TEMAS-SUBTEMAS
Auto A-1116/26
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Requisitos de procedencia
RECURSO DE SUPLICA CONTRA AUTO QUE RECHAZA DEMANDA-Demandante debe efectuar razonamiento mínimo para constatar yerro o arbitrariedad
RECURSO DE SUPLICA CONTRA RECHAZO DEMANDA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Incumplimiento de la carga argumentativa
CORTE CONSTITUCIONAL
Sala Plena
AUTO 1116 DE 2026
Referencia: expediente D-17595
Demandante: Carlos Augusto Caicedo Gardeazábal
Asunto: Recurso de súplica contra el Auto de 2 de julio de 2026, que rechazó la demanda de inconstitucionalidad formulada contra el inciso final del artículo 5 de la Ley 1475 de 2011
Magistrada sustanciadora:
Paola Andrea Meneses Mosquera
Bogotá D.C., doce (12) de agosto de dos mil veintiséis (2026)
La Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, cumplidos los requisitos previstos por el Decreto 2067 de 1991 y el artículo 49 del Acuerdo 1 de 2025, profiere el siguiente
AUTO
ANTECEDENTES
El 1 de junio de 2026, el ciudadano Carlos Augusto Caicedo Gardeazábal presentó demanda de inconstitucionalidad contra el inciso final del artículo 5 de la Ley 1475 de 2011, "[p]or la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones"[1]. El aparte demandado dispone:
LEY 1475 DE 2011
por la cual se adoptan reglas de organización y funcionamiento de los partidos y movimientos políticos, de los procesos electorales y se dictan otras disposiciones.
El Congreso de Colombia
DECRETA:
DE LA ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LOS PARTIDOS Y MOVIMIENTOS POLÍTICOS
CAPÍTULO I
De los principios y reglas de organización y funcionamiento
(...)
Artículo 5°. Las consultas son mecanismos de participación democrática y política que los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, y/o grupos significativos de ciudadanos pueden utilizar con la finalidad de adoptar decisiones internas o escoger sus candidatos, propios o de coalición, a cargos o corporaciones de elección popular.
Las consultas pueden ser internas o populares. Se denominarán internas cuando en ellas sólo puedan participar los miembros de la organización política que se encuentren en el registro de afiliados. Se denominarán populares cuando puedan hacerlo todos los ciudadanos inscritos en el censo electoral. Las consultas internas se regularán por las disposiciones previstas en los estatutos de los partidos y movimientos políticos.
Las consultas convocadas por una coalición de partidos y/o movimientos políticos con personería jurídica, pueden ser internas o populares y se denominarán interpartidistas. Podrán ser convocadas con el objeto de seleccionar candidatos de coalición a cargos uninominales, previo acuerdo suscrito por sus directivos nacionales o departamentales según sea el caso.
El Estado contribuirá al financiamiento de las consultas mediante el sistema de reposición de gastos por votos obtenidos. Los partidos y movimientos políticos podrán solicitar anticipos para estas consultas de acuerdo con la reglamentación que expida el Consejo Nacional Electoral (subrayas añadidas).
El 24 de junio de 2026, la Sala Plena repartió el expediente al magistrado Jorge Enrique Ibáñez Najar. El 25 de junio siguiente, la Secretaría General remitió el expediente a su despacho para lo de su competencia[3].
Demanda
El demandante solicitó declarar la inexequibilidad de las expresiones del inciso final del artículo 5 de la Ley 1475 de 2011 que autorizan la financiación estatal de consultas mediante reposición de gastos por votos obtenidos y anticipos. Subsidiariamente, pidió declarar la exequibilidad condicionada de esa disposición, en el entendido de que la reposición y los anticipos no proceden automáticamente respecto de consultas internas o interpartidistas que tengan por finalidad adoptar decisiones internas o seleccionar candidatos propios o de coalición[4].
También solicitó declarar la existencia de una omisión legislativa relativa, por estimar que el legislador reguló la financiación estatal de consultas sin incorporar criterios que permitan distinguir entre elecciones ordinarias de autoridades y consultas internas o interpartidistas de partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o coaliciones[5].
Además, pidió exhortar al Congreso para reformar el régimen de financiación de dichas consultas y ordenar que las autoridades electorales se abstuvieran de reconocer reposición o anticipos en esos eventos. En particular, sostuvo que el régimen acusado permite una doble carga fiscal para los ciudadanos: de un lado, la organización material de las consultas por parte del Estado y, de otro, el pago de reposición o anticipos por decisiones que pertenecerían a la esfera interna de las organizaciones políticas[6].
El demandante también afirmó que la Corte era competente con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución y que la demanda satisfacía las exigencias de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. En particular, sostuvo que el objeto y el contenido normativo acusado estaban identificados; que formuló una oposición concreta entre la financiación estatal de ciertas consultas y los principios constitucionales invocados; y que sus argumentos eran de naturaleza constitucional y suscitaban una duda mínima sobre la validez de la disposición[7].
Como presupuesto general de la demanda, el actor reconoció que la Ley 1475 de 2011 fue sometida al control previo, automático e integral de constitucionalidad propio de las leyes estatutarias, mediante la Sentencia C-490 de 2011. No obstante, sostuvo que la Corte estaba habilitada para examinar nuevamente el apartado demandado porque la acusación planteaba un problema constitucional actual, de naturaleza fiscal y democrática, que, en su criterio, no había sido materialmente resuelto en aquella sentencia. Explicó que la controversia no recaía sobre la legitimidad general de las consultas ni sobre su contribución a la democracia interna de los partidos, sino sobre la financiación estatal, automática e indiferenciada, de consultas que no eligen directamente autoridades públicas, sino que permiten adoptar decisiones internas, seleccionar candidatos, definir coaliciones o desarrollar estrategias de posicionamiento político[8].
Añadió que la aplicación contemporánea de la norma imponía una doble carga al erario, pues el Estado asumía los costos de organización de las consultas y, adicionalmente, reconocía la reposición de gastos por votos obtenidos y anticipos a las organizaciones políticas. Según el actor, estos efectos se habían intensificado como consecuencia de la transformación del contexto fiscal, político y electoral y de la utilización de las consultas como mecanismos de precampaña, medición política o definición de acuerdos de coalición. Por ello, consideró que la ausencia de identidad material entre este problema y el debate resuelto en 2011 impedía atribuir a dicha sentencia un efecto que clausurara el nuevo examen. Así, el demandante sustentó la posibilidad de un nuevo pronunciamiento en la formulación de una causa petendi diferente y en un cambio "sobreviniente" de las circunstancias fácticas y de los efectos fiscales y electorales de la disposición[9].
El actor formuló siete pretendidos cargos. En el primero, sostuvo que la norma demandada vulnera los artículos 1, 2 y 209 de la Constitución, porque desconoce la prevalencia del interés general y los principios de moralidad, economía y eficacia que rigen la función administrativa. Según el demandante, la disposición permite destinar recursos públicos a la financiación de consultas sin distinguir entre aquellas que satisfacen una finalidad democrática de interés general, por tener el propósito de elegir autoridades, y las que responden principalmente a decisiones internas, estratégicas o electorales de determinadas organizaciones políticas. Señaló que la norma no establece un juicio legal de necesidad, no exige una motivación fiscal reforzada, no incorpora criterios de proporcionalidad ni condiciona la reposición a la existencia de una finalidad pública cualificada. Tampoco limita la financiación cuando la consulta funciona, en su criterio, como mecanismo de precampaña, medición política, selección de candidatos o definición de coaliciones[10].
En el segundo pretendido cargo, alegó la vulneración del artículo 13 de la Constitución por desconocimiento de la igualdad en las cargas públicas. Afirmó que la norma obliga a todos los contribuyentes –incluidos quienes no pertenecen, apoyan ni participan en las organizaciones políticas convocantes– a sufragar consultas cuyos beneficios inmediatos recaen de manera particular en ciertos partidos, movimientos, grupos significativos de ciudadanos o coaliciones. A su juicio, el legislador otorgó el mismo tratamiento fiscal a situaciones diferentes, pues no distinguió entre las consultas que satisfacen una finalidad pública general y aquellas orientadas principalmente a seleccionar candidatos, resolver acuerdos de coalición o adoptar decisiones internas. Para el actor, la ausencia de esa diferenciación impone una carga general en beneficio particular, sin una justificación suficiente, razonable y proporcionada.
En el tercer pretendido cargo, adujo que la disposición desconoce los artículos 40, 107 y 109 de la Constitución, porque desnaturaliza el alcance de la participación política y de la financiación estatal de la actividad electoral. Reconoció que los partidos, movimientos y demás organizaciones políticas pueden acudir voluntariamente a las consultas para adoptar decisiones internas o seleccionar candidatos. Sin embargo, sostuvo que esa autonomía también comporta la responsabilidad de asumir los costos de las decisiones que pertenecen a su organización y estrategia electoral[12].
En su criterio, la norma acusada "desnaturaliza el artículo 40 porque confunde la participación ciudadana en la conformación real del poder político con una fase previa de selección de candidatos, en la cual todavía no se integra ningún órgano del Estado". También "desborda el artículo 107, porque la autonomía de los partidos para organizarse, afiliar ciudadanos, realizar consultas y escoger candidatos no puede convertirse en un derecho a trasladar al Estado y a todos los contribuyentes el costo de sus decisiones internas". Finalmente, vulnera el artículo 109 porque "la financiación estatal de la política no es una autorización abierta, ilimitada o automática para cubrir cualquier mecanismo partidista, sino un instrumento constitucionalmente orientado a garantizar pluralismo, transparencia y competencia democrática en procesos electorales reales"[13].
En el cuarto pretendido cargo, el actor sostuvo que la norma vulnera el artículo 334 de la Constitución. Según su interpretación, la sostenibilidad fiscal y la racionalidad del gasto público exigen que la asignación de recursos estatales responda a criterios de necesidad, planeación, eficiencia y proporcionalidad. Afirmó que el inciso demandado autoriza la financiación de consultas sin distinguir su naturaleza o finalidad y sin exigir estudios de costo-beneficio, topes diferenciados, límites a la reposición, criterios de austeridad o una valoración previa de su impacto fiscal. Añadió que la disposición implica una "doble carga fiscal" en tanto el Estado, por una parte, debe asumir los costos para organizar materialmente las consulta y, por otra, los recursos destinados posteriormente a la reposición de gastos y al otorgamiento de anticipos. En su criterio, esta doble carga fiscal carece de una justificación constitucional reforzada cuando la consulta no produce directamente la elección de una autoridad[14].
En el quinto pretendido cargo, planteó la existencia de una omisión legislativa relativa. Sostuvo que el Congreso reguló la financiación estatal de las consultas, pero omitió incorporar ingredientes que calificó como constitucionalmente indispensables para diferenciar entre, por una parte, los procesos electorales para elegir autoridades y, por otra, las consultas internas o interpartidistas que seleccionan candidatos definen coaliciones o permiten adoptar decisiones propias de las organizaciones políticas. Según el actor, esa distinción era exigida por los principios de igualdad, moralidad administrativa, economía, eficiencia y sostenibilidad fiscal. En particular, reprochó que la disposición no estableciera límites, filtros, topes diferenciados, criterios de necesidad, condiciones relativas a la finalidad pública de la consulta ni una justificación fiscal reforzada. En su criterio, la ausencia de esos elementos permite trasladar al erario, de manera automática e indiferenciada, el costo de decisiones predominantemente internas o partidistas[15].
En el sexto pretendido cargo, sostuvo que la norma desconoce el principio de proporcionalidad porque establece un medio fiscalmente gravoso para alcanzar una finalidad que, respecto de ciertas consultas, sería predominantemente partidista. Afirmó que la financiación estatal automática no era necesaria, pues el legislador podía acudir a alternativas menos onerosas para el erario, tales como la financiación parcial, la fijación de topes reducidos, la cofinanciación a cargo de los partidos, la reposición limitada a consultas populares abiertas con una relevancia pública cualificada, la exclusión de las consultas internas de afiliados, el condicionamiento de los anticipos a cauciones más estrictas o el reconocimiento exclusivo de gastos indispensables y debidamente comprobados. Asimismo, consideró que el beneficio democrático obtenido no compensaba la carga fiscal impuesta cuando la consulta únicamente seleccionaba candidatos, definía coaliciones o resolvía asuntos internos[16].
En el séptimo pretendido cargo, alegó la vulneración del artículo 355 de la Constitución, porque la norma permitiría transferir recursos públicos a organizaciones políticas sin una contraprestación o finalidad pública suficiente. El actor reconoció que la financiación política está sometida al régimen constitucional especial previsto en el artículo 109. No obstante, sostuvo que esa habilitación no puede extenderse a la entrega automática de recursos para cubrir cualquier actividad interna o estratégica de los partidos, movimientos o coaliciones. En su criterio, la reposición de gastos encuentra una justificación reforzada cuando busca garantizar la competencia democrática en la elección y conformación directa de las autoridades, pero no cuando la consulta tiene como finalidad inmediata seleccionar aspirantes, ordenar coaliciones, medir fuerzas electorales o adoptar decisiones internas. En esos eventos, afirmó, la financiación se aproximaría a una transferencia de recursos del erario destinada a cubrir intereses particulares de organizaciones políticas determinadas[17].
Rechazo
Mediante Auto de 2 de julio de 2026, el magistrado sustanciador rechazó la demanda. Previamente, verificó tres presupuestos. Primero, constató que el demandante acreditó su calidad de ciudadano colombiano en ejercicio y, por tanto, estaba legitimado para promover la acción pública. Segundo, consideró satisfecho el requisito relativo a la competencia, porque el actor señaló que la Corte podía conocer de la demanda con fundamento en el artículo 241.4 de la Constitución. Tercero, estimó debidamente identificado el objeto de la acusación, pues el demandante indicó que esta recaía sobre el inciso final del artículo 5 de la Ley 1475 de 2011 y transcribió la disposición correspondiente[18].
No obstante, el magistrado sustanciador advirtió que la disposición acusada forma parte de una ley estatutaria. Por ello, recordó que el Proyecto de Ley Estatutaria 190 de 2010 Senado y 092 de 2010 Cámara, que posteriormente se convirtió en la Ley 1475 de 2011, había sido sometido al control previsto en el artículo 241.8 de la Constitución. Explicó que este control comprende tanto el contenido material del proyecto como su proceso de formación y se caracteriza por ser previo, automático, integral y definitivo. En consecuencia, por regla general, la declaración de exequibilidad de las disposiciones de un proyecto de ley estatutaria produce cosa juzgada constitucional absoluta e impide iniciar posteriormente un nuevo juicio sobre su constitucionalidad[19].
El auto señaló que el artículo 5 del proyecto fue declarado exequible en el ordinal segundo de la parte resolutiva de la Sentencia C-490 de 2011. Además, transcribió las consideraciones mediante las cuales la Corte examinó las diferentes modalidades de consulta y, de manera específica, el inciso relativo a su financiación. Destacó que, en aquella oportunidad, la Corte consideró que la contribución estatal mediante reposición de gastos por votos obtenidos y anticipos desarrollaba tanto el deber del Estado de concurrir a la financiación política y electoral de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica, de conformidad con el artículo 109 de la Constitución, como la función constitucional del Consejo Nacional Electoral de distribuir los aportes establecidos por la ley para financiar las campañas electorales y asegurar el derecho de participación política de los ciudadanos[20].
A continuación, el magistrado sustanciador indicó que la jurisprudencia ha reconocido tres excepciones a la regla general de cosa juzgada absoluta derivada del control de los proyectos de ley estatutaria: (i) la configuración de un vicio de forma durante los trámites posteriores a la sentencia de control, necesarios para que el proyecto se convierta en ley; (ii) una modificación posterior de la Constitución o de la conformación de las normas que integran el bloque de constitucionalidad, y (iii) la existencia de cosa juzgada constitucional aparente. Precisó que, en los dos primeros eventos, técnicamente no existe cosa juzgada respecto del nuevo vicio o parámetro, porque estos no pudieron ser examinados en la sentencia anterior. En el tercero, la cosa juzgada es ficticia o aparente cuando la declaración de exequibilidad no encuentra apoyo alguno en las consideraciones de la providencia y, por ello, no puede afirmarse que la Corte hubiese ejercido realmente función jurisdiccional sobre la disposición[21].
Al respecto, el magistrado sustanciador señaló que el demandante no argumentó la configuración de alguna de estas excepciones. En efecto, en relación con la primera excepción advirtió que ninguno de los cargos se refería a un vicio de forma ocurrido durante los trámites posteriores a la Sentencia C-490 de 2011. Sobre la segunda, señaló que la demanda no mostraba que las normas invocadas como parámetro de juzgamiento hubieran sido modificadas con posterioridad a esa providencia. Y respecto de la tercera, indicó que, aunque el demandante no había invocado esa excepción en su argumentación se evidenciaba prima facie que la declaración de exequibilidad del artículo 5 del proyecto sí encontraba apoyo en las consideraciones de la sentencia C-490 de 2011: la Corte había ejercido su función jurisdiccional respecto de esa disposición y había expuesto razones específicas sobre la financiación estatal de las consultas, incluidas las modalidades cuestionadas en la nueva demanda[22].
El auto observó que, en lugar de fundamentar su acusación en alguna de esas excepciones, el actor sostenía que los motivos ahora formulados eran diferentes de los examinados en 2011. Para el magistrado sustanciador, esta argumentación partía de una comprensión inadecuada de la cosa juzgada, pues suponía que el pronunciamiento anterior se encontraba limitado a determinados cargos y que, por ello, podía adelantarse un nuevo juicio con fundamento en una causa petendi distinta. Sin embargo, al tratarse del control integral de un proyecto de ley estatutaria, la cosa juzgada no estaba circunscrita a los problemas expresamente formulados o examinados con mayor extensión en la Sentencia C-490 de 2011[23].
Con fundamento en lo anterior, el magistrado sustanciador concluyó que sobre la disposición demandada ya se había ejercido un control previo, automático, integral y definitivo y que la decisión adoptada en la Sentencia C-490 de 2011 había hecho tránsito a cosa juzgada constitucional absoluta. Por consiguiente, dado que no podía iniciarse un nuevo juicio de constitucionalidad sobre la misma norma, rechazó la demanda de conformidad con el inciso final del artículo 6 del Decreto 2067 de 1991[24].
Súplica
El auto de rechazo fue notificado mediante el estado número 108 del 6 de julio de 2026[25]. En consecuencia, el término de ejecutoria transcurrió los días 7, 8 y 9 siguientes. El 7 de julio de 2026, el demandante remitió a la Corte un escrito, mediante el cual interpuso recurso de súplica contra el Auto de 2 de julio de 2026. Solicitó revocar la decisión de rechazo y ordenar la admisión de la demanda. Subsidiariamente, pidió que el magistrado sustanciador efectuara un nuevo examen de admisibilidad bajo el principio pro actione y valorara expresamente: (i) la alegada ausencia de identidad material entre el cargo actual y el debate resuelto en la Sentencia C-490 de 2011; (ii) la relevancia constitucional de la sostenibilidad fiscal; (iii) la doble carga fiscal que, en su criterio, produce la norma; (iv) la diferencia entre una elección pública y una consulta interna o interpartidista, y (v) la procedencia de examinar la omisión legislativa relativa planteada. Finalmente, también de manera subsidiaria, solicitó declarar la existencia de cosa juzgada aparente o relativa implícita respecto de los cargos fundados en los artículos 334 y 355 de la Constitución.
Como punto de partida, el recurrente destacó que el propio auto había reconocido que acreditó su calidad de ciudadano colombiano, que la Corte era competente, que el objeto de la acusación estaba identificado y que la demanda desarrollaba siete cargos de inconstitucionalidad. A partir de ello, sostuvo que no se trataba de una demanda incomprensible o desprovista de contenido constitucional y que la controversia se limitaba a establecer si el control previo del artículo 5 de la Ley 1475 de 2011 impedía cualquier nuevo pronunciamiento, incluso respecto de un problema fiscal y democrático que calificó como actual y distinto[27].
El recurrente agrupó sus reparos en siete supuestos errores. En el primero, sostuvo que el auto convirtió la cosa juzgada derivada del control previo estatutario en una inmunidad constitucional absoluta e indefinida. Y, en consecuencia, le otorgó un alcance desproporcionado. Reconoció que ese control es previo, automático, integral y definitivo, pero afirmó que tales características no permiten presumir que la Corte examinó todos los posibles efectos de la disposición en cualquier contexto histórico, fiscal o electoral posterior. Según el actor, la demanda no buscaba reabrir caprichosamente la Sentencia C-490 de 2011, sino obtener el examen de un cargo actual, autónomo y fiscalmente verificable, relacionado con la financiación estatal de consultas que no eligen directamente autoridades[28].
En el segundo supuesto error, afirmó que el auto desconoció el principio pro actione. Señaló que la acción pública no exige demostrar la inexequibilidad desde la etapa inicial, sino formular una acusación capaz de generar una duda constitucional mínima. En su criterio, la discusión sobre el alcance de la cosa juzgada, el cambio del contexto fiscal y electoral y la existencia de un cargo diferente era suficientemente compleja para descartar el rechazo. Por ello, sostuvo que, ante la duda sobre si el problema actual había sido materialmente juzgado, debía preferirse la admisión para permitir la intervención ciudadana, el concepto del Ministerio Público y la decisión posterior de la Sala Plena[29].
En el tercer supuesto error, el actor sostuvo que el auto confundió el examen general efectuado en 2011 con el cargo fiscal formulado en la demanda. Reconoció que la Sentencia C-490 de 2011 consideró las consultas como mecanismos de participación democrática y relacionó su financiación con el deber estatal de concurrir a la financiación política y electoral. Sin embargo, afirmó que esa providencia no estudió específicamente la doble carga fiscal que, en su criterio, se presenta cuando el Estado asume los costos de organización material de las consultas y, además, reconoce reposición de gastos por votos obtenidos o anticipos a las organizaciones políticas. Añadió que la Sentencia C-490 de 2011 tampoco examinó si las consultas internas o interpartidistas que no eligen autoridades pueden recibir el mismo tratamiento fiscal que las elecciones ordinarias que sí integran directamente órganos del Estado[30].
En el cuarto supuesto error, sostuvo que el auto desconoció la autonomía constitucional del cargo fundado en la sostenibilidad fiscal. Explicó que el artículo 334 de la Constitución no había sido invocado como una razón de conveniencia presupuestal, sino como un parámetro que, según su interpretación, exige racionalidad del gasto, planeación, proporcionalidad y protección del erario. Afirmó que la autorización de financiación contenida en el artículo 109 no podía interpretarse aisladamente, sino en armonía con el interés general, la igualdad en las cargas públicas, la moralidad y economía administrativa, la sostenibilidad fiscal y la prohibición de transferencias sin finalidad pública suficiente. Por ello, reprochó que el auto hubiera reducido la controversia al deber general de financiación política, sin examinar la tensión que, en su criterio, existe entre la autonomía de las organizaciones políticas y la responsabilidad fiscal del Estado[31].
En el quinto supuesto error, el recurrente sostuvo que el auto no respondió la diferencia entre una elección pública y una consulta interna o interpartidista. Señaló que, en la primera, el voto integra directamente órganos del Estado o elige autoridades, mientras que, en las segundas, el resultado selecciona candidatos, define coaliciones, mide fuerzas políticas o permite adoptar decisiones propias de las organizaciones convocantes. Según el actor, esta diferencia impedía otorgar a ambos mecanismos el mismo tratamiento para efectos de reposición de gastos y anticipos. Añadió que el auto se limitó a invocar el carácter integral del control estatutario, pero no demostró que esta equiparación fiscal hubiera sido examinada materialmente en la Sentencia C-490 de 2011[32].
En el sexto supuesto error, afirmó que el auto omitió valorar la omisión legislativa relativa planteada. Indicó que la demanda no reprochaba la ausencia total de regulación, pues reconocía que el Congreso había regulado las consultas y su financiación. El déficit alegado consistía en que el legislador no habría distinguido entre consultas con una finalidad pública directa y consultas internas o interpartidistas que no eligen autoridades. También habría omitido establecer topes diferenciados, filtros de necesidad, criterios de proporcionalidad, una justificación fiscal reforzada y mecanismos para evitar la alegada doble carga derivada de los costos de organización y del posterior reconocimiento de reposición o anticipos. En criterio del recurrente, el auto debía examinar si esa regulación incompleta constituía una omisión legislativa relativa y no podía limitarse a afirmar que el artículo 5 había sido declarado exequible[33].
En el séptimo supuesto error, el demandante sostuvo que el auto resolvió en la etapa inicial una cuestión que, por su complejidad, debía decidirse en sentencia. Afirmó que determinar el alcance de la cosa juzgada exigía comparar la ratio decidendi de la Sentencia C-490 de 2011 con los cargos actuales, los parámetros invocados, la evolución del régimen de consultas y el impacto fiscal alegado. En su criterio, este análisis excedía el examen preliminar y requería la participación ciudadana, el concepto del Ministerio Público y la deliberación de la Sala Plena. Por ello, consideró que el rechazo sustituyó el debate de fondo por una clausura anticipada[34].
En un apartado adicional, el recurrente insistió en que la demanda cumplía los requisitos de claridad, certeza, especificidad, pertinencia y suficiencia. Señaló que había identificado una disposición vigente, atribuido a estas consecuencias fiscales concretas, formulado reproches fundados en normas constitucionales y propuesto una oposición verificable entre el régimen de financiación y los principios de igualdad, moralidad administrativa, economía, sostenibilidad fiscal y protección del patrimonio público. Agregó que la demanda no tenía que demostrar definitivamente la inexequibilidad, sino suscitar una duda mínima que justificara la apertura del juicio constitucional[35].
En capítulos posteriores, el recurrente presentó argumentos adicionales para sustentar los errores primero y tercero y su petición subsidiaria sobre la cosa juzgada. Sostuvo que el carácter integral del control estatutario solo podía comprender aquello que hubiera sido efectivamente juzgado; que la Sentencia C-490 de 2011 examinó la financiación de las consultas desde la democracia interna y los artículos 107 y 109 de la Constitución, pero no la doble carga fiscal ni su confrontación con los artículos 13, 209, 334 y 355; y que los cambios posteriores del contexto fiscal, político y electoral impedían aplicar mecánicamente la cosa juzgada. En su criterio, esas circunstancias demostraban la ausencia de identidad material entre el problema decidido en 2011 y el cargo actual y exigían que el asunto fuera resuelto en sentencia[36].
Como desarrollo de los errores quinto y sexto, el recurrente reiteró la diferencia entre las elecciones que integran directamente autoridades y las consultas internas o interpartidistas que seleccionan candidatos o definen decisiones de las organizaciones políticas. Afirmó que esa diferencia exigía un estándar más estricto de financiación, que la autonomía partidista comprendía una responsabilidad económica correlativa y que la norma contenía una omisión legislativa relativa porque no establecía límites, filtros, topes diferenciados ni una justificación fiscal reforzada. También insistió en la doble carga derivada de los costos de organización y del reconocimiento de reposición o anticipos, e invocó la Resolución 12111 de 2025 del Consejo Nacional Electoral para sustentar la actualidad del problema[37].
Como apoyo del cuarto error y de su alegación sobre el alcance de la cosa juzgada, el actor invocó el bloque de constitucionalidad, el deber de control de convencionalidad y las sentencias C-007 de 2016 y C-200 de 2019. Asimismo, sostuvo que el Acto Legislativo 03 de 2011 incorporó la sostenibilidad fiscal al artículo 334 de la Constitución después de la Sentencia C-490 de 2011 y que esa reforma constituía un nuevo parámetro de control[38].
CONSIDERACIONES
Competencia
La Sala Plena es competente para resolver el recurso de súplica de la referencia, con fundamento en lo previsto por el inciso 2 del artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 y el artículo 49 del Acuerdo 1 de 2025.
Problemas jurídicos y metodología
Habida cuenta de los antecedentes procesales de esta actuación, le corresponde a la Sala Plena responder los siguientes problemas jurídicos: (i) ¿el recurso de súplica sub examine es procedente? De ser así, (ii) ¿el magistrado sustanciador incurrió en un yerro, olvido o actuación arbitraria al rechazar la demanda de la referencia?
Para resolver estos asuntos, la Sala reiterará su precedente sobre la naturaleza y condiciones del recurso de súplica. Luego, verificará la procedencia del recurso y examinará los reparos formulados contra el auto de rechazo.
Recurso de súplica. Naturaleza, procedencia y requisitos
El artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 prevé que cuando la demanda de inconstitucionalidad no cumpla los requisitos para ser admitida, "se le concederán tres días al demandante para que proceda a corregirla señalándole con precisión los requisitos incumplidos. Si no lo hiciere en dicho plazo se rechazará". Asimismo, dispone que se "rechazarán las demandas que recaigan sobre normas amparadas por una sentencia que hubiere hecho tránsito a cosa juzgada". En contra del auto de rechazo procede el recurso de súplica, ante la Sala Plena de la Corte Constitucional, que tiene por objeto "permitirle al actor obtener una revisión de la decisión tomada en el auto de rechazo de la demanda de inconstitucionalidad"[39].
Habida cuenta de su objeto, mediante el recurso de súplica se le garantiza al actor la posibilidad de activar una instancia procesal dentro de la acción pública de inconstitucionalidad, para "controvertir los argumentos que el magistrado sustanciador adujo para rechazar la demanda de inconstitucionalidad"[40]. La jurisprudencia ha delimitado los requisitos mínimos para la admisibilidad del recurso de súplica y por ello ha exigido que (i) el recurrente sea la misma persona que formuló la demanda y que se haya acreditado su calidad de ciudadano (legitimación); (ii) el recurso se haya presentado dentro de los tres días hábiles siguientes a la notificación de la decisión de rechazo (oportunidad) y (iii) se expongan, de manera clara, coherente y suficiente, las razones por las que el solicitante considera que el auto de rechazo obedece a criterios equivocados, arbitrarios o caprichosos, porque se exigieron requisitos que no son propios de la fase de admisibilidad o se cumplieron satisfactoriamente los requerimientos del auto de inadmisión (carga argumentativa).
Sobre el último requisito, la Corte ha señalado que la argumentación del recurso de súplica debe encaminarse a rebatir la motivación del auto de rechazo y no a corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. En este sentido, la Corte Constitucional ha concluido que el recurso de súplica es "la ocasión para exponer ante la Sala Plena las razones que el demandante estima [in]válidas respecto de la providencia suplicada, con miras a obtener su revocatoria"[42]. Esta corporación también ha precisado que el recurso de súplica debe enfocarse en demostrar que en el auto de rechazo "se exigieron requisitos que no son propios del juicio de admisibilidad de la acción pública de inconstitucionalidad o que se cumplió, en forma satisfactoria, con lo solicitado en el auto inadmisorio de la demanda".
Además, la Corte ha señalado que el recurrente tiene la carga de presentar "un razonamiento mediante el cual la Sala Plena pueda constatar el yerro, el olvido o la actuación arbitraria que se endilga del auto de rechazo"[44]. Así las cosas, si el actor no motiva el recurso o lo hace de manera insuficiente, "estaría incurriendo en una falta de motivación grave que impediría a esta Corporación pronunciarse de fondo sobre el recurso".
Solución del caso
La Sala Plena procede a verificar si el recurso de súplica satisface los requisitos de procedencia. Para ello, examinará cada una de las exigencias correspondientes para establecer si ha de abordar, de fondo, los planteamientos del actor.
En primer lugar, se constata que el recurso cumple con los dos requisitos necesarios para la acreditación del presupuesto de legitimación por activa, puesto que (i) fue interpuesto por el demandante del proceso y (ii) este último acreditó su condición de ciudadano colombiano durante el trámite. Segundo, el recurso fue presentado de manera oportuna, esto es, dentro del término de ejecutoria del auto de rechazo (pár. 24 supra).
Tercero, la Sala encuentra que el recurso cumple parcialmente la carga argumentativa exigida. En concreto, formula siete reparos que controvierten de manera directa las razones del auto de rechazo y que, por ello, serán examinados de fondo: (i) la supuesta conversión de la cosa juzgada estatutaria en una inmunidad absoluta; (ii) el desconocimiento del principio pro actione; (iii) la alegada confusión entre el examen general hecho en la Sentencia C-490 de 2011 y el cargo fiscal actual; (iv) el desconocimiento de la autonomía del cargo de sostenibilidad fiscal y de la eventual modificación del parámetro por el Acto Legislativo 03 de 2011; (v) la falta de respuesta a la distinción entre elección pública y consulta interna o interpartidista; (vi) la omisión de valorar el cargo por omisión legislativa relativa y (vii) la decisión, en la fase inicial, de una cuestión que, según el actor, debía reservarse a la sentencia. Los planteamientos sobre la aptitud general de la demanda, el estándar de financiación, la doble carga fiscal, la autonomía económica, así como los precedentes invocados y la modificación del artículo 334 no constituyen reparos autónomos: apoyan uno o varios de esos siete yerros y serán resueltos dentro de su análisis. También se examinará de fondo la petición subsidiaria relativa a la cosa juzgada aparente o relativa implícita, porque controvierte una razón expresa del auto recurrido.
En contraste, serán rechazados los desarrollos basados en estándares internacionales sobre igualdad en la participación política, transparencia electoral, prevención de ventajas indebidas y uso responsable de los recursos públicos. Estos planteamientos fueron introducidos para reforzar materialmente la acusación, pero no identifican una modificación posterior del bloque de constitucionalidad ni explican de qué manera controvierten la razón que sustentó el rechazo.
- Análisis de los argumentos dirigidos a evidenciar un yerro, olvido o arbitrariedad en el auto de rechazo
- Argumentos improcedentes que deben ser rechazados
Análisis de los denominados "primer", "segundo", "cuarto" y "séptimo" yerros. Estos reparos plantean un problema común sobre la ruta procesal y el estándar aplicable cuando se demanda una disposición estatutaria previamente controlada. El recurrente sostiene que el auto convirtió la cosa juzgada en una inmunidad absoluta, desconoció el principio pro actione, desestimó la autonomía del parámetro de sostenibilidad fiscal y decidió anticipadamente un asunto que correspondía a la Sala Plena. Sus referencias a la ciudadanía, la competencia de la Corte, la identificación de la norma y la aptitud general de los cargos respaldan, en particular, los errores segundo y séptimo, pues pretenden demostrar que existía una controversia suficientemente seria para descartar el rechazo. Por ello, se examinarán dentro de esos reparos y no serán objeto de una decisión independiente.
Como fundamento del alegado cuarto yerro, el recurrente afirma que la sostenibilidad fiscal constituye un parámetro constitucional autónomo que no fue examinado en la Sentencia C-490 de 2011. En los capítulos posteriores del recurso añadió que el Acto Legislativo 03 de 2011 modificó el artículo 334 después de esa sentencia e invocó las sentencias C-007 de 2016 y C-200 de 2019. A partir de esos elementos, sostiene que el auto aplicó un estándar excesivo y que, ante la duda, debía admitir la demanda o permitir su corrección[46].
La Sala examinará conjuntamente estos cuatro reparos porque todos cuestionan la decisión de rechazar la demanda sin conceder una oportunidad de corrección y exigen determinar si, conforme al marco jurídico aplicable cuando se profirió el auto, esa actuación constituyó un yerro, olvido o arbitrariedad.
Al respecto, la Sala advierte que, en efecto, en este caso podría existir una duda sobre si la presunción especialmente fuerte de cosa juzgada absoluta –por tratarse de una disposición contenida en una ley estatutaria–, unida a la ausencia de argumentos necesarios para desvirtuarla, daban lugar a rechazar la demanda, en virtud de lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991. O si, por el contrario, las referencias al artículo 334 de la Constitución y la sostenibilidad fiscal hacían reconocible una posible modificación posterior del parámetro y a la luz del principio pro actione, debían conducir a la inadmisión. Esta última posibilidad adquiere relevancia porque el Acto Legislativo 03 de 2011 modificó el citado artículo 334, después de la Sentencia C-490 de 2011.
Como advirtió el magistrado sustanciador, la disposición objeto de reproche fue analizada por la Corte en la Sentencia C-490 de 2011 y, en principio, estaría amparada por los efectos de la cosa juzgada absoluta. El control constitucional de los proyectos de ley estatutaria es jurisdiccional, previo, automático, integral y definitivo. Por ello, la sentencia que culmina ese examen produce, por regla general, cosa juzgada absoluta respecto de las disposiciones revisadas. La formulación posterior de un cargo distinto, el empleo de otro enfoque o la invocación de una disposición constitucional que no fue mencionada expresamente en la motivación no bastan, por sí solos, para reabrir el juicio[47].
Esa regla no implica que las leyes estatutarias sean inmunes a todo control posterior. La jurisprudencia ha identificado dos eventos en los que es posible adelantar un nuevo examen: (i) cuando se configura un vicio de forma en las etapas posteriores al control realizado por la Corte y (ii) cuando, después de ese control, se modifica la Constitución o una norma que integra el bloque de constitucionalidad y, con ello, cambia el parámetro de comparación. En rigor, en esos supuestos no existe cosa juzgada respecto del vicio sobreviniente o del nuevo parámetro[48]. En cambio, la sola formulación de una causa petendi diferente, la invocación de efectos actuales de la norma o un cambio exclusivamente fáctico, fiscal, político o electoral no integran, tratándose de una disposición estatutaria, esos dos eventos excepcionales.
Quien pretenda un nuevo juicio con fundamento en la modificación formal del parámetro debe asumir una carga argumentativa cualificada. Le corresponde (i) identificar la disposición constitucional o del bloque de constitucionalidad modificada con posterioridad; (ii) explicar el alcance normativo del cambio; (iii) relacionarlo con los fundamentos y el parámetro relevantes del control previo, y (iv) demostrar por qué la variación es significativa y podría resultar determinante para examinar nuevamente la constitucionalidad de la disposición acusada. La mera referencia a una norma vigente o a una reforma posterior no satisface esa carga[49].
La cosa juzgada aparente, a la cual también se refirió el auto de rechazo y fue invocada en la pretensión subsidiaria del recurrente, corresponde a una cuestión distinta y excepcional. Se configura cuando la parte resolutiva declara exequible una disposición, pero la Corte no ejerció realmente función jurisdiccional sobre el contenido normativo: (i) porque la motivación omitió por completo su estudio o (ii) porque la disposición contenía varias normas y solo una fue analizada[50]. No se trata, por tanto, de una causal que debilite una cosa juzgada previamente formada, sino de la constatación de que respecto del contenido omitido nunca hubo verdadero juzgamiento. Advierte la Sala que, en consideración a la naturaleza del control constitucional de los proyectos de ley estatutaria la aplicación de esta figura resulta, en general, improcedente.
Ahora, como se señaló anteriormente, el artículo 6º del Decreto 2067 de 1991 autoriza el rechazo de las demandas que recaigan sobre normas amparadas por cosa juzgada. Con fundamento en esa disposición, antes de esta providencia, la Sala Plena había considerado jurídicamente viable el rechazo directo de demandas contra disposiciones estatutarias previamente controladas cuando el ciudadano no alegaba una excepción reconocida o no satisfacía la carga cualificada para sustentarla. Así ocurrió, entre otros, en los autos 2773 de 2023 y 1470 de 2025[51].
Sin embargo, esta no había sido la única ruta procesal admitida. En otros asuntos, el magistrado sustanciador inadmitió primero la demanda para que el ciudadano desarrollara las razones encaminadas a superar la cosa juzgada y, ante una corrección insuficiente, dispuso el rechazo. La Sala Plena avaló también ese trámite, como ocurrió en los autos 1011 de 2024 y 1478 de 2025[52].
Lo anterior muestra que, hasta ahora, no existía una regla uniforme que hiciera obligatoria la inadmisión cuando la demanda apenas sugería una modificación posterior del parámetro. Igualmente, evidencia que lo dispuesto en el artículo 6 del Decreto 2067 de 1991 sobre la posibilidad de rechazar demandas que recaigan sobre normas amparadas por los efectos de la cosa juzgada y los mencionados antecedentes que adoptaron esa ruta procesal, respaldaban la decisión del magistrado sustanciador de rechazar la demanda, al no haberse presentado explícitamente los argumentos necesarios para sustentar una causal de debilitamiento de la cosa juzgada.
En efecto, el magistrado sustanciador constató que el artículo 5 de la Ley 1475 de 2011 fue objeto de control previo, automático e integral; que la Sentencia C-490 de 2011 se pronunció específicamente sobre la financiación estatal de las consultas, y que la demanda no desarrolló elementos suficientes para abrir un nuevo juicio. Además, expuso los dos eventos reconocidos por la Sentencia C-332 de 2020 para efectuar un control posterior de una disposición estatutaria y verificó que el actor no había presentado razones dirigidas a demostrar su configuración.
Además, pese a lo señalado por el recurrente, el auto no resolvió la controversia material propuesta en la demanda. El magistrado sustanciador no decidió si la financiación estatal de consultas internas o interpartidistas vulnera el interés general, la igualdad en las cargas públicas, la moralidad administrativa, la sostenibilidad fiscal o la prohibición de transferencias sin finalidad pública suficiente. Tampoco definió si el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa. Se limitó a constatar que (i) la regla legal acusada ya había sido controlada por la Corte, (ii) sobre ella recaían los efectos de la cosa juzgada constitucional, y (iii) el demandante no alegó ni sustentó la configuración de una causal jurídica con la virtualidad de enervarla. Aunque las referencias al artículo 334 y a la sostenibilidad fiscal permitían reconocer una línea argumentativa incipiente, su insuficiente desarrollo y la ausencia, en ese momento, de una regla uniforme que impusiera la inadmisión impiden calificar el rechazo como un yerro, olvido o actuación arbitraria. Por tanto, la definición que adopta la Sala a continuación sobre la ruta procesal que deberá seguirse en estos eventos no permite calificar como errada la actuación examinada, pues, al momento en que fue adoptada, la jurisprudencia había admitido tanto el rechazo directo como la inadmisión como rutas procesales jurídicamente viables.
Con todo, la Sala Plena advierte la necesidad de analizar las particularidades de este caso para revisar si estas, a la luz del principio pro actione, hubieren podido conducir, razonablemente, a un trámite más garantista: la inadmisión de la demanda. Esto, con el fin de fijar el estándar exigible en futuros casos similares durante la fase de admisibilidad.
El principio pro actione prohíbe incrementar las exigencias técnicas de la acusación hasta privilegiarlas sobre el debate sustantivo que pueda derivarse razonablemente de ella y exige que, cuando exista duda sobre el cumplimiento de las condiciones argumentativas mínimas, el juez constitucional procure favorecer una decisión de fondo. Su aplicación no autoriza, sin embargo, a la Corte a formular cargos, incorporar premisas ausentes o suplir la argumentación del ciudadano[53]. Este principio es relevante porque la acción pública de inconstitucionalidad materializa el derecho político de los ciudadanos a interponer acciones públicas en defensa de la Constitución y de la ley, reconocido en el artículo 40.6 superior.
En este caso, la demanda contenía elementos que permitían relacionar el reproche sobre el desconocimiento de la sostenibilidad fiscal con una posible revisión del parámetro: el demandante invocó el artículo 334 de la Constitución, afirmó que este incorpora la sostenibilidad fiscal y sostuvo que la financiación de las consultas genera una carga fiscal que no responde a la elección directa de autoridades. Aunque el actor no identificó en la demanda el Acto Legislativo 03 de 2011 ni explicó la cronología, el alcance o la incidencia de la reforma, esas alusiones hacían reconocible una línea argumentativa susceptible de desarrollo. Máxime si se considera que la Sentencia C-490 de 2011 se profirió el 23 de junio de 2011 y el referido acto legislativo, que introdujo la sostenibilidad fiscal en el artículo 334, fue expedido el 1 de julio siguiente[54].
En ese escenario, la única oportunidad procesal con la que contaba el demandante para ajustar o completar su argumento era la inadmisión de la demanda y la consecuente concesión del plazo de tres (3) días para corregirla o complementarla. Por el contrario, el rechazo eliminó esa posibilidad dado que la súplica tiene por objeto rebatir la motivación del auto de rechazo y no corregir, modificar o reiterar las razones expuestas inicialmente en la demanda. La posibilidad de presentar una nueva demanda permanece incólume, pero tampoco sustituye la oportunidad correctiva propia de la inadmisión.
Por ello, con el propósito de unificar la ruta procesal aplicable en adelante, la Sala Plena considera que la inadmisión es la alternativa que mejor se acompasa con el principio pro actione y que protege el derecho de los ciudadanos de interponer demandas de inconstitucionalidad, cuando el escrito inicial permita reconocer una alegación de modificación posterior del parámetro de control como fundamento de un nuevo juicio. Esto, sin perjuicio de la carga argumentativa cualificada que exige la jurisprudencia para sustentar el debilitamiento de la cosa juzgada estatutaria[55].
Así pues, para las demandas cuya calificación inicial se produzca después de esta providencia, cuando el escrito contenga elementos argumentativos que permitan reconocer que el ciudadano sugiere una modificación posterior del parámetro de control como fundamento de un nuevo juicio, el magistrado sustanciador deberá inadmitir la demanda y señalar con precisión las deficiencias que deben corregirse[56].
Esta regla no disminuye la carga argumentativa cualificada que se exige para sustentar el debilitamiento de la cosa juzgada de disposiciones estatutarias, ni obliga a admitir definitivamente el cargo. Tampoco autoriza al magistrado sustanciador a construir de oficio la excepción. La inadmisión concede una oportunidad para que el ciudadano desarrolle por sí mismo los argumentos. Si no corrige la demanda o la corrección no satisface la carga cualificada, procederá el rechazo.
La Corte debe insistir entonces en la particular importancia que tiene el cumplimiento de la carga exigida al demandante cuando se trata de cuestionar una disposición o norma amparada por la cosa juzgada constitucional. El hecho de que la Sala Plena haya realizado un juicio en el pasado, cubierto entonces por los efectos de dicha figura (C.P. art. 243), le impone a quienes acuden a la Corte especiales requerimientos cuando pretendan reabrir el debate. En estos casos le corresponde a la ciudadanía y no de oficio a la Corte, plantear de manera precisa, en los términos que han quedado expuestos más arriba (fundamento 54), las razones por las cuales resulta posible volver otra vez sobre la materia ya juzgada. Esto explica, en consecuencia, que cuando el demandante ha iniciado esa ruta en su escrito inicial, pero ella no cumple los requerimientos establecidos por la Corte, sea necesaria la inadmisión de la demanda.
Aunque esta regla tiene una clara vocación de aplicación en los eventos en que se está en presencia de una cosa juzgada formal, al tratarse de una misma disposición objeto de control, se traslada igualmente a los casos de cosa juzgada material, en los que, pese a que su configuración se sujeta a la decisión de la Sala Plena, también impone al accionante demostrar la ocurrencia de las causales o hipótesis que permite su enervamiento, para efectos de permitir su admisión. Dada la mayor carga de argumentación que supone habilitar un juicio sobre la base del debilitamiento de la cosa juzgada, la actuación que resulta procedente, al momento de pronunciarse sobre la admisibilidad de una demanda, es la de proceder con la inadmisión.
Delimitación del "tercer", "quinto", y "sexto" yerros y de la petición subsidiaria. Estos tres reparos satisfacen la carga argumentativa mínima de la súplica, pues atribuyen defectos concretos al auto recurrido. El tercero sostiene que la providencia confundió el examen general efectuado en 2011 con el cargo fiscal formulado actualmente; el quinto cuestiona que no se hubiera valorado la diferencia entre las elecciones públicas y las consultas internas o interpartidistas; y el sexto afirma que el auto omitió examinar adecuadamente el planteamiento sobre la existencia de una omisión legislativa relativa. A ellos se suma la petición subsidiaria relacionada con la cosa juzgada aparente o relativa implícita. En consecuencia, la Sala examinará de fondo estos planteamientos para establecer si demuestran un yerro, olvido o actuación arbitraria en la aplicación de la cosa juzgada. Este análisis no comporta pronunciarse sobre la constitucionalidad material de la disposición acusada.
Análisis del alegado "tercer" yerro, y decisión sobre la petición subsidiaria. Al desarrollar el alegado "tercer error" el recurrente sostiene que el auto confundió el debate general decidido en la Sentencia C-490 de 2011 con el cargo fiscal actual. A su juicio, esa providencia examinó las consultas como mecanismos de democracia interna y participación política, pero no resolvió si las consultas internas o interpartidistas que no eligen directamente autoridades pueden recibir el mismo tratamiento fiscal que una elección ordinaria.
En el mismo sentido, en el capítulo titulado "Por qué no opera cosa juzgada absoluta frente al cargo actual", afirma que la mencionada sentencia no analizó materialmente la doble carga fiscal que, según la demanda, surge cuando el Estado asume los costos operativos de las consultas y, además, reconoce reposición de gastos por votos obtenidos o anticipos. También sostiene que esa providencia no confrontó la disposición acusada con los artículos 13, 209, 334 y 355 de la Constitución bajo el enfoque ahora propuesto, por lo que no se podía cerrar el examen de problemas constitucionales futuros derivados de la aplicación actual de la norma. Y los capítulos posteriores que se refieren al estándar más estricto de financiación, la autonomía económica de las organizaciones políticas, los efectos fiscales actuales y la Resolución 12111 de 2025 desarrollan este mismo reproche y, por ello, se entienden incorporados a su análisis.
Estos planteamientos controvierten el auto de rechazo, pero no demuestran un yerro, olvido o arbitrariedad. En el contexto normativo y jurisprudencial existente para el momento en que se profirió el auto de rechazo –y, por tanto, anterior a la expedición de la presente providencia–, en la etapa de calificación de la demanda, era posible que el magistrado sustanciador se centrara en establecer si el inciso acusado había sido efectivamente controlado en la Sentencia C-490 de 2011, si esa decisión produjo efectos de cosa juzgada respecto de la regla legal demandada, y si en la demanda se había argumentado alguna causal para debilitar la cosa juzgada, es decir, si era procedente el rechazo de la demanda. La formulación de una causa petendi diferente, la invocación de efectos fiscales actuales o el empleo de un enfoque constitucional más específico no bastaban para superar la cosa juzgada derivada del control integral de una ley estatutaria. Los argumentos sobre la doble carga, el estándar de financiación y la diferencia entre elecciones y consultas muestran la relevancia sustantiva del cargo, pero no demuestran que el rechazo hubiese sido equivocado.
En ese sentido, el auto recurrido no negó que el actor hubiera invocado los señalados argumentos. Lo que concluyó fue que estos no tenían la virtualidad de eliminar los efectos de la cosa juzgada derivada del control previo de la disposición. La regla anunciada en esta providencia modifica prospectivamente la ruta aplicable ante una sugerencia reconocible de cambio del parámetro, pero no torna errónea la solución entonces adoptada.
La petición subsidiaria de que se declare la existencia de cosa juzgada aparente o relativa implícita respecto de los cargos fundados en los artículos 334 y 355 tampoco está llamada a prosperar. La cosa juzgada aparente exige que la declaración de exequibilidad carezca de apoyo real en la parte motiva de la sentencia previa. Por tanto, para descartarla no bastaba comprobar formalmente que el artículo 5 de la Ley 1475 de 2011 hubiera sido incluido en la parte resolutiva de la Sentencia C-490 de 2011. Sin embargo, el auto recurrido no se limitó a esa constatación: explicó que la Sentencia C-490 de 2011 sí contenía razones sobre el artículo 5 de la Ley 1475 de 2011 y, de manera específica, sobre la financiación estatal de las consultas. La inconformidad del recurrente con la intensidad o el enfoque de ese análisis, la ausencia de referencia expresa a los artículos que ahora invoca el actor o la falta de coincidencia con el enfoque fiscal actual no equivalen a ausencia de motivación. Por su parte, la cosa juzgada relativa implícita supone que el fallo quedó materialmente circunscrito a determinados cargos; esa premisa es incompatible con el carácter integral del control de los proyectos de ley estatutaria y con la ausencia de una limitación en la decisión de 2011.
Las referencias a las sentencias C-007 de 2016 y C-200 de 2019 tampoco desvirtúan el auto de rechazo. Esas providencias no establecen que cualquier diferencia en la formulación de un cargo permita reabrir el control de una disposición estatutaria previamente examinada. Por el contrario, reafirman que quien pretende excluir los efectos de una decisión previa debe cumplir una carga argumentativa especial y explicar por qué existe una razón constitucionalmente relevante para adelantar un nuevo juicio. Esa carga no se satisface con la sola afirmación de un cargo fiscal actual, de un cambio de contexto o de una lectura más específica de los efectos de la norma. Así pues, aunque estos reparos controvierten de manera concreta una razón del auto de rechazo y, por ello, satisface la carga mínima de la súplica, no están llamados a prosperar, porque no demuestran que el magistrado sustanciador hubiera incurrido en yerro, olvido o actuación arbitraria. En consecuencia, serán negados.
Análisis de los señalados "quinto" y "sexto" yerros. El recurrente sostiene que el auto de rechazo no respondió el núcleo de la demanda: de un lado, la diferencia entre elecciones ordinarias que integran directamente autoridades y consultas internas o interpartidistas que seleccionan candidatos o definen decisiones propias de organizaciones políticas; y, de otro, la omisión legislativa relativa derivada de no haber previsto límites, filtros, topes diferenciados o una justificación fiscal reforzada para la financiación estatal de estas últimas. Los planteamientos adicionales sobre autonomía económica, estándar más estricto de financiación y doble carga fiscal refuerzan estos dos reparos y se entienden comprendidos en su análisis.
Estos argumentos, aunque controvierten el auto de rechazo, no evidencian un error o arbitrariedad del magistrado sustanciador. Dicho auto no tenía por objeto definir si las elecciones ordinarias y las consultas internas o interpartidistas son constitucionalmente equiparables para efectos de reposición de votos y anticipos. Tampoco debía resolver si el legislador incurrió en una omisión legislativa relativa al regular la financiación estatal de las consultas. Esos asuntos corresponden al fondo del cargo propuesto por el demandante.
La cuestión que se propuso resolver el magistrado sustanciador fue si podía adelantarse un nuevo juicio de constitucionalidad sobre una disposición estatutaria previamente examinada por la Corte. Por ello, el auto no estaba llamado a decidir sobre la corrección material de la distinción propuesta por el actor ni sobre la existencia del déficit normativo alegado, sino sobre si esos planteamientos permitían superar los efectos de la cosa juzgada constitucional derivada de la Sentencia C-490 de 2011.
Bajo esa perspectiva, el auto recurrido no omitió valorar un elemento relevante o "el núcleo" de la demanda. Lo identificó y lo reseñó: advirtió que el demandante cuestionaba la financiación estatal de consultas que, en su criterio, no eligen directamente autoridades y que formulaba una acusación por omisión legislativa relativa. Sin embargo, concluyó que esos reproches recaían sobre una regla legal contenida en el artículo 5 de la Ley 1475 de 2011, previamente sometida a control constitucional integral.
Lo mismo ocurre con el sexto reparo. El recurrente insiste en que la demanda planteó una omisión legislativa relativa y no una omisión absoluta. Sin embargo, el auto de rechazo no negó la demanda por haber malinterpretado formalmente la clase de omisión alegada. La rechazó porque entendió que la acusación, incluso formulada como omisión legislativa relativa, recaía sobre una disposición legal previamente declarada exequible en el marco del control previo, automático e integral de una ley estatutaria.
Por ello, no era exigible que el magistrado sustanciador estudiara, en esa etapa, si los elementos omitidos –límites, filtros, topes diferenciados, criterios de necesidad o justificación fiscal reforzada– eran constitucionalmente indispensables. Ese análisis presupone valorar el mérito de la acusación por omisión legislativa relativa. De modo que, los supuestos errores quinto y sexto tampoco se configuran.
En consecuencia, serán negados los reparos analizados en este capítulo que se refieren a (i) la supuesta conversión de la cosa juzgada estatutaria en una inmunidad absoluta; (ii) el desconocimiento del principio pro actione; (iii) la alegada confusión entre el examen general de 2011 y el cargo fiscal actual; (iv) el desconocimiento de la autonomía del cargo de sostenibilidad fiscal y de la eventual modificación del parámetro por el Acto Legislativo 03 de 2011; (v) la falta de respuesta a la distinción entre elección pública y consulta interna o interpartidista; (vi) la omisión de valorar el cargo por omisión legislativa relativa y (vii) la decisión, en la fase inicial, de una cuestión que, según el actor, debía reservarse a la sentencia. Los planteamientos sobre la aptitud general de la demanda, el estándar de financiación, la doble carga fiscal, la autonomía económica, los precedentes invocados y el Acto Legislativo 03 de 2011 se entienden resueltos dentro de los reparos con los que guardan relación y no requieren una decisión separada. También se negará la petición subsidiaria relativa a la cosa juzgada aparente o relativa implícita. Esto, en tanto ninguno de esos planteamientos demuestra que el magistrado sustanciador hubiera incurrido en yerro, olvido o actuación arbitraria.
El recurso de súplica contiene otros planteamientos que deben ser rechazados porque no controvierten el auto que rechazó la demanda. En este supuesto se encuentran los estándares internacionales invocados sobre igualdad en la participación política, transparencia electoral, prevención de ventajas indebidas y uso responsable de los recursos públicos.
En el capítulo sobre la inexistencia de cosa juzgada absoluta, el recurrente afirmó que la financiación de las consultas debía examinarse a la luz de esos estándares internacionales y del deber de control de convencionalidad. Sin embargo, no identificó una modificación posterior de una disposición del bloque de constitucionalidad, no explicó su alcance ni la relacionó con los fundamentos determinantes del control efectuado en 2011.
Por tanto, estos desarrollos no satisfacen la carga propia de la súplica. Se limitan a adicionar parámetros y razones destinadas a fortalecer el concepto de la violación, pero no muestran por qué el auto habría aplicado equivocadamente la cosa juzgada. En consecuencia, serán rechazados.
Conclusión. La Sala rechazará los desarrollos basados en estándares internacionales que pretenden reforzar materialmente la acusación, porque no controvierten de manera concreta la razón del auto recurrido. En cambio, negará los siete reparos que sí cuestionan esa decisión y la petición subsidiaria sobre cosa juzgada aparente o relativa implícita, porque no demuestran un yerro, olvido o actuación arbitraria. Dentro de esos reparos se entienden resueltos los planteamientos sobre la aptitud general de la demanda y los demás argumentos que los apoyan. La regla de inadmisión anunciada para casos futuros no modifica esta conclusión ni convierte retrospectivamente en equivocada la ruta procesal adoptada.
En todo caso, la Sala precisa que el rechazo de una demanda de acción pública de inconstitucionalidad ya sea total o parcial, no hace tránsito a cosa juzgada constitucional. Por tanto, si el demandante lo considera oportuno, puede presentar una nueva demanda, siempre que cumpla las exigencias para su admisión.
DECISIÓN
En mérito de lo expuesto, la Sala Plena de la Corte Constitucional, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales
RESUELVE
PRIMERO. RECHAZAR el recurso de súplica interpuesto por Carlos Augusto Caicedo Gardeazábal contra el Auto de 2 de julio de 2026, adoptado en el expediente D-17.595, respecto de los argumentos que no satisfacen el requisito de carga argumentativa, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
SEGUNDO. NEGAR el recurso de súplica interpuesto por Carlos Augusto Caicedo Gardeazábal contra el Auto de 2 de julio de 2026, adoptado en el expediente D-17.595, respecto de los argumentos que satisfacen el requisito de carga argumentativa, en los términos expuestos en la parte motiva de la presente providencia.
TERCERO. Contra esta providencia no procede recurso alguno.
CUARTO. Ejecutoriada esta decisión, archívese el expediente.
Notifíquese y cúmplase.
PAOLA ANDREA MENESES MOSQUERA
Presidenta
NATALIA ÁNGEL CABO
Magistrada
CARLOS CAMARGO ASSIS
Magistrado
HECTOR ALFONSO CARVAJAL LONDOÑO
Magistrado
JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ
Magistrado
LINA MARCELA ESCOBAR MARTÍNEZ
Magistrada
VLADIMIR FERNÁNDEZ ANDRADE
Magistrado
JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR
Magistrado
No participa
MIGUEL POLO ROSERO
Magistrado
ANDREA LILIANA ROMERO LOPEZ
Secretaria General
[1] Expediente digital D-17595, archivo "Demanda ciudadana".
[2] Diario Oficial No. 48.130 del 14 de julio de 2011, p. 1.
[3] Expediente digital D-17595, archivo "ACTA DE REPARTO - SESIÓN SALA PLENA 24 de junio de 2026".
[4] Expediente digital D-17595, archivo "Demanda ciudadana", p. 21.
[5] Expediente digital D-17595, archivo "Demanda ciudadana", p. 22.
[18] Expediente digital D-17595, archivo "Auto que Rechaza la demanda", p. 9.
[25] Constancia secretarial del 7 de julio de 2026, emitida por la Secretaría General de la Corte Constitucional.
[26] Expediente digital D-17595, archivo "Recurso de súplica", p. 21.
[41] Auto 1561 de 2025. Cfr. Autos 716 de 2024, 281 de 2023, 532 de 2022 y 231 de 2021, entre otros.
[42] Autos 236 y 638, ambos de 2010.
[43] Auto 1561 de 2025. Cfr. Autos 117 de 2024, 226 de 2022, 127 de 2020, 497 de 2019, 232 de 2018 y 236 de 2017.
[46] Expediente digital D-17595, archivo "Recurso de súplica", p. 4.
[47] Cfr. Sentencias C-011 de 1994, C-546 de 2011 y C-332 de 2020.
[48] Sentencia C-332 de 2020, fundamento 3.2.3.
[49] Sentencias C-007 de 2016, fundamentos 3.5.1, 3.5.2 y 3.6.a; y C-332 de 2020, fundamentos 3.6 a 3.8. Cfr. Sentencia C-443 de 2011.
[50] Sentencias C-337 de 2021, fundamentos 38 a 40, y C-094 de 2024, fundamento 6.
[51] Autos 2773 de 2023 y 1470 de 2025. En este último, la Sala examinó de fondo la censura relativa al debilitamiento de la cosa juzgada y concluyó que la demanda no había explicado el alcance ni la incidencia significativa del supuesto cambio del parámetro.
[52] Autos 205 de 2018, 1011 de 2024 y 1478 de 2025.
[53] Sentencias C-448 de 2025, fundamentos 106 a 108, y C-449 de 2024, fundamento 98.
[54] La Sentencia C-490 de 2011 fue proferida el 23 de junio de 2011. El Acto Legislativo 03 de 2011 fue expedido el 1 de julio de 2011 y publicado en el Diario Oficial 48.117 de esa fecha.
[56] Cfr. Auto 082 de 2026, que empleó la técnica de jurisprudencia anunciada y fijó la aplicación de la nueva regla con posterioridad a la notificación de la providencia.
