo dentro del trámite de amparo.
4. El alcance del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, en relación con el rechazo de las acciones de tutela
La acción de tutela quedó diseñada en la Constitución de 1991 como un procedimiento preferente y sumario, con el fin de brindar a las personas un instrumento legal de “protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La redacción misma del artículo 86 superior, al consagrar el derecho de toda persona para reclamar ante cualquier juez, en todo momento y lugar, la protección de sus derechos, refleja la vocación de universalidad, informalidad y eficacia que el Constituyente tenía previsto para esta acción. Es por ello que la presentación de la tutela “sólo requiere de una narración de los hechos que la originan, el señalamiento del derecho que se considera amenazado o violado, sin que sea necesario citar de manera expresa la norma constitucional infringida, y la identificación de ser posible de la persona autora de la amenaza o agravio.
Y no podía ser de otra forma dado que la acción de tutela encarna el principio de efectividad (CP. Art. 2) que, en el campo de los derechos fundamentales, supone que estos no se reducen a su proclamación formal y simplemente retórica: “Los derechos fundamentales, desprovistos de protección judicial efectiva, pierden su carácter de tales y dejan de tener el valor subjetivo que representan para la persona y el objetivo que tienen como base jurídico-axiológica de todo el ordenamiento. Es por ello que “la acción de tutela como tal tiene el carácter de derecho fundamental toda vez que es el instrumento concebido por el Constituyente para garantizar la protección de los restantes derechos fundamentales que sin él perderían buena parte de su eficacia y arriesgarían esfumarse.
En sintonía con lo anterior, el artículo 3º del Decreto 2591 de 1991 establece como uno de los principios rectores del amparo “la prevalencia del derecho sustancial”, junto a la celeridad y la eficacia. La jurisprudencia constitucional también ha abogado por la necesidad de contar con un instrumento “al alcance de todos y que no exige formalismos o rigorismos procedimentales; lo que evidencia una marcada vocación del procedimiento constitucional hacia la informalidad y la celeridad, de modo que ofrezca “de manera ágil y dinámica, una protección efectiva y oportuna al titular del derecho afectado, cuando no existan en el ordenamiento jurídico otros mecanismos de defensa. De lo anterior también se colige la necesidad de evitar, legal y jurisprudencialmente, “la incorporación de reglas, en el proceso de amparo, que hagan menos accesibles sus posibilidades para las personas sin mayores conocimientos jurídicos. En últimas, la acción de tutela ha de ser entendida como un instrumento eficaz de protección de los derechos, al alcance de todos, especialmente los más vulnerables.
Esto supone, a su vez, un mayor compromiso de los funcionarios judiciales. De acuerdo con la Sala Plena, el juez que reclama el Estado social de derecho ha dejado de ser aquel “frío funcionario que aplica irreflexivamente la ley, para convertirse en uno que “se proyecta más allá de las formas jurídicas, para así atender la agitada realidad subyacente y asumir su responsabilidad como un servidor vigilante, activo y garante de los derechos. La dirección del proces y el “papel activo que se espera de los jueces de la República, adquiere especial relevancia en materia de tutela, dada la finalidad del procedimiento de amparo. Ello también explica las facultades conferidas en el trámite de tutela en aspectos como el impulso del proceso, la recolección oficiosa de pruebas y la posibilidad de proferir fallos extra y ultra petita. La Corte, incluso, ha abogado por una mayor sensibilidad y empatía del juez frente a los escenarios de trasgresión a los derecho. En palabras de la Corte:
“El juez, especialmente en materia de tutela, tiene a su cargo un papel activo, independiente, que implica la búsqueda de la verdad y de la razón, y que riñe con la estática e indolente posición de quien se limita a encontrar cualquier defecto en la forma de la demanda para negar el amparo que de él se impetra.
En múltiples ocasiones, esta Corporación ha hecho énfasis en el rol activo que debe asumir el juez constitucional, “no sólo en lo que tiene que ver con la interpretación de la solicitud de amparo, sino también, en la búsqueda de los elementos que le permitan comprender a cabalidad cuál es la situación. Entre los mandatos que se derivan para el juez constitucional, es importante destacar los siguientes cuatro:
Interpretar las pretensiones de los tutelantes a la luz de la protección de los derechos fundamentale, pudiendo ir más allá de los hechos y de las solicitudes explícitamente señaladas en la demanda, para tomar fallos extra y ultra petit.
Integrar debidamente el contradictorio, vinculcando a todos aquellos que por disposición legal y constitucional puedan resultar comprometido.
Recabar oficiosa y diligentemente las pruebas necesaria, sin escatimar en los “medios de prueba para que la justicia se materialice, lo que incluye pedir informes a la autoridad o entidad accionada. En todo caso, el juez podrá fundamentar su decisión en cualquier medio probatori; y, de ser necesario, podrá imponer la consecuencia de presunción de veracida derivada del silencio de la contraparte.
Proferir las órdenes que sean necesarias, específicas y apropiada para lograr el restablecimiento del derecho o que las causas de la amenaza sean eliminadas, detallando “la definición precisa de la conducta a cumplir con el fin de hacer efectiva la tutela; incluyendo las medidas cautelares que resulten impostergable.
El uso de tales facultades “no solo implica una posibilidad para el juez de tutela, pues está obligado a desplegarlas cuando el asunto en cuestión lo amerita. A diferencia de lo que ocurre en la mayoría de procesos judiciales, “en principio, todas las acciones de tutela deberían ser admitidas, tramitadas y decididas de fondo por el juez competente. Esto es así puesto que la finalidad última del trámite de amparo radica en “tomar una decisión de fondo que consulte la justicia, que abarque íntegramente la problemática planteada, y de esta forma provea una solución efectiva y adecuada. Finalidad que también se traduce en la prohibición de proferir decisiones inhibitoria.
A la luz del contexto normativo descrito es que debe entenderse la posibilidad excepcional de inadmitir y eventualmente rechazar una demanda de tutela, en los términos del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991. De lo contrario, una lectura amplia de este precepto legal equivaldría “a negar a la persona el acceso a la administración de justicia (artículo 229 C.P.) y, además, resulta contrario al mandato del artículo 228 Ibídem.
En Sentencia C-483 de 200, la Sala Plena tuvo la oportunidad de analizar el contenido del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, y así fijar su correcto alcance. La Corte encontró que el rechazo era una medida razonable en función de lograr el objetivo de la tutela, siempre y cuando no se empleara como una excusa para imponer una carga desproporcionada sobre el accionante, ni para desconocer el grado de diligencia exigible al juez constituciona. Insistió que se trataba de una “figura jurídica de naturaleza excepcional y restrictiva, por lo que ha demandado un papel activo de los jueces de tutela en la utilización de los poderes y facultades procesales de los que se encuentran investidos para esclarecer la situación. Dicha facultad se materializa entonces únicamente en casos extremos de “absoluta oscuridad” respecto a los hechos que motivaron la tutela, frente a los cuales “el fallador llegó al convencimiento que ni siquiera haciendo uso de sus poderes y facultades podrá esclarecer la situación de hecho objeto de la acción.
Los términos excepcionales que la Corte ha empleado para referirse al alcance del artículo 17 no es una consideración gratuita, sino la lección derivada de varios casos en los que, de forma indebida o apresurada, algunos jueces de instancia rechazaron acciones de amparo. En ocasiones, por ejemplo, (i) se alegó la insuficiencia en la documentación aportada, lo cual ciertamente se habría podido subsanar a través de los poderes oficioso. (ii) Otros jueces invocaron esta figura ante problemas con la procedibilidad de la acción, ya sea por falta de legitimación en la caus o respecto de la subsidiarieda; lo cual, si bien podría llevar a declarar improcedente la solicitud de amparo, no era una razón para rechazarla ab initi. Por último, existen casos en los que (iii) algunos jueces, al invocar la figura del rechazo, realmente prejuzgaron sobre la viabilidad material del reclamo, por ejemplo, al considerar que las personas jurídicas no podían ser titulares de ningún derecho fundamenta; o aun aceptando que se encontraba en discusión una garantía constitucional, convalidaron de antemano, y sin mayor análisis, el accionar del demandad.
De lo anterior se colige que si bien el rechazo es una facultad legal dentro del trámite de amparo, este debe ser aplicado de forma excepcional ante solicitudes absolutamente oscuras en su contenido, y en las que ni siquiera con los poderes oficiosos del juez sea posible determinar el hecho o la razón que motiva la solicitud de tutela. Por el contrario, si el juez se excusa en la debilidad argumentativa del solicitante o en su deficiencia probatoria para abstenerse de resolver el asunto, se pone en entredicho el derecho fundamental de acceso a la justicia y la naturaleza misma de la acción de tutela. Recientemente, la Sala Primera de Revisión sintetizó esta consideración en los siguientes términos:
“Cualquier elemento adicional, necesario para resolver la solicitud, debe ser deducido por el juez. Tal consideración encuentra soporte en los principios de informalidad y oficiosidad que regulan la acción de tutela. En virtud de este último, el juez tiene el deber de asumir un papel activo en la conducción del proceso, de un parte, para interpretar la solicitud de amparo y, de otra, para indagar por los elementos necesarios para adoptar una decisión de fondo respecto de la garantía de los derechos fundamentales alegados.
Bajo este entendido, las únicas dudas válidas que pueden surgir sobre los hechos o razones que motivan la tutela, tienen que ver con “aspectos fenomenológicos o volitivos y no cuestiones de orden argumentativo. Una presentación deficiente del caso podría repercutir en el desenlace final del proceso de amparo, pero no puede exigirse un determinado nivel de análisis como requisito de entrada; más aún, si el accionante atraviesa circunstancias sociales, económicas, personales o familiares que dificultan su calidad de argumentación. Para la Corte es claro que “una redacción confusa no puede constituir un obstáculo para que se estudie de fondo el asunto, cuando de la tutela puedan desprenderse los fundamentos de la presunta vulneración.
En resumen, la acción de tutela constituye un derecho fundamental de vital importancia para la vigencia del Estado Social de Derecho. Desde un comienzo, la tutela ha sido pensada como un instrumento preferente y sumario de protección, con prevalencia del derecho sustancial sobre cualquier rigorismo o formalismo legal. Tal configuración, decididamente garantista, resultaba inevitable y apenas justa con el contexto nacional, marcado aún por profundos desafíos sociales e imperiosas necesidades insatisfechas que impiden a vastos sectores de la población experimentar en su diario vivir los principios, valores y derechos que consagra la Constitución Política. Bajo este marco, la facultad de rechazar la acción de tutela ha de entenderse en términos absolutamente excepcionales, para casos en los que ni siquiera un juez activo y diligente podría superar la indeterminación que rodea los hechos que suscitaron la tutela. Esta facultad no debe ser vista, entonces, como una oportunidad para imponer cargas adicionales sobre el accionante, evadir un debate constitucional o prejuzgar.
5. Resolución del caso concreto
Como se explicó en los capítulos precedentes, la tutela es una herramienta sumaria, preferente y eficaz de protección, que exige un rol más activo del operador judicial. Esto permite entender, a su vez, la rápida apropiación ciudadana de este instrumento legal. Pero “el éxito de la tutela también hace que sus resultados, en términos cuantitativos, sean abrumadores. En la actualidad, casi un tercio de la carga judicial total del país se tramita a través de este mecanismhttps://www.ramajudicial.gov.co/web/publicaciones/129, lo que sin duda supone un desafío en la gestión de los despachos frente al elevado número de reivindicaciones sociales, con distintos niveles de complejidad, que se tramitan a través del mecanismo de amparo; especialmente frente a los jueces de primera instancia, quienes reciben el mayor volumen diario de expedientes, adicional a su carga ordinaria de procesos, de por sí significativa. Esta Sala de Revisión no puede entonces sino reconocer el enorme esfuerzo que realizan los funcionarios judiciales a lo largo y ancho del país, y que, en últimas, es lo que hace tangibles los mandatos constitucionales en la vida cotidiana de millones de personas.
No obstante lo anterior, también es responsabilidad de este Tribunal Constitucional advertir, en sede de revisión, cuando los pronunciamientos de instancia se alejan de su propósito. En este caso concreto, la Sala de Revisión encuentra que el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena vulneró el derecho fundamental de acceso a la justicia, y el principio de eficacia de los derechos fundamentales de la señora Irina del Carmen Herrera Guerra, al haber inadmitido y luego rechazado la acción de tutela, a partir de una aplicación incorrecta del artículo 17 del Decreto 2591 de 1991.
5.1. El juez de instancia aplicó incorrectamente el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991, y se abstuvo de resolver, de forma injustificada, el amparo formulado por la accionante
Mediante auto calendado el 14 de junio de 2019, el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena inadmitió la tutela de la señora Herrera Guerra, al considerar que su solicitud de amparo carecía de claridad suficiente en tanto que: (i) no había precisado cuál era la petición respecto de la que no se había dado respuesta por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (UARIV); y (ii) tampoco había aportado copia de los actos administrativos con lo que la Entidad supuestamente negó su inscripción en el registro único de víctimas. Como la accionante no corrigió dichos puntos, la tutela fue rechazada.
En criterio de esta Sala, los reproches formulados por el juez de instancia a la tutela de la señora Herrera Guerra no son admisibles, ni mucho menos constituyen una razón válida para rechazar de plano el trámite de amparo. Para empezar, la Corte encuentra que del escrito de tutela presentado, se desprenden con claridad tanto los hechos que la originan, como los derechos presuntamente violados y la entidad responsable. En efecto, el reclamo radica en la negativa de la UARIV a inscribir en el registro de víctimas a la accionante, presuntamente por haber presentado su declaración de forma extemporánea y sin justificación alguna. Decisión que Irina del Carmen considera violatoria de sus derechos fundamentales como víctima de la violencia, en tanto la Entidad no tuvo en cuenta el largo tiempo que debió permanecer escondida de sus agresores, ni las limitaciones del centro de atención en la ciudad de Cartagena.
En segundo lugar, advierte la Sala que las órdenes de corrección proferidas dentro del auto inadmisorio no están orientadas a clarificar los hechos o la razón en que se soporta la solicitud de amparo, sino a requerir documentos probatorios sobre el trámite de inclusión en el RUV. Aunque estos elementos son relevantes para entender las razones de la exclusión y poder así juzgar su corrección, los mismos no constituyen una razón válida para excluir el estudio de un asunto ni para imponer cargas adicionales sobre la accionante.
Finalmente, en caso de que el juez de instancia considerara que los documentos echados de menos resultaban imprescindibles para proferir el fallo de instancia, debió haber recurrido a sus poderes oficiosos para recolectar el material probatorio faltante. De no haber sido ello posible, también podría haber invocado la presunción de veracidad así como las demás herramientas procesales que dispone el Decreto 2591 de 1991 para obtener una decisión de fondo. Sobre todo, si quien solicita el amparo podría tratarse de un sujeto de especial protección constitucional, como presunta víctima del conflicto armado.
En virtud de lo anterior, es claro que con la inadmisión y posterior rechazo de la tutela presentada por Irina del Carmen Herrera Guerra, se vulneró su derecho fundamental de acceso a la justicia y la protección de los derechos fundamentales. Aunque los hechos y la razón que suscitaron el amparo eran lo suficientemente claros, el juez de instancia impuso una carga probatoria adicional sobre la accionante, desconociendo con ello la naturaleza informal y garantista del trámite de amparo, así como el papel activo que se espera del funcionario judicial en la protección de los derechos.
5.2. Sobre el remedio judicial adecuado para este caso
En Sentencia C-483 de 200, la Sala Plena recordó que, aun tratándose del rechazo de la acción de tutela, tal decisión es susceptible de ser impugnada y en todo caso debe enviarse a la Corte Constitucional para surtir la eventual revisió. De no ser así, sería imposible conocer el desenlace de algunos procesos concluidos prematuramente, siguiendo quizá un procedimiento irregula. Es por ello que la Corte ha reiterado que resulta indispensable someter todas las providencias de tutela a un control de legalidad:
“Ciertamente, la aplicación del rechazo excepcional de la solicitud de tutela se encuentra sometida al control de legalidad de las decisiones judiciales, y es por ello que frente a una decisión en este sentido, existe la posibilidad de que ella sea impugnada y eventualmente sometida a revisión por la Corte Constitucional, como en efecto ha ocurrido. Oportunidades en las que será posible controlar las actuaciones del juez de instancia con respecto a la aplicación de la medida de rechazo, con el fin de verificar que la misma se ha[y]a aplicado de conformidad con la ley, es decir, teniendo en cuenta que se trata de una medida excepcional y restrictiva, no obligatoria.
Cuando esta clase de expedientes son seleccionados, el examen de revisión ante la Corte busca determinar si el rechazo se ajustó a los elementos dispuestos por el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 o, si por el contrario, se desconoció el derecho de acceso a la justicia, invocando argumentos contrarios a la naturaleza sumaria, informal y garantista del mecanismos de amparo. La revisión de este tipo de casos ante la Corte no implica entonces entrar a valorar el fondo del reclamo, en tanto la solicitud original de amparo “continúa sin estudio de fondo y sin decisión susceptible de revisión por parte de esta Corporación. Además, ello supondría dificultades respecto al debido proceso de la parte accionada, cuya responsabilidad se decidiría en un trámite ad hoc sin las instancias correspondientes, con el riesgo de convertir a la Corte en “Juez de única instancia, lo que se aparta de su función constitucional y compromete las garantías procesales de las partes.
De ahí que, por regla general, en este tipo de casos “no queda más camino que el declarar la nulidad de todo lo actuado para que el Juez de Tutela actúe como es debido, es decir, conociendo y resolviendo de fondo el asunto. Así ha procedido este Tribunal en la mayoría de expedientes en los que ha revisado el rechazo irregular de acciones de tutel, requiriendo al juez de instancia para que cumpla su deber de administrar justicia. Usualmente, este pronunciamiento en sede de revisión se ha plasmado a través de un auto, y no de una sentencia, en el entendido de que el segundo encabezado se reserva para aquellas providencias que “deciden sobre las pretensiones de la demanda.
Lo anterior no es óbice para que, en algunos casos especiales, la Corte resuelva directamente el asunto en sede de revisión. Esta facultad se activa frente a razones que hacen impostergable la decisión del asunto, como por ejemplo la calidad de sujeto especial de protección o el tipo de derecho invocado. Claro está, ello exige una mayor carga argumentativa para el Tribunal Constitucional, quien deberá señalar por qué es necesario prescindir del trámite ordinario de la tutela -de por sí expedito y sumario-, y de las garantías procesales más amplias que se ofrecen con las instancias correspondientes.
En este punto resulta pertinente trazar una analogía con el estándar argumentativo que ha empleado la Corte para establecer cuando se puede vincular directamente, en sede de revisión, a terceros no citados inicialmente, y decidir de fondo sin necesidad de anular todas las actuaciones surtidas hasta ese momento. En palabras de la Corte:
“Esas circunstancias, como se reconoció desde el Auto 288 de 2009, tienen que ver con que exista una necesidad o exigencia ineludible de evitar la dilación del trámite tutelar, lo que tiene ocurrencia, entre otras circunstancias cuando se encuentra en juego la protección de derechos como la vida, la salud o la integridad física, o cuando están involucrados personas que son objeto de especial protección constitucional o personas en debilidad manifiesta, como la mujer cabeza de familia, los menores o las personas de edad avanzada […] En el Auto 536 de 2015 ya reseñado la Sala Plena señaló que la vinculación en sede de revisión está reservada para casos en los cuales se demuestre la calidad de sujeto de especial protección constitucional del accionante y en razón de su condición de vulnerabilidad, haría desproporcionado extender en el tiempo la protección de sus derechos, aclarando que la Corte tiene un especial deber de argumentación para justificar las razones por las cuales se decide, en detrimento del derecho de contradicción y defensa, integrar el contradictorio, con el fin de evitar que se configure la nulidad (subrayado fuera del original).
En esta ocasión, la Sala no advierte la necesidad o exigencia ineludible de asumir directamente el caso y resolverlo en única instancia ante la Corte. En el escrito de tutela no se demanda la provisión de atención humanitaria de emergencia u otra solicitud impostergable, sino su inclusión en el Registro Único de Víctimas, por hechos ocurridos en el año 2000. Además, en este punto del proceso no hay certeza sobre su condición de víctima del conflicto armado en los términos de la Ley 1448 de 201, pues el reclamo de la accionante radica precisamente en la negativa a reconocérsele como tal y la Corte no cuenta con los elementos aportados por la accionante en su declaración. Es importante precisar que “la protección especial de este grupo poblacional no depende de tal reconocimiento, pues la materialización de las circunstancias victimizantes responde a un evento fáctico concreto y no a un proceso legal o reglamentario. Sin embargo, el RUV “adquiere importancia en la medida que representa un instrumento para la identificación poblacional, actualización de datos e implementación de políticas que propendan por la superación de la situación particular por la que atraviesan las víctimas de desplazamiento forzado. Y por ende, la inclusión en el RUV se torna en un derecho fundamental exigibl.
Del escrito de tutela tampoco se desprenden circunstancias adicionales de vulnerabilidad que hagan impostergable la decisión del asunto ante la Corte. En el expediente solo consta que la accionante tiene 54 años de edad, pero no manifiesta tener hijos menores u otras personas a cargo, ni otra situación apremiante en la actualidad. Siendo así, para la Sala es razonable que este caso surta el trámite ordinario de tutela ante el Juzgado 13 Administrativo de Cartagena -al cual fue asignado el proceso inicialmente- quien deberá desplegar sus poderes oficiosos para llegar a una decisión justa.
Lo anterior no obsta para que se haga un llamado de atención al despacho responsable para que se abstenga de invocar indebidamente el artículo 17 del Decreto 2591 como excusa para imponer cargas probatorias y argumentativas ajenas al mecanismo de amparo. También se solicitará el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo para que supervise que este proceso se cumpla dentro de los términos y con sujeción a la jurisprudencia constituciona.
5.3. Síntesis de la decisión
La Sala Segunda de Revisión concluye que, en el caso de la señora Irina del Carmen Herrera Guerra, el Juzgado 13 Administrativo de Cartagena aplicó incorrectamente la facultad de rechazar la acción de tutela. Aunque los hechos que motivaron el amparo eran lo suficientemente claros, el juez de instancia impuso una carga probatoria adicional sobre la accionante, desconociendo la naturaleza informal y garantista del trámite de amparo, así como el papel activo que se espera del funcionario judicial. Con ello, vulneró el derecho fundamental de acceso a la justicia y la protección que demandan los derechos. El asunto, sin embargo, no justifica que la Corte asuma la resolución del caso en sede de revisión, dado que el trámite de instancia, expedito y sumario, resulta razonable para atender la solicitud formulada. Eso sí, la Corte conminará al juez para que actúe de forma diligente en la resolución del caso, e igualmente se dispondrá el acompañamiento de la Defensoría del Pueblo, de manera que se obtenga una decisión pronta y justa, como debió haber ocurrido desde un comienzo.
Para finalizar, la Sala se permite recordar que es consciente del importante volumen de trabajo que atienden diariamente los despachos judiciales del país y entiende, por supuesto, que entre más completo se radique el expediente de tutela, mejor será el análisis que ejecute el juez. Pero es igualmente necesario reiterar la importancia de preservar la naturaleza sumaria, informal y eficaz de la acción de tutela, y el rol activo que está llamado a cumplir el juez constitucional, pues solo así se materializan los postulados del Estado Social y Democrático de Derecho en todas las instancias del aparato judicial.
5.4. Levantamiento de la suspensión
En el marco de la emergencia pública de salud derivada de la pandemia por el Covid-19, el Consejo Superior de la Judicatura tomó la decisión de suspender los términos judiciales en el territorio nacional -con algunas excepciones- hasta el 30 de junio de 2020. En consideración de tales determinaciones, la revisión del asunto de la referencia ante la Corte Constitucional se encuentra suspendido.
Sin embargo, el levantamiento de la suspensión para fallar este asunto no resulta incompatible con el anterior marco. Lo que este Auto ordena es simplemente la resolución de la tutela interpuesta por la señora Irina del Carmen Herrera Guerra, la cual no se efectuó en su momento debido a una aplicación indebida de la figura del rechazo por parte del juez de instancia. Precisamente, dentro de las excepciones previstas por el Consejo Superior de la Judicatura está el trámite de instancia de las acciones de tutel. Esta orden tampoco contradice el estado de aislamiento social decretado por el Gobierno Nacional, que dio lugar a la suspensión de términos judiciales. En este sentido, siguiendo los criterios señalados por la Sala Plena en el Auto 121 de 202, especialmente los numerales uno (la urgencia de proteger el derecho fundamental de acceso a la justicia de la señora Herrera) y tres (la posibilidad de tramitar y decidir el asunto en el marco de aislamiento por parte del juez de instancia, sin imponer cargas desproporcionadas), se levantará la suspensión de términos.
III. DECISIÓN
Se trasgrede el derecho fundamental de acceso a la justicia y de protección a los derechos fundamentales cuando un juez rechaza una acción de tutela por presunta falta de claridad e insuficiencia probatoria, pese a que la solicitud de amparo señala de forma razonable los hechos vulneradores y los derechos comprometidos. Ante eventuales falencias del escrito de amparo, es imperativo que el juez de tutela recurra a sus poderes oficiosos, sobretodo tratándose de población vulnerable.
En mérito de lo expuesto, la Corte Constitucional administrando justicia en nombre del Pueblo y por mandato de la Constitución,
RESUELVE
PRIMERO.- LEVANTAR en el presente proceso, con fundamento en los criterios uno y tres del Auto 121 de 2020 proferido por la Corte Constitucional, la suspensión de términos ordenada por el Consejo Superior de la Judicatura.
SEGUNDO.- DEJAR SIN EFECTOS las providencias del 14 y 21 de junio de 2019, proferidas por el Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena, dentro del proceso de tutela iniciado por Irina del Carmen Herrera Guerra contra la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
TERCERO.- ORDENAR al Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena que resuelva de fondo la acción de tutela de la referencia, para lo cual debe hacer uso de las atribuciones que tiene como juez constitucional, con miras a obtener los documentos y pruebas que estime necesarios, y, de ser el caso, aplicar los demás principios procesales y probatorios que consagra el Decreto 2591 de 1991.
CUARTO.- ADVERTIR al Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena que, en lo sucesivo, se abstenga de aplicar indebidamente el artículo 17 del Decreto 2591 de 1991 en detrimento del derecho fundamental de acceso a la justicia.
QUINTO.- SOLICITAR a la Defensoría del Pueblo que, dentro de las acciones compatibles con las condiciones de aislamiento y bioseguridad vigentes, acompañe a la señora Irina del Carmen Herrera Guerra dentro del proceso de amparo de la referencia, y la asesore en lo que sea necesario para que el proceso se desarrolle con sujeción a la jurisprudencia constitucional sobre la materia.
SEXTO.- DEVOLVER al Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena el expediente digitalizado del proceso de tutela de la referencia. Una vez se retomen actividades normales, la Secretaría General de la Corte Constitucional deberá ENVIAR el expediente físico al Juzgado 13 Administrativo del Circuito de Cartagena.
SÉPTIMO.- LÍBRENSE las comunicaciones de que trata el artículo 36 del Decreto 2591 de 1991 para los efectos allí contemplados.
Cópiese, notifíquese, comuníquese, cúmplase y publíquese.
DIANA FAJARDO RIVERA
Magistrada
LUIS GUILLERMO GUERRERO PÉREZ
Magistrado
ALEJANDRO LINARES CANTILLO
Magistrado
Con aclaración de voto
MARTHA VICTORIA SÁCHICA MÉNDEZ
Secretaria General
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