CJU-7338
M.P. Carlos Camargo Assis
REPÚBLICA DE COLOMBIA
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
Auto 121 de 2026
Expediente: CJU-7338
Asunto: conflicto de jurisdicciones suscitado por el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá (Boyacá) y el Juzgado 002 Administrativo Oral de Tunja
Magistrado ponente:
Carlos Camargo Assis
Bogotá D.C., dieciocho (18) de febrero de dos mil veintiséis (2026).
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, profiere el siguiente:
AUTO
I. ANTECEDENTES
El 4 de marzo de 2025, el ciudadano Gerardo Herrera presentó una acción popular en contra del "párroco como representante legal" del cementerio católico del municipio de San Pablo de Borbur, Boyacá. Lo anterior, porque aquel recinto no cuenta con un baño público para "[c]iudadanos que se movilizan en silla de ruedas" [2], lo que a su juicio vulnera los derechos e intereses colectivos de la ciudadanía en los términos de la Ley 472 de 1998[3]. El actor solicitó que se ordene (i) construir la respectiva unidad sanitaria; (ii) cancelar las agencias en derecho y (iii) prescindir de la vinculación del "ente territorial" dado que contra aquella no recae ninguna de las pretensiones de la demanda.
Trámite procesal. A través del auto del 6 de marzo de 2025, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Tunja declaró la falta de competencia territorial para conocer y tramitar la acción popular. En consecuencia, remitió el conocimiento del asunto al Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá. Esto, por ser la autoridad judicial competente en el territorio donde se alegó la vulneración de los derechos y los intereses colectivos[4].
El 4 de julio de 2025, el ciudadano Gerardo Herrera remitió un memorial ante Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá desistiendo de la interposición de la acción popular[5]. El 22 de julio de 2025, de forma previa a decidir sobre la admisión de la demanda, el despacho judicial negó la solicitud de desistimiento de la acción popular dado que, los asuntos de esta naturaleza tienen como objeto la protección de los derechos y los intereses colectivos. Por otro lado, "desvinculó" del trámite procesal al ciudadano Gerardo Herrera y requirió a la dirección regional de la Defensoría del Pueblo de Boyacá para que ejerciera la representación de la comunidad afectada.
El conflicto de jurisdicciones. En auto del 10 de septiembre de 2025, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá, "vinculó" al trámite procesal al municipio de San Pablo de Borbur para que ejerciera su derecho de defensa y contradicción dentro del trámite y declaró su falta de jurisdicción para conocer del proceso. Sobre este último aspecto, advirtió que de conformidad con la Resolución 1447 de 2009 del Ministerio de Protección Social[7], la construcción y adaptación de baños públicos con acceso para las personas con movilidad reducida en el cementerio de San Pablo de Borbur requiere de la intervención de la entidad territorial.
Por este motivo, explicó que de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998, "la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones u omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas"[8]. En consecuencia, remitió las diligencias a los juzgados administrativos del circuito judicial de Tunja.
Repartido de nuevo el asunto, el Juzgado 002 Administrativo Oral de Tunja, en decisión del 18 de septiembre de 2025 se abstuvo de conocer el asunto[9]. Al respecto, argumentó que el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá dirigió el expediente sin que el término de ejecutoria del auto que dispuso la falta de competencia estuviese debidamente ejecutoriado[10]. Por esta razón, explicó que "[no] es posible asumir el conocimiento del presente asunto, toda vez que [...] el Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja no ha resuelto el recurso de reposición interpuesto por el actor popular". En consecuencia, ordenó la devolución del expediente.
Por su parte, el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá mediante auto del 30 de septiembre de 2025, rechazó de plano el recurso interpuesto por el ciudadano Gerardo Herrera y ordenó enviar nuevamente el proceso al Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Tunja.
Así las cosas, el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Tunja a través de la providencia del 9 de octubre de 2025 dispuso que, antes de determinar si era competente para conocer del asunto, debía oficiar al municipio de San Pablo de Borbur para que expidiera un certificado en el que constara (i) la información predial y registral del inmueble en donde está ubicado el mencionado cementerio y (ii) las acciones administrativas que ejerce esa entidad territorial sobre el recinto.
Luego de allegada la información, en decisión del 7 de noviembre de 2025, el Juzgado 002 Administrativo del Circuito de Tunja decidió proponer un conflicto negativo de competencia entre jurisdicciones. Explicó que la demanda objeto del presente proceso no ha sido admitida; sin embargo que, se dispuso la vinculación de un ente territorial al considerar que "[el] litigio se circunscribe exclusivamente a una presunta omisión atribuible a un particular". Por este motivo, citando el Auto 431 de 2025[11] advirtió que la competencia para conocer del presente asunto corresponde a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil. En consecuencia, dispuso la remisión del expediente a la Corte para que dirimiera la controversia.
El 19 de noviembre de 2025 fue remitido el expediente a esta Corporación para que se pronunciara sobre el conflicto de la referencia. A través del sistema de reparto, el 16 de enero de 2025 le fue asignado el conocimiento del presente asunto al magistrado Carlos Camargo Assis. Al día siguiente, se le remitió copia de las diligencias para que dispusiera la elaboración de la ponencia[12].
II. CONSIDERACIONES
Competencia
De conformidad con el numeral 11 del artículo 241 de la Constitución Política, la Corte Constitucional está facultada para dirimir los conflictos de competencia entre las distintas jurisdicciones.
Presupuestos para la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones
Esta Corporación ha advertido que la configuración de un conflicto de competencia entre jurisdicciones, requiere que se estructuren los presupuestos subjetivo, objetivo y normativo, definidos de manera reiterada por este tribunal[13]. En este asunto se satisfacen los anteriores presupuestos porque:
Tabla 1. Presupuestos de configuración de conflictos entre jurisdicciones
| Presupuesto | Definición |
Subjetivo | El presente conflicto de competencia lo conforman dos autoridades judiciales que pertenecen funcionalmente a jurisdicciones diferentes. La primera, a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil (el juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá). La segunda, a la jurisdicción de lo contencioso administrativo (el Juzgado 002 Administrativo Oral de Tunja.). En consecuencia, se encuentra acreditado el presupuesto subjetivo. |
Objetivo | La causa judicial objeto de estudio se enmarca en una acción popular dirigida inicialmente en contra del párroco del municipio de San Pablo de Borbur, a efectos de que construya una unidad sanitaria para personas en silla de ruedas dentro del cementerio de la localidad. |
Normativo | Ambas autoridades sustentaron debidamente su alegada falta de jurisdicción. El Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá se apoyó en la resolución 1447 de 2009 del Ministerio de Protección Social y en el artículo 15 de la Ley 472 de 1998. Del mismo modo, el Juzgado 002 Administrativo Oral de Tunja fundamentó su decisión en el Auto 431 de 2025 que reiteró a su vez el Auto 799 de 2021. |
Competencia de la jurisdicción ordinaria y de lo contencioso administrativo para conocer de las acciones populares. Reiteración del Auto 799 de 2021
De conformidad con el artículo 9 de la Ley 472 de 1998 -que desarrolla en su contenido el artículo 88 de la Carta- las acciones populares y de grupo proceden contra "toda acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares, que hayan violado o amenacen violar los derechos e intereses colectivos"[14]. Frente a ese presupuesto, en el artículo 15 de la mencionada disposición, el legislador estableció dos reglas imperativas de competencia.
Por un lado, determinó que la "jurisdicción de lo Contencioso Administrativo conocerá de los procesos que se susciten con ocasión del ejercicio de las acciones populares originadas en actos, acciones y omisiones de las entidades públicas y de las personas privadas que desempeñen funciones administrativas, de conformidad con lo dispuesto en las disposiciones vigentes sobre la materia". Así mismo, prescribió que en los demás casos la competente para tramitar el asunto será la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil.
Frente a este aspecto, la Sala Plena en el Auto 799 de 2021 estableció que (i) si la vulneración de los derechos colectivos es atribuible a una entidad pública, o a un particular en ejercicio de funciones administrativas, el asunto será de competencia de la jurisdicción de lo contencioso administrativo; (ii) si el demandado es un particular será competente la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil; y, (iii) si el hecho se deriva de la actuación conjunta de personas de naturaleza privada y pública, la competente será la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Así mismo, en aquella decisión, la Corte aclaró que las reglas de competencia definidas por el legislador no se deben alterar por la mera argumentación en torno a la posibilidad de que la entidad pública o el particular que ejerce funciones administrativas sea vinculado al proceso. De esta consideración se desprende que el juez ordinario no debe apartarse anticipadamente del conocimiento del asunto con base en esa eventual participación. A pesar de ello, si podrá remitir el proceso a la jurisdicción de lo contencioso administrativo cuando con la admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior, concluya que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas, al advertir que sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos[15].
Del mismo modo, la Sala Plena en el Auto 239 de 2023 indicó que, aunque la acción popular fuera inicialmente presentada en contra de particulares, si la autoridad judicial después de admitida la demanda vincula a una entidad pública en el extremo pasivo, con ocasión de las acciones u omisiones en las que presuntamente pudo haber incurrido, la competencia será de la jurisdicción de lo contencioso administrativo.
Así mismo, la Corte en los autos 379, 431, 578, y 1097 de 2025 se pronunció frente a casos similares relacionados con demandas populares presentadas en contra de párrocos, a efectos de que construyeran unidades sanitarias en los cementerios municipales para los ciudadanos que se movilizan en silla de ruedas. En cada uno de ellos, la Sala Plena reiteró la regla de decisión contenida en el Auto 799 de 2021, según la cual la jurisdicción ordinaria, en su especialidad civil, es la competente para conocer de estas acciones constitucionales porque: (i) la vulneración alegada no comprometía a entidades públicas y (ii) al proceso no fue vinculada ninguna entidad pública o particular que ejerciera función administrativa.
Caso concreto
La Sala Plena concluye que el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá es la autoridad competente para pronunciarse sobre este proceso, de conformidad con la regla de decisión contenida en el Auto 799 de 2021. Esta decisión se adopta con soporte en las siguientes razones.
Inicialmente, se advierte que la acción popular interpuesta por Gerardo Herrera fue dirigida exclusivamente en contra del párroco del cementerio católico ubicado en el municipio de San Pablo de Borbur. A pesar de ello, el asunto objeto de análisis tiene una particularidad importante: aunque eventualmente pudiese afirmarse que el municipio de San Pablo de Borbur tiene alguna injerencia en la presunta vulneración de los derechos e intereses colectivos, no puede desconocerse que a la fecha en que el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá remitió el asunto al Juzgado 002 Administrativo Oral de Tunja, ni siquiera había admitido la demanda popular promovida por el ciudadano Gerardo Herrera[16].
Esta situación, en conjunto, impide que la Sala Plena pueda asignar la competencia a la jurisdicción de lo contencioso administrativo[17] de conformidad con el artículo 15 de la Ley 472 de 1998. Es necesario recordar que, en los términos del artículo 61 del CGP[18], la vinculación de los litisconsortes debe realizarse en el auto de admisión de la demanda[19]. Adicionalmente, en el Auto 799 de 2021 la Sala Plena explicó que "[el] operador judicial ordinario no puede anticiparse a la posible vinculación de autoridades públicas para declarar la falta de jurisdicción. Ahora bien, si con la admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa" (énfasis añadido).
Este entendimiento que ha sido reiterado en múltiples providencias[20], no se acredita en esta ocasión de acuerdo con el trámite adelantado por el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá. Lo anterior, porque sin admitir la demanda, dispuso remitir la competencia del presente asunto al Juzgado 002 Administrativo Oral de Tunja con fundamento en la eventual injerencia que podría tener el municipio de San Pablo de Borbur en la posible afectación de los derechos e intereses colectivos de los ciudadanos en situación de discapacidad que asisten al cementerio católico de esa localidad.
Cabe resaltar que esta misma particularidad suscitó la atención de la Sala Plena en el Auto 1799 de 2025. En ella, la Corporación reiteró igualmente la regla de decisión del Auto 799 de 2021 en el sentido de asignar el conocimiento del asunto a la jurisdicción ordinaria en su especialidad civil, ante la ausencia de vinculación efectiva del ente territorial.
En consecuencia, la Sala Plena de la Corte Constitucional resolverá el conflicto de competencia entre jurisdicciones en el sentido de declarar que el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá, es la autoridad judicial competente para conocer de la acción popular presentada por Gerardo Herrera, en contra del párroco del cementerio católico de mismo de San Pablo de Borbur. La Sala ordenará remitirle el expediente de la referencia a dicha autoridad judicial para lo de su competencia y para que comunique la presente decisión a los interesados.
Regla de decisión. Reiteración del Auto 799 de 2021: "[e]n virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente".
- DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional,
RESUELVE:
PRIMERO. DIRIMIR el conflicto de competencia suscitado entre el Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá y el Juzgado 002 Administrativo Oral de Tunja, en el sentido de DECLARAR que el mismo le corresponde al Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá.
SEGUNDO. Por intermedio de la Secretaría General, REMITIR el expediente CJU-7338 al Juzgado 001 Civil del Circuito de Chiquinquirá, para que proceda con lo de su competencia y comunique la presente decisión a las demás partes e intervinientes y al Juzgado 002 Administrativo Oral de Tunja.
Notifíquese, comuníquese y cúmplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
Ausente con permiso
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Debido a lo confuso del escrito de demanda, el magistrado sustanciador utilizó todos los elementos del expediente digital para relacionar los antecedentes de la presente providencia.
[2] Expediente Digital, "Escrito de Demanda".
[4] Expediente Digital, "AutoJuzgadoTunjaRechazaDemanda".
[5] Expediente Digital, "MemorialDesisteAcciónPopular".
[6] Expediente Digital, "AutoDesvinculaYNiegaDesistimiento".
[7] Por la cual se reglamenta la prestación de los servicios de cementerios, inhumación, exhumación y cremación de cadáveres.
[8] Expediente Digital, archivo 041, "AutoDeclaraFaltaCompetencia".
[9] Expediente Digital, archivo 003, "AutoNoAvocaConocimiento".
[10] Al respecto, expresó textualmente que "En el caso sub examine, el Juzgado Primero Civil del Circuito de Chiquinquirá, mediante auto de 10 de septiembre de 2025, vinculó al Municipio de San Pablo de Borbour, declaró la falta de competencia y ordenó remitir el expediente a los Juzgados Administrativos de Tunja.
El 11 de septiembre de 2025, la Secretaría del Juzgado Primero Civil del Circuito de Tunja notificó por estado la anterior providencia. Dentro del término de ejecutoria, el señor Gerardo Herrera interpuso recurso de reposición contra el auto de 10 de septiembre de 2025, lo cual impidió su ejecutoria conforme a lo
previsto en el artículo 302 del Código General del Proceso. A pesar de que el auto que ordenó la remisión del expediente a los Juzgados Administrativos no se encontraba ejecutoriado, la Secretaría del Juzgado Primero
Civil del Circuito de Tunja procedió a cumplir la providencia y remitió la acción popular a los juzgados administrativos de Tunja".
[11] En aquella providencia, la Corte fijó la siguiente regla de decisión "De acuerdo con lo previsto en el auto 799 de 2021, "[e]n virtud de los artículos 9, 14 y 15 de la Ley 472 de 1998, la Jurisdicción Ordinaria Civil es la competente para conocer de una acción popular presentada en contra de un particular siempre que la violación o amenaza de derechos colectivos no involucre además actos, acciones u omisiones de entidades públicas y de personas privadas que desempeñen funciones administrativas, eventos en los que será la Jurisdicción Contenciosa Administrativa la competente".
[12] Expediente digital, "Constancia de Reparto".
[13] Corte Constitucional Auto 155 de 2019.
[14] Congreso de la República de Colombia. Ley 472 de 1998 "Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones".
[15] Esta consideración fue reiterada recientemente en el Auto 1440 de 2025.
[16] Esto de conformidad con la subregla reiterada en el Auto 239 de 2023 en la cual se indicó que "si con admisión de la acción popular o en un momento procesal posterior concluye que es necesario integrar la parte pasiva con una entidad pública o con personas privadas que desempeñen funciones administrativas pues sus actuaciones u omisiones violan o amenazan derechos colectivos, podrá remitirla por competencia a la jurisdicción contenciosa".
[17] En igual sentido los Autos 1799 de 2025, 1456 de 2022, 1455 de 2022 y 554 de 2024.
[18] Al que se hace remisión por virtud del artículo 5 de la Ley 472 de 1998 que en su tenor literal reza: "Trámite. El trámite de las acciones reguladas en esta ley se desarrollará con fundamento en los principios constitucionales y especialmente en los de prevalencia del derecho sustancial, publicidad, economía, celeridad y eficacia. Se aplicarán también los principios generales del Código de Procedimiento Civil, cuando éstos no se contrapongan a la naturaleza de dichas acciones".
[19] Código General del Proceso. "Artículo 61. Litisconsorcio necesario e integración del contradictorio. Cuando el proceso verse sobre relaciones o actos jurídicos respecto de los cuales, por su naturaleza o por disposición legal, haya de resolverse de manera uniforme y no sea posible decidir de mérito sin la comparecencia de las personas que sean sujetos de tales relaciones o que intervinieron en dichos actos, la demanda deberá formularse por todas o dirigirse contra todas; si no se hiciere así, el juez, en el auto que admite la demanda, ordenará notificar y dar traslado de esta a quienes falten para integrar el contradictorio, en la forma y con el término de comparecencia dispuestos para el demandado" [énfasis añadido].
[20] A modo de ejemplo, se citan los Autos 439 de 2025, 239 de 2023, 962 de 2023, 2904 de 2023, 1243 de 2023, 456 de 2022.
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